LA UNESCO, EL MAB Y LAS RESERVAS DE LA BIOSFERA
LA RELACIÓN BILATERAL ARGENTINO-CHILENA Y LA LEGISLACIÓN EN MATERIA DE CONSERVACIÓN
La relación entre los países más australes ha pasado por una serie de altibajos a lo largo de los años: de encuentros a desencuentros y de situaciones conflictivas a etapas de supuesta amistad. En los 90’, el advenimiento del nuevo regionalismo actuó como uno de los factores que contribuyó a generar un cambio de percepción de esta relación entre ambos actores: "Las relaciones argentino-chilenas en épocas de los gobiernos militares tuvieron un fuerte tono confrontativo, lo cual condujo, en gran medida, al diseño y actualización de doctrinas geopolíticas que siempre vieron al "vecino" como un adversario dispuesto a ganar en un juego de suma cero"106. A partir de esta década se pasó de la extrema protección a una sucesiva apertura de los mercados, y con esto, una búsqueda de nuevas relaciones con los países para poder ampliar el alcance del comercio internacional. En este periodo se vislumbró la intención de generar un nuevo lugar de encuentro y comunicación entre Argentina y Chile para entablar nuevas relaciones que entenderían su vecindad como un potencial de inserción al mundo.
Este capítulo describe los rasgos generales de la relación bilateral entre la Argentina y Chile y su nuevo enfoque a partir de la década de los noventa puesto que forma parte del contexto en el cual se desarrolla la cooperación en materia ambiental. El propósito de lo mencionado es examinar la evolución del proceso de cooperación entre ambos países y cómo este acercamiento ha sido el detonante del surgimiento de espacios de cooperación más específicos como el que constituye el objeto de esta investigación. Cabe mencionar que algunas de las fórmulas que se adoptaron, como la instauración de los Comités de Integración -descritos más adelante- promovieron el contacto permanente entre territorios subnacionales a lo largo de esta frontera de 5.308 km. de longitud107.
Además se van a identificar las similitudes y diferencias en las políticas en materia de conservación en cada uno de los Estados así como el trato bilateral de la
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COLACRAI, Miryam, LORENZINI, María Elena (2005) "La política exterior de Chile: ¿excepcionalidad o continuidad? Una lectura combinada de “fuerzas profundas” y tendencias" en
CONfines 1/2, agosto-diciembre 2005. Págs. 45-63 [En línea] Disponible en: http://confines.mty.itesm.mx/articulos2/ColacraiLorenzini.pdf (Consultado, mayo de 2010).
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temática ambiental, para ver bajo qué fundamentos se encuentra el proyecto de declaración por parte de la UNESCO de la RBT Andino Norpatagónica.
La relación bilateral entre Argentina y Chile como marco de la cooperación para la declaración de la Reserva de la Biosfera Transfronteriza Andino Norpatagónica
Las relaciones entre la Argentina y Chile no siempre han seguido la misma tendencia. Antes de 1984, cuando los dos países estaban bajo regímenes de facto, existieron divergencias a raíz de problemas fronterizos, territoriales y marítimos. Controversias por el Canal Beagle y la delimitación marítima en la zona austral colocaron a los países al borde del conflicto armado en 1978. Para superar dicha etapa, el 29 de noviembre de 1984 se firmó el Tratado de Paz y Amistad, en presencia de Su Santidad el Papa Juan Pablo II, en la Ciudad del Vaticano. El Tratado mencionado reguló aspectos relativos a la paz, la navegación y la delimitación marítima, así como la integración física y la cooperación económica. A partir de este momento se evidenció la voluntad de fundar una relación de paz, promoviendo la cooperación económica y la integración física. Además, para todo lo referente al intercambio fronterizo, creaba una Comisión Binacional Argentino-Chilena de Cooperación Económica e Integración Física 108, de carácter permanente, y a partir de aquí se amplió la agenda bilateral. Para dar una idea de la magnitud de esta voluntad de acercamiento se mencionan los esfuerzos dedicados a la planificación de programas de infraestructura para el transporte como carreteras, pasos y puentes, lo que se traduce en la actualidad en proyectos de grandes dimensiones y repercusión internacional como el Proyecto de Corredor Bioceánico Norpatagónico que facilitaría el comercio con el mercado asiático y con el Atlántico, hecho que favorece a su vez al MERCOSUR.
108 El artículo 12 del Tratado de Paz y Amistad entre Argentina y Chile establece que la Comisión
Binacional estará encargada de “promover y desarrollar iniciativas, entre otros, sobre los siguientes temas: sistema global de enlaces terrestres, habilitación mutua de puertos y zonas francas, transporte terrestre, aeronavegación, interconexiones eléctricas y telecomunicaciones, explotación de recursos naturales, protección del medio ambiente y complementación turística”. Nótese la diferencia sustancial en lo que refiere a los intereses que van a mover a esta comisión cuando en 2009, según el Tratado de Maipú firmado por las presidentas Michelle Bachelet y Cristina Fernández de Kirchner, se enuncia que dicha Comisión “continuará impulsando, entre otros temas, las relaciones bilaterales políticas, sociales, educativas, culturales, científicas, tecnológicas, ambientales, de cooperación, de defensa y aquellas obras de infraestructura relativas a la interconexión física entre los dos Estados”. Tratado de Maipú de Integración y Cooperación entre la República de Chile y la República Argentina de 2009.
La relación bilateral en los años noventa
Después de la firma del Tratado de Paz y Amistad, los Estados continuaron avanzando en la construcción de esta relación bilateral. Cabe mencionar que contribuyeron a este aspecto las transiciones a la democracia, el clima internacional y las reformas económicas implementadas por ambos países. En ese contexto, fueron los presidentes Aylwin y Menem quienes expresaron una fuerte voluntad política para iniciar un proceso de mayor integración.
El fin de los gobiernos autoritarios dio paso a los procesos de transición democrática en la región en general, y en Argentina y Chile, en particular. El cambio de los regímenes políticos fue un aspecto fundamental que cambió el clima de época, desplazando progresivamente la tensión y el conflicto por la cooperación y la integración.
También los procesos de globalización marcaron una tendencia que favoreció un flujo creciente de intercambios comerciales, financieros y de inversión extranjera directa. En este escenario, los países latinoamericanos comenzaron a fortalecer las relaciones entre vecinos para dar lugar a procesos de regionalización, y así posicionarse frente el sistema internacional con mayor fuerza. En el caso de Chile, el objetivo principal de Aylwin en materia de política exterior consistía en establecer “un acercamiento sincero y estrecho con los países del Continente americano”,109 particularmente con los Estados limítrofes. En el caso de la Argentina, Menem propuso “mejorar la inserción de la Argentina dentro de un contexto internacional en cambio, estableciendo una fuerte vinculación de los objetivos políticos y económicos internos con las “oportunidades” y constreñimientos provenientes del marco externo”.110
Las reformas económicas implementadas por los Estados latinoamericanos durante esta década estuvieron marcadas por la liberalización y la desregulación de la economía, el comercio y las finanzas. La fórmula que adoptó Chile en materia de política exterior se caracterizó por seguir un esquema de regionalismo abierto más enfocado en la firma de múltiples Tratados de Libre Comercio y Acuerdos de Complementación Económica con el mayor número de socios posibles. Argentina, optó
109 Ministerio de Relaciones Exteriores (1994) “Política Exterior Vecinal del Gobierno del Presidente
Aylwin 1990 - 1994”. Santiago de Chile. Pág. 1.
110 COLACRAI, Miryam (2004) “La Política Exterior Argentina hacia los vecinos durante los ´90”.
Documento de Trabajo Nº 1. Centro de Estudios Internacionales y de Educación para la Globalización (CEIEG). Universidad del CEMA. [En línea] Disponible en: http://www.ucema.edu.ar/ceieg- base/download/dt1_colacrai.pdf (Consultado, julio de 2012).
por dedicar esfuerzos a la creación del MERCOSUR. La participación en dicho proceso de integración reducía sus márgenes de maniobra para negociar acuerdos con terceros Estados pero, a la vez, mejoraba su posicionamiento en las negociaciones internacionales por su condición de Estado Parte del MERCOSUR.
La Declaración Presidencial Conjunta Argentino-Chilena de 1991
En el mes de agosto de 1991 se realizó la primera reunión entre los presidentes Carlos Menem y Patricio Aylwin en la cual, movidos por la voluntad de iniciar un proceso político de integración, se firmó la Declaración Conjunta Presidencial Argentino-Chilena111. Esta dio fe de la voluntad de ambos presidentes de “consolidar una ‘frontera de paz’, el compromiso de recorrer en común un camino democrático, pacífico y de justicia social, además de la profundización de la cooperación y el comercio”.112 De acuerdo con Bragagnolo, fue “un punto de inflexión en la historia de las relaciones bilaterales de Argentina y Chile”.113
De la Cumbre Presidencial surgieron nueve acuerdos de diversa índole: política, transporte, comercio, educación, integración física, integración energética, aduanas, medio ambiente, minería, seguridad pública, defensa, turismo, límites.
Uno de los aspectos sobresalientes del encuentro es que, a través de la firma de la Declaración Conjunta sobre Límites, se estableció el modo a través del cual se resolverían los 24 puntos en litigio. A partir de este momento se puede hablar de una “nueva relación” probada por el abandono del clima de desconfianza mutua. Es aquí cuando surge una marcada voluntad para cooperar acompañada de una serie de factores de convergencia entre ambos países, teniendo en cuenta los vínculos históricos, geográficos y económicos que los unen aún hoy. Coincidiendo con Colacrai y Lorenzini, esta “renovada relación se evidencia en cuestiones como la resolución de todos los litigios fronterizos, el establecimiento de un plan de integración física, el aumento de las inversiones recíprocas, el incremento del intercambio comercial, el desarrollo de medidas de confianza mutua, la realización de ejercicios militares, la participación conjunta en operaciones de mantenimiento de la paz, la adopción de una
111 Declaración Presidencial Conjunta Argentino-Chilena, Santiago de Chile, agosto de 1991. 112
COLACRAI, Miryam (2003) "La Política Exterior Argentina hacia los vecinos durante los 90" [En línea] Disponible en: http://www.ucema.edu.ar/ceieg-base/download/dt1_colacrai.pdf (Consultado, mayo de 2012).
113 BRAGAGNOLO, Jorgelina (2000) "Chile, el nuevo rumbo de las relaciones bilaterales", en La
metodología para la homologación y transparencia del gasto militar así como también la ampliación del intercambio cultural y académico y la creación de un marco institucional para la cooperación”.114
Se puede afirmar entonces que hubieron logros significativos si se observan las relaciones vecinales entre Argentina y Chile. De esta manera, se vislumbró la voluntad política de entablar un proceso de cooperación que repercutió en las dimensiones estratégico-militar, político-diplomática y económico-comercial y que, en ocasiones, se planteó como la constitución de una alianza estratégica.115
Ciertas “tensiones” que afectaron los niveles de confianza en la relación bilateral
Después de los esfuerzos realizados para redirigir la relación argentino-chilena, hubo dos acontecimientos que pusieron en tela de juicio la voluntad de mantener la condición de confianza mutua gestada hasta el momento: el supuesto episodio de espionaje en el Consulado Argentino de la ciudad chilena de Punta Arenas y la denominada “crisis del gas”.
El primero data del 14 de noviembre 2003, cuando se encontró en el Consulado Argentino de Punta Arenas a dos personas pertenecientes al servicio de inteligencia de Chile que intentaban sustraer información confidencial. Este suceso desencadenó un incidente diplomático en el que Carlos Enrique Abihaggle, en ese momento Embajador argentino en Chile, denunció los hechos. Como respuesta, desde Chile se tomaron medidas para identificar a los responsables y suspenderlos, de tal modo que se dio de baja al Teniente Coronel Víctor Hugo Poza Reyes, jefe de la unidad de la zona en ese
114 COLACRAI, Miryam y LORENZINI, María Elena (2006) “La relación bilateral Argentina-Chile: El
tránsito por un camino de encuentros y desencuentros puntuales” en La política exterior del gobierno de
Kirchner. Tomo IV, Volumen I. UNR Editora. Rosario.
115 Según Lorenzini (2009) “aquello que entendemos como alianza estratégica comprende al vínculo
bilateral de modo integral -esto es macro y micro-relaciones- y se basa en una relación bilateral profunda
y densa. Además, trasciende las relaciones bilaterales y supone el planteo y la identificación conjunta de algunos objetivos comunes susceptibles de ser logrados a mediano y largo plazo, haciendo los cursos de acción más previsibles y menos inciertos. La confianza es un elemento de base, el cual se construye en función del cumplimiento de los acuerdos, fijando reglas claras y compartiendo la información necesaria con el objetivo de anticiparse frente a coyunturas críticas. Esto posibilitaría un mayor control de los costos recíprocos -aunque no simétricos- en una relación signada por la interdependencia. Es decir, que la construcción de una alianza estratégica demanda un mayor grado de coordinación de políticas e
incluye a la política exterior -como área sujeta a dicha coordinación- aunque esto no implica la
construcción de una política externa común. Constituye un juego de suma variable, que implica la disposición de los Estados para aceptar los costos derivados de la puesta en práctica de los cursos de acción. Otro ingrediente esencial es que el carácter estratégico cobra un sentido eminentemente político porque se convierte en el ordenador del resto de los temas de la relación, tal como sucede en la dimensión de la macro-relación global“.
momento, y se aceptó la renuncia al cargo del Comandante en Jefe de la región militar austral, Waldo Zauritz. A pesar de que la naturaleza de este conflicto causó cierta “incomodidad” en la relación vecinal, la puesta en marcha de soluciones y el trabajo diplomático denotó un esfuerzo revelador de la voluntad para mantener buenas relaciones bilaterales.
El segundo episodio, se inició en marzo de 2004. La tensión se generó por la decisión del gobierno argentino de suspender las exportaciones de excedente de gas natural a Chile para asegurar el suministro interno. A través de la Resolución 265/04 de la Secretaría de Energía de la Argentina se adoptaron “medidas de prevención a efectos de evitar una crisis de abastecimiento interno de gas natural y sus consecuencias sobre el abastecimiento mayorista eléctrico”.116 Este recorte fue justificado por parte del gobierno de Néstor Kirchner con el argumento que en ese momento se vivía una “emergencia económica y social”, además de reconocer que el rápido crecimiento de la economía argentina demandaba mayores cantidades de este combustible, por lo que se debía asegurar satisfacer la demanda interna para poder hacer frente a esa situación. Por esto se vieron con la necesidad de “disponer medidas de prevención a efectos de evitar una crisis de abastecimiento interno de gas natural y sus consecuencias sobre el abastecimiento mayorista de electricidad”.117
Es importante destacar que Chile configuró su matriz energética en los años noventa a partir de las importaciones de gas desde la Argentina. Por tal motivo, la decisión de la administración Kirchner vulneró los acuerdos que regulaban la integración gasífera entre Argentina y Chile118, y así lo manifestó la entonces Canciller María Soledad Alvear a través de la una nota de protesta diplomática. La misma apuntaba a resaltar la importancia de los logros en la cooperación en la última década, en la cual la integración energética no era un mero acuerdo comercial. Por esto pidió una revisión de la decisión de la Secretaría de Energía para tratar de solucionar esta controversia sin incumplir los mecanismos legales bilaterales. Si bien esta cuestión provocó un clima de descontento generalizado por la decisión unilateral de la medida y por la forma en la que se comunicó, se puede rescatar que las partes decidieron crear un Grupo de trabajo Binacional ad hoc -que se constituyó, según un Comunicado de Prensa
116 Resolución 265/2004 de la Secretaría de Energía. 117 Ibídem.
118 Protocolo II sobre interconexión gasífera firmado en 1995, adicional al Acuerdo de Complementación
Conjunto emitido el 24 de abril de 2004- para “alcanzar una visión compartida sobre la situación energética y trabajar en conjunto en esta materia, para estudiar medidas para la solución de los problemas que enfrentamos y buscar fórmulas para prever el normal abastecimiento entre ambos países”.119 Este hecho demostró, una vez más, la voluntad de ambos países para conciliar sus intereses y gestionar cualquier situación que pusiera en peligro el clima de confianza que se gestó a partir de la década de los 90’.
Retomando el camino de la cooperación
Los dos acontecimientos mencionados pusieron a prueba la fortaleza del vínculo bilateral. La repercusión de ambos episodios afectó los niveles de confianza entre Argentina y Chile. No obstante, en dichos casos, se optó por poner en marcha toda la maquinaria diplomática para buscar mecanismos de solución a los desencuentros. Después de esto se avanzó en el camino de la cooperación, acompañado de hechos sustantivos como fueron “la realización de los ejercicios conjuntos entre las Fuerzas Armadas argentinas y chilenas en el mes de noviembre de 2004 así como también la concreción de la visita oficial del primer mandatario argentino al país trasandino en el mes de marzo del corriente año”.120
Unos años más tarde, las entonces presidentas Cristina Fernández y Michelle Bachelet firmaron -en la ciudad chilena de Maipú- el Tratado de Integración y Cooperación entre la República de Chile y la República Argentina, el 30 de octubre de 2009, más conocido como Tratado de Maipú. La fecha correspondió a la conmemoración de los 25 años del Tratado de 1984 que selló la paz entre los países vecinos. Este nuevo tratado que contempla una serie de capítulos -económicos, sociales, culturales y políticos-, surgió de la necesidad de perfeccionar la estructura institucional gestada hasta entonces y renovar la dirección y los esfuerzos para continuar promoviendo el proceso de integración, cooperación y complementariedad entre los dos países. Para ello el foco de atención estuvo orientado a temas de conexión física -como los corredores bioceánicos y el tren trasandino- y la libre circulación en las fronteras. En referencia a lo que nos incumbe, se puede mencionar que uno de los objetivos que persigue este tratado es el de “fortalecer la participación de las regiones chilenas y las provincias argentinas en el proceso de integración binacional, mediante el apoyo a las
119 Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Chile (2004) “Chile y Argentina constituyen el
grupo de trabajo para abordar tema energético”, 24 de abril.
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instituciones y foros que favorezcan la confluencia de intereses y la profundización de los vínculos entre ellas”121, hecho que denota la gran importancia de la dimensión subnacional del vínculo. Para ello uno de los mecanismos institucionales de gran relevancia que se señalan son los Comités de Integración, que se desarrollan a continuación.
El 8 de abril del 2010, el nuevo presidente de la República de Chile, Sebastián Piñera, y su homóloga, Cristina Fernández, celebraron un encuentro que representó el primer contacto después de asumir el mandatario chileno como Jefe de Estado, siendo esta la reunión inaugural de su gira exterior. En la misma suscribieron una Declaración Presidencial Conjunta de la cual se destaca la voluntad de mantener la continuidad de su relación estratégica afianzada por el anterior Tratado de Maipú de 2009. A su vez afirmaron que “las relaciones de cooperación argentino-chilenas constituyen una “Política de Estado” y un elemento imprescindible para la consecución de mayores niveles de desarrollo y bienestar para ambos países”122.