La racionalidad eficientista: modernización educativa (a partir de 1989)

El último periodo que se presenta en términos analíticos para efecto de contar con una periodización que muestre los diferentes modos de racionalidad del Estado vinculados con el ámbito de educación superior inicia en 1989 y aún no

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concluye (bajo el entendido que la racionalidad eficientista se encuentra vigente).

El modo de regulación del Estado dentro de la NGP direcciona al país hacia una etapa de modernización, para lograr este objetivo se debe mirar el proceso educativo y crear un proyecto que articule la relación entre el Estado y la sociedad. En 1988 la ANUIES presenta el documento “Declaraciones y aportaciones de la ANUIES para la modernización de la educación superior”, documento rector del Programa para la Modernización Educativa implementado por Salinas de Gortari, mismo que define tres ejes de acción:

 La planeación estratégica en lugar de la sistémica

 El énfasis de la evaluación de procesos y resultados y

 La operación de programas de apoyo al financiamiento como instrumento de transformación de la educación superior pública (Rodríguez, 2002).

La característica principal de este periodo es que sienta las bases para definir los elementos de la nueva racionalidad cuantitativa que se institucionaliza con el programa de Modernización Educativa (1989-1994).

El eje de esta política es condicionar el financiamiento de las universidades a mecanismos de evaluación, factor que modifica la percepción del quehacer del académico y de las propias universidades. Además, en 1990 la ANUIES aprueba la Estrategia de la ANUIES para el mejoramiento del sistema de educación superior y un año después el Consejo Nacional de Planeación de la Educación Superior publica las Prioridades y compromisos para la educación superior en México 1991-1994. Estos documentos son importantes de mencionar porque enfatizan la necesidad de mejorar la formación académica de los profesores a la par de la infraestructura en las universidades públicas.

A nivel nacional, en esta época se establece un modo de racionalidad basado en la desregulación económica donde el Estado juega un papel fundamental como agente regulador de las políticas más no de las transacciones económicas. En este sentido, busca la re-legitimidad de sus acciones, el mecanismo utilizado es deslindarse de su responsabilidad económica y jugar el rol de interlocutor. En el ámbito académico la situación es

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diferente pues es justamente en este periodo cuando se realiza la mayor estrategia de regulación del trabajo académico a partir de la implementación de programas y metas que le permiten, en términos de Foucault, influir sobre la acción de los otros (Foucault, 1988).

De manera que el periodo de transición económica y política al iniciar los noventa buscar resolver los problemas financieros del país a partir de definir las bases de un modelo de financiamiento basado en la planeación y la evaluación, éste esquema ideológico también es utilizado en el ámbito educativo: Si durante el periodo de expansión de la educación superior el criterio de financiamiento se caracteriza por indicadores de matrícula y planta académica, en este periodo predomina la concepción de la asignación de recursos por proyecto.

Para cumplir con las metas del Estado, se instrumentan diversos programas basados en una lógica de planificación y (auto) evaluación institucional, claro ejemplo es el programa de Modernización Educativa (1989- 1994). Debido a que la planta académica es heterogénea, en este periodo se enfatiza la necesidad de diferenciación salarial a partir de la evaluación del desempeño de la actividad académica.

El modo de racionalidad eficientista expresado en las políticas educativas no es fortuito sino que vislumbra la exigencia social de rendición de cuentas, a partir de criterios de eficacia y eficiencia (Polo, 2008) y la influencia de actores internacionales emergentes que inciden sobre la direccionalidad de las políticas educativas.

Influencia de los organismos internacionales en las políticas educativas

El modo de racionalidad del Estado basado en la necesidad de planificación imparta directamente en el sector educativo ya que desencadena un proceso de reajuste en las relaciones de poder entre los actores (no solo financiera sino también operativa y regulatoria). Al iniciar los años noventa, la política educativa es entendida como la acción del Estado respecto a la educación, considera que:

1. La educación es objeto de la responsabilidad del Estado en sus diversos niveles de gobierno por lo que los criterios de distribución de financiamiento deben ser claros

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2. La educación es un derecho humano por lo que tiene relación directa con la sociedad y la cultura. Debe ser factor de equidad, cohesión y estabilidad de la sociedad

3. Debe haber una correcta administración del servicio público educativo en los recursos humanos, materiales y tecnológicos

4. La educación es fuente de productividad por lo que debe guardar relación con el mercado laboral y los cambios tecnológicos

5. Es el medio para lograr el avance de las ciencias a partir del conocimiento.

El contexto de crisis de la década perdida enfatiza la necesidad de modificar los esquemas de planeación, evaluación y financiamiento de la educación superior, fenómeno que impacta en las formas de negociación e intervención gubernamental. Los actores emergentes como el Banco Mundial, la CEPAL, el FMI y la UNESCO establecen como eje de las políticas públicas la necesidad de financiar en función de resultados de evaluación, por lo que el ámbito educativo no queda exento de este paradigma. Es decir, se requiere implementar un sistema que articule los mecanismos de evaluación del desempeño de la actividad investigadora, la rendición de cuentas y la remuneración diferenciada, como efecto no esperado se construyen nuevos patrones de comportamiento al institucionalizar y legitimar una nueva cultura institucional.

La intervención de los organismos internacionales coadyuva a que la sociedad cuestione el uso de los recursos públicos destinados a la educación por lo que es necesario competir por ellos a través de concursos, bajo esta tesitura, se enfatiza el discurso de la calidad. A modo de ejemplo, la CEPAL señala que las universidades deben tener una formación de calidad compatible con las exigencias del desarrollo científico y profesional, por lo que se requiere de contar con mecanismos de vigilancia que den cuenta del cumplimiento de las metas a través de políticas, normas y reglas, de manera que se establezcan parámetros de calidad y desempeño en función de las actividades de los académicos. La forma de lograrlo es a través la profesionalización de los docentes y de brindar incentivos y bonificaciones adicionales al salario (Izquierdo, 1998).

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Por su parte, la UNESCO señala que el reto del sistema de educación superior es la relevancia, calidad e internacionalización (UNESCO, 1995), al respecto señala que:

“La evaluación de los académicos se concibe como parte de un proceso amplio de desarrollo profesional que incluya la capacitación en servicio, esquemas de desarrollo profesional y capacitación pedagógica. En cuanto a las formas de evaluación de los académicos propone la autoevaluación, la de pares y la externa, reconociendo que la valoración de la calidad aún depende de técnicas que han de mejorarse, en especial los indicadores de calidad y productividad que, usados actualmente en esquemas de evaluación, "no distinguen las diferencias intrínsecas entre disciplinas o grupos de disciplinas" (UNESCO, 1995: 31)

La participación de los actores emergentes (organismos internacionales) en la dirección de las políticas económicas y sociales impacta en las políticas educativas nacionales pues la tendencia mundial es condicionar los recursos económicos para negociar el financiamiento (Carnoy, 1995). La planeación liga el financiamiento de las instituciones a la evaluación de resultados, de manera que explícitamente hay una intervención del Estado a partir de controlar el gasto y definir las prioridades de las Instituciones de Educación Superior. En otras palabras, las políticas de evaluación por desempeño cobran auge a finales de la década de los ochenta pues se otorga una nueva significación social a las instituciones de educación superior en función de la productividad o accountability.

Pero no solo se trata de realizar una revisión cuantitativa de los productos del trabajo, sino que se establecen nuevos indicadores, mismos que permiten medir y otorgar reconocimiento y prestigio, elementos considerados como indispensables en un modelo basado en una racionalidad de la eficiencia y calidad, acorde a las condiciones económicas de la Nueva Gerencia Pública.

En México es posible señalar que a partir de la transición del Estado benefactor a la NGP se implementa una política restrictiva en el presupuesto en el sector público y también asume prácticas empresariales en las instituciones gubernamentales con la finalidad de incrementar la eficiencia económica de los programas, administración y personal público:

“mediante la introducción de sistemas de medición y evaluación, y más tarde mediante otras reformas que compartían el mismo espíritu, tales como la reforma de la estructura del presupuesto público y del control interno de gestión, la “externalización” de políticas, programas y servicios, la creación de Agencias Ejecutivas independientes, la introducción de

107 mecanismos de (casi) mercado en la AP y, en el fondo, el principio de la descentralización vertical y/u horizontal de las decisiones, que implica empoderamiento y responsabilización del personal a fin de que esté en condiciones de producir eficientemente resultados”(Aguilar, 2007: 10)

Entre las políticas que causan un mayor impacto en el sistema de educación superior se encuentra la rendición de cuentas y la evaluación, factores que modifican la relación entre el Estado y las universidades pues hay una transformación en las formas tradicionales de acuerdos (Ibarra y Rondero, 2008). Bajo esta tesitura, las universidades constituyen la arena de negociación entre el Estado y los trabajadores por lo que en su interior se generan nuevas tensiones que –a partir de la implementación de programas de deshomologación salarial- modifican la naturaleza y organización del trabajo académico.

Recuerde el lector que se ha enfatizado en que la regulación es una forma de control, en este sentido, la regulación estructural ejercida por los marcos normativos incrementa la forma de control del gobierno bajo una estructura de mercado ya que para acceder al financiamiento, las universidades deben incorporar las reglas del juego que el Estado y los actores emergentes han establecido. Es decir, se someten a mecanismos de evaluación y establecen la planeación como la línea de acción de las políticas tanto públicas como institucionales de manera que hay una “gobernación indirecta, mediante terceros […] en donde toman parte actores extragubernamentales” (Aguilar, 2007: 10).

Durante la fase del Estado benefactor las políticas públicas se desarrollan al considerar que los problemas y sus soluciones son homogéneos pero no es sino a partir de la NGP que se visualiza necesario modificar los viejos patrones de planeación y generación de políticas públicas de manera que se puedan diferenciar la especificidad y circunstancias de los problemas y, en función de ello, diseñar y proponer acciones. Así, se genera un nuevo tipo de relación entre el gobierno y la sociedad bajo mecanismos de exigencia de participación y control. Por ello, la crisis de los ochenta no solo impacta al sistema de educación superior en términos de financiamiento sino que incide de manera determinante en la organización del trabajo académico ya que las

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políticas públicas52 se direccionan hacia una transformación en la lógica de trabajo que implica contar con mecanismos de monitoreo por parte del Estado hacia el académico.

Bajo este nuevo esquema, las universidades establecen un punto de mediación del sistema político entre el conflicto y la negociación de las relaciones de poder, pero sobre todo, de la praxis del académico.

Los programas de reconocimiento de la carrera académica (PROMEP, SNI y programa de estímulo al desempeño del personal docente) representan la racionalidad del Estado para regular el trabajo académico a partir de establecer una política de diferenciación salarial. Estos programas permiten la vigilancia y control del Estado en las acciones de docencia e investigación a partir de establecer políticas públicas basadas en un sistema de control medido sobre la base de indicadores por lo que paulatinamente se transforman las condiciones de regulación del trabajo de los académicos bajo un modelo conocido como merit pay.

Es importante enfatizar que la transformación en los cambios de regulación del trabajo académico responde en gran medida a la crisis económica y la incapacidad de contar con salarios dignos por lo que se establece una nueva forma de relación entre el Estado, las universidades y los académicos a partir de definir estrategias para recibir recursos extraordinarios a través de programas como el Fondo para la Modernización de la Educación Superior (FOMES) y del CONACYT.

Los programas de reconocimiento externos

Al retomar la idea de que el modelo de Estado benefactor atraviesa un proceso de cambio en su racionalidad -que va de un modelo protector hacia uno evaluador y modernizador- se evidencia una paradoja: el discurso educativo señala que el objetivo de la universidad pública es atender las demandas sociales y económicas así como elevar la competitividad bajo un esquema de

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Las políticas públicas son entendidas como el conjunto de medios y acciones seleccionados estructuralmente para lograr objetivos específicos que en ocasiones aparecen predefinidos o redefinidos. Es decir, aparecen como las soluciones hipotéticas de problemas públicos en conexión ponderada y bidireccional en un marco de objetivos específicos. Se caracterizan por no estar destinadas a un público uniforme sino a una diversidad de públicos variables que se constituyen mediante intereses comunes (González M, 2000)

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pertinencia, productividad, eficiencia, calidad y excelencia pero en la práctica, las universidades atraviesan tensiones derivadas de una fuerte restricción financiera, congelamiento de plazas académicas, un proceso de complejización del sistema de educación superior y una planta docente que no cuenta con el nivel académico adecuado (posgrado) ¿Cómo lograr sus objetivos bajo el modelo de restricción económica de las universidades públicas?

La solución se encuentra en las formas de reconocimiento de la actividad académica dentro de un contexto socioeconómico que atraviesa una fuerte racionalización del financiamiento: a la par de la competencia por recursos a nivel institucional (por demás insuficientes) se requiere instrumentar programas que permitan vincular los procesos de evaluación con los indicadores de desempeño individualizados, lo que se traduce en otorgar los recursos económicos vía evaluación de proyectos. Este fenómeno dota al Estado de la capacidad de regular al sistema de educación superior público, no solo al tener un dominio sobre los recursos sino que también sobre los actores.

La política educativa de los presidentes Salinas de Gortari y de Zedillo coadyuva a la creación de un sistema de acreditación de los estándares mínimos de calidad para el funcionamiento de las universidades. El programa de modernización define los criterios para la asignación del presupuesto ordinario pero sobre todo, establece lineamientos claros para acceder a los fondos extraordinarios. El discurso apuntala a la obtención de la calidad educativa, misma que es posible en la medida que exista una participación de los diversos actores implicados en el quehacer educativo.

Así, al iniciar los noventa, las universidades públicas incorporan esquemas de diferenciación salarial a partir del reconocimiento del desempeño académico -pues de esta forma pueden establecer programas de incentivos para diferenciar los ingresos de los académicos en función de su productividad. La idea es reconocer a los académicos que realizan actividades destacadas de investigación (y posteriormente de docencia) y la mejor manera de retribuir y reconocer el desempeño de los académicos frente a sus colegas.

En 1994 surge el Programa Nacional de Superación del Personal Académico (SUPERA) el cual busca apoyar a las instituciones que cuenten con un proyecto institucional de formación del personal académico para estudios de posgrado, dos años después se implementa el Programa del Mejoramiento del

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Profesorado (PROMEP) que también se crea con la intención de fortalecer la formación del personal académico y consolidar los cuerpos académicos.

El SNI reconoce y apoya la investigación, el PROMEP y SUPERA se orientan a la formación de académicos con posgrados ¿Dónde queda el reconocimiento a la docencia? Para estimular la carrera docente se crea el Programa de Estímulos al Desempeño del Personal Docente. Su finalidad es apoyar a las IES con recursos destinados exclusivamente como estímulos al desempeño académico, se caracteriza porque busca elevar la calidad en su trabajo, dedicación, permanencia y exclusividad y reconoce como eje de acción la docencia.

Para participar en estos programas, el académico debe contar con una contratación de Tiempo Completo, así como tener un perfil profesional que le permita desempeñar sus funciones de docencia e investigación. ¿En qué medida este programa impacta en la forma de regulación del trabajo académico?

El primer punto que interesa resaltar es que otorgan becas para estudios de posgrado, este factor es relevante en la medida en que favorece la obtención de grados académicos, un segundo aspecto relevante es que la universidad se posiciona nuevamente como un espacio de estabilidad laboral. Hasta el momento se ha señalado que el Estado regula aspectos importantes del trabajo académico, no solo a partir de las normas sino también con la incorporación de tecnologías y procedimientos específicos. Al institucionalizarse un sistema de reconocimiento meritocrático (SNI) y fomentar la formación sienta las bases para conducir la conducta del individuo al orientar sus acciones hacia la incorporación en el sistema de carrera académica. Los programas de reconocimiento externo se definen por:

 Se dirigen a los académicos de carrera53. Esto significa que son programas destinados a una élite pues en 1990 solo el 24.9% de los académicos tienen una contratación de tiempo completo mientras que el 66.1% tienen contratación por hora-clase-semana. Veinte años después la proporción porcentual no ha cambiado mucho pues en 2010 el 31.1%

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de los profesores tienen una contratación de tiempo completo mientras que el 63.0% son profesores hora-clase-semana

 Se asocian con recursos extraordinarios54

 Están sujetos a mecanismos de evaluación de resultados. Se desarrollan instrumentos de evaluación que permiten cuantificar los productos del trabajo académico. Es decir, miden la productividad

La constante necesidad de planificación y evaluación implementan una racionalidad que configuran un nuevo campo de fuerza a partir de la regulación del trabajo académico y la incorporación de un esquema de auto regulación del académico al tener la libertad de participar o no, en los programas de vigilancia de la actividad académica.

3.3 Cierre del capítulo

El capítulo se centra en mostrar cómo se regula el trabajo académico a partir de reconocer los cambios en los campos de fuerza que derivan en una transformación de la concepción de la actividad académica. El trabajo académico es regulado desde dos ámbitos: el primero corresponde al estructural y el segundo al conductual.

La regulación estructural del trabajo académico

Este modo de regulación se manifiesta a través del marco regulatorio laboral (Constitución política, Ley Federal del Trabajo, etcétera) pero también en los estatutos universitarios, las normas, leyes orgánicas y reglamentos (académicos o no). El principal referente de la regulación universitaria lo establece la Universidad Nacional al establecer parámetros de regulación del trabajo académico que definan los mecanismos de ingreso y las condiciones

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A partir de 1990 los recursos extraordinarios se canalizan a través del Fondo para Modernizar la Educación Superior (FOMES), el Programa de Apoyo al Desarrollo Universitario (PROADU), el Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI) y del Programa de Mejoramiento del Profesorado de las Instituciones de Educación Superior (PROMEP), entre otros, y están sujetos a resultados de una evaluación practicada por instancias dependientes de la SEP. A diferencia de los recursos ordinarios que se destinan para cubrir los gastos corrientes de la universidad, los recursos extraordinarios se aplican a proyectos académicos