Reglas jurisprudenciales sobre la acción de

inconstitucionalidad

En relación a la Acción de Inconstitucionali- dad podemos afirmar que por regla general, es un recurso adecuado y efectivo, consti- tuyéndose un recurso que deberá agotarse previamente para poder acudir ante el Sis- tema Interamericano. Pero al mismo tiempo consideramos útil indagar cuáles son aquellas situaciones en las que la Comisión y la Corte IDH han considerado dicho recurso como inadecuado e inefectivo y que por lo tanto, no debió haber sido agotado previamente antes de acudir ante el Sistema. Así las cosas, las siguientes son dichas situaciones:

1. Cuando pese a existir en el ordenamiento jurídico interno el recurso para resolver la situación infringida, el mismo esté concebido de manera tal, que en la prác- tica no tenga acceso la persona al mismo. Como cuando para acceder al recurso de inconstitucionalidad se establezcan unos requisitos para la legitimación activa como lo es ostentar algunos cargos o la de recurrir a un número determinado de ciudadanos para iniciar la acción. Caso en el cual la persona no tendrá que agotar el recurso previamente para acudir ante la Comisión.

En el Caso del señor Elías Gattas Sahih contra Ecuador, la petición presentada se refiere a una serie de aspectos relacionados con los derechos a las garantías judiciales del debido proceso de los ciudadanos extranjeros en los procesos de revocación de su status migratorio.

Los peticionarios en este caso alegaron la revocación de la visa sin las garantías del debido proceso, la posterior detención y el

consecuente proceso penal de deportación en relación al agotamiento del recurso de admisibilidad.

El Estado alegó que los recursos de jurisdic- ción interna no habían sido debidamente agotados, señalando que debieron agotar el recurso de Habeas Corpus, la Acción de Inconstitucionalidad, entre otras acciones. Por su parte, los peticionarios con respecto a la Acción de Inconstitucional, alegaron que dicho recurso está concebido de tal manera en la legislación ecuatoriana no se encuentra disponible para la víctima y por dicha razón no la agotaron.

La Comisión en Informe No. 9 (2005), en el mencionado caso señaló que:

“el señor Sahih no tuvo acceso al recurso de Acción de Inconstitucionalidad, recurso que debió haber sido agotado en este caso según a jurisdicción doméstica, puesto que al no ostentar ninguno de los cargos mencionados en dicho artículo, la opción que tenía para adquirir la legitimación activa destinada a interponer la acción de inconstitucionali- dad era la de reunir otros 1000 ciudadanos que ejercieran con él dicha acción u obtener un dictamen favorable del defensor del pueblo, trámite que no se encuentra regu- lado por la ley Orgánica del Defensor del Ecuador por lo cual no existe regulación alguna en cuanto al procedimiento y los plazos para la emisión de tal dictamen. Así mismo, el Estado no ha presentado infor- mación respecto de la eficacia del recurso de inconstitucionalidad entre otros casos de peticiones individuales. Lo anterior implica que dicho recurso interno está concebido de una manera tal que en la práctica no cons- tituye un recurso idóneo para la protección de los derechos del señor Sahih por carecer de legitimación activa para intentarla. Por tanto, la acción de inconstitucionalidad no

era un recurso interno que el Señor Sahih tuviera que agotar previamente para acudir a la Comisión” (párr. 32).

2. Cuando a pesar de resultar idóneo el recurso de inconstitucionalidad, existe una demora injustificada en la tramitación y decisión del mismo.

3. Cuando los requisitos para interponer la acción de inconstitucionalidad sean excesi- vos, como cuando se exige reunir las firmas de 1.000 ciudadanos para interponerla. 4. Cuando el trámite ante el Defensor del

pueblo para poder ejercer el recurso no cuente con un procedimiento ni plazos específicos.

En relación a los postulados Números 2, 3 y 4, es pertinente traer a colación el caso de Hugo Quintana Coello, en el cual los peticio- narios alegaron que fueron cesados de sus cargos de magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Ecuador, por el Congreso Nacional con el concurso de la Presidencia de la República.

Los peticionarios alegaron que habían sido elegidos legítimamente para el ejercicio de sus funciones sin sujeción a periodo fijo, y que por lo tanto la destitución fue inconstitu- cional, arbitraria y transgredió los mandatos de la Convención Americana.

En relación al agotamiento previo de la

acción de inconstitucionalidad señalaron

que el recurso no era idóneo ni efectivo para cuestionar el acto de cesantía, toda vez que las víctimas para poder comparecer necesita- ban las firmas de mil ciudadanos para poder interponerla, o la intervención de la Defenso- ría del Pueblo.

En Informe No. 8 (2007), la Comisión Inte- ramericana en relación al caso de Hugo Quintana Coello y otros Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, frente a la

discusión si para dicho caso, la Acción de Inconstitucionalidad resultaba adecuada, argumentaron que:

“el recurso no está diseñado para proteger los derechos humanos sino para impugnar normas que contrarían la constitución., es decir, que no tiene la capacidad de reparar violaciones de derechos humanos, puesto que la constitución no otorga las faculta- des al tribunal constitucional para aplicar medidas reparatorias cuando se ejerce dicho recurso.” (p. 13).

Frente a los argumentos anteriores, el Estado señaló que los peticionarios tuvieron a su dis- posición la acción de inconstitucionalidad, y que los podrían haber cumplido con los requi- sitos que estable la constitución para acudir ante el tribunal constitucional, si considera- ban que su destitución fue inconstitucional y arbitraria (Informe No. 8/2007, p. 19).

La Comisión en su estudio sobre el agota- miento del recurso de inconstitucionalidad manifestó que:

“El artículo 277 de la Constitución ecuato- riana establece taxativamente los sujetos con legitimación activa para interponer dicha acción y los requisitos para su interposición. La Comisión Interamericana considera excesivos los requisitos de reunir las firmas de 1.000 ciudadanos que ejercieran o el de obtener un dictamen favorable del Defensor del pueblo. A la fecha de los Hechos el trá- mite ante el Defensor del pueblo carecía de reglamentación, por lo cual no cuenta con un procedimiento ni plazos específicos. Por otra parte, el Estado tampoco ha presentado información respecto de la eficacia del recurso de inconstitucional en otros casos de peticiones individuales. La CIDH consi- dera además fundada y no controvertido el argumento de los peticionarios sobre la falta de eficacia que hubiera tenido en la práctica

cualquier acción ante el propio Tribunal Constitucional, pues dicho órgano que ya se había adelantado a determinar en una reso- lución su posición sobre la improcedencia de acciones contra la resolución del Congreso por la que habían sido cesados Hugo Quin- tana Coello y los demás magistrados. En suma la Acción de Inconstitucionalidad no era un recurso interno que los peticionarios tuvieran que agotar antes de pedir la inter- vención de la Comisión Interamericana”. (Informe No. 8/2007, p. 30).

5. Cuando el juez u órgano que va a decidir sobre el recurso, se ha adelantado para determinar su posición respecto del fondo del asunto y por lo tanto carecería de efica- cia agotar el mismo.

6. Si el tribunal u órgano judicial que debe decidir sobre el recurso no tiene las condi- ciones materiales de funcionamiento. En relación los numérales 5 y 6, encontramos que en la petición del señor Allan García Pérez, sostiene que la Ley No. 26641 llamada ley de contumacia, estableció que el término de la acción penal se interrumpe cuando el juez declara al reo como contumaz, ha sido ha sido dictada “... a nombre propio para afectar el derecho de Allan García y evitar una even- tual prescripción de su causa”. Señala que dicha ley obedece a intereses políticos para interferir en su proceso judicial, y que viola el principio de la irretroactividad de las leyes. En el Informe 43 (1999) la Comisión señaló que:

“Los peticionarios afirman que no agotaron la Acción de Inconstitucionalidad por las siguientes razones: 1º). Porque ya había intentado que no se le aplicara dicha ley mediante la solicitud de aplicación de la facultad relativa al control difuso de consti- tucionalidad de las leyes. 2º). Porque existía una imposibilidad material de obtener un

resultado favorable, por razones estric- tamente políticas, puesto que el tribunal constitucional, estaba conformado por miembros elegidos mediante una transac- ción política entre la mayoría oficialista y un sector de la oposición, por lo que dicho tribunal adolecía de independencia e imparcialidad que nunca hubiera fallado en favor del Señor García Pérez. 3º). Porque se encontraba impedido de hacerlo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución peruana, que requiere la con- currencia de 5.000 ciudadanos para intentar dicha acción, y 4º). Porque aún cuando se hubiera intentado exitosamente dicha Acción de Inconstitucionalidad, la eventual sentencia favorable al accionante no hubiera podido tener efectos retroactivos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 204 de la Cons- titución peruana, por lo que dicha sentencia no hubiera podido reparar la situación jurí- dica que se alegaba como infringida por la Ley No. 26441.” (p. 6).

Por su parte el Estado respondió al respecto que el Señor García se abstuvo de iniciar las gestiones tendientes a la recolección de firmas de ciudadanos para interponer la Acción de Inconstitucionalidad.

Por su parte, La comisión Interamericana señaló lo siguiente:

a. Cuando un Estado argumenta que un peticionario no agotó los recursos de jurisdicción interna, éste tiene la carga de señalar los recursos específicos disponibles y eficaces.

b. La comisión concluyó que el Señor García no tuvo acceso al recurso de Acción de Inconstitucionalidad, según el cual de conformidad por lo señalado por el Estado debió haberse agotado, toda vez que al no ostentar los cargos que señala el artículo 203 de la Constitución, la opción que le

quedaba para poder interponer la acción de inconstitucionalidad era la de reunir otros 4.999 ciudadanos que ejercieran con él dicha acción, “lo cual implica que

dicho recurso interno está concebido de una manera tal que no está disponible para la presunta víctima, por carecer de legitimación por activa para intentarla. Por tanto, la Acción de Inconstitucionalidad no era un recurso interno que el señor García debía agotar previamente para acudir a la Comisión.”

c. En lo que respecta a lo alegado por el peti- cionario en relación al Tribunal Constitu- cional en el sentido de carecer la compo- sición adecuada para decidir de manera imparcial e independiente sostuvo que:

“No existen condiciones de hecho para el ejercicio integral de los recursos internos, por haber medio material para satisfacer la condición formal de seis votos favora- bles en el tribunal constitucional o por el simple hecho que no existe la cantidad necesaria de miembros votantes. Esto equivale a decir que el Tribunal no tiene las condiciones materiales de funciona- miento, no sólo en el presente caso del señor Allan García Pérez, sino también para cualquier otra Acción de Inconstitu- cionalidad de leyes”. (Caso Alan García, 1999, párr. 24).

7. Al ser un recurso de carácter extraordina- rio, tiene por objeto el cuestionamiento de una norma y no la revisión de un fallo, la acción no puede ser considerada como un recurso interno que debe necesariamente estos casos ser siempre agotada por el peticionario.

Al respecto en el caso Herrera Ulloa, la Corte IDH señaló lo siguiente:

“La Acción de Inconstitucionalidad, además de no ser un recurso ordinario sino una

acción específica distinta a los demás recur- sos internos, tiene una tramitación costosa, difícil y larga. (…)

La pretensión que debe interponerse la Acción de Inconstitucionalidad como requisito para dar agotadas las instancias internas implicaría según la interpretación del Estado, que sería imposible recurrir a la Comisión y a la Corte Interamericana en casos donde existan por la naturaleza de las resoluciones judiciales, daños irreparables para las presuntas víctimas si dichas reso- luciones se incumplen. En efecto, en Costa Rica la Acción de Inconstitucionalidad requiere, para ser planteada, que haya un caso pendiente ante los tribunales. (…) Concluye la Corte IDH que:

“la Acción de Inconstitucionalidad no es un recurso que debe haberse interpuesto previamente conforme al artículo 46.1 de la Convención, porque no es un recurso ordinario en los términos que exigen los principios generalmente aceptados del derecho internacional y, además, porque no se trata de un recurso eficaz para tutelar los derechos vulnerados”. (Caso Herrera Ulloa, 2004, párr. 78).

8. Cuando a pesar de existir la Acción de Inconstitucionalidad tampoco está disponible para una persona particular, apareciendo como un recurso extraordi- nario limitado, entre otros aspectos, en su legitimación activa.

9. Cuando jurídicamente se hace inviable acudir al recurso de inconstitucionalidad a pesar de estar consagrado en el ordena- miento jurídico interno.

En relación a los postulados 8 y 9, vemos en el caso Castañeda Gutman vs. México, caso en el cual una ley electoral imponía como requisito para ser candidato el ser postulado

por un partido político, por lo cual la víctima reclamó una violación a su derecho político de ser elegido. Caso en el cual la Corte IDH debió determinar si el recurso de amparo y la Acción de Inconstitucionalidad en este caso eran los recursos procedentes.

La Corte Concluyó en este caso que:

“(…) dado que el recurso de amparo no resulta procedente en materia electoral, la naturaleza extraordinaria de la Acción de Inconstitucionalidad y la inaccesibilidad e inefectividad del juicio de protección para impugnar la falta de conformidad de una ley con la constitución, en la época de los hechos del presente caso no había en México un recurso efectivo alguno que posibilitara a las personas cuestionar la regulación legal del derecho político a ser elegido previsto en la Constitución Política y en la Convención Americana. En razón de ello, la Corte con- cluye que el Estado no ofreció a la presunta víctima un recurso idóneo para reclamar la alegada violación de su derecho político a ser elegido, y por lo tanto violó el artículo 25 de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 del mismo instrumento, en perjuicio del señor Castañeda Gutman”. (Caso Castañeda Gutman, 2008, par. 131). Por otra parte, sostuvo la Corte que:

“(…) la Acción de Inconstitucionalidad tampoco estaba disponible para una persona particular como el señor Castañeda Gutman, ya que se trata de un recurso extraordina- rio limitado, entre otros aspectos, en su legitimación por activa”. (Caso Castañeda Gutman, 2008, par. 107).

10. Cuando a pesar de que el recurso de inconstitucional es el idóneo para prote- ger la situación jurídica infringida, carece de efectividad al no remediar la situación planteada y no permite que se produzca el resultado esperado para el cual fue

concebido, como cuando no se precisa el alcance en una sentencia de lo ordenado en la misma.

En el caso Mejía Hidrovo vs. Ecuador, la Corte en relación al anterior postulado sos- tuvo lo siguiente:

“En el presente caso, una vez establecido que el recurso de inconstitucionalidad fue el adecuado para remediar los derechos alegados por el señor Mejía Idrovo, la Corte observa que la sentencia del Tribunal Cons- titucional de 12 de marzo de 2002, si bien declaró la inconstitucionalidad de los decre- tos ejecutivos de disponibilidad y baja, así como dispuso en lo general que se repararen los daños a la presunta víctima, esta careció de precisión y claridad para determinar el alcance de las reparaciones referidas y su forma de ejecución. Posteriormente, la Resolución del Presidente del Tribunal de 30 de mayo de 2002 --la cual desprendió las irregularidades ya analizadas (supra párr. 53, 78 y 79), contribuyó a confundir en mayor medida el alcance de la sentencia emitida por el pleno del Tribunal Constitucional al restringir su aplicación de manera unilate- ral, declarándola como irretroactiva y por tanto impidiendo el reintegro del accionante a las Fuerzas Armadas. No obstante, luego la Corte Constitucional esclareció el sentido y alcance de lo ordenado en la sentencia de 12 de marzo de 2002. En razón de lo anterior, la Corte estima que en el presente caso el recurso de inconstitucionalidad si bien fue el idóneo para proteger la situación jurí- dica infringida, careció de efectividad al no remediar la situación planteada y no haber permitido que produjera el resultado para el cual fue concebido (Caso de la Masacre de las Dos Erres, 2009, párr. 121), al no precisar el alcance de lo ordenado, en contravención con lo dispuesto en el artículo 25.1 de la Convención”.

C

onclusiones

La regla del previo agotamiento de los recursos de jurisdicción interna, consagrado en el artículo 46.1.a. de la Con- vención Americana, en la cual para que una petición presentada ante la Comisión resulte admisible deben haberse interpuesto y ago- tado los recursos de jurisdicción interna, se fundamentan en los Principios de Subsi- diaridad y Complementariedad del Sistema Interamericano de Protección de los Dere- chos Humanos, por cuanto son los órganos de jurisdicción doméstica los que revisten el carácter de principales y prioritarios.

No obstante lo anterior, dicha regla no es absoluta, la misma Convención Americana establece unas situaciones en las cuales no deberán agotarse los recursos de jurisdicción interna. De igual forma, la Corte IDH ha establecido y definido de manera suficiente los conceptos de idoneidad y eficacia de los mismos, condicionando la necesidad de agotar un determinado recurso de jurisdic- ción interna a la idoneidad y la eficacia del mismo.

Con fundamento en los criterios de idoneidad y eficacia, la Comisión y la Corte IDH han desarrollado unas subreglas con las cuales se rompe la regla del previo agotamiento de los recursos de jurisdicción interna en relación a la Acción de Inconstitucionalidad, como son:

1. Cuando para acceder al recurso de inconstitucionalidad se establezcan unos requisitos para la legitimación actividad u ostentar algunos cargos o la de recurrir un número determinado de ciudadanos para iniciar la acción, caso en el cual la persona no tendrá que agotar previamente el recurso para acudir a la Comisión.

2. Cuando a pesar de resultar idóneo el recurso de inconstitucionalidad existe una demora injustificada en la tramitación y decisión del mismo.

3. Cuando los requisitos para interponer la acción de inconstitucionalidad sean exce- sivos, como cuando exige reunir las firmas de 1.000 ciudadanos para interponerla. 4. Cuando el trámite ante el Defensor

del Pueblo para ejercer el recurso no cuente con un procedimiento ni plazos específicos.

5. Cuando el Juez u órgano que va a decidir sobre el recurso, se ha adelantado para determinar su posición respecto del fondo del asunto y por lo tanto carecería de efi- cacia agotar el mismo.

6. Si el tribunal u órgano judicial que debe decidir sobre el recurso no tiene las condi- ciones materiales de funcionamiento. 7. Al ser un recurso de carácter extraordina-

rio, tiene por objeto el cuestionamiento de una norma y no la revisión de un fallo; la acción no puede ser considerada como un recurso interno que debe necesariamente en estos casos ser siempre agotada por el peticionario.

8. Cuando jurídicamente se hace inviable acudir al recurso de inconstitucionalidad a pesar de estar consagrada en el ordena- miento jurídico interno.

9. Cuando a pesar de que el recurso de