El suelo de núcleo rural es una clase de suelo peculiar de la legisla- ción urbanística gallega que trata de dar respuesta a las dificultades que desde la perspectiva de la clasificación urbanística tradicional del suelo plantea la dispersión poblacional característica de Galicia. Como es sa- bido, el territorio gallego concentra más de la mitad de los núcleos de población existentes en toda España. La gran mayoría de esos núcleos de población son pequeños asentamientos rurales que no encontraban un encaje claro en la clasificación del suelo de la legislación urbanística estatal: clasificarlos como suelo urbano, no por el criterio de los servicios urbanísticos (pues esos núcleos rurales con mucha frecuencia carecen del abastecimiento de agua potable y del alcantarillado), sino por el de la consolidación por la edificación, conduciría a aplicarles unas dispo- siciones pensadas para la ciudad y, por ello, del todo inadecuadas para el medio rural en el que se ubican y con el que están imbricados; pero considerarlos como suelo rústico o no urbanizable ahogaría cualquier posibilidad de ordenar su renovación urbanística y eventual crecimiento. De ahí la necesidad de introducir una clase de suelo específica para los núcleos rurales.
Pero los problemas que plantea en Galicia la dispersión de la po- blación se han agravado en los últimos tiempos por la aparición de un nuevo fenómeno. Con el desarrollo económico, el aumento del nivel de vida y la mejora de las comunicaciones, las ciudades y muchas villas han crecido, pero la dispersión poblacional no se ha atenuado, sino que ha adquirido una nueva forma, que es la de las viviendas unifamiliares aisladas en el medio rural, separadas de los núcleos rurales tradicionales
y construidas al margen de la legalidad urbanística o, en el mejor de los casos, al amparo de las disposiciones de la vieja legislación estatal del suelo que permitían autorizar la edificación de viviendas aisladas en sue- lo rústico o no urbanizable, precisamente cuando se justificaba que no existía riesgo de creación de nuevos núcleos de población.
Si es complicado y costoso dotar de los servicios urbanísticos míni- mos a los pequeños núcleos rurales, júzguese lo que supone atender a una población diseminada en viviendas unifamiliares por todo el medio rural. Además, esa proliferación de viviendas aisladas suele ir unida al fenómeno del “feísmo” urbanístico, derivado de la tradicional falta de control sobre la edificación en el medio rural, que amenaza con desfigu- rar completamente los valores arquitectónicos y paisajísticos de aquél26.
Frente a esto, el legislador gallego reaccionó mediante la vigente Ley de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, que no en vano lleva esa segunda parte en su título, y que dificulta con especial rigor la edificación residencial en el suelo rústico27, al tiempo que perfec-
ciona el régimen del suelo de núcleo rural para promover que el asenta- miento de la población en el medio rural se haga en los núcleos rurales tradicionales o en sus inmediaciones28.
26 Sobre esta realidad sociológica, véase, por todos, Paulo LÓPEZ PORTO, O solo de núcleo rural na Lei 9/2002, Escola Galega de Administración Pública, Santiago de Compostela, 2008, págs. 15-18.
27 Sólo se permiten las construcciones destinadas a usos residenciales vinculados a la explotación agrícola o ganadera, en el suelo rústico de protección ordinaria (artícu- lo 36) y en el de protección agropecuaria o forestal (artículo 37), y siempre previa autorización de la Administración autonómica, que condiciona la obtención de la correspondiente licencia urbanística municipal; como destaca Juan Jesús RAPOSO ARCEO, “la imposibilidad de construcción de viviendas unifamiliares en el supuesto excepcional que permitía la ley autonómica de 1997... supone una notoria novedad de esta ley” (“El suelo rústico en la Ley 9/2002, de 30 de diciembre”, Comentarios a la Ley de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, Aranza- di, Cizur Menor, 2009, pág. 216).
28 Sobre el origen y la evolución del suelo de núcleo rural en la legislación urbanística gallega, véase Juan Jesús RAPOSO ARCEO, “El suelo de núcleo rural en la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Ru- ral de Galicia”, Comentarios a la Ley de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, Aranzadi, Cizur Menor, 2009, págs. 234 y sigs.
Esta regulación, sin embargo, se ha flexibilizado en la reforma llevada a cabo a través de la reciente Ley 2/2010, de 25 de marzo, de medidas urgentes de modificación de la Ley de ordenación urbanística y protec- ción del medio rural de Galicia, para atender a la realidad de que mu- chos núcleos rurales tradicionales (especialmente en la proximidad de la ciudades y villas) han visto irremediablemente deformada su morfología y alteradas las actividades que se realizan en los mismos por un proceso de urbanización y crecimiento descontrolado que, en ocasiones, los ha acabado incorporando a la ciudad o villa29, pero en otros no, con los
consiguientes problemas para clasificarlos urbanísticamente: ya no son propiamente núcleos rurales tradicionales, o lo son sólo en parte, pero tampoco llegan a reunir las características propias de las zonas urbanas, ni conviene que las adquieran30.
Así, el suelo de núcleo rural se define ahora en el artículo 13, apar- tado primero, de la Ley gallega como el de las áreas del territorio que sirven de soporte a un asentamiento tradicional de población singula- rizado, identificable y diferenciado administrativamente en los censos y padrones oficiales31. A su vez, la Ley distingue tres tipos básicos de
núcleos rurales: los de carácter rural histórico-tradicional, caracteriza- dos en función de sus características morfológicas, tipología tradicio- nal de las edificaciones, vinculación con la explotación racional de los recursos naturales o de circunstancias de otra índole que manifiesten la imbricación tradicional del núcleo con el medio físico en que se sitúa; los núcleos rurales comunes, que son aquellos asentamientos de población
29 Los problemas que plantea la clasificación urbanística del suelo de los núcleos rurales incorporados a las ciudades por el crecimiento de éstas se estudian detalladamente en LÓPEZ PORTO, O solo de núcleo rural na Lei 9/2002, cit., págs. 101 y sigs. 30 La reforma del régimen del suelo de núcleo rural para adaptarlo a la diversidad de los
núcleos rurales realmente existentes venía siendo propugnada por algunos autores de la doctrina científica; véanse las propuestas y reflexiones de RAPOSO ARCEO en “El suelo de núcleo rural en la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanís- tica y Protección del Medio Rural de Galicia”, Comentarios a la Ley de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, cit., págs. 250-251.
31 Para un análisis pormenorizado de estos requisitos de identificación o reconocimien- to de los núcleos rurales, véase LÓPEZ PORTO, O solo de núcleo rural na Lei 9/2002, cit., págs. 29 y sigs.
reconocibles como suelo de núcleo rural, pero que no presentan las ca- racterísticas necesarias para su inclusión en el tipo básico de núcleo rural histórico-tradicional; y los núcleos rurales complejos, caracterizados por ser resultado de la concurrencia y compatibilidad en el seno de un mismo asentamiento rural de los otros dos tipos básicos.
Corresponde a los planes generales, a través del estudio del medio rural y análisis del modelo de asentamiento poblacional que preceptiva- mente deben incorporar (artículo 61, apartado primero, letra b) de la Ley gallega), identificar los núcleos rurales presentes en el respectivo término municipal, atendiendo a criterios como su inclusión como tales o la de su área de influencia en planes anteriores, el número de edificaciones, la densidad de viviendas, su grado de consolidación por la edificación y, en su caso, la tipología histórico-tradicional de su entramado y de las edifi- caciones existentes en los mismos32. Asimismo, el planeamiento general
ha de delimitar el ámbito de estos núcleos, teniendo en cuenta los antece- dentes existentes de delimitaciones anteriores, sus peculiaridades urbanís- ticas y morfológicas y su capacidad de acogida de la demanda previsible
32 Aclara el apartado segundo del artículo 61 de la Ley gallega que el estudio del me- dio rural servirá de base para establecer las medidas tendentes a la conservación y mejora de sus potencialidades intrínsecas y, en particular, para la protección de sus valores ecológicos, ambientales, paisajísticos, históricos, etnográficos, culturales o con potencialidad productiva. A estos efectos, analizará detalladamente los usos del suelo, los cultivos, el paisaje rural, la tipología de las edificaciones y construcciones tradicionales de la zona, las infraestructuras existentes, los caminos y vías rurales, el plan urbanístico de los municipios limítrofes y cualquier otra circunstancia relevante para la justificación de las determinaciones en suelo rústico. Por su parte, el apar- tado tercero del precepto citado señala que el análisis del modelo de asentamiento poblacional tendrá por objeto determinar las medidas a adoptar para su ordenación y mejora, y la preservación de los asentamientos histórico-tradicionales, definiendo los elementos que lo constituyan y su inserción en el marco comarcal y destacando la división parroquial, el sistema de núcleos de población, su capacidad de acogida de la demanda previsible de uso residencial en el medio rural y su relación con el medio natural o productivo. A fin de fundamentar la delimitación de los núcleos rurales, deberá analizar individualizadamente cada núcleo, su morfología, infraestructuras y dotaciones urbanísticas existentes, número y carácter de sus edificaciones, consolida- ción por la edificación y densidad de viviendas, patrimonio arquitectónico y cultural y cualquier otra circunstancia urbanística relevante para justificar las determinacio- nes sobre el suelo de núcleo rural.
del uso residencial en el medio rural. La definición de su perímetro se realizará en función de las condiciones topográficas y estructura de la propiedad y de su nivel de integración en las dotaciones y servicios exis- tentes en el mismo, ajustándose a las infraestructuras y huellas físicas de los elementos naturales existentes y siendo, asimismo, necesario prever la total urbanización y suficiencia de las redes de dotaciones, comunica- ciones y servicios.
Estos criterios generales de delimitación se matizan para cada tipo básico de núcleo rural. En el caso de los núcleos rurales histórico-tra- dicionales, habrá que atender a la proximidad de las edificaciones, los lazos de relación y coherencia entre lugares de un mismo asentamiento con topónimo diferenciado y la morfología y tipologías propias de di- chos asentamientos y del área geográfica en que se encuentran, de modo que el ámbito delimitado presente una consolidación por la edificación de, al menos, el cincuenta por ciento, de acuerdo con la ordenación pro- puesta y trazando una línea perimetral que encierre las edificaciones tra- dicionales del asentamiento siguiendo el parcelario y las huellas físicas existentes y, como máximo, a cincuenta metros de dichas edificaciones tradicionales33. Por su parte, la delimitación de los núcleos rurales comu-
nes deberá hacerse en función de las previsiones de crecimiento que el plan general establezca para el núcleo y teniendo en cuenta que el ámbito delimitado habrá de presentar un grado de consolidación por la edifica- ción, de acuerdo con la ordenación urbanística que para él se prevea en el plan, igual o superior a un tercio de su superficie. Por último, en los núcleos rurales complejos se obliga a diferenciar la zona correspondiente al núcleo rural histórico-tradicional, delimitada conforme a los criterios antes expresados.
En todo caso, el apartado cuarto del artículo 13 mantiene la regla de que la delimitación de los núcleos rurales existentes que se hallen ubica- dos en la franja de doscientos metros desde el límite interior de la ribera
33 Sobre la aplicación de estos criterios de delimitación, que son los que la redacción original de la Ley de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia imponía para todos los núcleos rurales, véase LÓPEZ PORTO, O solo de núcleo rural na Lei 9/2002, cit., págs. 57 y sigs.
del mar no podrá ser ampliada en dirección al mar, salvo en los casos excepcionales en que el Consejo de la Xunta lo autorice expresamente, por la especial configuración de la zona costera donde se encuentren o por motivos justificados de interés público, debiéndose motivar la nece- sidad de la iniciativa, la oportunidad y su conveniencia en relación con el interés general.
El suelo de núcleo rural planteaba serias dificultades para su equi- paración a las clases de suelo definidas por la legislación urbanística estatal, por los motivos ya explicados con anterioridad. En este punto la Ley estatal del suelo de 2007 ha supuesto un innegable avance, al prever expresamente en su artículo 12, apartado tercero, párrafo segundo, lue- go trasladado el texto refundido, que “al establecer las dotaciones y los servicios a que se refiere el párrafo anterior [es decir, los necesarios para que el suelo se pueda considerar urbanizado], la legislación urbanística podrá considerar las peculiaridades de los núcleos tradicionales legal- mente asentados en el medio rural”. Por consiguiente, queda claro que el suelo de núcleo rural que se delimite con arreglo a la reforma de 2010 de la Ley de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia deberá considerarse urbanizado a los efectos de la legislación estatal.
Más compleja resultaba la cuestión con la redacción original de la Ley gallega, que distinguía dentro del suelo de núcleo rural el de los núcleos propiamente dichos y el de las áreas de expansión que se podían deli- mitar alrededor de los mismos; este último difícilmente podía ser consi- derado suelo urbanizado mientras no se transformase urbanísticamente o se consolidase por la edificación. La reforma de 2010 ha suprimido esa distinción al introducir la nueva tipología de núcleos rurales. En los de carácter histórico-tradicional, las posibilidades de expansión quedan así limitadas a lo que permita la delimitación del núcleo atendiendo al grado de consolidación por la edificación que se establece (al menos un cincuenta por ciento de su superficie) y al trazado de su perímetro has- ta un máximo de cincuenta metros desde las edificaciones tradicionales existentes; en los comunes, ya se prevé expresamente que para su deli- mitación habrá que tener en cuenta las previsiones de crecimiento del núcleo, a lo que se suma la regla, más flexible que la establecida para los
de carácter histórico-tradicional, de que basta una consolidación por la edificación de un tercio de su superficie.
2.4.2. Derechos de los propietarios
Al tratarse de una creación de la legislación gallega que no tiene fácil encaje con la clasificación del suelo tradicionalmente recogida en la le- gislación urbanística estatal, el régimen del suelo de núcleo rural plantea no pocas interrogantes34. En cuanto a los derechos de los propietarios, el
artículo 24 de la Ley de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia se limita a establecer en el segundo inciso de su apartado primero que los propietarios de esta clase de suelo tienen derecho a su uso y edificación en las condiciones establecidas por ella35.
El reconocimiento del derecho a edificar los terrenos situados en este tipo de suelo no plantea problemas desde la perspectiva de la legislación
34 Además, la regulación de la Ley gallega se caracteriza por el abundante uso de con- ceptos jurídicos indeterminados que, en la práctica, dejan un amplio margen para interpretaciones contrapuestas; véanse las consideraciones al respecto de RAPOSO ARCEO en “El suelo de núcleo rural en la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Or- denación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia”, Comentarios a la Ley de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, cit., págs. 251 y sigs.
35 De acuerdo con la disposición adicional segunda, apartado segundo, de la Ley galle- ga, tal como ha quedado redactada por la Ley 2/2010, de 25 de marzo, para edificar en los núcleos rurales de los municipios sin planeamiento general es necesaria la previa aprobación de un expediente de delimitación de suelo de núcleo rural, que contendrá un estudio individualizado del núcleo rural y los planos de delimitación del perímetro de éste. También quedarán reflejados el trazado de la red viaria pública existente y los espacios reservados para dotaciones y equipamientos públicos, así como las determinaciones contempladas en las letras d) y f) del artículo 56, apartado primero, de la Ley (regulación detallada de los usos, volumen y condiciones higiéni- co-sanitarias de los terrenos y construcciones, así como de las características estéticas de la edificación y de su entorno, y otras determinaciones que resulten convenientes para la ordenación y mejora del núcleo y la salvaguarda de los cauces naturales y las redes de caminos rurales, así como para la conservación y recuperación de la morfo- logía de los núcleos histórico-tradicionales, y de su estructura parcelaria histórica y sus usos tradicionales). El expediente es tramitado por el Ayuntamiento con informa- ción pública por plazo mínimo de un mes, lo aprueba provisionalmente el pleno y se remite a la Administración autonómica para su aprobación definitiva en el plazo de tres meses, con silencio positivo.
estatal, pues todo el suelo de núcleo rural que se delimite conforme a la nueva regulación resultante de la reforma de 2010 de la Ley gallega de- berá considerarse urbanizado, de acuerdo con lo indicado en el apartado anterior de este trabajo. En cambio, es dudosa la compatibilidad con la vigente legislación estatal del suelo del derecho a edificar los terrenos de las áreas de expansión de los núcleos rurales previstas por la redacción original de la Ley gallega, derecho que mantiene la disposición transito- ria primera de la misma hasta que el planeamiento se revise o se adapte a la redacción actual de dicho texto legal, con independencia del grado de consolidación por la edificación de esas áreas36.
Como ya se ha explicado, el suelo de las áreas de expansión, mientras no se transforme por la urbanización o se consolide por la edificación (o se acabe incluyendo en una nueva delimitación de los núcleos rurales llevada a cabo de acuerdo con los criterios de la reforma del 2010), ha de considerarse suelo rural a los efectos de la legislación estatal del suelo. Si se elaborase un plan especial que previese una operación de carácter in- tegral sobre el área de expansión, quedaría legitimada su transformación urbanística de acuerdo con la legislación estatal, pero si se tratase de construir de manera aislada e individualizada una vivienda, ello podría chocar con el régimen de uso del suelo rural que prevé el artículo 13, apartado primero, del texto refundido de la Ley estatal del suelo. Dicho precepto, aparte de los usos agrícolas, ganaderos, forestales, cinegético y demás vinculados a las utilización racional de los recurso naturales, sólo contempla la posibilidad de autorizar en suelo rural otros actos y
36 La letra e) del apartado primero (en realidad, único), de la disposición transitoria primera, en la redacción dada por la Ley 2/2010, de 25 de marzo, señala en su párrafo segundo que “a los terrenos incluidos en la delimitación del núcleo rural, o en la de su área de influencia, o en la de expansión, que presenten un grado de consolidación por la edificación inferior al 50% de su superficie, se aplicará el régimen establecido