En 1992 se inició un programa llamado 2x1 en el estado de Zacatecas. El surgimiento de esta ini- ciativa se explica por factores como la larga tradición migratoria zacatecana a Estados Unidos, el sur- gimiento de importantes redes sociales trasna- cionales, la intensificación de la migración inter- nacional y de la entrada de remesas al estado. Dicho programa surgió con el propósito de ins- titucionalizar los apoyos de los Clubes de Migrantes Zacatecanos para la construcción de obras de infraestructura social y otros proyectos en sus comunidades de origen. La idea original consis- tió en el compromiso de que por cada dólar apor- tado por migrantes para obras específicas el gobierno estatal y el federal aportarían otro dólar cada uno.
En 1999, después del proceso de descentrali- zación del gasto que fortaleció los presupuestos municipales mediante el Ramo 33, los gobiernos loca- les se integraron a ese esquema de financiamien- to con un dólar adicional. Así nació el Programa 3x1, que se llevó a escala nacional en 2002, aunque se habían desarrollado variantes en distintos estados. Posteriormente surgió el Programa 3x1 Iniciativa Ciudadana, administrado por la Secretaría de Desarrollo Social. Entre 2002 y 2006 se financia- ron alrededor de 6 mil proyectos de distintos tipos (ver cuadro 4.2). La inversión federal promedio es de 15 millones de dólares anuales.
Según García Zamora (2006), el funciona- miento del Programa 3x1 ha significado mucho más que la simple construcción de obras de infra- estructura comunitaria. La investigación destaca los siguientes aspectos positivos:
a) Ha sido un instrumento importante de arti- culación de las comunidades trasnacionales; b) Ha generado un espacio de negociación ins- titucional entre comunidades, migrantes y los tres niveles de gobierno;
c) Ha posibilitado el financiamiento de alrede- dor de 6 mil obras de infraestructura básica; d) Ha propiciado un proceso de aprendizaje social trasnacional entre todos los actores participantes;
e) Ha permitido que los migrantes organizados participen como un nuevo actor social, tras- nacional, del desarrollo local y regional, y f) Ha fomentado la cultura del control social
y la rendición de cuentas.
Diversas investigaciones han estudiado las impli- caciones de la relación entre grupos de migrantes y la formación de clubes en el extranjero como una experiencia de ejercicio de ciudadanía. Durante 2005 y 2006 el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y la Universidad Autónoma de Zacatecas realizaron una evaluación en los esta- dos con mayor cantidad de proyectos y más gran- des montos de inversión (Zacatecas, Jalisco, Michoacán, Guanajuato, Hidalgo, Oaxaca, Guerrero, Morelos y San Luis Potosí). De la revisión del pro- grama, de la aplicación de más de 600 encuestas en las comunidades beneficiadas y de la realiza- ción de cientos de entrevistas a fondo con repre- sentantes de las comunidades, líderes de migran- tes, funcionarios municipales, estatales y federales, los investigadores encontraron que existen dos grupos de problemas centrales: de diseño y de fun- cionamiento. Los problemas de funcionamiento
2002 2003 2004 2005 2006e/
Presupuesto ejercido
(millones de pesos) 99.6 99.6 187.2 233.5 50.0
Presupuesto ejercido
(millones de dólares) 9.5 8.9 16.8 22.0 4.6
Obras y acciones ejecutadas 942 899 1436 1636 681
Estados beneficiados 21 18 23 26 27
C UA D RO 4 . 2
Programa 3x1 para Migrantes
Fuente:Sedesol, 2006.
C UA D RO 4 . 3
Proyectos 3x1 por tipo de proyecto, 2002-2006 T
Tiippoo ddee pprrooyyeeccttoo 22000022 22000033 22000044 22000055 20200066** TToottaall
Infraestructura productiva 509 558 900 1,092 538 3,597
Infraestructura no productiva 182 186 238 382 175 1,163
Proyectos productivos 37 19 45 70 23 194
Educación, salud y vivienda 129 87 78 153 99 546
T
Toottaall 885577 885500 11,,226611 11,,669977 883355 55,,550000
Fuente:Sedesol. Padrón de proyectos del Programa 3x1 para Migrantes (2002-2006).
*Cifras al mes de noviembre.
más importantes detectados en los estados inves- tigados fueron los siguientes:3
1. Desconocimiento del programa en la mayo- ría de las comunidades;
2. Gran debilidad organizativa de las comu- nidades y poca participación;
3. Protagonismo de las organizaciones de migrantes. De hecho, las comunidades son tomadas en cuenta por su activismo, ges- tiones y negociaciones con los tres ámbitos de gobierno, más que por la movilización de las propias comunidades;
4. Contradicciones entre clubes, alcaldes y auto- ridades estatales por la selección de proyectos; 5. Falta de coordinación entre los tres ámbi- tos de gobierno (con frecuencia la infor- mación entre ellos no coincide);
6. Presupuesto muy limitado (en promedio, 15 millones anuales);
7. Potencial captura político-electoral del pro- grama. Con frecuencia, gobernadores y par- tidos políticos intentan influir en la selec- ción de obras y financiamiento y corporativizar a las organizaciones migrantes;
8. Irregularidades administrativas. Retraso en las inversiones de los tres ámbitos de gobier- no y, en ocasiones, de los mismos clubes de migrantes;
9. Manipulación de contratos de construcción por parte de municipios y gobiernos estatales; 10. Falta de supervisión adecuada, mala cali-
dad, incumplimiento, retraso y encareci- miento de las obras.
Los autores plantean la necesidad de redise- ñar programas de este tipo. Conapo (2002c) pro- pone que, a fin de convertir las remesas en un motor de desarrollo local, deben crearse condi- ciones institucionales locales. García Zamora (2007) sugiere que dicho diseño debe partir de las siguientes preguntas:
1. ¿Cuáles son los objetivos de largo plazo del gobierno mexicano en términos de política social?
2. ¿Qué papel espera que cumplan el Programa 3x1, los migrantes y sus comunidades? 3. ¿Busca reducir la migración?
4. ¿Cómo se articula el programa con los planes estatales y nacionales de desarrollo regional? 5.- ¿Cómo se articula con los planes de desa-
rrollo comunitario, municipal y estatal? De Janvry et al. (2007) han analizado la infor- mación disponible sobre los 5 mil 500 proyectos del Programa 3x1 de los que se tiene información de presupuesto ejercido. Los proyectos se clasifi- can en: infraestructura productiva (pavimenta- ción, electrificación, por ejemplo); infraestructu- ra no productiva (arreglo de iglesias, plazas públicas, monumentos, etc.); productivos (proyectos con rendimiento privado que van desde clínicas de belleza hasta invernaderos); y de educación, salud y vivienda (construcción de aulas, centros de salud, vivienda). La composición de los proyectos de acuerdo con su tipo se muestra en el cuadro 4.3. La magnitud de los proyectos refleja, de algu- na manera, la intensidad migratoria. El hecho de que se requiera tener clubes de migrantes regis- trados en el exterior para integrarse al programa 3Esta sección se basa en García Zamora (2007).
propicia una mayor participación en los estados de larga tradición migratoria y cuyos migrantes están mejor organizados. Por otra parte, se obser- va una tendencia a invertir más en cabeceras municipales y en localidades de menor margina- ción relativa, lo que introduce en el programa un sesgo de regresividad intramunicipal. También se ha descubierto que mientras mayor es la esco- laridad del presidente municipal y otros funcionarios locales, hay menos regresividad y una menor pro- porción de obras “no productivas”.
La tendencia entre analistas y promotores del programa es fortalecer las inversiones en pro- yectos “productivos” y de rendimiento privado
para promover el desarrollo local. Si bien una evaluación cuidadosa de estas iniciativas requie- re mayor información y más tiempo de madu- ración de los proyectos, surgen algunas dudas respecto a la posibilidad de promover el desa- rrollo local por esta vía. Por ejemplo, asumir que las remesas pueden ser una vía de expansión productiva parte implícitamente de la noción de que la única restricción para que se lleven a cabo proyectos productivos exitosos en las comuni- dades emisoras es la restricción de liquidez o de crédito. Es decir, se asume que un influjo de recursos puede detonar el desarrollo empresa- rial local. Cabría preguntarse si el hecho de que persistan otras restricciones no podría frustrar dicho intento. Por ejemplo, no existirán, aun des- pués de la llegada de remesas, canales de inter- mediación financiera eficientes, acceso a insu- mos de calidad competitiva, ni capacidad institucional local. En un ejercicio llevado a cabo en el estado de Michoacán, se decidió convocar a 15 migran- tes que se convirtieron en empresarios exitosos en Estados Unidos para que iniciaran negocios en el estado. Después de dos años, 14 de los pro- yectos habían fracasado. Los participantes expli- caron que las principales causas fueron baja cali- dad de los insumos locales, altos costos de transporte, baja productividad laboral e inexis- tencia de acceso a canales de intermediación financiera. El contexto importa.
Por último, un programa que subsidie con recursos públicos hasta 75% de una inversión de rentabilidad privada debe diseñarse con gran cui- dado, pues puede convertirse en una forma dis- crecional de distribuir rentas. Sin que exista evi- dencia sistemática al respecto, este esquema podría ser un canal de corrupción.
El diseño de un programa de este tipo, que en realidad intenta recuperar parte del valor gene- rado por mexicanos en el exterior para realizar obras de desarrollo local, puede refinarse para obtener mejores resultados agregados. Por ejem- plo, el coeficiente de participación pública podría variar de acuerdo con el tipo de proyecto que se pre- tenda financiar, para favorecer las inversiones en infraestructura, educación u otros rubros de alto impacto en el desarrollo comunitario.
“…aguantan, porque son trabajos difíciles. Y ahora, a mi Papá, que no vaya a ven- der ni un cachito de tierra, porque sé de personas que se interesan por ellas; pero que mi papá no venda nada. [Al contrario,] si sabe quien quiere vender algún lote, es mejor comprar. Y Tolis está interesado en que si hay alguien que quiera vender, pues que le manden decir, para comprar. Y a él le gustan los terrenos que están pegados, junto con los de mi papá, como el que es de Nona Carmen, y el que se sigue más abajo, esos terrenos le gustan y si no hay oportunidad de ahí, pues en otro. Y el lote que está aquí, el que le compró a don Juan Prieto, ese lote no lo vaya a ven- der por ningún motivo, ese déjelo para sus hijos, ya que hubo oportunidad de aga- rrar ese lote, pues como quien dice céntrico, y Rodrigo dice que ahí quiere hacer su casa; y si se puede, yo también voy a vivir con él…” (J035)
omo se ha expuesto, existe una relación sóli- da entre diferenciales de ingreso y migra- ción. De acuerdo con Hanson y Spilimbergo (1996), una reducción de 10% en el salario real en México se asociaba con un incremento de entre 7.5 y 8.8% en las detenciones en la frontera norte. La migra- ción, es generada por un nivel inicial de desi- gualdad entre regiones.
Sin embargo, en las comunidades emisoras y receptoras la migración tiene efectos no solamen- te sobre los niveles de ingreso, como se discutió en las secciones anteriores, sino también sobre la desigualdad. Estos cambios pueden afectar los nive- les de pobreza. Adams y Page (2003), por ejem- plo, analizan 74 países de ingreso bajo y medio y muestran que la migración internacional tiene un impacto significativo en la reducción de la pobre- za. En el caso de México existe un debate amplio sobre el tema, Esquivel y Huerta (2006) encuen- tran un impacto significativo de los flujos de reme- sas sobre la pobreza en México, aunque otros auto- res argumentan que entre las causas de la reducción de la pobreza no están las remesas (Székely y Rascón, 2005). Escobar (2006) muestra que si bien los más pobres no son los mayores receptores de remesas en monto, sí pueden ser más dependientes de éstas. Identificar el efecto de las remesas sobre la pobreza o la desigualdad es más simple que determinar el efecto de la propia migración sobre dichas variables. Esta última pregunta implica construir un escenario hipotético que mostrara cuál habría sido la condición laboral y de genera- ción de ingresos de los individuos si no hubieran migrado (Chiquiar y Hanson 2002).
Los trabajos más conocidos sobre los efectos de la migración en comunidades receptoras son los de Borjas (1987, 2004). A pesar de lo controversial de sus resultados, que muestran un efecto negativo de la inmigración para los trabajadores en Estados Unidos y un aumento de la desigualdad en comu- nidades receptoras, es importante destacar que el impacto depende del tiempo de estancia en la comunidad receptora, del grado de adaptación de los inmigrantes y de las características de éstos. Debido a esto último es importante clasificar a los