Tipología de CPPs

Tal como se ha destacado en el apartado anterior, la definición de CPP abarca una tipología de acuerdos bastante extensa.

Por otro lado, existen diferentes clasificaciones comúnmente aceptadas en relación al concepto de CPPs. La tipología descrita en este apartado se basa fundamentalmente en la clasificación realizada al respecto por el FMI31_{. Ahora}

bien, puesto que la terminología sajona utilizada en la literatura específica de CPPs puede resultar algo farragosa hemos dedicado un esfuerzo especial para sintetizar conceptos y acepciones.

Conforme a la clasificación del FMI32_{, la fórmula estándar es la DBFO (“Design,}

Build, Finance, Operate”) que se acuña por primera vez en la PFI del Reino Unido

en 1992. A partir de ahí podemos encontrar múltiples variantes, que se diferencian por el grado de implicación y el tipo de tareas que suele asignarse al socio privado para su ejecución. Nos referiríamos al diseño, construcción, desarrollo, financiación, explotación, mantenimiento, propiedad y transferencia. En las distintas fórmulas contractuales se contemplan las siguientes posibilidades, siendo la primera la más común.

a) Se mantiene la propiedad pública de los activos mientras el socio privado gestiona y explota. Al final del período de explotación, la propiedad revierte a la administración pública.

b) En otras ocasiones, es posible que se contemple la propiedad privada de los activos mientras dura la explotación o hasta el final de la vida útil del activo. Estaríamos ante la fórmula BOOT, “Build, own, operate transfer”).

A continuación distinguimos las CPPs en función de cuatro aspectos: tipo de proyecto, forma de retribución del servicio prestado, tipo de alianza público- privada y procedimiento de licitación.

31

International Monetary Fund, 2004b. Public-private partnerships

En la tabla 1 se recoge la clasificación reconocida por el FMI en su informe de 2006 sobre esquemas y modalidades de PPPs.

Tabla 1: Esquemas y Modalidades de PPPs

Esquemas Modalidades

Build-own-operate (BOO) Build-develop-operate (BDO) Design-construct-manage-finance (DCMF)

El sector privado diseña, construye, mantiene la propiedad, desarrolla, explota y gestiona un activo sin obligación de transferir la propiedad al sector público. Constituyen variantes del esquema DBFO (Diseño- Construcción-Financiación-Explotación)

Buy-build-operate (BBO) Lease-develop-operate (LDO) Wrap-around addition (WAA)

El sector privado adquiere o alquila un activo ya existente al sector público y se encarga de su renovación,

modernización, y ampliación o mejora y posteriormente explota el activo, sin obligación de transferir la propiedad al sector público tras el fin del contrato

Build-operate-transfer (BOT) Build-own-operate-transfer (BOOT) Build-rent-own-transfer (BROT) Build-lease-operate-transfer (BLOT) Build-transfer-operate (BTO)

El sector privado diseña y construye un activo, lo explota y posteriormente lo transfiere al sector público al final del contrato, o en algún momento predefinido. El socio privado puede optar a continuación por alquilar el activo al sector público.

a) En función del tipo de proyecto33 Proyectos Greenfield

Se trata de proyectos de nueva planta donde el sector privado se encarga fundamentalmente del diseño, construcción, financiación y explotación del activo subyacente necesario para la prestación del servicio.

Proyectos Brownfield

Los proyectos que no son nuevos se definen como proyectos “Brownfield” y llevan implícita una mejora, rehabilitación o renovación del activo ya existente. Así se diferencian de los proyectos nuevos o “Greenfield”.

En este caso podríamos distinguir entre aquellos donde el sector privado adquiere o alquila un activo ya existente al sector público. Además, lo renueva, lo restaura, lo moderniza o lo amplia y comienza su explotación.

En estos casos es posible que el grado de renovación sea tan grande que no exista obligación para transferir la propiedad del activo al sector público tras el fin del contrato de colaboración público-privada. También podría darse el caso de que el contrato acabe con la reversión del activo al sector público tras el período de concesión.

b) En función de la forma de retribución34 del servicio al sector privado

Cabe distinguir básicamente dos forma de retribuir el servicio que el sector privado presta a los usuarios: indirectamente vía sector público, directamente por el usuario final.

33

La distinción entre proyectos brownfield y greenfield es bastante habitual. Véase por ejemplo la publicación Infraestructura pública y participación privada en la que los autores. Distinguen ambos proyectos. Capítulo 8, página 324.

34

Cañas Fuentes, M.; Sánchez Soliño, A.; Vassallo Magro, J.M. y Castromán Pollero, A.(2006): “Modernización y conservación de carreteras mediante concesiones de peaje sombra”, Estudios de Construcción y Transportes, 104, p. 87-101.

Pago indirecto del servicio vía sector público

El sector privado recibe de la administración pública un peaje35 _{o canon en}

contraprestación a su provisión de servicios.

En este caso el sistema de retribución del servicio se hace vía ingresos públicos. No es el usuario del servicio quién paga el peaje sino la administración pública correspondiente que con cargo a su presupuesto abona anualmente al consorcio de empresas a lo largo de la vida del proyecto una cantidad estipulada en función del tráfico realizado.

En este caso de retribución indirecta podemos distinguir a su vez tres posibilidades. Se pueden establecer peajes en la sombra o cánones a) en función de la demanda o tráfico b) en función de indicadores de calidad c) una

combinación de ambos criterios.36

Es un modelo de pago aplazado o fraccionado de la inversión que suele incluir gastos de conservación e incentivos y penalizaciones para fomentar la calidad del servicio.

Es la forma habitual en la que países como Portugal o Reino Unido plantean sus

CPPs.37 También así ha sido la vía en la que gran parte de los nuevos hospitales

de Madrid se han financiado (vía canon anual en función de dos parámetros: número de usuarios atendidos, población asignada). Se incorporan criterios de calidad.

Para el agente consumidor del servicio supone una subvención total.

35

Dicho peaje se denomina en sombra o “shadow-toll” en terminología sajona. En el caso de la retribución de servicios hospitalarios y penitenciarios se habla no de peaje sino de canon.Véase Sánchez-Soliño. A. (2003) “El peaje en sombra como fórmula para la financiación de la conservación y modernización de la red de carrerteras”. IV Congreso Nacional de la Ingeniería Civil.”

36

Por ejemplo en la licitación de proyectos de manteninimieno y mejora de autovías de primera generación adjudicados en el 2008 se propuso el peaje en sombra con una combinación de parámetros, dando mayor ponderación a los indicadores de calidad.

37

Bajo la PFI los proyectos CPP iniciales se ejecutabn vía peaje en sombra; el sector privado se comprometía a la mejora y mantenimiento de la infraestructura. En España también se consideran CPPs las licitaciones de conservación, mantenimiento y mejora de las autovías de primera generación.

Pago directo del servicio por el usuario final

Una CPP cuya retribución se repercute directamente al usuario es la que conlleva, a diferencia del peaje en sombra, que los usuarios finales absorban todo o parte del coste del servicio. En este caso podemos hacer otra distinción: a) CPPs con

pago total por el usuario y b) CPPs con pago parcial por el usuario y que obtenga además cierto apoyo de la administración pública. Dicha financiación adicional

puede adoptar diferentes mecanismos (por ejemplo: cesión de terrenos públicos, acuerdos por los cuales si la demanda es menor a la estimada existe una garantía

de ingresos mínimos, otras.)38

c) En función del tipo de alianza público-privada

Podríamos diferenciar entre las fórmulas puras, y otras fórmulas. Las “fórmulas puras” sólo contemplan alianzas entre el sector público y una empresa o un consorcio de empresas privadas. En ellas el socio privado se encarga de la inversión, la financiación y la provisión del servicio, manteniendo la propiedad privada del bien durante la duración al contrato (propiedad que al final puede revertir al socio público (modalidades tipo ”transfer“) o no (modalidades tipo “Own” (propiedad) donde el sector privado mantiene la propiedad del activo).

Por su parte en “otras fórmulas” estaríamos incluyendo fórmulas excepcionales que no pueden ser catalogadas como puras, entre otras, se incluirían alianzas donde el socio público es una empresa pública o alianzas entre el sector público administrativo y una o varias empresas públicas (sector público empresarial). También puede ser habitual asociaciones público privadas en la que existe una participación conjunta del sector privado y público a través del establecimiento de una sociedad mixta, para la gestión de una determinada infraestructura.

38

Cabe citar algunos ejemplos de CPP con repercusión directa al usuario final y además financiación adicional por parte del sector público. En Sánchez Soliño, Gago y Vassallo (2008): Equipamientos sociales y Colaboración Público-Privada en España y en la Unión Europea: Estudio Comparativo, SEOPAN, Madrid se plantea como mecanismo para cofinanciar CPPs en el ámbito de vivienda social. En el campo de las autopistas, se puede encontrar planteado en un proyecto financiado por el Banco Mundial (2007) en Bosnia Herzegovina para la realización del Corredor número V.

Este es el caso de las denominadas PPPs institucionales, las cuales no forman

parte del objeto de nuestro estudio.39

d) En función del procedimiento de licitación40

En este caso cabría distinguir fundamentalmente entre proyectos licitados vía procedimiento negociado (se incluye el diálogo competitivo) y el procedimiento abierto. Dedicamos la sección 7 de este capítulo a desarrollar ambos procedimientos.

En la tabla 2 se resumen los distintos criterios por los que hemos procedido a clasificar las colaboraciones público privadas.

Tabla 2: Clasificación de las CPPs según distintos criterios

Tipo de Proyecto de infraestructura Brownfield Greenfield

Tipo de retribución de la provisión del servicio Directa con Pago total: Peaje Indirecta (peaje en sombra en función de la demanda, indicadores de calidad o criterios mixtos)

Directa (pago por el usuario)

Directa con Pago parcial (peaje más aportaciones públicas) Tipo de alianza Pura(empresa privada y administración pública) No Pura(empresa pública y administración pública) Institucional (Sociedad mixta para la gestión de una infraestructura) Tipo de procedimiento de licitación

CPP

Negociado Abierto Otros

Fuente: Elaboración propia

39

CAF (2010), Infraestructura pública y participación privada. Conceptos y experiencias en América y España, pone como ejemplo las Autopistas francesas hasta su privatización. En España sería el caso de la constitución de la sociedad mixta Calle 30

40

Se describen asimismo algunas de sus ventajas e inconvenientes en el capítulo 6 de la reciente publicación de la CAF (2010), Infraestructura pública y participación privada. Conceptos y experiencias en América y España.