A. CONCEPTO DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
El proceso de simplifi cación administrativa y de reducción de trabas burocráticas tiene por objeto me- dir los costes administrativos e identifi car y reducir las cargas administrativas.
De acuerdo con el Manual Internacional del Modelo de Costes Estándar de la OCDE –«OCDE In-
ternational SCM Manual», (http://www.oecd.org/dataoecd/32/54/34227698.pdf)–, se entiende por
«costes administrativos» los costes habidos por las empresas, el sector asociativo, los poderes públicos y los ciudadanos para cumplir las obligaciones legales de facilitar información sobre sus actividades o su producción, ya sea a las autoridades públicas, ya sea a entidades privadas. El término «información» ha de interpretarse en el sentido más amplio posible.
La información que ha de prestarse a la Administración puede ser de dos tipos: a) información que las empresas recopilarían aun cuando no lo exigiera la legislación, y b) información que no se recogería de no existir disposiciones legislativas al efecto. Los costes asociados a esta última se conocen como «cargas administrativas».
Algunas cargas administrativas son necesarias si están exigidas por el interés general o quieren al- canzar los objetivos subyacentes de la legislación, por ejemplo cuando la información es necesaria para garantizar la transparencia de los mercados. Pero hay también numerosos casos en los que es posible racionalizar y reducir las cargas sin poner en cuestión los intereses generales o los objetivos subyacentes. Estas últimas cargas son a todas luces innecesarias.
B. SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA EN ESPAÑA EN EL PERÍODO 2005-2011
La simplifi cación administrativa y la reducción de trabas burocráticas constituyen un objetivo del Go- bierno como, en general, de todos los Gobiernos de nuestro entorno.
Constituye, además, un objetivo de la UE. En noviembre de 2006, la Comisión Europea en el marco de su estrategia de crecimiento y empleo y dentro de la iniciativa «Legislar Mejor», propuso poner en marcha un ambicioso programa de acción destinado a reducir la carga administrativa que imponía la reglamentación en vigor en la UE. En general, de acuerdo con organismos fi nancieros y distintos estudios internacionales, se estima que el importe de esta carga se situaba en torno al 3,5 % del PIB de la UE.
En el marco de dicho Programa de Acción, la Comisión propuso que el Consejo Europeo de primavera
de 2007 cuantifi cara en un 25% el objetivo de reducciónque deberían alcanzar conjuntamente la Unión Europea y los Estados miembros a más tardar en 2012. El Gobierno español se adhirió a dicho objetivo, comprometiéndose a alcanzar un 30% de reducción, lo que en términos del PIB español suponía un ahorro para ciudadanos y empresas de 15.000 millones de euros para dicho año 2012.
Para lograr el objetivo de reducción, a partir de 2007, se adoptaron diversas medidas de simplifi ca- ción administrativa, ordenadas en torno a tres «ejes» básicos de actuación:
— Impulso a la Administración Electrónica y a la sustitución de los medios administrativos tradicionales por medios electrónicos con aprobación de una legislación específi ca, la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP) y su normativa de desarrollo. — Puesta en marcha de un plan sistemático de reducción de trabas burocráticas, basado a su vez en: • Autoevaluación por parte de los distintos Departamentos y órganos de la AGE de sus procedimientos y pro- cesos de actuación y generación de las correspondientes propuestas de simplifi cación, que serían recogidas
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y puestas en vigor a través de sucesivos Acuerdos de Consejo de Ministros (ACM). Entre 2007 y 2011 se aprobaron seis ACM de reducción de cargas más un ACM de medidas de simplifi cación documental. • Implantación de un proceso continuo de detección de cargas administrativas superfl uas o inútiles a
escala de todas las AA.PP. mediante la suscripción de convenios de colaboración entre la AGE y las distintas CC.AA. y entre la AGE y actores del sector privado (CEOE-CEPYME y Consejo General de Cámaras de Comercio). En el ámbito de la AGE, las cargas administrativas así detectadas fueron recogidas y abordadas a través de los ACM señalados en el apartado anterior.
• Implantación del análisis de impacto en los proyectos normativos del Gobierno y los Departamentos de la AGE. Esta medida se puso en práctica mediante la aprobación del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, y su Guía Metodológica. Para medir los ahorros generados para empresas y ciudadanos por estas medidas y con vistas al objetivo de reducción comprometido con la UE, se adoptó una metodología –incluida en el Anexo V de
la Guía Metodológica del Real Decreto 1083/2009–, el Método Simplifi cado de Medición de Cargas
Administrativas y de su Reducción, que se validó por un informe de consultoría y por los actores del sector privado y fue consensuado con todos los Departamentos de la AGE y las CC.AA.
El Método Simplifi cado (MS) se basa en el Modelo de Cálculo de los Costes Administrativos Netos de la UE, contenido en la Comunicación de la Comisión titulada «Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo» y adoptada el 16 de marzo de 2005, que, a su vez, estaba inspirado en el Modelo Interna-
cional de Costes Estándar usado por la OCDE (OCDE International Standard Cost Model).
El MS contiene un catálogo de las actuaciones de empresas y ciudadanos ante las AA.PP. –presenta- ción de solicitudes, presentación de copias compulsadas, etc.– y de distintos procesos de simplifi cación administrativa –renovación automática de autorizaciones y licencias, reducción de plazos de respues- ta, etc.– a los que asocia un coste expresado en euros. Así, por ejemplo, la presentación presencial de una solicitud ante las AA.PP. supone 80 euros de coste para empresas y ciudadanos, mientras que la presentación electrónica de la misma solicitud supone un coste de tan sólo 5 euros. Fácilmente se com- prende que, en el caso de que la Administración admita una presentación electrónica en lugar de una presentación presencial, se calcula para la empresa o el ciudadano solicitante un ahorro de 75 euros.
La multiplicación de los ahorros unitarios conseguidos en cada caso por el conjunto de los trámites o actuaciones afectados por la simplifi cación o por la población destinataria de los mismos, permite calcular el monto del ahorro globalizado.
Aplicando el MS para valorar las distintas medidas de simplifi cación adoptadas desde 2007 a efectos del cumplimiento del objetivo europeo de reducción, los resultados alcanzados a fi nes de 2011 suponían un ahorro para ciudadanos y empresas de menos de 10.000 millones de euros, lejos de los 15.000 millo- nes que era preciso alcanzar a fi nes de 2012.
C. VALORACIÓN
Si bien la puesta en práctica por el Gobierno de una línea de acción en materia de reducción de cargas administrativas ha de estimarse positiva, la valoración que puede hacerse respecto de la situación refl ejada en el epígrafe anterior es desfavorable por las razones que se exponen a continuación:
• Difi cultades para la consecución del objetivo europeo de reducción.
Como queda dicho, el monto del ahorro de cargas administrativas producido por las medidas puestas en práctica por el Gobierno era a fi nes de 2011 de menos de 10.000 millones de euros, lo que comprometía la consecución del objetivo de reducción previsto.
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Por otra parte,no se realizó un esfuerzo para extender la medición de ahorrosa otros ámbitos dis- tintos de los afectados por los ACM ni se desarrollaron o emplearon las adecuadas herramientas informáticas.
• Desconexión del proceso de simplifi cación administrativa y el impulso de la Administración Elec- trónica.
Por otra parte, si bien en la etapa anterior se realizó un importante desarrollo normativo de la LAECSP y se pusieron en marcha distintas infraestructuras y servicios de Administración Electró-
nica, como el Sistema de Aplicaciones y Redes de las Administraciones Públicas (Red SARA de
Comunicaciones), la Plataforma de Firma Electrónica @FIRMA, el Portal Electrónico de la Red 060 de Atención al Ciudadano, la Plataforma Electrónica de Intermediación de Datos, el Registro Electrónico de Apoderamientos, etc., se produjo, especialmente a nivel de programación y pla- nifi cación, una falta de integración de estas herramientas de Administración Electrónica con las medidas implementadas en materia de simplifi cación administrativa.
Así, la falta de visión global supuso en la práctica una limitación del uso de la Administración Elec- trónica como instrumento de simplifi cación administrativa y una confi guración de ambos ámbitos de actuación como realidades separadas, cuando es un hecho evidente que las tecnologías de la información (TI) y su empleo por las AA.PP. constituyen actualmente, y han constituido desde su aparición, la herramienta más efi caz en manos de éstas para simplifi car sus procesos y trámites, al tiempo que rediseñar todo su sistema procedimental.
Es evidente que muchas de las medidas de simplifi cación adoptadas en los ACM de reducción de cargas se basaban en el empleo de las TI y en la sustitución de medios convencionales de gestión por medios electrónicos, pero se trataba de propuestas específi cas, realizadas con una óptica vertical o departamental, no estando integradas en una panorámica o planifi cación conjunta y horizontal de todas las AA.PP.
• Visión limitada de la simplifi cación administrativa.
El último motivo que puede justifi car un juicio desfavorable sobre la situación del proceso de simplifi - cación administrativa implementado a fi nes de 2011 es su orientación excesivamente «burocrática».
En efecto, el enfoque del proceso estaba excesivamente limitado al ámbito de las Administra- ciones Públicas y a la legislación administrativa vigente, utilizando para reducir o simplifi car las trabas burocráticas detectadas la lógica propia del procedimiento y las estructuras administrativas clásicas, sin tener en cuenta las posibilidades ofrecidas por las TI ni realizar una auténtica «rein- geniería» o «rediseño» de las estructuras y procesos.
Por otro lado, pese al mantenimiento de contactos y vías de colaboración con el sector empre- sarial privado y a que todo el proceso estaba formalmente orientado a la dinamización de la economía y al aumento de productividad de las empresas, las medidas de reducción de cargas defi nitivamente implementadas no avanzaron todo lo posible en materia de fl exibilización y de sustitución de intervenciones administrativas de carácter regulatorio.
D. MEDIDAS ADOPTADAS DURANTE 2012 Y NECESIDAD DE NUEVOS OBJETIVOS DE SIMPLIFICACIÓN • Objetivo europeo de reducción.
A lo largo de 2012, y antes de la fecha límite de 31 de diciembre, las AA.PP. han conseguido alcanzar el objetivo de reducción del 30 por 100, habiéndose logrado para ciudadanos y empre-
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sas un ahorro de más de 18.000 millones de euros en concepto de eliminación o reducción de las cargas administrativas soportadas en sus relaciones con la Administración.Si se tiene en cuenta que a principios de 2012 el ahorro contabilizado era de menos de 10.000 millones de euros, puede juzgarse el esfuerzo realizado en este ámbito en el primer año de la actual legislatura.
Se ha llevado a cabo una intensifi cación del proceso de medición de ahorros e introducción de mejoras en el mismo. Hasta el momento presente, la medición realizada estaba prácticamente circunscrita a las medidas de reducción previstas en los correspondientes ACM, con olvido de las estadísticas de uso de los servicios electrónicos proporcionadas por los distintos Observatorios de Administración Electrónica de las Administraciones Públicas, de los estudios realizados por el Consejo Superior de Administración Electrónica y de los análisis de impacto en materia de reduc- ción de cargas de los proyectos normativos tramitados por la AGE. A lo largo de 2012 se han realizado estudios en este sentido que han permitido completar las métricas utilizadas.
Paralelamente, a lo largo de 2012, se han mejorado las herramientas informáticas usadas en la medición.
• Integración con la Administración Electrónica.
La desaparición del antiguo Ministerio de Política Territorial y Administración Pública y la creación del nuevo MINHAP y, especialmente, la estructura orgánica dada a la Secretaría de Estado de Ad- ministraciones Públicas por el Real Decreto 256/2012, de 27 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del MINHAP, ha refundido las dos antiguas Direcciones Generales de Organización y Procedimientos y de Impulso de la Administración Electrónica de la extinta Secretaría de Estado de Función Pública en una sola, la Dirección General de Modernización Administrativa, Procedimientos e Impulso de la Administración Electrónica.
Este cambio organizativo ha permitido superar la desconexión existente entre los ámbitos de
actuación de la AGE en materia de procedimientos y en materia de Administración Electrónica, al tiempo que ha permitido reorientar estratégicamente el proceso de simplifi cación administrativa hacia una integración completa con los principios y técnicas de Administración electrónica. Esta reorientación supone un nuevo enfoque, más realista, del proceso de simplifi cación admi- nistrativa, que permitirá identifi car nuevos mecanismos o procedimientos de reducción de trabas mediante el uso de plataformas electrónicas (Sistema de Intercambio de Registros, Notifi caciones Electrónicas Seguras, Plataforma Electrónica de Intermediación de Datos, Punto General de Entra- da de Factura Electrónica, etc.) a escala de todas las AA.PP. y avanzar en el objetivo de integrar normativamente la regulación de la tramitación electrónica con la del procedimiento administrativo común.
• Superación del enfoque burocrático y conexión con la política económica.
En el ámbito de la política económica del Gobierno, dirigida a la dinamización de la economía, la creación de empleo y el fomento de la competitividad, se han adoptado, durante 2012 y los primeros meses de 2013, diferentes iniciativas normativas con una incidencia muy signifi cativa en el ámbito de la reducción de cargas.
En este sentido, hay que señalar, primeramente, la publicación de la Ley 12/2012, de 26 de di- ciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, que, ha eliminado la autorización o licencia municipal previa para establecimientos comerciales y otros que se detallan en el texto con una superfi cie de hasta 300 metros cuadrados, umbral que el An- teproyecto de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalización prevé ampliar.
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La fl exibilización se extiende también a todas las obras ligadas al acondicionamiento de estos locales que no requieran de la redacción de un proyecto de obra. De esta manera, se puede iniciar tanto la ejecución de obras e instalaciones como el ejercicio de la actividad comercial y de servicios con la presentación de una declaración responsable o comunicación previa, en la que el empresario manifi es- ta cumplir los requisitos exigidos por la normativa vigente y disponer de los documentos que se exijan. Así mismo conviene referirse a la futura Ley de Garantía de la Unidad de Mercado, que, en la medida en que otorga validez general a las licencias concedidas a los operadores económicos en cualquier área del territorio, permitirá simplifi car los procedimientos y aligerar las trabas burocrá- ticas soportadas por éstos. También hay que destacar que el citado Anteproyecto de Ley de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalización incluirá muevas medidas de fl exibilización de los procedimientos administrativos dirigidos a la creación, liquidación o traslado de empresas Ade- más, implanta, por primera vez en España, una cláusula «one-in-one-out», de forma que cada
carga administrativa introducida deberá compensarse con, al menos, la eliminación de una carga de coste equivalente. Por último, recoge distintas medidas de reducción de cargas en relación con los servicios estatales de estadística o la prevención de riesgos laborales, entre otros.
Todas estas iniciativas normativas, en la medida en que determinan la supresión de una actividad autorizadora de las AA.PP. o la simplifi cación máxima de procedimientos que afectan a un número considerable de empresas y emprendedores, suponen un impulso considerable al proceso de reducción de trabas burocráticas en nuestro país, y, lo que es más importante, determinan la aparición de nuevos objetivos y ámbitos de acción para el proceso de simplifi cación administrativa.
• Nueva política de atención al ciudadano.
Un resultado adicional de la nueva estructura orgánica de la Secretaría de Estado de Administra- ciones Públicas y la consiguiente creación de la Dirección General de Modernización Administra- tiva, Procedimientos e Impulso de la Administración Electrónica, ha sido la integración en un único Centro de las competencias en materia de simplifi cación administrativa y reducción de cargas, así como en materia de atención al ciudadano (Red 060).
Ello ha permitido conectar ambas políticas o líneas de acción y ha puesto de manifi esto la exis- tencia de un nuevo ámbito para la simplifi cación administrativa. De esta manera se ha abierto la posibilidad de que las técnicas y herramientas propias de ésta (supresión de trámites, unifi cación de puntos de entrada, empleo de la Administración) se dirijan a la atención a los ciudadanos en general y a colectivos de éstos con especiales demandas o necesidades.
2. MÉTODO DE TRABAJO
La Subcomisión de Simplifi cación Administrativa (SCSA) aprobó un plan de trabajo coherente con el señalado para los trabajos de la CORA, que comprendía las siguientes fases:
A. REVISIÓN DE LA INFORMACIÓN RELATIVA A LOS PROYECTOS, PROGRAMAS Y ACTUACIONES DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA IMPLEMENTADOS O EN CURSO DE IMPLANTACIÓN POR LOS DISTINTOS DEPARTAMENTOS DE LA AGE
Esta fase debía completarse antes del 1 de enero de 2013.
Como método para su realización, la SCSA acordó recurrir directamente a los distintos Departamentos y Organismos de la AGE, remitiéndoles una fi cha normalizada que debían completar por cada uno de los proyectos de simplifi cación administrativa que tuvieran previsto implementar a corto o medio plazo o estuvieran en proceso de implementación.
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Esta metodología fue acordada de forma unánime por la Subcomisión tras haber considerado otras posibles alternativas, especialmente el uso de los repositorios de información contenidos en los sistemas de información SIA (Sistema de Información Administrativa), desarrollado por la Dirección General de Modernización Administrativa, Procedimientos e Impulso de la Administración Electrónica, y SIENA (Sis- tema de Identifi cación y Evaluación de la Normativa Afectada por la «Directiva de Servicios», Directiva
123/2006/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006), desarrollado por el MINECO.
Las razones que motivaron dicho acuerdo fueron fundamentalmente dos: a) el volumen y la compleji- dad de la información obrante en ambos repositorios (únicamente en SIA se encuentran recogidos más de 2.000 procedimientos y servicios administrativos), que difi cultarían la disponibilidad de información útil y usable en los plazos perentorios marcados por la CORA, y b) lo aconsejable de trabajar con proyectos de simplifi cación de trabas ya «preseleccionados» y valorados por los actuales equipos ministeriales para
garantizar su impacto en la ciudadanía y la empresa y su efi cacia en el aumento de la competitividad, la generación de riqueza y el crecimiento económico.
B. ANÁLISIS Y VALORACIÓN DE LOS PROYECTOS DE SIMPLIFICACIÓN
Esta fase debía concluir antes de 15 de abril de 2013.
La metodología adoptada para la valoración de los proyectos fue la siguiente:
— Completar la información contenida en la fi cha normalizada con una serie de entrevistas con los interlocutores designados por las Subsecretarías de cada Departamento u Organismo y de en- cuestas a cumplimentar por los responsables inmediatos de los proyectos dentro de cada uno de dichos Departamentos u Organismos. Dichas entrevistas y encuestas se basaban en el análisis de cargas administrativas según la Guía Metodológica del Real Decreto 1083/2009, regulador de la