El Gráfico 7 muestra la evolución del peso de las comunidades autónomas de régi- men común (CCAARC) en la suma de los ingresos netos del Estado y de las propias CCAARC durante el año base del actual sistema de financiación y sus cinco primeros años de vigencia. Los ingresos netos del Estado se definen como sus ingresos tributa- rios (excluyendo las cotizaciones sociales) netos de transferencias corrientes a otras administraciones, y los de las CCAARC se calculan añadiendo a sus ingresos tributa- rios las transferencias corrientes del Estado en concepto de Fondo de Suficiencia y garantías sanitarias. Todos los cálculos se realizan a competencias homogéneas. El “salto” inicial del peso de las comunidades autónomas en el gasto refleja el paso del anterior sistema de financiación regional al actualmente vigente. (Para más detalles véase la sección 7 del Anexo a de la Fuente y Gundín, 2008c).
El gráfico ilustra el enorme peso que han adquirido las comunidades autónomas como ejecutoras del gasto público. Obsérvese que las participaciones que aparecen en el gráfico no reflejan ni el gasto de las comunidades forales ni las transferencias de
Gráfico 7. Evolución del peso de las CCAARC en los ingresos netos del Estado y las CCAARC a competencias homogéneas, 1999-2006
54% 56% 58% 60% 62% 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
capital del Estado y de la Unión Europea a las comunidades de régimen común o las destinadas a financiar las competencias singulares asumidas por algunas de estas últi- mas. Pero aún sin contar estos recursos, que también terminan engrosando los presu- puestos autonómicos, las comunidades autónomas de régimen común tienen un peso claramente superior al del Estado (en el que no se incluye la Seguridad Social) en la ejecución del gasto público final.
Desde el punto de vista de esta sección, la característica más relevante del gráfico es la relativa estabilidad del peso autonómico en los recursos públicos (e incluso la existencia de una tendencia suavemente decreciente en la senda de esta variable). Este resultado no es sorprendente dada la estructura del sistema de financiación. Puesto que buena parte de los recursos autonómicos son participaciones en los ingre- sos tributarios del Estado (territorializadas o no, como en el caso del Fondo de Sufi- ciencia), el peso relativo de las distintas administraciones tenderá a permanecer cons- tante y las variaciones en el mismo reflejarán las diferencias que puedan producirse en las tasas de crecimiento de los recursos no compartidos —esto es, básicamente, los impuestos cedidos tradicionales, que corresponden únicamente a las regiones, y el Impuesto de Sociedades, cuyos rendimientos ingresa íntegramente la Hacienda cen- tral. A medio y largo plazo, y en ausencia de cambios significativos en la normativa tributaria, ambas fuentes de recursos tenderán a crecer aproximadamente en propor- ción a la renta, por lo que tampoco aquí cabe esperar grandes cambios en las partici- paciones de las distintas administraciones en los recursos totales.
Tal estabilidad en el reparto de recursos entre las administraciones regionales y central puede suponer un problema en la medida en que la naturaleza de sus respecti- vas competencias genere dinámicas diferentes en sus necesidades de gasto. En este sentido, una queja recurrente de los gobiernos autonómicos ha sido que el sistema no tiene en cuenta el hecho de que a ellos les corresponde gestionar una serie de servi- cios (sanidad, servicios sociales y educación, fundamentalmente) caracterizados por una creciente demanda social que se traduce en un fuerte aumento de las necesidades de gasto.
Como veremos enseguida, las liquidaciones presupuestarias de los últimos años avalan, aunque con matices, esta afirmación y sugieren que podría ser deseable intro- ducir en el sistema de financiación algún mecanismo que permita una mayor flexibi- lidad en el reparto global de recursos entre los distintos niveles de la administración pública —lo que no implica necesariamente un aumento automático de la financia- ción regional en detrimento del Gobierno central.
El Gráfico 8 muestra las tasas medias de crecimiento en términos reales de tres importantes capítulos de gasto autonómico (sanidad, educación y servicios sociales de atención a la dependencia) durante el período 1999-2005. Como referencia, el grá- fico muestra también las tasas de crecimiento de la población, la población protegida equivalente a efectos de gasto sanitario, el PIB y la financiación efectiva a competen- cias homogéneas del conjunto de las CCAARC durante el mismo período, con las dos últimas variables medidas también en términos reales. Es interesante observar que durante el sexenio analizado la financiación regional creció a una tasa anual su- perior en casi punto y medio a la del PIB, un fenómeno difícilmente sostenible a me- dio y largo plazo. A pesar de ello, el gasto sanitario aumentó a un ritmo similar al de
la la financiación regional, mientras que la partida de educación creció medio punto menos que el PIB. El resultado neto ha sido un aumento de 23 centésimas (un 2,7%) en el peso del gasto en sanidad y educación en el PIB de las comunidades autónomas de régimen común entre 1999 y 2005 y un apreciable descenso en el peso conjunto de ambas partidas en la financiación regional, desde el 80,3% hasta el 75,9%.
En el caso de los servicios sociales, los datos parciales que hemos podido reunir apuntan hacia un ritmo de crecimiento todavía mayor que el de la partida de sanidad. El gasto por este concepto, además, deberá incrementarse muy sensiblemente en los próximos años como consecuencia de la reciente aprobación de la llamada Ley de Dependencia (Ley de promoción de la autonomía personal y de atención a las perso- nas en situación de dependencia), por la que se crea un Sistema Nacional de Depen- dencia para garantizar la universalización de la atención a las personas dependientes que será gestionado por las comunidades autónomas y cofinanciado por éstas, el go- bierno central y sus usuarios (a través de un mecanismo de copago en el que se ten- drán en cuenta su renta y su patrimonio)23. Aunque la Ley no lo prevé expresamente,
23 El Estado financiará un nivel mínimo de prestaciones que será uniforme en todo el territorio nacional y
ayudará a financiar un segundo nivel de prestaciones complementarias que se fijará en convenios bilate- rales con los gobiernos regionales. La aportación de las comunidades autónomas no podrá ser inferior a la del Estado, y los recursos aportados por éste (que pasarán gradualmente de 400 a 2.100 millones de euros anuales entre 2007 y 2015) se distribuirán entre regiones teniendo en cuenta la población dependiente, la dispersión, la insularidad y “otros criterios” (art. 32). Entre estos últimos parecería conveniente introducir algún indicador de renta para recoger la influencia de esta variable sobre la capacidad de pago de los usuarios en las distintas regiones.
Gráfico 8. Crecimiento medio anual del gasto y de otras magnitudes en términos reales, CCAARC 1999-2005 0% 2% 4% 6% 8%
Sanidad Educación Sanidad + educación Dependencia Población total Población prot. equivalente PIB Financiación efectiva Notas:
— En el caso del gasto en servicios sociales de atención a la dependencia, los datos corresponden al período 1999- 2003 e incluyen a todas las comunidades autónomas.
— El gasto sanitario se calcula utilizando un criterio de devengo e incluye por tanto, además del gasto liquidado en cada año, una estimación del incremento de deuda generado durante el mismo.
— Todas las partidas de gasto se expresan en euros constantes utilizando el deflactor del PIB español.
Fuentes: Gasto sanitario desplazado y población protegida equivalente: GTS (2007); gasto sanitario liquidado: MSC (2007); PIB y población total: INE (2008a), Contabilidad regional de España; Gasto educativo: MEC (2007).
parece razonable que sus mecanismos financieros terminen integrándose en el sis- tema ordinario de financiación. En cualquier caso, la Ley de Dependencia supone un incremento significativo de las necesidades de gasto de las comunidades autónomas que podría exigir un aumento de sus recursos tributarios.
En resumen, es cierto que las partidas de gasto que absorben el grueso de los re- cursos autonómicos han tendido a crecer en los últimos años a un ritmo superior al del PIB. Dado el extraordinario comportamiento de los ingresos autonómicos durante el largo período de expansión que estamos analizando, los gobiernos regionales han sido capaces hasta el momento de absorber el aumento del gasto sin grandes proble- mas. Sin embargo, no parece muy probable que esta situación se pueda mantener de forma indefinida. Si la presión para aumentar el gasto sanitario y en servicios sociales es de carácter estructural, como parece probable, las comunidades autónomas podrían experimentar serios problemas presupuestarios una vez sus ingresos vuelvan a una senda de crecimiento más sostenible. Con todo, hay que señalar también que los fuer- tes incrementos del gasto social registrados en los últimos años reflejan decisiones políticas de los propios gobiernos regionales mucho más que incrementos exógenos en necesidades objetivas de financiación. Así, por ejemplo, el aumento automático de los costes de la atención sanitaria derivado del crecimiento de la población y de su envejecimiento supone únicamente un 40% del crecimiento observado del gasto sani- tario real24. El resto se debe a los incrementos salariales del personal sanitario en las comunidades que han asumido recientemente el traspaso, a la mejora de la calidad de las prestaciones y al imparable crecimiento del gasto farmacéutico en ausencia de medidas significativas de contención como podría ser la introducción de mecanismos de copago25.
Las cifras que acabamos de repasar apuntan a dos conclusiones. La primera es que sería necesario introducir en el sistema algún mecanismo que permita adecuar
con cierta flexibilidad el reparto de recursos entre los distintos niveles de gobierno a la evolución de las necesidades de gasto ligadas a sus respectivas competencias. Pre-
visiblemente, tal flexibilidad ha de traducirse en un peso creciente de las administra- ciones regionales en el gasto público. La segunda es que esto ha de hacerse de forma
que no genere incentivos para aumentar el gasto regional de forma irresponsable.
Sería muy aconsejable, en particular, que el coste tributario de cualquier incremento de los recursos autonómicos por encima de su crecimiento natural ligado al aumento de la renta fuese claramente percibido por los ciudadanos y tuviese un coste político para los gobiernos regionales.
Hasta el momento, los necesarios ajustes en el reparto de recursos entre adminis- traciones se han realizado casi exclusivamente a través de inyecciones de fondos adi- cionales por parte de la Hacienda central a raíz de las sucesivas renegociaciones del sistema, de los mecanismos de garantía incluidos en los distintos acuerdos de finan- ciación, o de acuerdos puntuales como el alcanzado en una reciente Conferencia de Presidentes sobre el incremento de la financiación sanitaria. Este procedimiento ad-
24 Con los datos resumidos en el Gráfico 3, la tasa de crecimiento de la población protegida equivalente
es del 1,87%, mientras que la tasa de crecimiento del gasto sanitario real es el 4,72%.
hoc, sin embargo, presenta dos serios inconvenientes. El primero es que limita inne-
cesariamente la autonomía de los gobiernos regionales para obtener recursos adicio- nales al condicionarla a un acuerdo con la Administración central. El segundo es que permite a los gobiernos autonómicos soslayar la desagradable pero muy saludable disciplina que impone el tener que pedir a los ciudadanos recursos adicionales para financiar sus políticas.
En nuestra opinión, sería deseable incorporar al sistema de financiación un me- canismo de ajuste vertical que dé a las administraciones regionales mayor libertad sobre el volumen de recursos a su disposición a cambio de una mayor transparencia y un mejor control político. Una posibilidad, que ayudaría también a aumentar el
grado de responsabilidad fiscal de las comunidades autónomas, sería desdoblar las
tarifas de las principales figuras tributarias, incluyendo el IVA y los impuestos espe- ciales, en un tramo estatal y otro autonómico claramente diferenciados que serían regulados por los distintos niveles de la administración de la forma más indepen- diente posible. En el caso de los impuestos indirectos, y por razones que discutiremos
enseguida, es probable que resulte necesario mantener la uniformidad de tipos de gra- vamen en todo el territorio nacional. En tal caso, sería aconsejable que la capacidad normativa sobre los tipos impositivos se atribuyese de forma colegiada al conjunto de las comunidades autónomas, exigiéndose una mayoría cualificada de las mismas para modificar las escalas de gravamen. Tal mecanismo permitiría acomodar la evolución previsiblemente dispar de las necesidades de gasto y los ingresos de ambas adminis- traciones mediante el ajuste, al alza o a la baja, de cada uno de los tramos de la tarifa. El procedimiento propuesto sería mucho más transparente que el utilizado hasta el momento y ayudaría a eliminar las indeseables distorsiones que se producen cuando los costes y beneficios marginales de las políticas públicas no han de ser tenidos en cuenta simultáneamente por la misma administración.