CAPÍTULO IV: Análisis de los alcances, limitantes y resultados de los dos
4.4 Sugerencias para alcanzar un mayor empoderamiento democrático y
Luego de estas dos experiencias, se puede determinar como primera instancia que si bien la cooperación no produce efectos significativamente apreciables sobre el desarrollo económico global del país donde se actúa, sí lo hace a nivel de pequeñas comunidades, municipios, provincias o departamentos. Y segundo, que se puede considerar como esencial, es la implicación de la población local en sus propios proyectos de desarrollo, sólo así se mejoran los resultados previstos cuando participa la comunidad llamada beneficiaria.
De la misma manera, una sugerencia después de hacer el análisis de estos proyectos es que el apoyo por parte de gobierno central debe partir de las demandas de las entidades territoriales, y no ser impuesto sin previa consulta. Esta recomendación cuenta con un consenso amplio a nivel mundial y no debe ser despreciada al emprender actividades en este sentido. De este modo, la participación de los niveles superiores de gobierno debe circunscribirse al apoyo y,
92 Duchacek, Ivo, Op. cit., Pág. 45.
en el caso del gobierno central, al diseño de incentivos para que las entidades territoriales desarrollen por sí solas su capacidad de gestión.
Una estrategia de apoyo territorial a nivel nacional en Colombia debería incluir a los departamentos como pieza fundamental del proceso de desarrollo, porque ellos no sólo conocen la problemática de sus propios municipios, sino que además pueden aprovechar las economías a escala. En este sentido, resulta vital elevar el grado de la capacitación departamental, donde aún existen debilidades y falencias pronunciadas. Para tal objetivo, una condición necesaria es sanear las finanzas y racionalizar el aparato burocrático departamental, con el fin de ofrecer mejores salarios a los mandos intermedios en función al mérito y promover su permanencia. De esta manera se resolvería las disparidades entre los sueldos de los representantes en las Asambleas Departamentales y los empleados de la administración central departamental.
Igualmente, se puede distinguir ciertas fortalezas de la cooperación municipal al desarrollo, como por ejemplo la reducción de costos de transferencia, posibilidad de articulación de múltiples iniciativas, identificación precisa de liderazgos y generación de institucionalidad.
Podemos entonces observar que la cooperación descentralizada puede ser un
elemento clave en las políticas de ayuda al desarrollo, porque las políticas oficiales, aquellas que son a gran escala, resultan ser muy poco eficientes. Además que las ayudas que se dan desde los gobiernos centrales o fondos de cooperación suelen ser de muy poca cuantía, y normalmente tienen un impacto previsto escaso, cuantitativamente hablando.
CONCLUSIONES
Por lo que se ha expuesto en este trabajo, se puede llegar a varias conclusiones, que se van a agrupar en tres premisas: la primera, el Estado colombiano al tener los medios normativos y amparar constitucionalmente la autonomía de los diferentes subgobiernos e instituciones locales, tiene los instrumentos para proyectarse con mayor eficacia en la escena internacional.
La diplomacia en Colombia, la cual ostentaba un carácter decorativo en épocas pasadas, ha tenido una evidente evolución y se ha tornado en la mejor herramienta no sólo para conseguir el respeto por los principios jurídicos universales, sino como instrumento eficaz para la cooperación y el desenvolvimiento.
Es así como la paradiplomacia, generalmente definida como la participación de gobiernos no centrales en las relaciones internacionales a través del establecimiento de contactos permanentes o ad hoc con entidades públicas o privadas extranjeras, con el objetivo de resolver asuntos de índole
socioeconómica o cultural93, ha permitido que departamentos como Cundinamarca
y Magdalena sean más participativos en asuntos anteriormente exclusivos del gobierno central y alcanzar sus intereses regionales.
Las relaciones internacionales y sobretodo la política exterior colombiana siguen en poder del Estado, pues como lo indica el Art. 224 de la Constitución, los
93 Cornago, Noé, Op.cit., Pág. 35
tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el Congreso; pero esto no significa que los departamentos no puedan proyectarse internacionalmente en el marco de sus competencias.
Desde los años ochenta, ya se estaban dado importantes pasos hacia la descentralización en Colombia, como es el caso de ciertas instituciones locales (tales como las 18 primeras corporaciones autónomas regionales). Este proceso se fortaleció con la Constitución del año 1991, promoviendo mayor autonomía y mayor participación ciudadana en la toma decisiones a nivel local.
De la misma manera, las actividades paradiplomáticas han tomado una importancia cada vez mayor en los entes subnacionales colombianos, lo que ha permitido avanzar notoriamente en este proceso de descentralización y agilización de las relaciones con otras regiones del mundo.
Es de esta manera como frente a la complejidad de los problemas mundiales, el creciente aumento de las necesidades en las regiones colombianas con sus nuevas atribuciones, la paradiplomacia emerge como una respuesta a la aparente incapacidad del Estado de resolver las problemáticas locales.
Ante los fructíferos resultados de estas dos cooperaciones que se analizan en este trabajo, se pretende sugerir y promover una mayor actividad por parte de los demás departamentos como una alternativa la cual permite alcanzar objetivos regionales, internacionalizarse, consolidar la democracia por parte de una mayor participación de la población civil y fortalecimiento de las instituciones locales. Este fortalecimiento institucional94 ha abarcado el desarrollo del recurso humano como una parte esencial del modelo de cooperación, considerando que la
94 De acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el fortalecimiento
educación y la capacitación de los recursos humanos establecen un punto central de los esfuerzos, sin el cual la implementación de estrategias de mejoramiento sería inefectiva.
Claro esta que tales resultados son fruto de muchos años de trabajo, porque se debe tener en cuenta que el fortalecimiento institucional es un proceso a largo plazo, por lo que se debe orientar preferiblemente al cumplimiento de un objetivo general a través de una amplia participación y compromiso, y a través del consenso sobre las metas prioritarias.
Las recomendaciones que se dan a los distintos actores que participaron en la cooperación para la ejecución de futuros proyectos es que involucren nuevas estrategias y procedimientos para que haya una relación más activa con fines de alcanzar un desarrollo organizacional con otras instituciones, bien sea locales o extranjeras. Igualmente, se aconseja hacer hincapié en el deber de educar a la comunidad por medio de talleres o programas de capacitación públicos para que exista una mayor interacción.
De igual manera, se recomienda indagar la constante resistencia y tensión generadas por parte del gobierno central en el transcurso de las cooperaciones, porque, como se observó en estos dos casos en particular, es éste quien determina sobre qué proyectos y prioridades se trabajará (aunque presentadas por la misma región), y hasta determinar, de forma moderada, la administración de la financiación, lo que puede comprometer en extensión la autonomía de la que deben hacer ejercicio los departamentos.
La segunda premisa en la que se agrupan estas conclusiones es que el medio ambiente puede ser un tema de cooperación que genere valiosos y productivos
organizaciones, instituciones y sociedades pueden desarrollar habilidades para realizar sus funciones, resolver problemas, establecer y alcanzar sus objetivos.
resultados, no sólo en el habitat ecológico, económico y político de la comunidad, sino también que genere una concientización de la población local sobre su importancia, y la necesidad de educarse al respecto para tomar medidas preventivas y buscar, por sí mismos, soluciones eficaces.
Como se mencionó en el primer capítulo, la legislación internacional ambiental es bastante escasa, así como la manera de solucionar los conflictos ambientales entre los Estados no es aún la más eficiente. Pues el derecho ambiental es muy vago para lograr la prevención y el establecimiento de mecanismos adecuados para la solución a disputas tan especiales como lo son las controversias ambientales95.
Debido a esto, los tribunales de arbitramento y las cortes internacionales en esta materia son limitados, y en el Seminario Científico Internacional sobre el Derecho Internacional y la Creación de un Tribunal Internacional para el Medio Ambiente, celebrada en Florencia, Italia, se resalta la necesidad de la creación de un Tribunal Internacional Ambiental que actué cuando se produzcan daños antrópicos -no naturales- al Ambiente. 96
Adicionalmente, los Estados tienden a evitar que sus diferencias en esta materia vayan a arreglos de tipo judicial y prefieren utilizar mecanismos tales como negociaciones, buenos oficios, mediaciones, conciliaciones o incluso comisiones fronterizas.
Por esta razón, y ante la necesidad de dar respuestas por parte del derecho a la creciente situación crítica del ambiente planetario, se han generado a partir de la década de los setentas y ochentas cerca de 300 tratados multilaterales y 900
95 Magarino De Mello, Mateo. “¿Un Tribunal Internacional? ¿Por qué?...¿Para qué?”. En Perfiles Liberales. Volumen 6. No. 27. Bogotá. 1992. Pág. 96.
tratados bilaterales de carácter ambiental, como es el caso entre la República Federal Alemana y Colombia.
En la tercera y última premisa de estas conclusiones se indica que la República Federal Alemana, con todas los atributos con los que cuenta como por ejemplo: ser la quinta economía del planeta, el mayor exportador del mundo, segundo inversionista hacia Colombia en cooperación internacional, y un activo y dinámico protector del medio ambiente; ha permitido que gracias a su respaldo financiero y técnico, estos dos departamentos colombianos logren explotar su potencial económico, social, ambiental y administrativo, por medio de estrategias alternas a las del gobierno central.
Lo que es importante destacar con respecto a estas dos cooperaciones, y en lo que lo GTZ ha hecho énfasis, es que con estos programas no se pretende sustituir las obligaciones del Estado. Es decir, el apoyo a través de la cooperación al desarrollo es exclusivamente subsidiario y complementario a los propios esfuerzos de los gobiernos y comunidades de los países receptores.
Lamentablemente, y según varios funcionarios especialistas en el tema de cooperación internacional a los que se les hizo entrevistas (tanto de la GTZ como de la Agencia Presidencial, Acción Social), son muy pocos los departamentos en Colombia que ejercitan este derecho constitucional y que optan por realizar acuerdos descentralizados con otras regiones en el mundo .
Este trabajo no pretende dirigir los distintos proyectos de cooperación en el país
únicamente con Alemania97, lo que se buscó es demostrar que esta cooperación
97 Según la Agencia presidencial, Acción Social, los tres mayores inversionistas en cooperación
internacional hacia Colombia son: España, Alemania y Estados Unidos. Entrevista con Mónica Sarmiento el 27 de Octubre de 2008.
ha sido beneficiosa en el sentido en el que su apoyo es exclusivamente subsidiario y complementario a los propios esfuerzos de los gobiernos y comunidades de los países receptores. Su apoyo ha servido para empujar, mas no sustituir, los esfuerzos propios de los departamentos, respetando sobretodo las reglas al interior de la cooperación alemana.
Alemania no hubiera llevado a cabo tales proyectos sin considerar antes el gran potencial de la región receptora, y Colombia lo tiene: Estamos ubicados en una zona geográficamente privilegiada lo que nos convierte en una piedra angular y un punto equidistante para todos los mercados, hoy tenemos un crecimiento económico sólido respaldado en un aumento muy significativo de la inversión y del
consumo98, tenemos fama de poseer un excelente espíritu empresarial y
gerencial99, y se puede nombrar muchas otras cosas100; pero lamentablemente
ese potencial esta siendo muy poco explorado, a pesar de poseer los instrumentos jurídicos convenientes para hacerlo.
98 Oscar Iván Zuluaga Escobar, Ministro de Hacienda y Crédito Público. Proexport. (Consulta en
línea) en:
http://www.proexport.com.co/vbecontent/newsdetail.asp?id=5600&idcompany=20&ItemMenu=0_25 3. Consulta el 5 de noviembre de 2008.
99 Luis Bernardo Juango Fitero, Presidente de BBVA Colombia.
http://www.proexport.com.co/vbecontent/newsdetail.asp?id=5539&idcompany=20&ItemMenu=0_25 1
100 Recientemente, algunas de las publicaciones más importantes del mundo como el New Cork
Times, Businessweek, el diario londinense The Gurdian, además de la edición de trajes de baño de Sports Illustrated, y la guía de viajes Lonely Planet, han dedicado especial atención a mostrar la nueva imagen que el mundo tiene sobre Colombia.
Este cambio se fundamenta, principalmente, en hechos como la estabilidad política y económica del país, que sumado a un mejoramiento en la seguridad han logrado el cambio positivo de la imagen del país en el mundo.
ANEXOS
Anexo A. Convenio General de Cooperación Técnica entre Colombia y la República Federal Alemana.
Con este convenio el Gobierno de la República Federal Alemana y el Gobierno de la República de Colombia, sobre la base de las Relaciones de amistad existentes entre los dos Estados y sus pueblos, se intensifican las relaciones, teniendo en cuenta su común interés en el cultivo y el fomento del desarrollo técnico y económico de sus pueblos y reconociendo las ventajas resultantes para ambos Estados de una cooperación técnica más estrecha.
Lugar y fecha de Firma Bogotá, Marzo 2 de 1965
Vigor Abril 25 de 1965
Vigencia 5 años
Prórroga Anual
Aprobación presidencial Abril 19 de 1965
Dictamen Consejo Ministros Abril 8 de 1965
Notas de Ratificación Abril 26 de 1965
Estado Actual Vigente
Fuente: Política Nacional de Cooperación Internacional. Doc. Compes 2768” Ministerio de Relaciones Exteriores DNP: DECTI. Santafé de Bogotá. Marzo 22 de 1995.
Anexo B. Lecturas sobre cooperación internacional101 Ejes de la cooperación:
La Cooperación Descentralizada esta diseñada bajo dos ejes de acciones eficientes:
1. La promoción del mejor y más eficaz Desarrollo Local humano y Sostenible. 2. La aplicación de las más creativas formas de democracia local participativa
y directa.
Para que estos dos ejes funcionen es imprescindible que la gente organizada en asociaciones libres se transforme en poder local incluyente y participativo, pues la participación de las comunidades le da un nuevo carácter a la descentralización al ir más allá de lo meramente administrativo, burocrático o geográfico.
Vías de la cooperación:
Las principales formas de desarrollar la cooperación descentralizada son: Vía ONG
Las Organizaciones No Gubernamentales y los gobiernos locales o regionales tienen la capacidad de crear y/o presentar proyectos que sean propuestos a ONG s del “Primer Mundo” para recibir apoyo económico o técnico.
Vía Convocatorias
Por lo regular, las alcaldías y regiones de muchos países, así como las fundaciones privadas y los organismos multilaterales, abren convocatorias en diversas temáticas mediante la presentación de proyectos, a las que pueden aspirar instancias locales y regionales.
Vía Hermanamientos
Este se suscribe con ciudades que tienen similitudes geográficas, históricas, culturales, económicas o sociales. Tal hermanamiento puede también aprovecharse para elaborar actividades de cooperación mutua.
Vía Redes
Estas son asociaciones de expertos o de ciudades con las que se puede generar alianzas para beneficiarse de sus conocimientos, recibir asesorías, tejer más redes, coordinar y participar en proyectos conjuntos.
Claves de la Cooperación
Lograr una buena Cooperación Internacional Descentralizada es un asunto que requiere estar bien informado. Algunas claves para tener en cuenta:
1. Adaptar enfoques específicos para cada país
La cooperación descentralizada no se hace en solitario. Si el poder político y económico siguen estando muy centralizados y la sociedad civil muy fragmentada,
101Manual de cooperación internacional descentralizada tercera versión. Alcaldía de Medellín.
la cooperación se materializara de forma muy lenta. Ni siquiera la presión de una fuente de cooperación estratégica podría cambiar esto con rapidez.
2. Promover la cooperación en lugar de la competencia
Hay que evitar la polémica y rivalidad entre sistemas centralizados y descentralizados. Sería contraproducente por parte de las agencias donantes pasar por alto a los gobiernos centrales y distribuir los recursos al azar entre varios entre descentralizados.
3. Fomento de nuevos acuerdos institucionales
La cooperación descentralizada debe trabajar con nuevos acuerdos institucionales que permitan el diálogo, la toma de decisiones y la ejecución de proyectos. Igualmente, se requiere de creatividad e innovación para desarrollar nuevos acercamientos entre el gobierno central y los entes descentralizados.
4. Descentralizar la “mentalidad” de las agencias donantes
Esto implica un cambio profundo en la actitud, gestión, procedimientos y organización de los donantes, donde se requieren sistemas de control y cambios de ejecución en el diseño de los programas, en las orientaciones de la cooperación técnica, y en el reparto de responsabilidades entre las oficinas centrales y los directores de proyecto sobre el terreno.
Riesgos de la descentralización
La descentralización y la participación suelen presentarse como la panacea para mejorar la eficacia de la ayuda. Pero este enfoque conlleva muchos riesgos:
1. Nada garantiza que la política a nivel local vaya a ser más relevante, más participativa y más orientada al desarrollo que el enfoque centralista. La reciente proliferación en Africa de ONG s locales es una muestra de ello. Sus niveles de legitimidad, capacidad y responsabilidad son extremadamente variados.
2. Los problemas de capacidad podrían estar más pronunciados a nivel local. Las agencias donantes están advertidas para que no sobreestimen la capacidad de los agentes de la sociedad civil de poder asumir un papel principal o de absorber grandes cantidades de dinero.
3. En ausencia de un marco político propicio a pequeña y a gran escala, los esfuerzos en e nivel más bajo producirán muy pocos beneficios. El desarrollo desde abajo requiere del desarrollo desde arriba. Las agencias donantes que estén considerando seriamente la descentralización necesitarán analizar con detenimiento los límites de esta estrategia y proporcionar también a otros niveles de la administración.
Anexo C. Ejemplos de proyectos de cooperación en los que participa la República Federal Alemana
Los siguiente son dos casos dan muestra de lo ecléctico de la cooperación alemana.
1. Banco Graneen en Bangladesh
Este es un banco social de microcréditos fundado en Jobra en el año de 1976, donde su papel principal es el de proporcionar microcréditos.
Ejemplo: Un grupo de cinco individuos reciben dinero en préstamo, con muy pocos requisitos, pero si tan sólo uno de ellos no logra cancelar su parte el grupo entero pierde la posibilidad de nuevos créditos.
De esta manera se crean incentivos económicos para que el grupo actúe de forma responsable, haciendo que el banco resulte económicamente viable.
El banco ha demostrado su idoneidad como institución que no solo motiva a los pobres y carentes de tierra a generar su propio capital de ahorro, sino que además concede créditos a aquellos sectores que tienen vedado el acceso a las instituciones financieras ordinarias. Actualmente, el Graneen cuenta con más de un millón de socios, de los que el 96% son mujeres, ofreciendo sus servicios en más de 2000 filiales ubicadas en zonas rurales.
En el marco de la cooperación, el banco cuenta con el apoyo para el refinanciamiento de créditos individuales y colectivos, la construcción de edificios y una sólida formación de personal calificado. Estas medidas tienen por finalidad hacer del Banco Graneen una institución en condiciones de autosolventarse.
La organización y su fundador, Muhammad Yunus, fueron galardonados por el Premio Nobel de la Paz de 2006, “por sus esfuerzos para crear desarrollo
económico y social desde abajo”102
2. India
Descripción del problema: En vastas partes del estado de Maharashtra, India, se ha producido una total deforestación, rebaja de las napas freáticas y fenómenos cársticos del paisaje en la parte superior de las cuencas hídricas, debidos a sobreexplotación a causa del crecimiento demográfico (la población actual del estado es de 96.752.247, según los resultados provisionales del censo en 2001). En el marco de la cooperación, se realizaron planes de reforestación, plantaciones de árboles para cortinas de viento y para leña. Igualmente, el proyecto ha contado con la aceptación por parte de la población y su activa voluntad de cooperar.
Resultados post-cooperación: Donde antes no había más que superficies