Tal y como indican algunos documentos sobre el papel de los gobiernos locales en materia de desarrollo13, es indispensable la preservación y fortalecimiento del capital humano y social local por parte de los gobiernos locales (en colaboración de otros acto- res públicos o privados) pues éstos contienen potencialidades de progreso que es nece- sario estimular a través de programas que formen, incrementen y preserven tanto los recursos humanos y técnicos propios, como los de las organizaciones y agentes locales. Acaso el refuerzo de las capacidades locales no deba entenderse únicamente como los esfuerzos orientados a “profesionalizar” los recursos humanos, ya que otras áreas de
9. Un buen ejemplo en el ámbito latinoamericano es la Red Interamericana de Alto Nivel sobre descentralización, Gobiernos Locales y Participación Ciudadana (RIAD). En su página web (http://www.riadexpoferia.org/es/ defaultR.asp) pueden consultarse algunas experiencias exitosas.
10. Extraído de Hutchinson, P. L. y LaFond, A.K. (2004). Monitoreo y evaluación de las reformas de descentra- lización en los sectores de salud de los países en desarrollo. Bethesda, MD: The Partners for Health Reformplus Project, Abt Associates Inc.
11. Los indicadores miden las siguientes seis dimensiones de gobernabilidad: i) Voz y Rendición de Cuentas, ii) Estabilidad Política y Ausencia de Violencia, iii) Efectividad Gubernamental, iv) Calidad Regulatoria, v) Estado de Derecho, y vi) Control de la Corrupción. Éstos abarcan 209 países y territorios para 1996, 1998, 2000, 2002, y 2004. Están basados en varios cientos de variables individuales que miden percepciones de calidad gobernati- va extraídas de 37 fuentes de datos separados construidos por 32 organizaciones diferentes. Los resultados de dichos estudios pueden consultarse en http://www.worldbank.org/wbi/governance/esp/govdata-e.html 12. Sudders, M.& Nahem, J., (2004) Governance Indicators: A Users’ Guide, UNDP, Oslo.
13. Sirvan tres ejemplos a título orientativo: la Agenda Municipal Latinoamericana, disponible en http://www.muni- cipium.cl/Pensamiento/agenda.html (acceso a 26 de abril de 2006); la Estrategia del Banco Asiático de Desarrollo sobre el refuerzo a las capacidades locales para la descentralización en Indonesia: Asian Development Bank (2005), Capacity Building to Support Decentralization in Indonesia, Manila (disponible en http://www.adb.org/Documents/Reports/IN15-06.pdf); y el análisis de experiencias en África, Asia y América Latina realizado por Edralin, Josefa S. (1997) “The New Local Governance and Capacity-Building: A Strategic Approach: Examples from Africa, Asia, and Latin America”, Regional Development Studies3: 109-149.
igual importancia merecen también especial atención. Entre ellas, destacan los esfuer- zos dirigidos al: i) apoyo a la planificación y gestión del desarrollo local14; y ii) el apoyo a la prestación de unos servicios de calidad. El objetivo es que la mejora en la organi- zación de los gobiernos locales debe permitirles cumplir con sus competencias efecti- vamente, hacer transparente su gestión y canalizar la participación activa de los ciuda- danos, agentes privados, públicos y no gubernamentales. A tal fin, es necesario que los ciudadanos y organizaciones locales puedan incorporarse de manera plena en el dise- ño de las políticas locales y en la administración de los servicios públicos a través de la cogestión o participación en la administración de éstos.
El apoyo a la profesionalización de los recursos humanos:
la carrera de servicio civil
De algunas de las consideraciones mencionadas más arriba, se desprende el estableci- miento de una visión de los funcionarios como servidores públicos efectivos, que reci- ban para ello una buena información, capacitación permanente, estímulos y recompensas motivadoras, incluido un salario razonable (donde, por ejemplo, parte del mismo pueda estar ligado a la productividad). En este sentido, sería conveniente aplicar una política de desarrollo de los recursos humanos locales e instaurar la carrera administrativa a la que se acceda por calificación y méritos. Sin perjuicio del derecho de las nuevas autoridades loca- les de contratar a personal de confianza técnica y política, los gobiernos locales deben con- tar con una planta profesional y técnica estable que asegure la continuidad de funciona- miento y la memoria histórica institucional de largo plazo.
En línea con los comentarios sugeridos, es posible establecer algunas guías de carácter general que pueden ser tomadas en cuenta en este ámbito de actuación. Se resumen en las siguientes15:
1.El marco legal creado a tal efecto deberá definir las responsabilidades y están- dares de rendimiento. Será también importante tener en cuenta aquellas cues- tiones relacionadas con el control del gasto y los distintos niveles de responsabi- lidad. Aspectos como la evaluación de las prácticas de contratación o la licitación de trabajos públicos debe ser una prioridad en cualquier reforma descentraliza- dora que vele por la eficiencia en la utilización de los recursos y minimice la posi- bilidad de corruptelas.
14. En algunos países de Centroamérica, como El Salvador, el trabajo de la ayuda internacional junto con organiza- ciones expertas en brindar apoyo a los gobiernos locales ha conducido a propuestas muy interesantes sobre pla- nificación participativa y desarrollo local. Al respecto puede consultarse el trabajo realizado por varias organiza- ciones como la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), la fundación de Apoyo a Municipios de El Salvador (FUNDAMUNI), la Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO) u organismos como el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL) con relación a estudios y propuestas metodológicas en esta materia. Se puede consultar la página web www.comures.org.sv/comures/ documentos/Estudios/Estudio3 /Estudio3.rtf (acceso a 2 de mayo de 2006).
15. World Bank Civil Sector Reform and Decentralization Guidelines. En http://www.ciesin.org/decentraliza- tion/English/Issues/CSR.html (acceso a 25 de mayo de 2006).
2.Tanto la coherencia como la transparencia ganan apoyos. En cuestiones como la selección y control del personal y, sobre todo, en la prestación de servicios es importante asegurar tanto la transparencia como la sensación de que, si existe algún cambio en la Administración Pública (y por tanto en el servicio civil), no se percibirá como una forma de sancionar a unos grupos en favor de otros.
3.Los mecanismos de información deben ser claros y precisos. Tanto en sentido vertical (entre distintos niveles de la Administración Pública) como en sentido horizontal (en el mismo nivel de la Administración Pública). Además, la exis- tencia de canales de comunicación entre el funcionario y el ciudadano son tam- bién vitales, ya que incluyen a la población en el proceso de “supervisión” del funcionariado público.
4.La formación debería contribuir al establecimiento de nuevas relaciones de tra- bajo. Además de fortalecer las capacidades locales, la formación puede ser una herramienta para crear redes personales entre los distintos niveles y grupos de interés que conforman el gobierno. Una recomendación al respecto es la pues- ta en marcha de procesos formativos donde tanto los funcionarios públicos como los políticos locales tuvieran oportunidad de conocer las expectativas de cada uno de los implicados.
5.Todos los niveles de gobierno deben definir un plan donde se establezca qué tipo de trabajadores necesitarán para llevar a cabo sus nuevas responsabilida- des. A tal fin, y a título de ejemplo, la ayuda internacional viene desde hace años apoyando el diseño organizacional, la descripción de funciones y puestos que conformarían la estructura “moderna” de muchos gobiernos locales, espe- cialmente latinoamericanos16.
La prestación de unos servicios públicos de calidad
Entre las responsabilidades derivadas de las reformas descentralizadoras se encuentra la provisión de servicios sociales como la educación y la salud, de infraestructuras como caminos o agua, y de los recursos naturales entre otros. La descentralización contiene la promesa de una mejor prestación de estos servicios, pues la participación de la ciu- dadanía y un mayor control sobre los responsables políticos tiene efectos positivos sobre la receptividad de las políticas públicas de los gobiernos locales hacia las deman- das sociales.
Así pues, el ámbito local puede parecer el más indicado para adoptar políticas orientadas a los más pobres, si bien esta relación no es automática. En primer lugar, es necesario un
16. Véase entre otros el “Modelo de Manual de Organización y Funciones y Descriptor de puestos” realizado dentro del Proyecto de Desarrollo Municipal y Participación Ciudadanafinanciado por USAID y ejecutado por Research Triangle Institute en varios países de Centroamérica, disponible en www.comures.org.sv/comures/ documentos/Guias/Guia1/Guia1.rtf (acceso al 2 de mayo de 2006).
ejercicio de “secuencia” en las reformas descentralizadoras. Idealmente, los gobiernos locales deberían establecer primero de qué funciones pueden hacerse cargo y qué capacidad de gestión en términos financieros pueden desplegar. En función de este marco, el establecimiento de fuentes de ingresos a través de transferencias e impues- tos podrá ser abordado (la regla de que la financiación sigue al establecimiento de com- petencias define la secuencia señalada). Al tiempo, para asegurar la buena prestación de servicios, la descentralización administrativa debe ser puesta en marcha con los recursos necesarios para poder atender las necesidades que surjan en este ámbito. De tal manera, competencias, financiación de las mismas y recursos humanos apropiados deben ser “secuenciados” apropiadamente17.
Algunas implicaciones prácticas para que las promesas que incorpora la descentraliza- ción en este ámbito puedan fructificar, pueden resumirse en las siguientes18:
• Primero, para que la descentralización incremente su capacidad de orientación hacia los más pobres y su eficiencia productiva los gobiernos locales deben tener la suficiente autoridad como para responder a las demandas locales así como los mecanismos necesarios de rendición de cuentas. Por ello las reformas descentralizadoras deben acompañarse con la introducción de mecanismos que incrementen la transparencia y la “fiscalización” tanto pública como privada (por parte de los ciudadanos) de los gobiernos locales.
• Segundo, en la delegación de competencias se debe tener en cuenta hasta qué nivel es necesario descentralizar en aras de conseguir la mayor eficiencia posi- ble. Los niveles más bajos de gobierno local normalmente son los que conocen mejor las preferencias locales, pero sólo podrán responder a ellas si están pre- parados para ajustar el servicio prestado a las expectativas que genere la dele- gación de competencias.
• Tercero, los ciudadanos deben tener acceso a canales de comunicación con los que expresar sus preferencias y opiniones sobre la calidad de los servi- cios públicos provistos por los gobiernos locales. Empero, la existencia de tales mecanismos no es suficiente si no se cuenta con una información sobre las prioridades que guían las políticas locales de servicios públicos por parte de los mismos ciudadanos. En estos casos, el papel de los medios de comu- nicación (prensa y radio especialmente) y una efectiva estrategia de comuni- cación por parte de los gobiernos locales “hacia fuera” refuerzan la rendición de cuentas.
17. Ahmad, J., Devarajan, S., Khemani, S., & Shah, K., (2005) Decentralization and Service Delivery, World Bank Policy Research Working Paper 3603, May. World Bank, W.D.C. En http://siteresources.worldbank.org/INTSA- REGTOPDECENTRALIZATION/34004326-1095361015317/20915118/DecentandServDelivery.pdf (acceso a 25 de mayo de 2006)
18. World Bank (2001) Decentralization and Governance: does decentralization improve public service deli- very?Poverty Reduction and Economic Management Network Notes, nº 55, June.