Los convenios firmados entre los ayuntamientos de Sallent, Sant Fruitós de Bages y Santpedor, y entre los de Calella, Sant Pol de Mar y Canet de Mar, se han realizado estrictamente entre Cuerpos de policía local, ya que todos estos municipios disponían de ellos previamente a la firma de los acuerdos.
En cambio el resto de convenios se acogen a la excepcionalidad recogida en el artículo 2.e) de la OCPSPL. En ese sentido, uno de los firmantes del acuerdo entre los municipios de Montmeló y Martorelles contaba con policía local, cuando el otro sólo con Cuerpo de Vigilantes municipales, respectivamente. En cambio, y en el mismo sentido, el acuerdo firmado entre los municipios de Sant Joan de Vilatorrada y Callús, ha sido acordado entre el primero con policía local, y el segundo sin contar éste con ningún Cuerpo de seguridad pública.
El objeto de los convenios 1 y 3 son similares. El del primero es la asociación de los servicios de policía local, según ser recoge de los documentos consultados: “intentando ahorrar al máximo, como por ejemplo en la compra de vestuario y material, o bien compartiendo material. También podría haber ayuda mutua, cuando los mozos de escuadra no pueden asistir, planificación de acontecimientos que suponga ahorro de horas extras”402. Son de similar forma objeto del convenio 3, la unificación de compras,
imagen corporativa, materiales operativos, etc, para obtener mejores precios ahorrando recursos de los tres municipios, aumentar la capacidad de formación, establecer un convenio para definir los casos se prestará esta colaboración, establecer un catálogo de puntos estratégicos para realizar controles de tráfico y seguridad ciudadana conjunta, establecer un catálogo de situaciones de riesgo o emergencia para pedir cada Cuerpo apoyo del resto, posibilitar el aportar efectivos según disponibilidad con compensación
401 Según las Resoluciones del Departament d’Interior de la Generalitat de Catalunya, INT/2866/2012,
de 19 de diciembre, INT/1170/2014, de 21 de mayo, INT/430/2015, de 6 de marzo y INT/2190/2015, de 28 de septiembre, respectivamente.
402 Según se desprende del extracto del acta del Pleno municipal del municipio de Santpedor del día
económica del municipio solicitante, y por último mejorar los costes de mantenimiento individual del servicio de policía403.
Según el artículo 3.1.b) de la Orden catalana, en el acuerdo para la prestación conjunta de los servicios de policía local, los municipios interesados tienen que hacer constar entre los contenidos del mismo la determinación de la autoridad policial que ejercerá como responsable del funcionamiento de los servicios de policía local y especificar el procedimiento para la designación del responsable de los servicios policiales asociados, sus funciones y el régimen de funcionamiento. Pero en el convenio 3 cuando se establece la autoridad policial (como órgano responsable del funcionamiento y coordinación de los servicios de los servicios policiales), se determina que estará formado por los respectivos Jefes de policía de los tres municipios, siendo todos ellos los máximos responsables404, no cumpliéndose el requisito de la Orden catalana que exige que se determine quién de los tres Jefes policiales ha de ser la autoridad responsable de la asociación.
Cabiendo la posibilidad de que puede establecerse uno de ellos como responsable de la asociación, o incluso pudiéndose acordar una presidencia rotatoria, no se entiende porqué se ha establecido ni autorizado por el Gobierno de la Generalitat una presidencia coral en forma de triunvirato.
Continuando con el análisis de los otros pactos asociativos, vemos que en el convenio 2, el objeto del mismo es establecer la prestación del servicio de policía local en el término municipal de Martorelles (con Cuerpo de vigilantes municipales) por los efectivos del Cuerpo de la policía local de Montmeló con una presencia diaria de un vehículo y dos miembros del Cuerpo de policía local las 24 horas del día, mientras el convenio esté vigente, firmándose inicialmente por seis meses, renovables automáticamente si las partes no lo revocan405.
En este pacto el ayuntamiento de Montmeló se compromete a incrementar la dotación de la plantilla de la policía local haciéndose cargo el otro municipio del coste del aumento de personal, pudiéndose añadir los costes variables tales como, la uniformidad, prácticas de tiro, horas extraordinarias, etc.
Pero ante la solicitud de la firma del convenio, no todos los concejales partícipes del ayuntamiento de Montmeló estuvieron de acuerdo con la aprobación de dicho pacto. Uno de ellos consideraba que: “el Ayuntamiento no es competente para solucionar situaciones problemáticas otros municipios […] no es una mancomunidad porque no se comparte el servicio, el que se hace es alquilar el servicio [...] nosotros adquirimos 8 agentes nuevos y los ponemos a disposición de Martorelles” 406.
En este sentido, y viendo las características y objeto de este convenio, parece que éste se ajusta más a un pacto colaborativo que asociativo. Si recordamos las características de
403Según cláusula segunda del convenio de colaboración entre los municipios de Calella, de Sant Polde
Mar y de Canet de Mar en materia de servicios de seguridad pública a través de los sus policías locales para la constitución de la asociación de servicios de policía
404 Según cláusula 5ª.1 del convenio enumerado anteriormente.
405 Según cláusula 1ª del convenio para establecer la prestación del servicio de policía local en el término
municipal de Martorelles por los efectivos del Cuerpo de la policía local de Montmeló.
406Manifestaciones del Sr. Jordi Manils, portavoz del grupo municipal ICV-EUiA-E, según se desprende
los pactos asociativos, estos han de reunir las siguientes: a) Posibilidad de cesión de agentes de un Cuerpo municipal a otro por necesidades puntuales, b) Posibilidad de actuaciones fuera del término municipal para la prestación de servicios determinados y
c) Temporalidad limitada (adscripción temporal).
Si los pactos asociativos tienen la vocación de poder cederse mutuamente agentes, poder realizar servicios conjuntos, o compartir medios materiales, lo lógico sería que cuando se quiera realizar un pacto de índole unilateral al cederse todos estos elementos sólo en un sentido (de un municipio a otro), se firme uno de los pactos temporales de colaboración establecidos en el artículo 23.2 de la Ley de policías locales de Cataluña407. Pero como este artículo de la Ley de policías locales catalana únicamente
recoge la posibilidad de firmarlos entre municipios que disponen de policía local, parece correcto que se haya firmado este convenio asociativo al amparo de la OCPSPL, al recoger este la excepcionalidad para poder formar parte de estos convenio los municipios que no dispongan de cuerpo de policial local propio, entendiéndose de su lectura, que se pueden acoger los que disponen de vigilantes municipales.
El convenio 4, característico por estar firmado por un municipio sin ningún Cuerpo de seguridad pública, se fundamenta por el hecho de que el ayuntamiento de Callús no dispone del servicio de policía local, por lo cual las competencias municipales derivadas de la prestación del servicio de seguridad pública no pueden ser prestadas directamente, y por este motivo el mantenimiento de la seguridad pública en el municipio no dispone de la suficiente calidad y garantía.
En sí, la imposibilidad económica y presupuestaria de poder crear un Cuerpo de policía en este municipio, más la necesidad de disponer de un mínimo de servicio de policía y vigilancia, para garantizar y mejorar todos los aspectos de la seguridad ciudadana y hacer cumplir las ordenanzas actuales, han sido el objeto del convenio408.
Como peculiaridad a destacar dentro de las obligaciones de las partes reflejadas en el convenio, para dar un servicio efectivo al mismo, contempla que el ayuntamiento sin Cuerpo de policía local ha de dictar las correspondientes habilitaciones para la denuncia de las ordenanzas municipales y de tráfico por los agentes de la policía local que trabajará en su municipio, ya que sin ello no tendría efectividad la fuerza coactiva de los agentes policiales.
407Artículo 23.2 - Los municipios que disponen de policía local pueden solicitar al Departamento de
Gobernación el apoyo de la Policía Autonómica para los servicios temporales o concretos que, debido a su volumen o especialización, no puedan ser asumidos por la respectiva policía local.
408 Según la cláusula segunda del acuerdo de colaboración entre los ayuntamientos de Sant Joan de
Vilatorrada y Callús para establecer la prestación del servicio de policía local en el término municipal de
3.5 – Las fórmulas alternativas de prestación de servicios de policía local utilizadas por las diferentes CCAA
3.5.1 – Las “Unidades Especiales” autonómicas, de policía local
Si se recuerdan las diferentes sentencias del Tribunal Constitucional analizadas en ocasión de la presente investigación, ciertas de ellas establecían que los convenios colaborativos entre los ayuntamientos de una misma comunidad autónoma con policía local propia, habían de tener, para ser suscritos, tres características fundamentales409:
a) Posibilidad de cesión de agentes de un Cuerpo municipal a otro por necesidades puntuales.
b) Posibilidad de actuaciones fuera del término municipal para la prestación de servicios determinados.
c) Temporalidad limitada (adscripción temporal).
Estos convenios, diferentes a los pactos asociativos regulados por la Orden ministerial INT/2944/2010, de 10 de noviembre410, abrieron las puertas para que las comunidades autónomas que quisiesen, pudiesen establecer mecanismos colaborativos para facilitar la labor policial de las policías locales de sus respectivos territorios.
Pero aun y estar abierta esa posibilidad, no todas las comunidades autónomas decidieron regular estas fórmulas en sus legislaciones policiales. Otras por el contrario, regularon o modificaron esta posibilidad para poder establecer pactos entre los entes locales con policía local y el Gobierno regional (como Cataluña en el artículo 23 de la Ley 16/1991).
Las leyes de coordinación de las regiones autónomas de Madrid y Murcia, establecen fórmulas de colaboración entre los diferentes ayuntamientos (artículos 28411 y 9.2412 respectivamente), pero no recogen literalmente como Cataluña la posibilidad de pactos entre el gobierno regional y los locales, ya que no tienen, reconocida la competencia para establecer un Cuerpo de policía autonómica.
Por ello, y sin entrar en los pactos que pueden hacer sus policías locales (que lo harían ellas si lo viesen oportuno) estas dos CCAA se han visto obligadas a innovar otro tipo de pactos, con una fórmula intermedia, justificada en virtud de la facultad que tienen de coordinar a sus policías locales, en virtud del artículo 148.1.22 de la Constitución
409 Como establece por ejemplo: el literal del inciso tercero del FJ 4º de la sentencia del Tribunal
Constitucional n.º 81/1993 de 8 marzo, o las dictadas ante la ley catalana, sentencia n.º 85/1993, de 8 de marzo, o ante la normativa madrileña, número 52/1993 de 11 de febrero (entre otras).
410 Por la que se determinaban las condiciones para la Asociación de Municipios con la finalidad de
prestar servicios de Policía local, de conformidad con lo previsto en la LOFCS.
411Artículo 28 de la Ley 4/1992: Los diversos Ayuntamientos podrán colaborar entre sí para atender
eventualmente sus necesidades en situaciones especiales y extraordinarias de conformidad con los criterios de actuación conjunta establecidos por la Comisión Regional de Coordinación.
412 Artículo 9.2 de la Ley 4/1998: Para atender eventualmente sus necesidades, los ayuntamientos podrán
convenir entre ellos que miembros de las policías Locales de otros municipios puedan actuar en sus términos municipales, por tiempo determinado, en comisión de servicios de carácter voluntario, percibiendo las retribuciones e indemnizaciones que por razón del servicio les correspondan. Los servicios se prestarán bajo la superior jefatura del Alcalde del municipio donde se realicen. Estos convenios deberán ser comunicados a la Consejería competente y a las juntas o delegados de personal de los respectivos ayuntamientos.
española413, sus respectivos estatutos de autonomía414, y el artículo 39 de la LOFCS.
Concretamente crearon un tipo de convenio marco entre los dos gobiernos (autonómico y locales) para fomentar y ayudar a sus policías locales con distintos medios económicos y materiales para facilitar el cumplimiento de las competencias que tenían asumidas, ello en virtud de y leyes de policía local415.
413En el cual se establece que: “Las comunidades autónomas podrán asumir competencias en [...] La
coordinación y demás facultades en relación con las Policías locales en los términos que establezcan una Ley Orgánica”.
414 Artículo 26.1.28 de la ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de la
Comunidad de Madrid y artículo 10.1.21 de la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia.
415Ley 4/1992, de 8 de julio, de Coordinación de Policías locales y Ley 4/1998, de 22 de julio, de Policías
3.5.1.1 – Las BESCAM416
La Comunidad Autónoma de Madrid (CAM) recoge en el artículo 26.1.28 de su Estatuto de Autonomía, la competencia exclusiva relativa a la Coordinación y demás facultades en relación con las policías locales, en los términos que establezca la Ley Orgánica, así como el punto 27 del mismo artículo recoge la competencia asumida de vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones417.
Dichas competencias, y esencialmente la primera, atribuyen a la comunidad madrileña la fuerza legal necesaria para poder establecer los convenios que las policías locales necesitan para el mejor desempeño de sus funciones.
Por ello el 8 de enero de 2004, el Consejo de Gobierno de la CAM decidió aprobar el Programa de Actuación para la implantación de las bases operativas de las Brigadas Especiales de Seguridad de la Comunidad Autónoma de Madrid (BESCAM), con el objetivo de dotar a 2500 agentes de este tipo a los municipios de Madrid418.
Dicho Programa de Actuación se establecía con el objetivo de materializar una nueva forma de gestión de la seguridad ciudadana, desde los principios constitucionales de colaboración, cooperación y coordinación entre Administraciones Públicas, mediante la suscripción de convenios de colaboración con los Ayuntamientos participantes, para la implantación de las BESCAM.
Meses después, el 18 de junio de 2004, se firmó un Convenio Marco de Colaboración entre la CAM y la Federación de Municipios de Madrid, para la implantación del Proyecto de Seguridad, para con la intención de que los ayuntamientos pudiesen adoptar un convenio tipo en el que se estableciese la determinación de las condiciones para el establecimiento y puesta en funcionamiento de este Proyecto de Seguridad de la Comunidad de Madrid.
Con este convenio los ayuntamientos integran a nuevos miembros en sus policías locales, los cuales forman parte de las BESCAM, desempeñando exclusivamente tareas de seguridad ciudadana. El beneficio para estos Ayuntamientos, que los costes salariales y de medios materiales son financiados por la CAM, mientras que las dotaciones unipersonales (uniformes, armamento) son adquiridos por los ayuntamientos, pero subvencionados por la Comunidad autónoma419.
416Brigadas Especiales de la Comunidad Autónoma de Madrid.
417 Inicialmente en el Estatuto de Autonomía de Madrid, estas competencias estaban recogidas en el
artículo 27.9 y 26.19 respectivamente. Con la modificación de esta norma, por la L.O 10/1994, de 24 de marzo, pasaron a formar parte de los artículos 27.8 y 26.19 respectivamente. Finalmente, con la última modificación con base en la Ley Orgánica 5/1998, de 7 de julio, se incorporaron en los artículos 26.1.28 y 26.1.27 respectivamente, de la L.O 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid.
418 Objetivo cumplido según nota de prensa de la CAM (de fecha 9/10/2009), donde según esta, La
presidenta de la Comunidad (esperanza Aguirre) entregó diplomas a 451 nuevos policías locales para 69 municipios para dedicarse exclusivamente a tareas de seguridad, en la última fase del proyecto, llegando ahí las BESCAM a 111 municipios (de menos de 10.000 habitantes).
<<http://www.madrid.org/cs/Satellite>> [consulta realizada el 11/10/2013].
419 Para que el convenio siga en vigor, los ayuntamientos firmantes del acuerdo se han de comprometer a
mantener la misma ratio de policías por número de habitantes que en el momento de la firma del convenio.
Con relación a los objetivos del Proyecto de Seguridad de la Comunidad de Madrid, el convenio marco establece, que dentro de las funciones genéricas que tienen encomendadas los Cuerpos de policía local420, el personal perteneciente a las BESCAM estarían bajo el mando del Alcalde en la forma establecida en la Ley de Coordinación, manteniendo su vinculación orgánica con el municipio.
En cada convenio firmado entre los entes locales y el gobierno regional, se hace constar expresamente que:
“...Los efectivos integrantes del Proyecto prestarán una especial atención a las funciones relativas a las diligencias de prevención y cuantas actuaciones tiendan a evitar la comisión de actos delictivos, a la vigilancia de los espacios públicos y a la colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Es voluntad de las partes que los efectivos referidos realicen exclusivamente tareas propias del área de seguridad ciudadana.”
Esta exclusividad impide que los integrantes de estas policías locales puedan ser asignados a otros cometidos: como son el cumplimiento de las ordenanzas municipales, así como la regulación, vigilancia y control del tráfico urbano, siendo motivo de denuncia de estos convenios el incumplimiento de esta obligación general por parte de alguno de los Ayuntamientos adscritos al Programa de Seguridad de la Comunidad de Madrid.
Desde esa fecha y hasta la actualidad, se han ido sumando a estos pactos colaborativos múltiples entes locales421.
No fue hasta el año 2007 que no se acordó la Resolución de 23 de abril, de la Dirección General de Seguridad, por la que se determinaban las funciones que debían desarrollar
420 De acuerdo con la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y Cuerpos de Seguridad, Ley
4/1992, de 8 de julio, de Coordinación de Policía local, y demás normativa complementaria de la comunidad de Madrid.
421Nota de prensa con fecha5/12/2014. Fase 0 (piloto): Año 2004, con 60 miembros en la base operativa
de Móstoles. Fase 1: Año 2005, se pone en marcha la primera fase del Proyecto de Seguridad Ciudadana de la Comunidad de Madrid, en los municipios de: El Escorial, Boadilla del Monte, Arganda del Rey, Colmenar Viejo, San Fernando de Henares, Rivas-Vaciamadrid, Parla, Coslada, Pozuelo de Alarcón, Alcobendas, Torrejón de Ardoz, Alcalá de Henares, Fuenlabrada, Getafe, Alcorcón y Leganés. Fase 2:
Año 2005, en los municipios: Algete, Aranjuez, Galapagar, Guadarrama, Mejorada del campo, Pinto, Torrelodones, Tres Cantos, Valdemoro, Villanueva de la Cañada, Villaviciosa de Odón, Collado Villalba, Las Rozas de Madrid, Majadahonda y San Sebastián de los Reyes. Fase 3: Año 2005, suma de las localidades de Ciempozuelos y Navalcarnero. Fase 4: Año 2006, Municipios de San Martín de la Vega, Humanes, El Escorial, Alpedrete, Meco, Villanueva del Pardillo, Moralzarzal, Velilla de San Antonio, Valdemorillo, Arroyomolinos, San Agustín de Guadalix, Brunete, Griñón, Soto del Real, Cercedilla y Robledo de Chavela. Fase 5: Año 2007, Paracuellos del Jarama, Colmenarejo, Sevilla la Nueva, Daganzo de Arriba, Morata de Tajuña, San Martín de Valdeiglesias, El Álamo, Villalbilla, Colmenar de Oreja, Torres de la Alameda, Collado Mediano, Fuente el Saz de Jarama, Torrejón de la Calzada, Fuente el Saz del Jarama, Villa del Prado, Nuevo Baztán, El Bolao, Loeches, El Molar, Cubas de la Sagra, Miraflores de la Sierra, Camarma de Esteruelas, Guadalix de la Sierra, Chinchón, Ajalvir, Aldea del Fresno, Batres, Becerril de la Sierra, La Cabrera, Cadalso de los Vidrios, Campo Real, Cobeña, Los Molinos, Moraleja de Enmedio, Navacerrada, Pedrezuela, Pelayos de la Presa, Rascafría, Serranillos del Vale, Torrejón de Velasco, Torrelaguna, Valdilecha, Venturada, Villaconejos, Villamanta, Belmonte del Tajo, Bustarviejo,