La tarea de reconstrucción procede de acuerdo con las características que alimentan la definición de colapso. Si, como afirma Robert Dorff, la falla estatal se entiende como un proceso que involucra el debilitamiento de la capacidad del
estado para proporcionar un gobierno legítimo100, estaríamos al frente del
concepto de construcción de estado (state building), diferenciada del de construcción de nación (nation building). En el primero, predomina el énfasis en la edificación de las instituciones y capacidad del estado para que vuelva a predominar el imperio de la ley. Esta es, para Naciones Unidas, la función principal
que la organización internacional debe tratar de realizar con éxito101. En la
construcción de nación se busca construir y estructurar la nación a través del poder del estado para que éste, a su vez, siga siendo viable gracias a la unificación. Este concepto prioriza la armonía social y el crecimiento económico sobre la construcción de la arquitectura estatal.
Otra importante diferenciación es la que hace Francis Fukuyama, entre la reconstrucción y el desarrollo como componentes centrales de la construcción de nación, al recordar que la función oficial del Banco Mundial es la de la reconstrucción y el desarrollo en situaciones de pos-conflicto. Para el autor, el desarrollo se refiere a la creación de nuevas instituciones y el fomento del crecimiento económico mientras que la reconstrucción es una labor restaurativa
101 UNITED NATIONS. “A more secure world: Our shared responsibility” Report of the High-level Panel on
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que busca llevar a sociedades afectadas por la guerra a una condición similar al
pre-conflicto102.
Además de entender la reconstrucción como una elección entre la construcción de estado y la construcción de nación, también podemos verla a la la luz de los conceptos de estado de jure y estado de facto aportados por Robert Jackson y una útil ampliación del concepto elaborada por Marina Ottaway. Para Jackson, los estados de jure existen bajo el aval de la comunidad internacional y su soberanía es reconocida tengan o no un gobierno capaz de controlar o administrar el
territorio103. Como ejemplo típico del estado de jure el autor propone los estados
poscoloniales. Cuando uno de esos estados colapsa se convierte en un estado meramente de jure, llamado coloquialmente estado de papel. En los estados de facto la población que ocupa el territorio está organizada bajo un gobierno efectivo aunque el reconocimiento de su soberanía sea materia de discusión para la comunidad internacional.
A partir de este aporte conceptual de Jackson, Ottaway distingue dos tipos de estados de facto: uno que, además de poseer el reconocimiento internacional, ejerce el control sobre su población y territorio por medio de una fuerte
institucionalidad, idealmente democrática104. La autora lo denomina estado
idealmente Weberiano pues sería a la vez de jure y de facto. En el otro tipo de estado de facto no existe el reconocimiento internacional y las instituciones son débiles aunque el poder se ejerce. Se trata de un estado construido con base en el poder y no en las instituciones, por lo cual Ottaway lo clasifica como de facto pero no de jure, dándole el nombre de estado de poder bruto.
Con las definiciones anteriores podemos acercarnos a los principios tradicionales de la reconstrucción cuando el diagnóstico indica estar frente a un estado de jure colapsado: si el ideal es el estado Weberiano de facto, desde el punto de vista externo de los donantes, la reconstrucción trataría de convertirlo en una entidad
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FUKUYAMA Francis. Nation-Building: Beyond Afghanistan and Iraq. Baltimore, Johns Hopkins University Press, 2006, pp. 4
103
JACKSON, R. (1990) Quasi-states: Sovereignty, International Relations and the Third World. Cambridge: Cambridge University Press.
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Weberiana105. Vemos entonces que las acciones de reconstrucción sólo son
posibles una vez se ha determinado qué fue lo que colapsó y qué se quiere reconstruir. Puede ser que si la estructura precolapsada era la de un estado de poder bruto o puramente de facto, el objetivo inmediato más deseable sea proporcionarle los elementos de reconocimiento internacional que lo convertirían en una entidad de jure; pero, en ese caso ¿no se estaría corriendo el riesgo de de darle legitimidad a un ente anárquico que, en caso de tener que ser enfrentado de nuevo sería más fuerte gracias a las herramientas de la soberanía?, y si se le deja consumir bajo el peso de su propia anarquía podrá convertirse en foco de crisis humanitaria y grave amenaza para sus vecinos y el mismo sistema internacional que le niega la opción de la legitimidad.
La búsqueda de opciones de reconstrucción puede conducir a caminos diversos, como diversos son los enfoques diagnósticos del colapso estatal. Se podría afirmar que ningún actor bien intencionado quiere encontrarse frente a la posibilidad de intervenir en un estado colapsado porque son más los problemas a enfrentar que las soluciones a aportar. De ahí que exista un gran énfasis investigativo sobre la debilidad estatal, como etapa previa al colapso, para que sea factible incorporar soluciones remediales antes de tener que llegar a las medidas curativas.