El rol de las instituciones y sus relaciones con las políticas

Los marcos habilitantes son instituciones regulatorias del más alto nivel; reglas y convenciones que respaldan las visiones y consensos sociales básicos, y que tienen la cualidad de ser habilitantes de la acción de los agentes, o de hacer viables otras políticas, sean estas activas o regulatorias. Los valores, convenciones y reglas que promueven el cambio constituyen un contenido fundamental a exigir a estos Marcos Habilitantes.

Por otra parte, en una inserción económica internacional inspirada en el enfoque de las

EDSAC, las políticas de competitividad para el desarrollo sostenible – sean estas activas o

regulatorias – son los instrumentos mediante los cuales se puede intervenir en los mercados para promover cambios en los procesos claves.

Las políticas de competitividad adoptadas en el enfoque de las EDSAC no se limitan a las acciones microeconómicas (a nivel de la firma) o a la combinación de estas últimas con las políticas de equilibrio macroeconómico, combinación que ha sido común en la historia de los países en desarrollo después de los programas de ajuste estructural de los años 80 y 90. Influenciar los procesos claves de las maneras discutidas en el capítulo 2 exige actuar en los niveles microeconómico y macroeconómico y además en un nivel intermedio para el cual hacen falta tanto Marcos Habilitantes como políticas propiamente dichas.

¿Hacia dónde se han dirigido y dónde deberían ir las reformas?

Hoy día se reconoce que los sistemas legales y políticos de los países son cruciales en las estrategias de crecimiento y de inserción internacional, en línea con las ideas de los economistas institucionales. Sin embargo, el énfasis puesto en los países en desarrollo, tanto de parte de los teóricos que estudian sus experiencias, como de las agendas prácticas de reformas, se ha dado casi exclusivamente en que las decisiones de inversionistas y emprendedores económicos sean facilitadas por un ambiente institucional adecuado, o que la IED pueda ser atraída por marcos institucionales que garanticen el respeto a los derechos de propiedad y los contratos (North, 1990; 1991).

Algunas reformas institucionales indispensables para poner en marcha políticas de competitividad sistémica, como son las relacionadas con instituciones intermedias (p.e. redes de cooperación), han sido introducidas en los países desarrollados desde los años 90, ejemplos de lo cual son las políticas europeas de innovación y muchas experiencias regionales y locales de clusters en los EEUU, Canadá y Australia. En los países en desarrollo esas innovaciones aun se mantienen en los medios académicos y en experiencias limitadas de unos pocos gobiernos y sectores privados, por lo que en general sigue existiendo un “vacío”entre las políticas macroeconómicas y los conceptos microeconómicos de competitividad.45

Menos difundida aún es la conciencia sobre la necesidad de adecuar marcos institucionales y políticas fuera de los ámbitos económicos. Muy pocas estrategias nacionales se plantean la necesidad que tienen todos los actores sociales –y no sólo de los inversionistas– de medir sus riesgos para actuar, y menos aún se encuentran en ellas planteamientos de reforma

institucional que integren –junto a los objetivos de crecimiento económico– los demás fines del desarrollo sostenible.

En América Latina y el Caribe los esfuerzos de reforma institucional que fueron hechos después de los años 80 fueron concebidos bajo el patrón del Consenso de Washington. Por eso las reformas fueron implementadas de manera selectiva y obtuvieron resultados muy diferenciados por áreas institucionales.

Se generaron avances y niveles de consolidación apreciables en instituciones y en prácticas de gerencia pública relativas a lo macroeconómico; la política comercial (entendida ésta en su sentido de liberalización); la recaudación fiscal; y en algunos casos en los servicios sociales de educación y salud, áreas en las cuales debía concentrarse el estado según los paradigmas dominantes.

Se avanzó modestamente en reformas dirigidas a elevar la eficiencia de la gestión en las políticas ambientales y aún más limitadamente en las políticas relacionadas con “ciencia y tecnología”. En la gran mayoría de los países en desarrollo las reformas en estos ámbitos no fueron acompañadas de incrementos significativos en la asignación de recursos, y fueron hechas con agendas aisladas, sin mayores esfuerzos por integrarlas a reformas y políticas en otras esferas.

Finalmente, salvo en contados países no se hizo nada, o casi nada, más allá de lo macroeconómico o comercial, en cuanto a crear condiciones para la generación de capacidades tecnológicas y el fomento de capacidades productivas nacionales, ni se integró las visiones y estrategias de comercio, medio ambiente y tecnología con las visiones de competitividad. Esto es una consecuencia lógica de una concepción que considera suficiente la liberalización del comercio, los equilibrios macroeconómicos y el respeto a los derechos de propiedad, para que el desarrollo venga como resultado automático.

El enfoque de las EDSAC plantea que las reformas creen y consoliden Marcos Habilitantes en varias áreas que son especialmente relevantes para que la inserción económica internacional arroje beneficios económicos, sociales y ambientales. Los párrafos siguientes discuten los objetivos a perseguir en cada caso.

Estabilidad y certidumbre de las reglas, y facilitación del cambio institucional

Las instituciones tienen un rol muy importante que es mantener condiciones de certidumbre que los actores toman en consideración cuando deciden conducirse en un sistema social. En efecto, las instituciones –nacionales e internacionales– deben contribuir a que los riesgos de los actores (no sólo de los inversionistas) se mantengan dentro de límites que estos consideren “controlables”, de forma que estén dispuestos a operar para dinamizar los procesos de crecimiento y de mejoría social y política.

En segundo término, las instituciones son creadas por actores y expresan un equilibrio de intereses de quienes les dieron origen. Por eso, las instituciones tienden a preservar las relaciones de poder entre quienes las han creado, y en consecuencia pueden tender a reproducir el patrón de apropiación de los beneficios. Desde esta perspectiva, las instituciones –nacionales e internacionales– deben verse como un sistema de reglas, convenciones y valores cuyo cambio puede ser necesario para asegurar que el desarrollo sostenible alcance sus objetivos de equidad, cohesión social y gobernabilidad.

Por ejemplo, son muy bajas las probabilidades de éxito de unas estrategias de desarrollo sostenible apoyadas en el comercio si todos los “grupos de interés”se mantienen actuando frente al estado a través de “lobbies”y esquemas “corporativistas”tradicionales que son poco transparentes y altamente excluyentes, y si no se promueven nuevas formas de participación de otros actores en las decisiones sobre políticas. La actuación de las organizaciones de la sociedad

civil preocupadas de la integridad ambiental o los derechos humanos; de las redes de cooperación de microempresarios y las cooperativas, entre otras “organizaciones no tradicionales”, requiere de la legitimación por parte de marcos jurídicos concretos.

En fin, la estabilidad de las condiciones de certidumbre es una necesidad para que los procesos dinamizadores del crecimiento se mantengan por períodos largos, pero el cambio de las instituciones es también necesario para modificar las tendencias en dirección a los objetivos del desarrollo sostenible. De allí que sea útil concebir al mismo tiempo instituciones estables y acciones para el cambio institucional, como un sistema de políticas a dos niveles: i) el nivel de los

Marcos Habilitantes, y ii) el de las políticas propiamente dichas, tanto activas como regulatorias. Marcos institucionales habilitantes y políticas propiamente dichas

En general, las políticas que se aplican para inducir determinados comportamientos de los agentes, pueden ser de carácter regulatorio (normas con las cuales se establecen las “Reglas del Juego”y los mecanismos para supervisar su acatamiento), o de naturaleza activa. Estas últimas pueden, a su vez, tomar la forma de “Señales”que estimulan ciertas reacciones de los agentes en los mercados, o consistir en acciones en que el Estado asume directamente el papel de un agente económico (p.e. inversionista, empresario, o consumidor).

Es importante notar pues, que no toda política es activa por naturaleza, y que no toda política activa busca sustituir mecanismos de mercado o convertir al Estado en inversionista o empresario. Incluso el acto de establecer una nueva regla para promover la competencia puede considerarse una intervención activa del Estado en el mercado.

Dependiendo de la especificidad del sujeto al cual se aplican, las políticas pueden ser específicas para un sector o región subnacional, o ser políticas “horizontales”o “transversales”; es decir, políticas que aplican a todos los sectores y áreas sin hacer diferenciación o garantizar preferencias a ninguna de ellas en particular.

La figura 3.1 ilustra un conjunto de doce políticas para la competitividad potencialmente relevantes en una Estrategia de Desarrollo Sostenible apoyada en el Comercio. Cuatro de ellas corresponden a Marcos Habilitantes y las demás a Políticas Horizontales.

FIGURA 3.1

MARCOS HABILITANTES Y POLÍTICAS PROPIAMENTE DICHAS EN LAS ESTRATEGIAS

Fuente: Elaboración propia del autor.

3.2 Políticas de competitividad para el desarrollo sostenible,