TOTAL en efectivo 1.371.257,

4% Universidad Politéctica de Madrid 47% Cooperación decentralizada 1% Presidencia 5% Empresas 1% Particulares 34% AECI 8% Senado ƒ21

El Consejo de Ministros, que asignó 50 millones de euros en créditos FAD (Fondo de Ayuda al Desarrollo) para los países afectados por el tsunami.33 _{De este modo se dio continuidad al}

modelo conocido como _{Hércules + FAD}, emple- ado en otras ocasiones por la ayuda humanita- ria española.

La cooperación descentralizada, que decidió asignar parte de sus presupuestos de coopera- ción internacional a la respuesta humanitaria tras el tsunami. Dichas entidades o bien canali- zaron su ayuda a través de la AECI (661.202 euros en este caso), o financiaron directamente (con 5,5 millones de euros) a ONG españolas, a los costes de sus equipos de emergencia loca- les con los suministros necesarios y a agencias de la ONU.

ƒ22

Origen de la financiación descentralizada, por Comunidad Autónoma

Fuente: DARA. Informe de la Financiación Oficial Española (p.20)

.64. Capítulo 5

33

De estos 50 millones de euros en créditos FAD, hasta 2 millones son en forma de subvenciones, pero condicionadas al uso de bienes y servicios españoles, y 48 millones consisten en créditos blandos. 25% Valencia 3% Navarra 1% Madrid 1% La Rioja 7% Galicia 9% Extremadura 2% Aragón 5% Asturias 3% Baleares 15% País Vasco 4% Canarias 5% Castilla la Mancha 20% Cataluña ƒ22

AECI, al amparo de la recientemente aprobada ley de Agencias, permita conciliar la teoría y la práctica en un futuro no demasiado lejano. En la respuesta al tsunami hubo algunos aspectos relevantes, en cuanto a los principios de la GHD, que se señalan a continuación: Principios y objetivos humanitarios:

• La mencionada fragmentación del sistema de acción humanitaria favoreció la multiplicidad de actores y equipos de emergencia, con las consecuentes dificultades de coordinación y reducción de eficiencia.

• Los organismos financiadores de la acción humanitaria no exigen a las ONG el conoci- miento y cumplimiento de la Carta Humanitaria y Normas Mínimas de Respuesta Humanitaria en casos de desastre del Proyecto Esfera, ni las ONG las aplican en la práctica de manera voluntaria en la mayoría de los casos.

• La AECI no ha desarrollado acuerdos de cola- boración con las ONG especializadas en acción humanitaria, ni un conjunto de prácticas simi- lar al que sí existe con la ayuda al desarrollo. Flexibilidad y marco temporal:

• La reacción de la AECI fue considerada rápida, ya que el primer vuelo fletado aterrizó en Sri Lanka tres días después del tsunami. El Minis- terio de Defensa envió cinco aviones y 85 miembros del personal militar antes de la lle- gada del buque Galicia a Indonesia. Este zarpó de España el 15 de enero, llegó a Indonesia el 8 de febrero (44 días después del tsunami) y permaneció allí durante 46 días.

• Solo en junio de 2005 pudo la AECI poner fon- dos a disposición de las ONG para ayuda huma- nitaria, a través de su Convocatoria Abierta Permanente. Otros Gobiernos autónomos, como Castilla-La Mancha, Cataluña y Navarra, sí han desarrollado procedimientos más rápi- dos y flexibles, compatibles con la ayuda huma- nitaria.

La Presidencia del Gobierno, que el 7 de enero –11 días después del Tsunami–,34_{decidió que se}

desplegaran tropas españolas en la región para que el Ejército español fuera parte activa de la respuesta al desastre. Se calculó que el coste de la operación sería de 7,8 millones de euros y acabó ascendiendo a 8 millones.

Frente a este complejo sistema de ayuda, se debe destacar que en España no se utiliza la evaluación de manera sistemática como herra- mienta de aprendizaje, rendición de cuentas y transparencia. Los estudios internacionales, como el _{Humanitarian Response Review}, no suelen incluir a España en sus análisis, debido a la carencia de documentación disponible. España no acude con la frecuencia deseable, ni participa de un modo suficientemente activo, a los foros internacionales dedicados a fomentar la eficacia de la ayuda, la armonización, la ordenación y otras prácticas apropiadas. Ade- más, en general, no se da la suficiente impor- tancia al aprendizaje dentro del sistema de ayuda.

Igualmente, la Administración pública no pare- ce asumir la responsabilidad y el deber de res- ponder con prontitud a las solicitudes de entre- vistas o información ante ejercicios de revisión y/o evaluación como el realizado al amparo de la iniciativa internacional de la TEC.35

La fragmentación y complejidad del sistema de ayuda lleva inevitablemente a un cierto grado de doble contabilidad. Por otro lado, se debe destacar que, en un primer momento, los 50 millones de euros en créditos FAD se incluye- ron en el sistema de 14 puntos del Oficina de Ayuda Humanitaria de la Unión Europea (ECHO) como ayuda humanitaria. También se citaron en la decisión sobre financiación de ECHO en enero de 2005, alzando a España en ese momento al primer puesto de donantes ante el tsunami, pese a que el desembolso efectivo de los fondos está sujeto a las condiciones de los FAD y en ningún caso pudieron ser utilizados para financiar ayuda de emergencia.

España forma parte de la iniciativa de la GHD desde 2004, pero aún no cuenta con un plan de puesta en práctica de los principios de la GHD. El Plan Director 2005–2008 contempla el forta- lecimiento de la acción humanitaria española, pero las actuales políticas, estructura institu- cional y mecanismos de financiación hacen que la puesta en práctica de estos principios resul- te muy complicada. No obstante, se aprecia una voluntad política de avanzar en este senti- do y es posible que la proyectada reforma de la

34

Un retraso similar es el que se produjo con oca- sión de la respuesta a las inundaciones de Mozambique en el 2000. El Gobierno español anunció su participación en la operación India- Mike el 1 de marzo, dos semanas después de la solicitud de ayuda del Gobierno mozambiqueño.

35

Este parece ser un problema habitual en la Administración española, como refleja el estudio publicado en 2005 _{Transparencia y Silencio. Estu-}

dio sobre el acceso a la información en España,

realizado por Sustentia y Open Society Justice Initiative.

Financiación basada en necesidades:

• En general la respuesta ofrecida se basó más en la disponibilidad de oferta que en la necesi- dad demandada. Los medios desplegados se centraron en el sector salud, en el que hubo una reconocida saturación de equipos mientras que en otros sectores hubo necesidades no cubiertas.

• Existe una limitada capacidad de valoración e identificación de necesidades y la acción huma- nitaria se basó en la información suministrada por la embajada en Yakarta y los informes de la ECHO.

Participación de los beneficiarios y capacidad local:

• La ayuda española no contaba con tradición de trabajo en las áreas afectadas por el tsunami (con la excepción de algunas regiones de la India), ni se apoyó en los organismos de las Naciones Unidas para canalizar ayuda, por lo que la capacidad para garantizar la participa- ción de los beneficiarios estuvo muy limitada. Preparación y mitigación ante desastres: • Pese a que el Plan Director 2005-2008 conside-

ra la prevención un elemento fundamental de la acción humanitaria, dentro del sistema español de ayudas no existe una línea presu- puestaria concreta disponible para este fin. Vínculos con la recuperación y el desarrollo: La ayuda oficial prestada no previó ninguna vin- culación entre las fases de socorro y de recons- trucción.

Coordinación con la ONU:

• España no ha proporcionado ninguna financia- ción a la Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA), ni a otros organismos de coordinación.

Repercusiones en otras crisis:

• La catástrofe del tsunami no tuvo que competir con otras actividades para conseguir financia- ción, ni la respuesta restó recursos a otras actividades de acción humanitaria. La propor- ción de las asignaciones de ayuda humanitaria en respuesta al tsunami del Océano Índico representa el 12% del presupuesto de la AECI para ayuda humanitaria en 2005.

Previsibilidad y flexibilidad:

• La financiación estatal española, en términos generales, no es flexible. Las ONG no pueden esperar que el Estado español libere fondos en un momento concreto, ya que los desembolsos están sujetos a un calendario fijo y a un proce- dimiento de licitación pública. Las excepciones son los fondos que pudieron proporcionar algu- nas agencias de ayuda descentralizadas.

Llamamientos y Plan de Acción:

• Con la excepción del ayuntamiento de Vitoria- Gasteiz, que contribuyó a un proyecto

ONU/Habitat de reconstrucción de viviendas en Sri Lanka, España no ha respondido al llama- miento oficial de las Naciones Unidas. La Fede- ración Internacional de Sociedades de la Cruz Roja no recibió fondos a través de la financia- ción estatal española, y las aportaciones a los organismos de la ONU suponen algo menos de cuatro millones de euros, distribuidos entre un contrato de la AECI con la FAO firmado a finales de octubre de 2005 para ayuda alimentaria, por valor de dos millones de euros, y la entrega de 1,5 millones de euros del Ministerio de Medio Ambiente al PNUMA.

Capacidad de respuesta y acción humanitaria civil:

• La respuesta de emergencia se identificó con el modelo Hércules+FAD, limitándose a suminis- trar transporte aéreo, una línea de crédito y efectivos militares, porque estos son los capítu- los de la ayuda que estaban dotados de medios y presupuesto.

• La AECI posee escaso personal que trabaje en la AH y no dispone de una base de datos de expertos independientes a los que pueda movi- lizar con rapidez. Por ahora no existe un plan general para emergencias, y ni las ONG ni el personal de la agencia han recibido formación especializada en AH.

• La rigidez de los procedimientos juega en con- tra del fomento de la intervención civil y a favor de la intervención con medios militares, lo que en la mayoría de las situaciones se debe consi- derar como el último recurso para una situa- ción de emergencia civil.

• Pese a que la AECI es la agencia coordinadora de todos los esfuerzos de ayuda humanitaria, sus sistemas y mecanismos de supervisión no cuentan con capacidades suficientes para ejer- cer estas tareas con la máxima eficacia. Evaluación:

• España no participó en la iniciativa internacio- nal de la TEC, ni forma parte de ALNAP, que agrupa a los principales donantes y agencias humanitarias.

• La actuación directa de las agencias en la provi- sión de ayuda humanitaria, que ha sido la opción preferida, necesita ser objeto de evaluación. Esta forma de trabajo es una respuesta habitual del sistema de ayuda en todas sus instancias, tanto en la AECI como en el caso de la coopera- ción descentralizada. La AECI no ha llevado nunca a cabo una evaluación en el ámbito de la acción humanitaria, ni tiene previsto (hasta la fecha) examinar su actuación en el contexto del tsunami. De igual modo, la intervención militar

debería ser evaluada a la luz de criterios de efi- ciencia y ventaja comparativa.

Transparencia financiera y rendición de cuentas:

• En ocasiones, tanto la AECI como otros minis- terios y la administración descentralizada con- tabilizan como recursos propios los canaliza- dos que proceden de fuentes tanto públicas como privadas (como por ejemplo las donacio- nes de particulares en cuentas corrientes). Igualmente, en muchas ocasiones, al sufragar el coste del transporte de materiales y sumi- nistros se añade a este coste el valor de la mercancía transportada, con independencia de su origen. Estas dos costumbres se oponen claramente a las buenas prácticas informativas y, pese a no constituir evidencia, pueden des- pertar dudas sobre transparencia.

La toma de decisiones estuvo en gran parte influida por la enorme cobertura mediática que tuvo el suceso y la respuesta de la sociedad española en su conjunto. Tal y como sucedió en muchos otros países, el Gobierno marchó a remolque de la respuesta ofrecida por la socie- dad. A medida que crecían las donaciones pri- vadas de la gente, los Gobiernos se vieron obli- gados a incrementar sus respuestas iniciales. La respuesta inicial fue la conocida fórmula de Hércules+ FAD, a la que se añadió después el operativo militar, pese a que en la fecha en que se tomó la decisión el Gobierno indonesio ya había establecido un límite a la estancia de tro- pas extranjeras en Banda Aceh.

El Gobierno español tiene la capacidad de transmitir, tanto dentro de España como ante los medios de comunicación internacionales, que es un importante donante de ayuda huma- nitaria. Sin embargo, esta imagen es ficticia ya que los créditos FAD no son reconocidos como ayuda humanitaria por el sistema de 14 puntos del Comité de Acción Humanitaria (a fecha de 16 de septiembre de 2005 los FAD no computa- ban en él). Esto es algo que la mayor parte del público desconoce y que el Gobierno utiliza para mejorar su imagen, sabiendo que el desembolso efectivo de los fondos está sujeto a condiciones muy específicas para un uso de reconstrucción y no de ayuda humanitaria. Debido a estas condiciones, es difícil pensar que Indonesia vaya a poder hacer uso de una parte sustantiva de esos 50 millones de euros. Para el resto de los agentes de la ayuda oficial, la visibilidad es reconocida como un factor clave de sus actividades.

2.2

La financiación de las ONG

La evaluación de la financiación de las ONG en la crisis después del tsunami se basó en datos de 22 organizaciones. Nueve de ellas colabora- ron directamente con el estudio, mientras que la información relativa a las 13 restantes se recabó a través de los datos publicados por la Coordinadora de ONG para el Desarrollo Espa- ña (CONGDE) y sus respectivas páginas web. De acuerdo con la información recabada, estas ONG reunieron la extraordinaria cantidad de 89,2 millones de euros para hacer frente a su respuesta al tsunami. La mayor parte de los fondos, concretamente el 87%, fueron donados por ciudadanos particulares. Las ONG también recibieron donaciones de empresas (el 2% del total), poniendo de relieve el carácter predomi- nantemente privado de la respuesta. Ante la gran respuesta del público, las organizaciones no vieron la necesidad de solicitar fondos ofi- ciales para financiar sus actividades en las zonas afectadas por el tsunami. Así, apenas el 10% del dinero canalizado para el tsunami se originó en diversas entidades de la cooperación descentralizada (CC. AA., Diputaciones Provin- ciales y Ayuntamientos), un 1% en ECHO y el 0,36% restante fue aportado por la AECI.

ƒ23

Origen de los fondos en la respuesta al tsunami

Fuente: DARA. Informe de la Financiación de las ONG Españolas (p.15)

La distribución de los fondos entre las ONG fue muy desigual. Seis organizaciones acumu- laron el 91% de los recursos. La televisión demostró una capacidad de movilización extra- ordinaria, que se demostró clave en la canali- zación de donaciones hacia la Cruz Roja Espa- ñola. El canal de televisión privado Antena 3 dedicó espacio publicitario del 4 al 11 de enero en favor de la Cruz Roja Española, mostrando en todos sus programas la información nece- saria para hacer donaciones a través de men- sajes SMS, además de producir una gala espe- cial para el mismo fin. El resultado fue que dicha organización acumuló el 45% de los fon- dos movilizados para la crisis provocada por el tsunami.

ƒ24

Distribución de los fondos recaudados por las ONG españolas

Fuente: DARA. Informe de la Financiación de las ONG Españolas (p.13) .68. Capítulo 5 45,06% Cruz Roja 9,19% ONG menos del 3% 2,96% Médicos del Mundo 3,21% Manos Unidas 3,36% Médicos Sin Fronteras 8,18% Intermón Oxfam 28,02% Cáritas ƒ24 10% Descentralizado 1% Fuentes oficiales de la UE 2% Empresas 87% Ciudadanos particulares ƒ23

Total Cooperación para el desarrollo Emergencias y acción humanitaria ONG (planificación a largo plazo) (intervenciones de 6 meses)

Salud Educación Infraestructura Fomento de Comercio Seguridad (agua, capacidades justo alimentaria saneamiento, y desarrollo

vivienda) social

13 8 7 6 7 1 3 9

Aunque el 75% de los fondos destinados a la zona del tsunami se recibió antes del final del mes de febrero de 2005, las ONG españolas dedicaron una pequeña parte de su respuesta a la fase de emergencia (el 14%), reservando el grueso de los recursos para labores de recons- trucción a medio o largo plazo. Los sectores en los que se pretendía concentrar las actividades de las ONG españolas en el momento de reali- zar el estudio, eran la reconstrucción de escue- las, hospitales y medios de vida que, según afirmación de las propias ONG, constituían las prioridades de acuerdo al análisis realizado de las necesidades en las áreas afectadas. No obstante, la falta de un consenso acerca de la definición de los sectores de intervención hace imposible valorar cuantitativamente las prioridades establecidas por las organizacio- nes. Esta falta de acuerdo no es una dificultad específica de las ONG españolas, sino que es característico de la cooperación internacional a nivel global.

La tabla siguiente resume los ámbitos de acti- vidad de las organizaciones analizadas según quedan recogidos en la definición de su misión o su planificación estratégica. Sirve como ele- mento indicativo de las áreas en las que era previsible que las ONG españolas trabajaran en las zonas afectadas por el tsunami.

ƒ25

Distribución de ONG por ámbito de actividad

Fuente: DARA. Informe de la Financiación de las ONG Españolas (p.9)

En total, las donaciones realizadas a través de SMS superaron los ocho millones de euros, cantidad inaudita especialmente teniendo en cuenta que la legislación española limita a un euro el importe que se puede donar por este medio. De cualquier forma, incluso en el caso de la ONG que más recaudó a través de mensa- jes de móvil, la Cruz Roja, el 65% de los fondos recabados se recibió mediante transferencia bancaria, seguidos de SMS (23%), llamadas telefónicas (8%) e internet (2%).

En la fecha en la que se produjo el tsunami, el 26 de diciembre, muchas organizaciones tenían en marcha las campañas de recaudación de fondos que ya son tradicionales en Navidad, por lo que la mayoría no vio la necesidad de poner en marcha nuevas estrategias destinadas a la consecución de recursos adicionales para las zonas afectadas por el tsunami, al margen de la colocación de _banners(pancartas) en sus páginas web.

La afluencia de fondos particulares destinados específicamente a la zona del tsunami pudo causar dificultades en algunas organizaciones, que cuentan con la campaña de Navidad para financiar buena parte de sus costes estructura- les a través de donaciones no vinculadas a pro- gramas concretos. No obstante, casi todas las opiniones recogidas entre las ONG coinciden en señalar que el tsunami tuvo una influencia positiva en su base de donantes, generando como consecuencia un aumento en su número de socios.

Las organizaciones planificaron su respuesta de acuerdo con su tamaño y estructura. Así, las ONG que forman parte de redes internaciona- les especializadas en acción humanitaria tra- bajaron en coordinación con las estructuras internacionales de su red aportando personal y recursos en general al esfuerzo común. Otra categoría de ONG está conformada por organi- zaciones que también están integradas en aso- ciaciones internacionales, pero cuyo mandato no es específicamente humanitario. Las orga- nizaciones de este grupo han apoyado desde sus sedes las labores de los miembros locales de la red y el desplazamiento de personal desde España se ha limitado a abordar cuestio- nes determinadas de asistencia técnica o con- trol presupuestario. Por último, las ONG de estructura más simple y, en general, con una capacidad de movilización menor, enfocaron su trabajo en las zonas afectadas por el tsunami identificando contrapartes locales o sumándo- se al esfuerzo de otras organizaciones con pre- sencia local.

Es importante señalar que, hasta el momento de la crisis del tsunami, las ONG contaban con