Sistema de incentivos

La conservación y manejo sustentable del bosque no puede hacerse únicamente a través de un sistema de control que penalice las infracciones en el comercio de la madera o en la tala de áreas con cobertura boscosa para convertirlas a otro uso. El modelo de Gobernanza reconoce que es necesario establecer incentivos para que los propietarios de bosques decidan mantenerlos cuando confrontan esa opción frente a otros usos del suelo. El incentivo es lo que incita a las comunidades o individuos particulares a participar en el manejo adecuado del recurso. Pretende provocar un comportamiento predeterminado que resulte socialmente ventajoso.

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Los incentivos pueden promover cuatro tipos de acciones en materia forestal:  La conservación de los bosques,

 El manejo sustentable de los mismos,

 La recuperación de áreas degradadas por la deforestación y que requieren de recuperación ecológica

 El fomento de plantaciones forestales con especies comerciales. (Orozco et al, 2014:75)

Los dos incentivos más importantes en la legislación actual son el Proyecto Socio Bosque, creado por el Acuerdo Ministerial 169 y administrado por el MAE desde el 2008 y el Programa de incentivos para la reforestación con fines comerciales, a cargo del MAGAP, que promueve el establecimiento de plantaciones comerciales, desde 2012. Los dos evidencian la voluntad política de detener la deforestación y promover la conservación, restauración y reforestación.

2.3.2.1. Programa Socio Bosque

Este programa fue creado en el 2008 y consiste en la entrega de incentivos económicos a personas naturales, comunas, comunidades, asociaciones, cooperativas, pueblos o nacionalidades indígenas que se comprometen, de manera voluntaria, a través de la firma de un convenio con el Ministerio del Ambiente, a la conservación y protección de sus bosques nativos, páramos u otra vegetación nativa en los que habitan (Ministerio del Ambiente, 2013b:2). A través de la implementación de este programa, se busca encontrar un punto de equilibrio entre los objetivos de conservación y desarrollo, con frecuencia contrapuestos, y complementar las formas de control forestal desde el Estado al incorporar a las comunidades a esta tarea. Se conceptualiza como un programa de conservación, deforestación evitada y mitigación de la pobreza. No es un programa de pago por servicios ambientales como puede aparecer, tampoco es un programa REDD puesto que no mide las emisiones de carbón y gases efecto invernadero. (Braulete, 2012:13)

El plazo del convenio es de 20 años, los montos de pago varían de acuerdo con el tipo de propietario y el tamaño del bosque en cuestión (Ministerio del Ambiente, 2013b:13). No existen consideraciones de costo de oportunidad o niveles de amenaza, únicamente se considera el área. Los pagos oscilan entre USD 30/ha/año para las primeras cincuenta hectáreas y USD 0.50 /ha/año a partir de 10.000 hectáreas, de forma acumulativa. (Braulete, 2012:53) El Programa maneja cuatro subprogramas, que se han añadido a la iniciativa original en el transcurso de su desarrollo: Socio Bosque (2008), Socio Páramo (2009), Socio Manglar (2012) y Socio Restauración (2013), a fin de cubrir diferentes ecosistemas y estados de conservación. Para recibir el incentivo, el beneficiario debe presentar un plan de inversión de los fondos que está sujeto a rendición de cuentas anualmente. El Ministerio del Ambiente realiza auditorías del gasto junto con controles in situ y satelitales del estado del bosque. Cada tres años se realiza la verificación de uso del suelo.

El Cuadro N° 23 detalla las cifras relativas a la superficie y beneficiarios del programa a diciembre de 2013 (Ministerio del Ambiente, 2013b:4). La meta original de Socio Bosque fue de 4 millones de hectáreas inscritas. Sin embargo, este objetivo debió ser cambiado a 3 millones, puesto que existen problemas con la titulación de grandes áreas con cobertura boscosa que podrían unirse al sistema. Uno de los requisitos para acceder al programa es la

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propiedad de la tierra la cual, en muchos casos, está en litigio. Al 2013, la meta revisada por esta consideración se había cumplido en un 41.4%

Cuadro # 23

Superficie y Beneficiarios del Programa Socio Bosque, 2009-2013

Año Hectáreas Totales Beneficiarios Totales Incentivos (Acumulado) Convenios (Acumulado)

2008 170.364.01 12.836 0 190 2009 303.963.04 20.762 1.826.228 404 2010 628.080,79 62.277 2.903.210 966 2011 883.223,44 90.162 4.940.725 1536 2012 1.116.215 123.432 7.325.542 2002 2013 1.243.206 149.957 8.640.720 2348 2014 1.434.061 173.233 No disponible No disponible

Fuente: (Ministerio del Ambiente, 2013) Elaboración: Paulina Callejas

En el período analizado, en cuanto al área protegida el incremento es del 841% en tanto que en el número de personas beneficiadas se multiplicó por 13.49, el de convenios por 12.35 y los pagos realizados por 4.73 veces. El 85% del área bajo conservación corresponde a propiedades comunitarias en tanto que el 15% restante es de propietarios individuales, lo que da muestra del interés de los primeros por acceder al incentivo y refleja que los grupos indígenas son propietarios del 44% de la cobertura forestal del Ecuador (Viteri, 2010:12). Hasta 2013, 10 nacionalidades indígenas y afrodescendientes han suscrito convenios. El gráfico N°11 muestra la participación de cada comunidad en el total al 2013

Gráfico N° 11

Convenios del Programa Socio Bosque por nacionalidad, 2013

Fuente: Ministerio del Ambiente, 2013b Elaboración: Paulina Callejas

El 76% de los convenios se ubican en cuatro provincias del país: Pastaza (46%), Sucumbíos (11%), Morona Santiago (10%) y Esmeraldas (9%). Según el tipo de cobertura, la gran mayoría corresponde al bosque tropical húmedo, por tratarse éste del ecosistema con mayores remanentes (83,02%), bosque montano (8,81%), bosque seco (4.17%), páramo (2.86%), otros (1.14%) (Ministerio del Ambiente, 2013b:8).

Chachis 3% Cofanes 9% Sáparos 13% Kichwas 47% Shiwiar 6% Shuar 11% Sionas 1% Wuaorani 7% Achuar 3%

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El pago de incentivos hasta 2013 fue de USD 8.640.720, en tanto que la inversión total fue de USD 24.3 millones, que incluye los gastos de administración, control y supervisión El uso de los fondos por parte de los beneficiarios depende del plan de inversión, el mismo que es aprobado en asambleas comunitarias, en el caso de beneficiarios colectivos. De esta forma, la aplicación del plan ha logrado un efecto secundario de fortalecimiento de la organización comunal y campesina y su empoderamiento. Los usos más frecuentes de los fondos son: desarrollo económico productivo (23%), conservación y consolidación (22%), fortalecimiento de la organización (18%), salud (10%), educación (6%) y transporte (3%) (Ministerio del Ambiente, 2013b:10)

En diciembre del 2013, mediante el Acuerdo Ministerial N°131 se establece el Programa

Nacional de Incentivos a la Conservación y Uso Sostenible del Patrimonio Natural “Socio Bosque” en el marco de la Gobernanza de Patrimonio Natural para la sociedad del Buen Vivir 2013-2017. Con esta decisión se integran los cuatro tipos de incentivos en un solo programa nacional procurando una intervención integral en el territorio.

Algunas críticas se han levantado respecto al Programa. Por ejemplo, Acción Ecológica,

una ONG nacional, en 2012 presentó su “Documento de Posición de AE frente Socio Bosque” que entre otras observaciones señala que se trata de una “mercantilización de la naturaleza”, además de que atenta contra varios derechos de las comunidades y está en contradicción contra el principio constitucional que señala, en el artículo 74 que los derechos ambientales no son susceptibles de apropiación (Acción Ecológico, 2012:30).

Por su parte, Fundación Pachamama señala que el Programa promueve el cambio de visión de las comunidades hacia una lógica de mercado y la pérdida de la identidad ancestral, además de no observar ciertos derechos como la gestión del territorio y la consulta previa e informada (Fundación Pachamama, 2010:34-36)

2.3.2.2.Programa de Incentivos Forestales con fines comerciales

“Si tienes tierras que no son productivas, ponlas a trabajar”. Así se publicita el programa del

Gobierno, vigente desde 2013 que busca promover la formación de plantaciones forestales con especies comerciales. Se trata de una transferencia económica no rembolsable que cubre entre el 75% y el 100% (dependiendo del tipo de propietario) de los costos de establecimiento del cultivo y el mantenimiento de la plantación de los cuatro primeros años. A través del incentivo monetario, el Gobierno pretende hacer realidad la meta de 1.000.000 de hectáreas plantadas, previstas en el Plan Nacional de Forestación y Reforestación (Ministerio del Ambiente, 2006:13). Se espera que las plantaciones forestales provean de materia prima a la industria, reduzcan las importaciones de productos forestales y aumenten las exportaciones y su valor agregado al mismo tiempo que contribuyan a objetivos ambientales como la reducción del aprovechamiento indiscriminado de los bosques nativos y la provisión de servicios ambientales.

En 2.4.2. se analizará con detalle este programa, pues se trata de un elemento medular de la disertación. Se revisarán sus objetivos, metas, procedimientos y resultados así como los impactos económicos, sociales y ambientales de su puesta en ejecución a fin de determinar si constituye una herramienta eficaz en la lucha contra la deforestación y el comercio ilegal de madera, por un lado y por otro, en la construcción de un sector forestal dinámico y moderno.

70 2.3.3 Sistemas de información

Varios autores consultados señalan que una debilidad importante del sector forestal es la carencia de información fiable y oportuna para la toma de decisiones basada en las evidencias. Por ello, se crea el SAF, antes ya mencionado en 2.3.1 a fin de contar información del aprovechamiento forestal desde el bosque hasta el destino final de la madera. El SAF II, incluye además, la base de datos de los actores vinculados con el proceso forestal, incluyendo las importaciones y exportaciones de productos del sector. Obviamente, la información corresponde a la tala autorizada, eventualmente a infractores, pero existe una parte del comercio de madera que se maneja al margen de la ley por lo que no es parte de la estadística (Gonzales et al., 2012:10).

En 2014, el MAE presentó los resultados de la Evaluación Nacional Forestal, un proyecto iniciado en 2009, que busca hacer un inventario exhaustivo de los recursos forestales. Contiene más de 50 variables de información entre las que están datos del suelo, de las especies, madera, productos forestales no maderables, estado y conservación de los ecosistemas, mapas de carbono y el componente socio económico de la relación de los pobladores con el bosque. (MAE, 2013a:33)