En este último apartado, el objetivo es dar a conocer cuál es el seguimiento que está realizando la Cooperación Española a los programas de microcrédito que ha impulsado en las últimas décadas en los países en vías de desarrollo. Asimismo, consideramos relevante saber si se están llevando a cabo evaluacio- nes de impacto socioeconómico de los programas para determinar su eficien- cia y eficacia a la hora de ayudar a la erradicación de la pobreza.
5.1 Seguimiento de las operaciones del FCM. Evaluaciones de impacto realizadas
El seguimiento de las operaciones es una prioridad en la estrategia del FCM. Las entidades microfinancieras receptoras de los préstamos están obligadas por contra- to al envío de informes trimestrales. El Comité Mixto de Seguimiento de la AECI con las entidades antes se reunía con carácter trimestral para analizar los informes remitidos y evaluar el desempeño de las operaciones. Pero como consecuencia del gran esfuerzo que exige analizar un alto volumen de operaciones y teniendo en cuenta la escasez de recursos humanos del FCM, las reuniones se han limitado a una vez al año. Esta falta de seguimiento riguroso se suple con la confianza depositada en las entidades receptoras, lo cual pone de manifiesto una deficiente dotación pre- supuestaria para las labores de supervisión y control. Ahora bien, la revisión en la distancia es complicada. Nada sustituye a la presencia en el terreno.
El FCM llegó a tener expertos para realizar el seguimiento en el terreno con- tra el propio presupuesto de la entidad. Lamentablemente, resultó ser un modelo insostenible. En la actualidad se está optando por la contratación e integración de un experto director del programa de microcréditos en cada Oficina Técnica de Cooperación de la AECI de los países.
En relación a las tareas de evaluación y citando las palabras del experto de la AECI que asistió a la Mesa de Trabajo del Foro:
“a la AECI le interesa sobremanera conocer el impacto sobre la población de las actua- ciones del FCM, pero también el que se da en términos de desarrollo, es decir, en la con- tribución al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En este sentido, con la perspectiva de los 7 años en funcionamiento se ha puesto en marcha un ambicioso pro- grama de evaluación que permitirá aumentar la efectividad del FCM así como apreciar sus impactos.”
“A la fecha se han puesto en marcha evaluaciones intermedias de los siguientes pro- gramas vigentes:
- Programa Español de Cooperación en Microfinanzas gestionado por MiBanco – Perú, (Febrero, 2005).
- Programa Español de Microfinanzas con Corporación Financiera de Desarrollo, COFIDE, - Perú, (Mayo, 2004).
- Programa Microcréditos España – Banco Centroamericano de Integración Económica, BCIE – Centroamérica. Estudio del Caso de Nicaragua: Evaluadas Fundación de Apoyo a la Microempresa (FAMA) y Fundación José Nieborowski (FJN), (Diciembre, 2004).”
“Con el objetivo de hacer un correcto seguimiento y cumplir con los compromisos con- traídos, así como vigilar en todo momento que el FCM sea un instrumento de desarrollo y que contribuya al objetivo último de la política española de cooperación al desarrollo: la lucha contra la pobreza en todas sus formas, se pondrán en marcha nuevas evalua- ciones intermedias a lo largo de este año.”
Estas evaluaciones son parciales y se están realizando con cargo a los fondos de asistencia técnica del FCM. Sin embargo, una correcta evaluación del ins- trumento en su globalidad es competencia de la Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo de la SECI. Las noticias en este sentido son alentadoras. En el año 2005, se ha iniciado una evaluación del FCM en su totalidad por parte de la mencionada Dirección General. Sin embargo, se trata de una evaluación que llega con retraso y que posee ciertos límites pues únicamente aborda los siguientes aspectos: 1) coherencia del ins- trumento con el objetivo y las prioridades de la Cooperación Española de lucha contra la pobreza; 2) la eficiencia del instrumento; 3) y la eficacia del instru- mento. Habrá que estar expectantes a los resultados de la evaluación para determinar si ésta realmente prioriza lo más importante: el impacto que los microcréditos están alcanzando en mejorar las condiciones de vidas de los microempresarios atendidos y de sus familias.
5.2 Seguimiento de los programas de microcréditos de las ONGD españolas. Evaluaciones de impacto realizadas
Para las ONGD españolas, al igual que ocurre con el resto de los programas de cooperación para el desarrollo, la evaluación y el seguimiento de los micro- créditos y las microempresas sigue siendo una asignatura pendiente. Los esca- sos recursos con los que disponen les impiden realizar una labor de segui- miento y evaluación sistemática y rigurosa. Los métodos usuales para generar retroalimentación se reducen en la mayoría de los casos a los informes parcia- les brindados por las comunidades o asociaciones beneficiarias y las contrapar- tes locales, que se refieren más al cumplimiento de los objetivos y actividades planificadas de los proyectos que no al impacto en sí mismo. Estos informes no presentan rigor estadístico para extraer informaciones concluyentes.
Sin embargo, sí existen algunas instituciones que están poniendo especial énfasis en las tareas de seguimiento y evaluación como fuente de aprendizaje para proyectos futuros. Concretamente, Ayuda en Acción dispone de un “Informe de Gestión de los Fondos de Crédito”, específico dentro de sus Informes de Intervención y de Gestión del sistema de planificación, segui- miento y evaluación institucional. El objetivo de este Informe de Gestión sobre los sistemas de microcrédito es ofrecer de manera integrada una información concreta, fácil, completa y coherente que permita la toma de decisiones de ges- tión, tanto a las organizaciones que operan directamente los sistemas de micro- crédito como a Ayuda en Acción. La información es comparable entre los siete países donde trabaja la institución, lo cual permite disponer de información consolidada sobre los programas de microcrédito. Su periodicidad se establece según consideren oportuno las oficinas nacionales de Ayuda en Acción para el correcto seguimiento y toma de decisiones sobre el manejo de los fondos. La mayoría de los datos del informe se refieren a: 1) los estados estrictamente financieros de cartera; 2) a indicadores básicos de gestión de cartera (no exclu- sivamente financieros), deducibles a partir del estado financiero y algunas esta- dísticas básicas fácilmente obtenibles. Estos indicadores se refieren a las carac- terísticas de los créditos, su orientación hacia las necesidades del cliente, la cali- dad de la cartera, y la eficiencia y productividad
Asimismo, es muy relevante el trabajo de sistematización de experiencias y lecciones aprendidas que ha realizado Ayuda en Acción de sus programas de microcrédito, cuyos resultados se muestran de forma resumida en la figura 5.1.
Por último, hay que destacar de esta institución, la colaboración que man- tiene con la Fundació Un Sol Món de Caixa Catalunya y las organizaciones con las que impulsan los programas de crédito para evaluar el impacto de los pro- gramas. Los pasos que sigue la herramienta de valoración de impacto que está desarrollando son los siguientes:
Fuente: Ayuda en Acción
FIG. 5.1
Esquema de las lecciones aprendidas de las experiencias de Ayuda en Acción
Factores de éxito y obstáculos desde los actores comunitarios
Factores de éxito:
• La voluntad de trabajar y superarse. • Capital social, liderazgo y organización
comunitaria.
• La participación de la mujer. • Los valores comunitarios.
• Selección adecuada de los beneficiarios como sujetos de crédito.
• El buen desempeño de los Comités de Crédito y demás instancias que intervienen en la administración del crédito. • La formación y capacitación integral. • La articulación con otros espacios y actores
económicos.
• La legalidad o reconocimiento jurídico.
Factores de éxito:
• Políticas institucionales claras y bien dise- ñadas, con reglamentos pertinentes. • Adecuada planificación del programa. • La existencia de condiciones básicas para
operar.
• Articulación del servicio de microcrédito con otros servicios en el marco de la inter- vención integral.
• La diversificación del crédito en todos sus aspectos.
• Aplicación de tasas de interés que eviten la descapitalización.
• Capitalización de los fondos crediticios (ahorro).
• La capacitación para el manejo operativo y contable.
Obstáculos:
• La concesión del crédito a personas sin ver- dadera voluntad de pago o que no son capaces de medir el alto riesgo de sus acti- vidades económicas.
• Pérdida de las garantías solidarias. • Endeudamiento progresivo y mora fuera de
control como consecuencia de la falta de información, seguimiento y la toma de deci- siones oportunas y coordinadas para evitar su crecimiento.
• Mala orientación del crédito, o falta de estudio o conocimiento de mercado. • Ausencia o deficiente comunicación y coor-
dinación entre los actores involucrados. • Limitación en la disponibilidad de recursos
financieros para atender la demanda y/o propiciar la sostenibilidad financiera de los programas.
Obstáculos:
• Grupos mal organizados y con falta de cohesión interna.
• La aún extendida cultura de no pago. • Excesivas expectativas sobre el microcrédi-
to como factor de desarrollo.
• Un mal uso del crédito que contribuye al sobreendeudamiento.
• El bajo nivel educativo y el analfabetismo. • Egoísmo o desconfianza en la comunidad. • Discriminación y subordinación de la
mujer.
También cabe resaltar las evaluaciones de impacto que está realizando el equipo investigador del Foro Nantik Lum de MicroFinanzas, cuyo objetivo es medir el impacto socioeconómico de los programas de microcréditos de Cruz Roja Española en Ruanda y Togo, y de la Fundación Nantik Lum en Chiapas. Su metodología también se basa en la formulación de hipótesis de impacto y el análisis de indicadores de impacto en muestras de población estadísticamente significativas, y su contraste con grupos de control. Se recomienda al lector remitirse para un mayor conocimiento de estas evaluaciones de impacto y sus conclusiones a los números 2 y 6 (a editar) de la Colección de Cuadernos Monográficos del Foro.
6. Conclusiones y recomendaciones
Existe un fuerte compromiso con el microcrédito por parte de la Cooperación Española oficial y de las ONGD, que se remonta a hace más de un par de décadas. La pluralidad de visiones y misiones de las instituciones queda reflejada en la variedad de enfoques y metodologías adoptados, todas ellas váli- das tal como ha quedado demostrado en las páginas anteriores.
Como cierre de este Cuaderno y gracias a la excelente colaboración recibi- da por los principales protagonistas de los microcréditos de la Cooperación Española, el Foro Nantik Lum de MicroFinanzas ofrece las siguientes conclu- siones y recomendaciones al sector para aprovechar el enorme potencial del microcrédito para el desarrollo humano y social, y lograr alcanzar los dos gran- des retos marcados por la Campaña de la Cumbre del Microcrédito y los Objetivos de Desarrollo del Milenio: dar acceso al crédito a 100 millones de familias de entre las más pobres para el año 2005, y reducir la pobreza a la mitad en todo el mundo para el año 2015, respectivamente.
- La Cooperación Española oficial cuenta desde el año 1998 con el FCM como herramienta insignia de su apoyo al microcrédito. Se trata de una herramienta con una fuerte dotación presupuestaria, que hasta el año
Fuente: Ayuda en Acción
FIG. 5.2
Marco Analítico de la Evaluación de Impacto de los programas de microfinanzas en el modelo de intervención de Ayuda en Acción
FASE A: Generación de hipótesis de impacto
1. Definición de las variables de impacto de los programas de Microfinanzas Solidarias (funda- mentalmente Microcrédito).
2. Definir los cambios esperados sobre estos aspectos de la vida de las personas.
FASE B: Elaboración de indicadores de impacto
3. Conceptuar estos cambios en términos de asuntos concre- tos
4. Expresar los asuntos concre- tos en términos de cantidad, calidad y tiempo.
5. Precisar las variables de medición y definir escalas.
2004 ha concedido 272 millones de euros en forma de recursos de bajo coste a instituciones microfinancieras de los países en vías de desarrollo. Su prioridad es la consolidación de los mercados microfinancieros locales a través del fortalecimiento financiero e institucional de las entidades micro- financieras, para que de este modo éstas puedan canalizar el mayor núme- ro de microcréditos a los microempresarios finales. Su eje de actuación se ha concentrado en Latinoamérica, en detrimento de otras zonas geográfi- cas con altos índices de pobreza. Los siete años de experiencia sirven para destacar: el importante crecimiento en el volumen de recursos otorgados para conceder microcréditos y el importante crecimiento en el volumen de recursos que la AECI está destinando a mejorar el modelo, adquirir recursos humanos y capacitarlos técnicamente. Ahora bien, también sirve para establecer los siguientes retos a futuro: seguir mejorando la asistencia técnica, un mayor fortalecimiento de las capacidades de gestión internas y en el terreno, una mayor diversificación geográfica de las operaciones y mayor presencia internacional (CGAP y otros donantes), una mayor cohe- sión con otros instrumentos de la Cooperación Española y las ONGD espa- ñolas, e incluso una revisión de la normativa aplicable al FCM que le dote de mayor flexibilidad. Hay que estar expectantes a la devolución de los préstamos para evaluar el buen desempeño del modelo de esta herra- mienta.
- Las ONGD españolas fueron, en la década de los ochenta, los agentes pio- neros de la Cooperación Española en la utilización de los programas de microcrédito para contribuir al desarrollo humano y social, y a la erradi- cación de la pobreza. Sin embargo, éstas han quedado al margen de la estrategia del FCM. Se caracterizan por utilizar metodologías microcredi- ticias muy variadas y completamente diferentes a la del FCM. Los progra- mas de microcrédito de las ONGD se orientan a dar acceso al crédito direc- tamente a las capas más pobres, incluso aunque estén localizadas en áreas rurales remotas. Se incorporan dentro de programas de desarrollo integral o dentro de una acción mayor de dinamización de las economías locales. Las ONGD tiene como meta desarrollar los microcréditos en países en vías de desarrollo pero sin distorsionar los mercados microfinancieros locales. En sus programas cobran un papel protagonista las comunidades y los pro- pios beneficiarios de los fondos, ellos son los que, en muchos casos, ges- tionan los fondos de crédito. Ahora bien, los resultados encontrados durante la elaboración de este cuaderno, también nos permiten establecer los retos a futuro con los que deberían enfrentarse las ONGD: un mayor control, sistematización y seguimiento del volumen de recursos financieros que se destinan a conceder servicios microfinancieros. Dado que los pro- gramas puestos en marcha por las ONGD son programas integrales de des- arrollo, en la actualidad existe muchísima dificultad para saber exacta- mente el volumen de recursos que estas organizaciones están otorgando a la prestación de microcréditos. Quizá sería interesante por parte de las ONGD, comenzar a poner en marcha programas microfinancieros espe-
cializados con el objetivo concreto de dar acceso a recursos financieros a los estratos más pobres de la población mundial.
- La estrategia microcrediticia del FCM y las ONGD españolas priorizan dos enfoques distintos aunque complementarios, que las diferencia en su voca- ción de alcance a los más pobres. En este sentido, el FCM prioriza el buen desempeño financiero de las instituciones microfinancieras receptoras de fondos, mediante la concesión de préstamos blandos. Este enfoque impli- ca en ocasiones un alejamiento de las capas más pobres, pues las entidades microfinancieras en su búsqueda de la sostenibilidad financiera, ofertan préstamos de mayor volumen a microemprendedores urbanos que permi- ten el cobro de intereses más altos. Los créditos del FCM que llegan a alcanzar los 3.255 dólares evidencian que se está financiando a los “más ricos entre los pobres” o a los “menos pobres entre los pobres”. Las ONGD, sin embargo, priorizan el enfoque de alcance a los más pobres. Siguiendo su filosofía constitucional, su principal objetivo es poner enmarca progra- mas de cooperación al desarrollo, utilizando los microcréditos como una herramienta más dentro de sus programas, para luchar contra la pobreza. - El seguimiento y la evaluación de los programas de microcrédito siguen
siendo las asignaturas pendientes de todos los agentes de la Cooperación Española. Ello requiere de una mayor dotación presupuestaria, que en ocasiones resulta complicado articular por la escasez de recursos. Sin embargo, el futuro es esperanzador. El FCM ha iniciado evaluaciones par- ciales del FCM en algunos países e incluso de la globalidad de la herra- mienta, aunque omitiendo un aspecto fundamental: la evaluación de impacto de los microcréditos en las condiciones de vida de los microem- prendeores finales y sus familias. Algunas ONGD, como son Cruz Roja Española, Ayuda en Acción o Fundación Nantik Lum, también han inicia- do evaluaciones del impacto socioeconómico de los programas de micro- crédito en las poblaciones beneficiarias, utilizando metodologías y mode- los estadísticos apropiados.
Anexo II: Principales cursos sobre microfinanzas desarrollados por Codespa (1998 y 2005).
Seminario de Expertos “Microcrédito en Países Desarrollados: problemas, retos y propuestas”, Madrid. Fecha: 16 y 17 marzo 2005. Organizado por el CEAMI con la participación de un grupo de expertos internacionales.
Seminario- Taller “Productos Microfinancieros y crecimiento institucional: optimización de la gestión en productos crediticios y de ahorro”, República Dominicana. Fecha: 11, 12 y 13 mayo 2005. Organizado por el CEAMI en coor- dinación con la Asociación Dominicana para el Desarrollo de la Mujer (ADO- PEM).
Seminario “Sostenibilidad de los programas de apoyo a la Microempresa. Experiencias y alternativas novedosas”, Cartagena de Indias, Colombia. Fecha: 7 y 8 de septiembre 2004. Organizado por el CEAMI junto con Redesarrollo. 3er Curso Microempresa: “Servicios Microfinancieros y Servicios de Desarrollo Empresarial”. Auditorio Fundación Rafael del Pino. Noviembre de 2003. Organizado en colaboración con Fundación Rafael del Pino y Fundación Carolina.
2ª Curso Microempresa: “Servicios Microfinancieros y Servicios de Desarrollo Empresarial”. Auditorio Fundación Rafael del Pino. Noviembre de 2002. Organizado en colaboración con Fundación Rafael del Pino y Fundación Carolina.
“Seminario e Evaluación de impacto de los programas de Microcrédito”, Madrid. Abril 2001. Fundación ICO, Madrid. Con la participación de la AECI. 1er Curso Microfinanzas y servicios de desarrollo empresarial: “Microfinanzas Rentables: Propósito Noble, Reto Alcanzable”, Madrid. Noviembre 2001. Con la Fundación Rafael del Pino, Madrid. Inaugurado por el Secretario de Estado de Cooperación Internacional. Impartido por D. Claudio González-Vega, Director del Departamento de Microfinanzas de Ohio State University. Mesa Redonda de cierre con participación del ICO, Banco Interamericano de Desarrollo, AECI y sector bancario español.
“Seminario para la Formación de Agentes de Desarrollo en Crédito”, Nador, Marruecos. Diciembre de 2000 con la colaboración de ASHSHA
“Congreso Internacional de Microcrédito” Casablanca, Marruecos. Octubre 2000. Con la colaboración de Fundación Banco Popular para el Microcrédito Marruecos.
“Congreso Internacional de Microcrédito”, Amman, Jordania. Octubre de 2000. Con la colaboración de JOHUD, Jordanian Hashemit for Humanitary Development
“II Curso de Gestión de proyectos de microcrédito”, Fundación Europea Dragán, Madrid. Con la participación de la Agencia Española de Cooperación Internacional.
“I Curso de Gestión de proyectos de microcrédito”, Madrid. Con la participa- ción de la Agencia Española de Cooperación Internacional.
“Curso de Gestión de Proyectos de Microempresa para ONGD”, Madrid. Junio 1998. Con la colaboración de la AECI.
“Seminario para la Formación de Instituciones de Microcrédito”, Tetuán, Marruecos. Julio 1998. Con la colaboración de ATIL.
“Investigación sobre microempresa y crédito en países en vías de desarrollo”, Madrid. 1997. Con la participación de la AECI.
Fuentes de consulta de las entidades invitadas a participar en la Mesa de Trabajo
Agencia Española de Cooperación Internacional http://www.aeci.es
Fondo para la Concesión de Microcréditos http://www.aeci.es/9-Proyectos/Microcréditos Ayuda en Acción http://www.ayudaenaccion.org Cáritas Española http://www.caritas.es