Sistemas de manejo y garantía de la calidad de los alimentos en Argentina

Tal como se explicitara en el Marco Conceptual del trabajo, la actividad de regulación alimentaria que se desarrolla desde el sector público, tiene por objetivo último la protección de los consumidores. En el desarrollo de dicha actividad, un conjunto de funciones públicas resultan indelegables, como las siguientes:

1. La garantía de la inocuidad, aptitud y sanidad de los alimentos;

2. El mantenimiento de una vinculación permanente entre las medidas destinadas a proteger la salud de los consumidores y los hallazgos científicos referidos a riesgos y beneficios derivados del consumo de alimentos, para que la revisión y adecuación de las primeras resulten factibles y oportunas;

3. La protección del consumidor ante eventuales cambios que pudieran producirse en la calidad e inocuidad de los alimentos;

4. La elaboración de normas nacionales y su armonización con las internacionales; 5. El control del cumplimiento de las normas obligatorias;

6. El estímulo a la competitividad de la industria alimentaria;

7. El cumplimiento de compromisos signados en la Organización Mundial de Comercio. Mientras que el marco regulatorio delimita el accionar de los actores que se desempeñan en el sector alimentario, el sistema de control verifica el cumplimiento de la normativa vigente en todos los eslabones de las cadenas productivas.

En Argentina, las funciones de política sanitaria y control higiénico vinculadas con la producción y elaboración de alimentos, son llevadas a cabo conjuntamente por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPYA); el Servicio Nacional de Calidad Agroalimentaria (SENASA); la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) y el Instituto Nacional de Alimentos (INAL). Mientras que los dos primeros dependen del Ministerio de Economía, los dos últimos se encuentran en la órbita del Ministerio de Salud.

Por otra parte, existe otro conjunto de funciones que pueden ser ejercidas por el Estado aunque, asimismo, pueden y a menudo son asumidas desde la esfera privada:

1. La provisión de asistencia técnica e institucional, asesoramiento y capacitación respecto de la temática de la calidad;

2. La evaluación y adopción de protocolos de calidad de productos;

3. El diseño de programas de apoyo para la implementación de normas y sistemas de calidad;

4. La certificación de sistemas de calidad.

A continuación, se presenta una caracterización de las estructuras regulatorias vigentes en Argentina, tanto obligatorias como voluntarias, así como de los organismos vinculados a su diseño y/o implementación, con un especial énfasis en las regulaciones y normas aplicables a productos lácteos y alimentos orgánicos.

El marco regulatorio para alimentos en general

El Código Alimentario Argentino

En 1969 fue sancionada la Ley General de Alimentos Nº 18.284,12cuyo Anexo I conforma el Código Alimentario Argentino (CAA), reglamento técnico que establece las normas higiénico=sanitarias, bromatológicas, de calidad y genuinidad que deben cumplir las personas físicas o jurídicas que elaboran, fraccionan, conservan, transportan, expenden, importan o exportan alimentos, materias primas, condimentos, bebidas y aditivos alimentarios.13

El CAA hace referencia a la elaboración, conservación y tratamiento de los alimentos, así como a su rotulación y publicidad. Su ámbito de aplicación está conformado por todo el territorio nacional; por lo que rige como marco regulatorio de las actividades económicas que se efectúen en relación a los alimentos destinados al consumo doméstico. Si bien la actividad de exportación también es mencionada en el CAA, la misma Ley Nº 18.284 establece que las regulaciones vigentes en los países de destino determinan las exigencias a cumplimentar en el caso de alimentos destinados a la demanda externa.

El CAA tiene como objetivo primordial la protección de la salud de la población y la buena fe en las transacciones comerciales. Se trata de un código positivo; por ello sólo están autorizados aquellos procesos y prácticas que se mencionan expresamente y, en consecuencia, quedan excluidos sin que medie prohibición expresa los que no están listados.

El contenido del CAA hace expresa referencia a la dimensión obligatoria de la calidad de los alimentos, puesto que está conformado por normas que establecen requisitos de inocuidad, ligadas a la protección del consumidor, y de sanidad, referidas a la protección de plagas y enfermedades. No incluye, por otra parte, disposiciones vinculadas a lo que se entiende por calidad voluntaria, es decir, todo lo inherente a la satisfacción y al servicio que los alimentos pueden brindar al consumidor.

El Código está compuesto por 20 capítulos que contienen más de 1.400 artículos.

La mayoría de las disposiciones contenidas en el CAA son compatibles con las del Codex

12

[En línea] http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/verNorma.do?id=21841 13

Alimentarius,14lo cual facilita los intercambios de alimentos con los países que integran la Organización Mundial de Comercio (OMC). Por otra parte, desde la conformación del MERCOSUR, el articulado del CAA está compatibilizado con las exigencias de las normas emanadas de dicha autoridad supranacional.

Tal como se observa en la siguiente Tabla, el capítulo VIII del CAA está destinado al tratamiento específico de la producción y elaboración de productos lácteos.

Tabla 1: Esquema del contenido del Código Alimentario Argentino (Actualizado a agosto de 2007)

Capítulo Artículos Descripción Actualizado a

Capítulo I 1 al 11 Disposiciones generales 2001

Capítulo II 12 al 154 Condiciones generales de las fábricas y

comercios de alimentos

Abril 2004

Capítulo III 155 al 183 De los productos alimenticios Mayo 2006

Capítulo IV 184 al 219 Utensilios, recipientes, envases,

aparatos y accesorios

Junio 2007

Capítulo V 220 al 246 Normas para la rotulación y

publicidad de los alimentos

Junio 2007

Capítulo VI 247 al 519 Alimentos cárneos y afines Agosto 2007

Capítulo VII 520 al 552 Alimentos grasos, aceites alimenticios. Noviembre 2006

Capítulo VIII 553 al 642 Alimentos lácteos Octubre 2006

Capítulo IX 643 al 766 Alimentos farináceos Junio 2004

Capítulo X 767 al 818 Alimentos azucarados Junio 2004

Capítulo XI 819 al 981 Alimentos vegetales Junio 2007

Capítulo XII 982 al 1.079 Bebidas hídricas, agua y agua gasificadas Junio 2007

Capítulo XIII 1.080 al 1.107 Bebidas fermentadas Septiembre 2006

Capítulo XIV 1.108 al 1.136 Bebidas espirituosas, alcoholes, bebidas

alcohólicas destiladas y licores

2001

Capítulo XV 1.137 al 1.198 Productos estimulantes o fruitivos Junio 2007

Capítulo XVI 1.199 al 1.338 Correctivos y coadyuvantes Junio 2007

Capítulo XVII 1.339 al 1.390 Alimentos de régimen o dietéticos Agosto 2007

Capítulo XVIII 1.391 al 1.406 Aditivos alimentarios Junio 2007

Capítulo XIX 1.407 al 1.412 Harinas, concentrados

y derivados proteínicos

2001

Capítulo XX 1.413 al 1.414 Metodología analítica oficial 2001

Fuente: www.anmat.gov.ar/codigoa/caa1.htm

Dado que uno de los objetivos particulares del trabajo explora las percepciones de riesgo de los consumidores, relacionadas con el contenido de conservantes en productos lácteos, se comenta a continuación lo que establece el CAA al respecto.

En su capítulo I, el CAA define como aditivo alimentario a

“cualquier sustancia o mezcla de sustancias que, agregada intencionalmente, modifica

14

Entre otras funciones, la SAGPYA tiene a su cargo la responsabilidad directa de la aplicación y difusión de las medidas del Codex Alimentarius que Argentina decide adoptar y/o compatibilizar con la normativa nacional.

directa o indirectamente las características físicas, químicas o biológicas de un alimento a los efectos de su mejoramiento, preservación o estabilización”(CAA Cap. I, Art. 6).

Las condiciones que se deben cumplir para permitir el agregado de dichas sustancias son: 1. Que sean inocuas por sí solas o a través de su acción como aditivos en las condiciones normales de uso.

2. Que su empleo se justifique por razones tecnológicas, sanitarias o psico=sensoriales. 3. Que respondan a las exigencias de designación y de pureza que establece el CAA. Las finalidades por las cuales estas sustancias son adicionadas durante los procesos de elaboración de alimentos son específicas; por ejemplo, mantener o mejorar el valor nutritivo de los alimentos, aumentar su estabilidad o capacidad de conservación, incrementar la aceptabilidad de alimentos sanos y genuinos pero faltos de atractivo, permitir la elaboración económica y en gran escala de alimentos de composición y calidad constante en el tiempo, etc. (CAA Cap. XVIII, Art. 1.392).

En el CAA figuran las “listas positivas” de los aditivos cuyo uso y dosis permitidas son autorizados específicamente para la elaboración de cada tipo de alimento (CAA Cap. I, Art. 8; Res. GMC Nº 51/00; CAA Cap. XVIII, Art. 1.391). Por el contrario, la aplicación indiscriminada de aditivos constituye una potencial fuente de toxicidad; adicionalmente, el uso intencional de aditivos no autorizados explícitamente configura el delito de adulteración de alimentos (CAA Cap. I, Art. 6, inc. 7).

Si bien los aditivos alimentarios no son responsables de cuadros de toxicidad crónica en las dosis de uso permitidas, pueden producir otros problemas de salud, como reacciones alérgicas. Por ello es que la presencia de un aditivo autorizado para un determinado alimento debe figurar claramente y en forma obligatoria en su rotulado (CAA Cap. V, Art. 7; CAA Cap. XVIII, Art. 1.396).

Entre todos los aditivos alimentarios existentes, que se clasifican según las funciones que cumplen en los procesos de elaboración de alimentos, se encuentran los conservantes. En relación al empleo de estos aditivos en el caso particular de los lácteos, el CAA establece que algunos productos, como la leche pasteurizada por ultra alta temperatura (UAT) o el dulce de leche, pueden contener conservantes mientras que para otros, como la manteca o la crema de leche, se establece expresamente la obligación de no contenerlos (CAA Cap.

VIII).

Tal como se comentara en sección I de este mismo capítulo, la transformación del sector lácteo argentino durante los años 90 hizo posible el desarrollo de un proceso de diferenciación de productos lácteos que resultó un factor clave para satisfacer las exigencias de diferentes segmentos de consumidores. Estos cambios fueron acompañados por modificaciones en la regulación alimentaria y el establecimiento de normas que definen requisitos de mayores exigencias en cuanto a la calidad de los alimentos, como se comenta en las páginas siguientes. En este sentido, en el caso de los productos lácteos, algunos protocolos para alimentos diferenciados por atributos de calidad prohíben el uso de cualquier tipo de conservantes, incluidos los permitidos por el CAA en el Cap. VIII (SENASA, 2007; SAGPYA, 2007).

Las Normas del MERCOSUR y su internalización en el CAA

La suscripción del Tratado de Asunción en marzo de 1991, origen del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), tuvo por objetivo primordial la integración de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay a través de la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos; el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial conjunta. El fortalecimiento de dicho proceso de integración se lograría mediante la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales y la armonización de las legislaciones nacionales en áreas prioritarias; entre las cuales, está la alimentaria.

Al órgano ejecutivo del MERCOSUR, el Grupo Mercado Común (GMC), tiene la función de pronunciarse mediante resoluciones que, en materia de legislación alimentaria, expresan el acuerdo de voluntades de los Estados Parte respecto de los métodos y procesos productivos permitidos en la elaboración de alimentos, los envases en que son fraccionados y comercializados, el rotulado de alimentos y la información nutricional; el empleo de aditivos alimentarios, la aplicación de controles y ensayos de laboratorio, etc. Dictaminada una resolución, se establece un plazo de intimación para que la misma sea incorporada en los ordenamientos jurídicos nacionales de los Estados Partes y, de esta manera, sea posible la libre circulación de alimentos en el mercado regional. En el caso de Argentina, las

resoluciones son incorporadas en el CAA.15

En octubre de 2006 se produjeron importantes actualizaciones en el cuerpo normativo del Capítulo VIII (Lácteos)16del CAA que, además de producir un reordenamiento general de dicho Capítulo, permitieron la internalización de reglamentaciones emanadas del MERCOSUR para diversos productos lácteos; de manera que sus denominaciones de producto y de venta, así como las exigencias vinculadas a la composición de estos alimentos y sus rotulados fueron actualizadas.

La Res. Conjunta SPRYRS=SAGPYA Nº 33/2006 y 563/200617 permitió adecuar ciertas especificaciones relacionadas con la definición y la calidad de la leche contenidas en el CAA a los parámetros internacionales del Codex. Asimismo, permitió modernizar el régimen legal aplicable al transporte y fraccionamiento de quesos, con el objeto de disminuir los riesgos sanitarios vinculados al deficiente traslado de dichos productos desde las zonas de elaboración hasta los puntos de venta.

Algunas Resoluciones del Grupo Mercado Común internalizadas en el CAA, que merecen un comentario destacado, son las que se enuncian a continuación:

La Resolución GMC Nº 10/9218 y sus modificatorias, disponen la elaboración de la Nomenclatura Armonizada del MERCOSUR, de aplicación obligatoria para todos los Estados Parte, a fin de posibilitar el establecimiento de un arancel externo común.

La Resolución GMC Nº 80/9619 aprueba el Reglamento Técnico para el cumplimiento de Buenas Prácticas de Fabricación (BPF) y para la observancia de condiciones higiénico= sanitarias óptimas en los establecimientos elaboradores de alimentos; tomando como referencia a los documentos del Comité de Higiene de los alimentos del Codex Alimentarius.

El Reglamento establece requisitos de cumplimiento obligatorio que aseguren un tratamiento homogéneo para toda la producción alimentaria de los países miembros del

15

En el caso de Argentina, la internalización de las Resoluciones GMC se efectiviza, desde 1999, mediante una resolución conjunta de la SPRYRS y la SAGPYA, como la mencionada en el punto anterior cuando se produjo, en octubre de 2006, la modificación del Capítulo VIII del Código Alimentario Argentino.

16

Incorporadas por Res. Conjunta SPRYRS=SAGPYA Nº 33/2006 y 563/2006. “SPRYRS” es la sigla de la Secretaría de Políticas, Regulación y Relaciones Sanitarias, dependiente del Ministerio de Salud.

17

[En línea] http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/120000=124999/120119/norma.htm 18

[En línea] http://www.cancilleria.gov.ar/comercio/mercosur/normativa/resolucion/1993/res3693.html 19

MERCOSUR. Define además a las Buenas Prácticas de Fabricación como los procedimientos necesarios para la obtención de alimentos inocuos, saludables y sanos.

La Resolución GMC Nº 59/9920 aprueba los principios, directrices, criterios y parámetros para el reconocimiento de la equivalencia de los sistemas de control de alimentos entre los Estados Parte, garantizando que los alimentos producidos y comercializados en el ámbito del MERCOSUR tengan un tratamiento equivalente, con la finalidad de preservar la salud de la población, prevenir prácticas desleales de comercio y promover la libre circulación de alimentos.

La Resolución GMC Nº 44/0321=y sus complementarias 46/03, 47/03, 31/06 y 48/06= marcaron un significativo cambio en la normativa, al establecer la obligatoriedad de la rotulación nutricional de alimentos envasados a partir del 1º de agosto de 2006.

La protección de los consumidores es el objetivo central enunciado en el fundamento de estas resoluciones. En tal sentido, se declara la utilidad del rotulado nutricional como elemento que brinda información útil para la decisión del consumidor, contribuyendo además al consumo responsable. En estas resoluciones se reconoce que la información suministrada en el rotulado nutricional complementa las estrategias y políticas de salud de los Estados Parte, en beneficio de la salud del consumidor.

La Resolución GMC Nº 32/0622 aprobó la firma y la suscripción del Convenio de Financiación MERCOSUR=Unión Europea para el Proyecto “Cooperación para la armonización de normas y procedimientos veterinarios y fitosanitarios, inocuidad de alimentos y producción agropecuaria diferenciada”.23 El proyecto promueve mejoras en la armonización de normativas y estándares no sólo sanitarios y fitosanitarios, sino también de seguridad y calidad alimentaria, a fin de incrementar el comercio de productos agrícolas entre ambos bloques y fortalecer estrategias que estimulan el libre movimiento de productos al interior del MERCOSUR.

20

[En línea] http://www.cancilleria.gov.ar/comercio/mercosur/normativa/resolucion/1999/res5999.html 21

[En línea] http://www.cancilleria.gov.ar/comercio/mercosur/normativa/resolucion/1999/res5999.html 22

[En línea] http://www.mercosur.int/msweb/Normas/normas_web/Resoluciones/ES/GMC_2006_RES= 032_ES_Convenio%20SPS=UE.pdf

23

Nº ALA/2005/17=887. Cabe destacar que dicho proyecto tuvo como precedente al ALA/1993/143EU= MERCOSUR =finalizado en el año 2002= que permitió dar respuesta a las crisis sanitarias padecidas por los países miembros de este Mercado. En relación a Argentina, brindó apoyo esencial en el combate contra la fiebre aftosa y el cancro cítrico, cuyas propagaciones afectaron, indudablemente, las exportaciones nacionales de carnes y cítricos.

Los beneficiarios indirectos del proyecto son los consumidores locales, regionales e internacionales; así como productores y asociaciones comerciales interesadas en abastecer mercados externos de alimentos orgánicos, carne de ñandú y cultivos aromáticos.

El Sistema Nacional de Control de Alimentos

Antecedentes regulatorios

El Decreto del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) Nº 4.238,24 emitido en el año 1968, reglamentaba un conjunto de disposiciones referidas a la elaboración e industrialización de productos, subproductos y derivados de origen animal, en virtud de las siguientes cuestiones:

1. La aplicación de tecnologías sanitarias y procedimientos de fiscalización exigía que fueran consideradas las normas recomendadas por organismos internacionales, como la Organización Mundial de la Salud;

2. Para impulsar el tradicional rol exportador de carnes del país era imprescindible atender a las exigencias de los mercados compradores manteniendo actualizada las regulaciones nacionales;

3. La necesidad de reforzar las funciones sanitarias del sector público, a las que se confería un contenido “altamente social”, se justificaba por la importancia de estos alimentos en la dieta de la población.

Si bien la norma no hacía referencia a la producción de alimentos lácteos, es importante mencionarla puesto que constituye un antecedente de las acciones de adecuación de la normativa alimentaria argentina a las recomendaciones de organismos internacionales, atendiendo a necesidades comerciales y sanitarias.

Decreto PEN Nº 815/99

Mediante dicho Decreto fue creado el Sistema Nacional de Control de Alimentos (SNCA), que estaría integrado por la Comisión Nacional de Alimentos (CONAL), el SENASA, la ANMAT y las autoridades bromatológicas provinciales, con el objeto de asegurar el cumplimiento del CAA.25 La creación del sistema impulsó la reorganización de los 24

[En línea] http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/20000=24999/24788/texact.htm 25

procesos y mecanismos de control de alimentos, con el objetivo de lograr un nivel de seguridad en la producción de dichos productos dado el rol exportador de Argentina.

El Decreto fortalece el sistema de control sanitario, reorganizando la distribución de competencias entre los organismos que conforman el SNCA, para asegurar el cumplimiento efectivo de las normas regulatorias vigentes. Modifica los mecanismos de actualización de la legislación alimentaria, estableciendo el dictado de los actos administrativos conjuntos entre la SPRYRS y la SAGPYA. Además de ello, equipara los requisitos exigidos a los alimentos importados con sus similares de fabricación nacional.

En el Anexo A, que se presenta a continuación de esta sección, se incluye una síntesis de las principales facultades y obligaciones de todos los organismos que conforman el SNCA. (Esquema 1A).

El Título VI del Decreto PEN Nº 815/99 establece la concurrencia de competencias entre el SENASA y la ANMAT en lo concerniente a la elaboración y comercialización de lácteos. Según lo dispuesto, los establecimientos elaboradores de productos lácteos quedan clasificados, según la actividad que desarrollen, en: 1) Establecimientos que elaboran productos destinados al tránsito federal y/o la exportación. Su habilitación es realizada conjuntamente por la ANMAT y el SENASA, o bien por los gobiernos provinciales si dicha función ha sido delegada; 2) Establecimientos que elaboran productos destinados al consumo local o intra=provincial. La habilitación de estos establecimientos es efectuada por la autoridad provincial o municipal correspondiente, de conformidad con las disposiciones del CAA.

La certificación de exportaciones de productos lácteos a granel o acondicionadas para su venta al público es competencia exclusiva de SENASA, sin necesidad de programación ni de intervención concurrente de otro organismo competente.

La fiscalización de importaciones de productos lácteos acondicionados para la venta al público es competencia de la ANMAT; en tanto que los lácteos no acondicionados para la venta al público son fiscalizados por SENASA. La aprobación y registro de todos los productos lácteos a ser comercializados en el mercado interno se efectúa conforme a las disposiciones establecidas al respecto en el CAA.