El borrador de este libro se prepare, en 1993. Entonces todavía era muy pronto para incluir a México en un análisis comparativo del constitucionalismo democrático y para predecir cómo se desarrollaría la transición; sin embargo pude observar que "actualmente México está claramente en transición de un esquema de presidencialismo autoritario sostenido por un sistema de partido hegemónico... a un experimento único de democracia presidencial... Hasta ahora la transición ha ocurrido básicamente en el campo electoral en las reformas que
se establecieron en 1989 y 1993" (p. 169). Así pues, hace 10 arios estaba consciente de que el sistema político mexicano ya no era lo que había sido en los 50 arios anteriores. Ahora que este libro llega a su segunda edición es el momento de incluir a México en mi estudio como una experiencia importante de transición democrática, y como uno de los ejemplos más ilustrativos del presidencialismo latinoamericano en general.
Los estudiosos estadunidenses de la política subrayan el "excepcionalismo" de su país. Sin embargo, en el ámbito de los sistemas presidencialistas México sobresale por haber sido un espécimen singular, y promete convertirse en algo todavía más especial. Si se compara con el patrón del presidencialismo de América del Sur, el mexicano nunca ha sido interrumpido por golpes militares, ni se ha caracterizado por oscilaciones entre excesos de poder arbitrario e impotencia. Además, de manera intermitente la mayoría de los países latinoamericanos ha sido presa de dictadores, pero desde hace mucho he sostenido que el presidencialismo mexicano no puede ser considerado una dictadura. Por otra parte, el presidencialismo mexicano es casi el opuesto del presidencialismo de los Estados Unidos. Mientras éste se basa en la división de poderes, aquél se funda en la concentración del poder. Mientras que la historia del presidencialismo estadunidense es una de 200 años de un prolongado y
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exitoso presidencialismo democrático, la historia del presidencialismo mexicano es una igualmente exitosa pero de un presidencialismo autoritario. Recientemente, y con sólo permitir elecciones libres y respetar su veredicto, México ha logrado transformarse en un régimen presidencial democrático mediante un proceso sostenido y fluido.
Es cierto que la transición se desarrolló a lo largo de más de una década, especialmente a partir de la creación del Instituto Federal Electoral (IFE) en 1990 y del Tribunal Federal Electoral (Trife) en 1996, que controlan que el proceso electoral se lleve a cabo de una forma correcta y justa. Pero esto no implica que se trate de una transición pactada. En realidad la experiencia mexicana no se parece nada a la española. El general Franco preparó el fin de su dictadura y el advenimiento de un régimen democrático —incluso designando a un rey como su sucesor— a cambio de que se le permitiera morir en el poder. El Partido Revolucionario Institucional (PRI) no ha buscado su propia desaparición: en el año 2000 creyó que lograría ganar la presidencia en una contienda electoral abierta y limpia, y que la pérdida de sus privilegios hegemónicos no pondría en peligro su estatus de partido dominante. El 2 de julio de ese año el PRI perdió la presidencia por primera vez desde su creación (que se remonta a 1929 si tenemos en cuenta a sus predecesores). Este acontecimiento ha colocado al partido ante la posibilidad de que pierda los gobiernos de los estados y la representación relativamente significativa que retuvo en el Congreso. En ese caso, sin duda se doblegara ante los vientos de cambio. Debe recalcarse que la clave de esta transición suave, sostenida y única estriba en el hecho de que no representa el derrocamiento de una dictadura y tampoco es una salida a un régimen de este tipo.
Por años el presidente mexicano ha sido un hiperpresidente. Pero los dictadores no se retiran; se aferran al poder hasta su muerte. En el siglo XX, el general Álvaro Obregón fue el único presidente mexicano que busco la reelección. Sin embargo, fue asesinado en 1928 antes de iniciar un segundo periodo en el cargo y desde entonces ninguno de sus sucesores ha violado la regla de la no reelección. Esto significa que los presidentes mexicanos no están por encima de la ley (como están, por
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definición, diría yo, los dictadores), sino que respetan las obligaciones del cargo. Una consecuencia importante de este hecho es que mientras los dictadores nunca tienen que rendir cuentas a nadie, a menos que sean derrocados, los presidentes pueden ser llamados a cuentas al término de su mandato. Es cierto que casi siempre fueron protegidos por sus sucesores [a excepción de Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970) y de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994)], en buena medida porque podían ser protegidos.
Durante todo el tiempo que dura su mandato los presidentes mexicanos saben que actúan bajo la crucial restricción que se deriva de saber que tendrán que dejar el cargo al cabo de seis años. Los dictadores, en cambio, asumen que por el resto de su vida gozaran de
impunidad. Esta consideración me lleva a hacer hincapié en lo importante y distintivo de esta característica. En este libro afirmo que en países sólidamente democráticos la reelección del presidente para un segundo periodo de cuatro años es una solución razonablemente equilibrada. Sin embargo, en el caso mexicano considero que el arreglo de un periodo de seis años sin reelección debe mantenerse. Aquí sostengo que la reelección es un premio al buen desempeño. No obstante, la otra cara de la moneda es que la reelección alienta, o podría alentar, comportamientos demagógicos. Además, como éstos se han convertido en una tentación cada vez mayor, no veo la razón para que en México se manipule una institución que ha funcionado bien.
En la misma línea de pensamiento, estoy a favor de la continuidad de la experiencia constitucional mexicana. Actualmente los mexicanos discuten si su Constitución, que data de 1917, debe mantenerse (con revisiones, por supuesto) o modificarse. Pienso, al igual que el jurista Jorge Carpizo, entre otros, que debe conservarse. Es cierto que el texto original ha sido inundado de disposiciones que no tienen nada que ver con la organización y el ejercicio del poder (por ejemplo, "la rectoría económica del Estado"). No obstante, estas aparatosas adiciones no restan superioridad a la Constitución de 1917 en relación con muchas otras que le siguieron en América Latina. La Constitución mexicana establece un Congreso independiente, un poder judicial independiente (originalmente estipulaba que
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los integrantes de la Suprema Corte de Justicia eran vitalicios) y la separación de poderes. ¿Qué fue lo que salió mal? ¿Cómo fue que un presidencialismo de tipo garantista, inspirado en el presidencialismo de los Estados Unidos, se convirtió en un hiperpresidencialismo dependiente de una concentración omnipresente del poder? Esta transformación ocurrió en parte por la vía de las enmiendas constitucionales; pero fundamentalmente fue el resultado de una "constitución material", que modificó radicalmente —a partir de 1940— la "constitución formal" (según la distinción de la ley constitucional italiana).
No es de ninguna manera extraño que una constitución formal con el tiempo sea modificada por la constitución viviente y por las convenciones de la constitución —la constitución material—. Con frecuencia ciertas interpretaciones en el mejor de los casos contradicen el texto escrito; y partes de la constitución formal son letra muerta. En México, la transformación material fue extrema. No obstante, la constitución material mexicana se mantuvo intacta durante los gobiernos monolíticos del PRI, con un presidente que designaba (por dedazo) a su sucesor y que controlaba al partido hegemónico. De manera que cuando el PRI perdió la Presidencia de la República y la mayoría absoluta en el Congreso, la constitución material mexicana se desvaneció, dejó de existir. Casi de la noche a la mañana un hiperpresidente fue sustituido por un hipopresidente, por un presidente repentinamente débil que ahora debe enfrentar el problema que supone no tener mayoría en el Congreso y tener que someter la legislación a un parlamento que no controla.
La Constitución de 1917 también fue modificada por numerosas revisiones a las que ha sido sometida. Pero las que "anularon" a la Constitución original pueden a su vez revertirse rápida y fácilmente. He visto una propuesta que contiene 121 cambios al texto actual. Cualquiera que sea su merito, el número es impráctico y contraproducente. Tantos cambios equivalen a una nueva Constitución; pero es presumible que para elaborarla sería necesario elegir una Asamblea Constituyente. Este camino está plagado de riesgos. Como lo subrayo en el último capítulo del libro, el desempeño actual de la ingeniería constitucional es muy pobre, y los constituyentes de la actualidad
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viven con la tentación de elaborar constituciones "objetivo" y "constituciones de aspiraciones" en detrimento de su propósito original que es servir como instrumentos de gobierno. Además —segunda objeción—, la elaboración de una constitución requiere de tiempo, que hoy en día es un recurso escaso. Como la constitución material ha desaparecido casi de la noche a la mañana, de pronto México se encuentra con una maquinaria de gobierno incompleta o por lo menos deficiente que necesita urgentes reparaciones. Esto implica que los mexicanos deben establecer prioridades.
recomendación es que se dé prioridad a las prioridades; de estas propongo como las más urgentes las siguientes: i) un nuevo sistema electoral; ii) la abolición de la no reelección de los miembros del Congreso; iii) una definición clara de los poderes constitucionales del presidente (que sustituya a los anteriores poderes paraconstitucionales y de facto).
i) El sistema vigente de elección para la Cámara de Diputados es un sistema mixto en el
que 60% de la representación se elige por mayoría simple de votos y el 40% restante por proporción de votos obtenidos (exactamente la misma combinación que existe en Japón desde 1993). Obsérvese también que el sistema mexicano es verdaderamente mixto (a esta categoría la llamo mixto-mixto, es decir, el método de votación y la distribución de escaños combinan la mayoría simple y la representación proporcional); es por consiguiente muy diferente del sistema alemán que es mixto-proporcional, porque en ese caso el insumo (la votación) es mixto, el resultado, es decir, la distribución de escaños, en cambio, se lleva a cabo en forma estrictamente proporcional. En todo caso, en términos electorales, la comparación más apropiada debe hacerse con Italia que también posee un sistema electoral mixto-mixto, aunque los porcentajes difieren, pues son de 75% de mayoría simple y 25% de representación proporcional; pero este dato es irrelevante para la discusión. La experiencia italiana es una poderosa llamada de atención para México.
En Italia, la nueva legislación electoral mixta fue aplicada por primera vez en las elecciones generales de 1994. Su intención
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manifiesta era reducir la fragmentación de los partidos mediante 75% de elecciones por mayoría, y distribuir el 25% restante según el principio de representación proporcional entre los partidos menores. Cuando entró en vigor el nuevo sistema, Italia tenía 5 o 6 partidos importantes; bajo el sistema mixto ahora hay por lo menos 12. De modo que la fragmentación partidista se ha duplicado. ¿Por qué el experimento italiano tuvo el efecto contrario al esperado? En primer lugar, porque el sistema electoral permite la formación de alianzas, que fueron establecidas para eludir las restricciones de la norma mayoritaria y de los límites mínimos de acceso a la representación parlamentaria (4%). Pero, en segundo lugar, lo que es incluso más importante, es que las elecciones de escaños de mayoría simple les atribuyen a los partidos pequeños un poder de chantaje que no tenían en el sistema de representación proporcional pura. Un partido pequeño que obtiene 2-4% del voto no tiene ninguna probabilidad de ganar en un distrito de mayoría, pero puede afectar seriamente las probabilidades de los principales contendientes. Por consiguiente, en general, los micropartidos italianos han obtenido cientos de escaños a cambio de no presentar candidatos en los distritos electorales más competidos donde la victoria se decide por una diferencia de 2 o 3 puntos porcentuales. Es cierto que esta ha sido una consecuencia involuntaria. Pero una vez detectada es prueba de que un sistema de mayoría simple de una sola vuelta genera fácilmente la fragmentación.
Hasta ahora, la experiencia electoral mexicana con el sistema mixto ha sido muy diferente de la italiana porque hasta 1986 el sistema electoral funcionó bajo el monitoreo del PRI. La intención del partidos hegemónico era permitir la representación de los partidos secundarios, pero en una proporción controlable y preestablecida. En la ley electoral que introdujo el sistema mixto (1977), el PRI diseñó una combinación que le aseguraba la victoria en todos los distritos de mayoría, mientras que el 25% restante de la representación se repartía entre los partidos periféricos. Aquí vale la pena recordar brevemente la historia de las manipulaciones electorales mexicanas.
El actual sistema mixto fue precedido en 1964 por un sistema que otorgaba una representación minoritaria a los partidos
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secundarios (aunque no en términos proporcionales). Entre 1964 y 1976 el PRI obtuvo un mínimo de 82% de los escaños. La ley de 1977 que instituyó el sistema mixto asignaba 25% de los escaños en la Cámara de Diputados a las oposiciones, distribuidos según una fórmula de representación proporcional. El partido hegemónico quedo excluido de esta distribución. Como las oposiciones estaban fragmentadas y dispersas esta fórmula de representación simplemente afianzó esta condición de debilidad y estos partidos secundarios nunca se
constituyeron en una verdadera amenaza para la hegemonía del PRI. No obstante, en 1988 este partido ganó nuevamente la elección presidencial pero con muchas dificultades (obtuvo sólo 52% de las diputaciones). En ese caso el sistema mixto que hasta entonces había contribuido a mantener la fragmentación de las oposiciones se revirtió en contra del PRI gracias a que los partidos secundarios —a excepción del Partido Acción Nacional— formaron una coalición, el Frente Democrático Nacional, que obtuvo cerca de 30% del voto. Pasada la elección la coalición se desmanteló, pero gracias a ella habían accedido a la Cámara de Diputados y al Senado partidos que no tenían ninguna representación real, pero que pudieron ejercer poder de chantaje de manera muy efectiva a lo largo de los tres años de la legislatura.
La vía para estabilizar el sistema de partidos fue una nueva ley en 1990, que contenía una disposición según la cual al partido que obtuviese el mayor número de diputaciones de mayoría y 35% del voto total se le atribuiría el número de curules necesario para alcanzar 51% de la representación. Esta disposición no entró en vigor en las elecciones legislativas de 1991 porque el PRI se benefició de la inmensa popularidad del entonces presidente Salinas de Gortari y obtuvo una mayoría de 62%; en cambio, en la elección presidencial de 1994 el candidato del PRI, Ernesto Zedillo, pudo asegurarse la mayoría en la Cámara de Diputados gracias a la así llamada "cláusula de gobernabilidad". Para 1997 había desaparecido el mecanismo compensatorio en virtud de una reforma al código electoral de 1990 y la situación del partido hegemónico se había alterado en forma muy significativa. El PRI obtuvo en la Cámara de Diputados sólo 39% del voto total, en tanto que cada uno de
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los otros dos partidos de primera importancia, el PAN y el Partido de la Revolución Democrática (PRD), consiguió aproximadamente una cuarta parte del voto total.
La derrota del PRI en la elección presidencial del año 2000 y el derrumbe de su presencia electoral, con 37% del voto, le ha restado razón de ser al sistema mixto que en la actualidad supone riesgos para la consolidación democrática.
¿Qué propongo? Si, como creo, el principal objetivo del sistema electoral que necesita ahora México es impedir, por una parte, la fragmentación y el poder de chantaje que los escaños de mayoría representan para los partidos menores, entonces, para la Cámara de Diputados (hare una propuesta diferente para el Senado) sugeriría insistentemente un sistema de dos rondas electorales.
En el libro describo los meritos de esta técnica con cierto detalle, y también señalo que el sistema de dos vueltas tiene muchas variables por elegir según convenga a los patrones de distribución electoral de cada país. Sobre la base de estas consideraciones contextuales, me aventuraría a proponer para México un sistema de dos rondas electorales —o dos vueltas con un umbral de exclusión o de admisión a la representación parlamentaria de 5%, en el que participen en la segunda vuelta electoral los cuatro partidos que hayan obtenido los primeros lugares en la primera votación; por supuesto, la ley debe contener la prohibición de alianzas electorales. Sin embargo, en la segunda vuelta la votación decisiva sería entre los dos partidos que obtuvieran más votos, mientras que a los dos partidos menores se les asignaría una compensación proporcional (según la proporción de votos que hayan obtenido en la primera vuelta electoral) con base en listas preestablecidas del partido. Además, sugiero tentativamente que si los partidos minoritarios son dos, la compensación proporcional sea del orden de 20% de los escaños, y de 15% si sólo un tercer partido resulta ser el perdedor en la segunda vuelta. Esta última disposición requiere el establecimiento de criterios para la eventual inclusión de un cuarto partido en la participación proporcional. Pero aquí no es necesario entrar en tanto detalle. Lo importante es que se vea con claridad el resultado probable del sistema electoral que acabo de bosquejar.
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Es evidente que doy por sentado que México ha cambiado ahora de un sistema de partido hegemónico más dos, a un formato normal de tres partidos, similar al alemán (aunque muy diferente en su distribución). También asumo que durante algún tiempo el voto en México registrará amplias oscilaciones, con un castigo inicial al PRI y el fortalecimiento del PAN. No obstante, la doble vuelta que propongo daría cabida al periodo de fluidez del sistema de
partidos sin penalizar o poner en desventaja a los tres principales partidos existentes. Este problema también desalentarla las escisiones partidistas, fomentarla incentivos de agregación, y en condiciones del "velo de ignorancia rawlsiano", no veo ninguna razón para que los principales partidos se opongan a la reforma que estoy proponiendo. Bajo la cláusula del "velo de ignorancia" ninguno de los grandes partidos mexicanos puede apostar a que una reforma electoral lo favorecerá casi exclusivamente. El PRI pudo hacerlo en el pasado, pero ahora no puede saber cual sistema electoral le representaría mayores beneficios. Esto también es cierto para el PAN y para el PRD. De modo que los partidos más grandes comparten un interés en adoptar un sistema "aleatorio", como el que acabo de bosquejar.
La pregunta podría ser: ¿por qué aceptar que en la segunda vuelta electoral participen cuatro partidos en vez de tres, como lo sugeriría el patrón mexicano actual? Bueno, aunque mi finalidad es prevenir la proliferación de partidos, no sería conveniente imponer una situación de inmovilidad. En primer lugar, el posible surgimiento de un cuarto partido mantendrá alertas a los partidos tradicionales. A mi manera de ver, que el sistema mexicano estuviera integrado por cuatro partidos no sería necesariamente un desastre; pero ciertamente no iría más allá. Tal como se presenta la situación actual, México bien puede lograr un gobierno unido (la misma mayoría gana la Presidencia y las Cámaras) bajo la administración del presidente Fox, mientras dura la "luna de miel" producida por el cambio; pero a la larga, y como ocurre con frecuencia, se producirían nuevos gobiernos divididos (esto es, un presidente sin el apoyo de una mayoría absoluta de su propio partido en el Congreso). En ese caso, un sistema de cuatro partidos tiene mayores probabilidades de