E. Otras reformas en el gasto público de las provincias
2. Transferencia de cajas previsionales a la Nación
Por último, y para completar el repaso de los cambios ocurridos en las responsabilidades de gasto entre niveles jurisdiccionales, haremos mención a una política de reforma que, a diferencia de las anteriormente mencionadas, traslada funciones desde las provincias hacia la Nación. Se trata del proceso de transferencia de cajas previsionales que ha sido impulsado mediante la firma de diferentes pactos y acuerdos desde mediados de los noventa y aún no ha sido completado. En sus orígenes, y paralelamente a la consolidación del sistema previsional nacional, las provincias organizaron sus propios sistemas provinciales destinados a la cobertura del personal de la administración provincial, las empresas públicas, los bancos oficiales y las administraciones municipales y, en algunos casos aislados, los municipios también generaron sus propias cajas de previsión social. Con la crisis de los sistemas previsionales nacional y provinciales y la restricción al financiamiento impuesta por la convertibilidad, el gobierno nacional negoció deducciones a los recursos coparticipados para el financiamiento del sistema nacional y aceptó el traspaso de las cajas de las provincias que lo desearan. Así algunas provincias fueron delegando sus potestades en la materia desentendiéndose del financiamiento de estos sistemas.
Las constituciones provinciales establecen la responsabilidad de la provisión de beneficios previsionales para los trabajadores provinciales y municipales. Paralelamente a la consolidación del sistema previsional nacional, las provincias organizaron sus propios sistemas siguiendo el modelo de reparto pero con requisitos definidos por las propias jurisdicciones que fueron en general más generosos que en el sistema nacional. Estos son administrados por institutos o cajas previsionales con autarquía administrativa y financiera y gerenciados por cuerpos colegiados que representan al Poder Ejecutivo Provincial, los agentes que realizan aportes al sistema, empleados provinciales y municipales, y los beneficiarios del mismo.
Los regímenes previsionales cubren a los trabajadores temporarios o permanentes de los tres poderes de los estados provinciales, empleados y autoridades municipales, personal de las empresas públicas, bancos provinciales y organismos descentralizados. Las prestaciones del régimen ordinario consisten en la jubilación ordinaria, la jubilación por edad avanzada y el retiro policial, los tres establecidos en base a los requisitos mínimos preestablecidos de edad y años de servicios y de aporte al sistema, y la jubilación por invalidez y pensión por muerte del beneficiario directo. Además existen regímenes diferenciales que involucran a determinados funcionarios como
legisladores, jueces y funcionarios judiciales.37 Por otra parte, algunas provincias crearon sistemas
especiales que cubren actividades específicas.38 Cada provincia definió los requisitos de edad, años
de servicios y aportes, por lo general menores a los establecidos a nivel nacional, para cada uno de
los regímenes (general, docentes, policial y regímenes especiales).39
Estos sistemas sufrieron en su maduración de igual crisis que el sistema nacional, aunque agravado en muchos casos por requisitos más permisivos y prestaciones más generosas. Con la
37
En algunas provincias, como es el caso de Entre Ríos, existen regímenes de jubilaciones especiales que comprenden a las amas de casa. En otras, se otorgan pensiones graciables (beneficios jubilatorios sin correspondencia alguna con respecto a aportes específicos realizados por el beneficiario )como se observa en la Provincia de Buenos Aires.
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Ejemplos de estos regímenes se encuentran en la provincia de Buenos Aires con el banco provincial y en la provincia de Santa Fe que posee un régimen especial para el personal de los colegios y cajas profesionales.
39
Los requisitos de años de aportes al sistema en general son menores para los regímenes de docentes y policial así como para el personal que realiza tareas de riesgo.
firma del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento de 1993 y en el marco de la reforma del sistema nacional se inició el proceso de transferencia de las cajas de previsión social provinciales a la órbita del estado nacional.
Durante 1994 se transfirieron las cajas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de las Provincias de Catamarca y Santiago del Estero. Luego, un segundo grupo de cajas fue transferido en 1996 formado por las de las provincias de Salta, Mendoza, San Juan, La Rioja, Jujuy y Río Negro, Tucumán conjuntamente con el personal de la Municipalidad de San Miguel de Tucumán y San Luis. Los sistemas fueron armonizados con el sistema nacional con posterioridad a los traspasos, manteniendo los beneficios otorgados antes de la reforma. Esto implicó la posibilidad de optar entre el sistema de reparto y el de capitalización y la homogeneización de los requisitos de edad, años de aporte, alícuotas de aportes y contribuciones y prestaciones. Por otra parte, el gobierno nacional se aseguró el ingreso de recursos en concepto de aportes y contribuciones pertenecientes a los empleados provinciales y municipales, así como los de los comprendidos en regímenes especiales, a través de la deducción automática de la coparticipación de impuestos. Por lo tanto, la afectación de recursos de coparticipación de estas provincias incluye los recursos
deducidos por este concepto.40 De acuerdo con la información disponible, el Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones se hizo cargo de un déficit de 849 millones de pesos en 1996, de 1 207 millones de pesos en 1997 y de 1 228 millones de pesos en 1998.
La independencia normativa de estos sistemas sumado a la falta de alguna instancia de coordinación interjurisdiccional había llevado a la coexistendia de regímenes con diferentes requisitos para el acceso a los beneficios, cobertura de los beneficios y alícuotas de aportes y contribuciones para su financiamiento. Hacia fines de la década de los noventa, el diseño de los sistemas no transferidos muestran claramente la heterogeneidad existente. Como se observa en el gráfico 22, sólo cuatro provincias, Corrientes, Chaco, La Pampa y Santa Fe, tenían requisitos de edad para acceder a la prestación ordinaria similares al sistema nacional mientras que el resto establecía condiciones más benévolas. En relación a los años de aporte, sólo Buenos Aies requería un número de años menor al nacional mientras que en el resto de las provincias el requisito era de 30 años. Por otra parte, en el Cuadro 19 se puede observar el elevado nivel de alícuotas de aportes y contribuciones en la mayor parte de las jurisdicciones, con un importante impacto sobre las cuentras públicas.
Luego, a través del Compromiso Federal de diciembre de 1999 se dio un nuevo impulso a la transferencia de cajas. En este caso el gobierno nacional se hizo cargo de financiar el déficit de los sistemas, quedando la responsabilidad de armonizar y administrar los sistemas en manos de los gobiernos provinciales. El financiamiento sería escalonado en un 5% para el año 2000, 20% en el 2001 y se completaría hasta llegar al 100%. Las provincias de Córdoba, La Pampa, Santa Cruz y Santa Fe suscribieron acuerdos complementarios con el gobierno nacional a lo largo de 2000 en el que se establecieron las condiciones de la transferencia.
40
El gobierno nacional obtuvo un préstamo de organismos internacionales para financiar la transferencia del segundo grupo de cajas de alrededor de $620 millones, $320 millones del BID y $ 300 millones del Banco Mundial, que fue desembolsado en tres tramos ($310 millones, $155 millones y $155 millones).
Gráfico 22 EDAD DE RETIRO PARA ACCEDER A LA JUBILACIÓN ORDINARIA
0 10 20 30 40 50 60 70 Buenos Aires Córdoba Corrientes Chaco Chubut
Entre Ríos Formosa La Pampa Misiones Neuquén Santa Cruz Santa Fe Nacional
Hombres Mujeres
Fuente: Legislación provincial.
Nota: Provincias que no habían transferido sus regímenes a fines de 1999.
Cuadro 19 PORCENTAJE DE APORTES Y CONTRIBUCIONES SEGÚN RÉGIMEN Jurisdicción Ley provincialRégimen general Régimen docente Régimen policial regímenesOtros
N° Pers. Patr. Pers. Patr. Pers. Patr. Pers. Patr.
Buenos Aires 9650 y mod y 10739 12.0 14.0 16.0 12.0 20.0 18.0 Córdoba (1) 8024 / 91 18.0 22.0 18.0 22.0 22.0 23.0 22.0 21.0 Corrientes 4917, 3439 y 4756 18.5 18.5 18.5 18.5 19.5 18.5 Chaco 4044 / 94 y mod 11.0 16.0 14.0 18.0 14.0 18.0 Chubut 1388 / 1091 / 1820 / 2600 14.0 18.0 16.0 18.0 14.0 18.0 16.0 18.0 Entre Rios (2) 8918 / 95 19.0 16.0 19.0 16.0 19.0 18.0 11.0 16.0 Formosa 571 / 86 y 961 / 91 11.0 16.0 13.0 16.0 15.0 21.0 La Pampa 1671 / 96 15.0 17.0 13.0 19.0 14.0 25.0 Misiones 3384 /97 14.0 13.0 16.0 21.0 19.0 16.0 Neuquén 611 y mod 7.0 6.0 8.0 7.0 16.0 19.0 Santa Cruz 1782 / 2060 / 2161 / 90 12.0 11.5 14.0 5.5 16.0 18.0 Santa Fe 6915 / 73 14.5 17.2 14.5 17.2 16.5 21.0
Tierra del Fuego 244 13.0 7.5 13.0 7.5 13.0 7.5
Mediana 13.0 16.0 14.5 16.0 16.0 18.0 16.0 18.0
Fuente : Basado en datos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias.
Notas: (1) Salud y Judiciales Aporte Patronal 22%, el resto del régimen es del 20%, Judiciales 18 % Aporte
Personal desde 1998, es del 18%; (2) Incluye Aporte Solidario por Ley de emergencia, Activos 3% y Pasivos 2%. Judiciales 18 % Aporte Personal desde 1998, es del 18%.