En este capítulo y en el siguiente se examinará cómo se organizan eficaz- mente los parlamentos para desempeñar sus principales funciones. Si bien la «eficacia» no es a primera vista uno de los valores característicamente demo-
cráticos, se vuelve tal cuando las funciones desempeñadas son necesarias para
el funcionamiento del proceso democrático: legislación, control del Poder Ejecutivo, control financiero, etc. No se atiende a los intereses de los electores si los parlamentos carecen de recursos suficientes para desempeñar sus fun- ciones, si despilfarran sus recursos o no los utilizan eficazmente. Lo que pare- cen ser a primera vista consideraciones «técnicas» o «de procedimiento» inci- den en los resultados, por lo que hace a la legislación y a los gastos correspon- dientes a necesidades sociales. Lo mismo se aplica a un aspecto más amplio y fundamental de la eficacia parlamentaria, a saber su capacidad de mantener y promover la integración nacional, particularmente en situaciones en las que pueda verse en peligro.
El tema parlamentario no puede ser tratado adecuadamente sin tratar el tema del poder. El término «poder» tiene diversos significados, de los cuales dos tienen particular pertinencia en el caso que nos ocupa. El primero es el poder como capacidad: disponer de las facultades legales y de los recursos – financieros, humanos y organizacionales – para llevar a cabo las tareas nece- sarias. El segundo significado es el relacional: disponer de suficientes facul- tades y de independencia cara al ejecutivo para vigilarlo eficazmente. Desde luego, los parlamentos deben encontrar un equilibrio entre la cooperación y el control cara al Poder Ejecutivo electo; el obstruccionismo puro redunda rara vez en interés de la ciudadanía. No obstante, en la época actual se corre más comúnmente el riesgo de predominio indebido del ejecutivo, por falta de capa- cidad o de voluntad del parlamento de ejercitar sus facultades.
Desde luego, hay importantes diferencias entre el sistema presidencial y el parlamentario, puesto que el primero establece una separación de poderes más marcada entre el legislativo y el ejecutivo. En Latinoamérica, por ejemplo, en determinados sistemas presidenciales, los presidentes no han podido llevar a la práctica sus programas legislativos porque no han logrado reunir sino mayo- rías temporarias en el Congreso. Aun en este caso, un poder legislativo débil o ineficaz no es favorable a la democracia. Un estudio comparativo reciente acerca de la democratización en los países post-comunistas concluía que no es el tipo de ordenamiento constitucional (presidencial, «semipresidencial» o parlamentario) el factor que determina el grado y calidad de la democratiza- ción, sino más bien el poder y eficacia de su órgano legislativo. Las legislatu-
ras más fuertes sirven de más fuerte contrapeso al ejecutivo y estimulan más la construcción de los partidos. «La fuerza de la legislatura nacional puede ser una de las claves, o aun la clave institucional de la democratización», concluye el estudio. «En los regímenes políticos caracterizados por un poder legislativo débil, los demócratas deberían llevar a cabo reformas constitucionales para reforzar la legislatura en tanto prioridad máxima» (Steven Fish, «Stronger Legislatures, Stronger Democracy», Journal of Democracy, 17.1, enero de 2006, pp. 5-20).
En el presente capítulo examinaremos qué hace que un parlamento sea fuerte o eficaz en materia de instalaciones y organización, procedimientos de mejora del proceso legislativo, control eficaz del ejecutivo, procedimientos de control presupuestario y financiero. En un capítulo final examinaremos el papel más amplio de fomento de la integración nacional a través de los proce- sos democráticos.
Instalaciones y organización
parlamentaria
Todos los datos disponibles, inclusive los citados por los parlamentos en sus comunicaciones a los efectos de este estudio, señalan la gran disparidad de recursos y servicios disponibles para los parlamentos entre países desarrolla- dos y en desarrollo, lo que no es sorprendente, dadas las apremiantes necesi- dades de desarrollo que pesan sobre los limitados presupuestos de estos países. No obstante, ello es motivo de grave preocupación para los parlamentarios mismos.
Un parlamento que dispone, como es generalmente el caso en los países desarrollados, de recursos suficientes, tendrá, entre otros:
■ personal suficientemente calificado para prestar apoyo imparcial a los legis-
ladores en toda la gama de sus actividades;
■ amplios servicios de biblioteca y de información;
■ oficinas para uso de los parlamentarios, con sus propios servicios de secre-
taría y de documentación;
■ locales y servicios para el o los principales partidos opositores.
En la mayoría de los países en desarrollo estas instalaciones y servicios son insuficientes y fragmentados, a raíz de la escasez de recursos y de personal suficientemente calificado. Aun en un gran país como Sudáfrica, donde los servicios parlamentarios se han desarrollado considerablemente desde 1994 (por ejemplo, el número de personal administrativo de las comisiones pasó de 10 a 169), los parlamentarios estiman que la insuficiencia de disponibilidad y calificación del personal «limita la eficacia» de sus actividades.
Cuando la falta de recursos del parlamento limita sus capacidades, ello afecta inevitablemente el equilibrio de poderes con el ejecutivo. La labor de control del parlamento es menos rigurosa; los miembros dependen de la com- petencia y aptitudes del personal gubernamental, el cual tiene nexos de lealtad hacia el ejecutivo; los gobiernos pueden sencillamente elaborar sus políticas y legislación pasando por alto al parlamento. En ese caso, la opinión pública no percibirá la utilidad y pertinencia del poder legislativo, ni la función que des- empeña, lo que menoscabará a su vez la posibilidad de obtener más recursos de un presupuesto nacional ya limitado.
Numerosos parlamentos han desarrollado estrategias para compensar estas limitaciones de recursos. Entre ellas se cuentan:
una formación más eficaz para los parlamentarios mismos, fomentando una mayor especialización;
■ una utilización más sistemática y amplia de expertos de distintos campos de
la sociedad civil y de las universidades, para contribuir a la labor de las comisiones y grupos parlamentarios;
■ el desarrollo de programas de pasantías para complementar los escasos
recursos parlamentarios;
■ el desarrollo de servicios en línea para mejorar las capacidades de docu-
mentación e información de los parlamentarios, incluyendo las de la biblio- teca.
La asistencia exterior puede prestar una gran ayuda a las democracias emer- gentes mediante programas de capacitación para los parlamentarios y el per- sonal del parlamento. La UIP y muchos organismos internacionales de desar- rollo prestan su apoyo a estos efectos (véase el capítulo 8). No obstante, dichas formas de ayuda externa no pueden funcionar como sustituto de una dotación permanente de recursos adecuados provenientes del presupuesto nacional. Un estudio sobre los costes parlamentarios llevado a cabo por la UIP en 1999 indicó que, en los 52 parlamentos considerados, la parte del presupuesto esta- tal dedicada al parlamento iba del 0,01% (Dinamarca) al 1,6% (Grecia). Dada su importancia, los parlamentos no son instituciones dispendiosas.
Autonomía parlamentaria
Sea cual fuere el nivel de recursos y de personal disponible, se considera actualmente que los parlamentos deberían organizarse de forma independiente del ejecutivo, inclusive por lo que hace a su calendario de trabajo y la posibi- lidad de llamar a sesiones extraordinarias de ser ello necesario. En este ámbito, la diferencia entre regímenes presidenciales y parlamentarios es particular-
mente marcada. En los primeros, la dificultad consiste en establecer una cooperación efectiva entre el legislativo y el ejecutivo; en los segundos, en lograr una verdadera autonomía o independencia en la organización.
¿Qué significa exactamente la «autonomía» parlamentaria? Un informe de la Asociación de Secretarios Generales de los Parlamentos (ASGP) elaborado en 1998 define la autonomía en este contexto como «por una parte, la indepen- dencia y la no subordinación de las Asambleas cara al Ejecutivo y, por otra parte, la posibilidad de que la Asamblea se libere al menos parcialmente de las reglas legislativas ordinarias para seguir sus propios reglamentos». Observa que «prácticamente en todos los Estados, el principio de la autonomía parla- mentaria está formalmente reconocido en las disposiciones constitucionales […] relativas a la separación de poderes». Concluye que la tendencia general se orienta hacia una generalización de este principio en la práctica (Michel Couderc, «The principle of parliamentary autonomy», Constitutional and Parliamentary Information, Nº 176, 1998)
La aplicación práctica del principio de autonomía involucra diferentes aspectos, como se describe en la comunicación del Parlamento esloveno para este estudio:
■ contratación y responsabilidad del personal parlamentario; ■ control de su presupuesto;
■ organización de sus actividades.
En cuanto al primer aspecto, la India y Canadá subrayan la importancia de la independencia del personal parlamentario de la administración pública central:
India: Para desempeñar adecuadamente sus funciones dentro del marco de la separación de los poderes es esencial que el Parlamento disponga de una secretaría independiente. Para garantizar que dicho personal dependa de forma operativa y administrativa del Parlamento, el Artículo 98 de la Constitución de la India establece Secretarías independientes para ambas Cámaras del Parlamento.
Canadá: La eficacia de la labor de un parlamento es en gran medida función de los recursos y mecanismos que aseguran su independen- cia y autonomía. La independencia operacional del Parlamento canadiense está garantizada por la Constitución y la legislación, las cuales establecen que el Senado, la Cámara de los Comunes y la Biblioteca del Parlamento disponen respectivamente de personal pro- fesional, independiente de los partidos y de la administración pública […]. Los funcionarios de la administración pública pasan de un
departamento o ministerio a otro en el transcurso de sus carreras, mientras que el personal parlamentario tiende a hacer toda su carrera en las respectivas instituciones del Parlamento.
Este modelo de un servicio parlamentario profesional con su propia organi- zación y estructura de carreras se difunde cada vez más, tanto en los sistemas parlamentarios como presidenciales. Se reconoce que el trabajo en el parla- mento es una actividad peculiar, en la cual, dada la índole de la contienda par- tidista, la imparcialidad y la discreción profesional son particularmente apre- ciadas. La autonomía parlamentaria incluye en este marco la creación de un servicio jurídico independiente que asesora al parlamento acerca de los aspec- tos jurídicos de la política gubernamental, así como sobre la redacción de las leyes. La Knesset israelí, por ejemplo, concentra todos sus servicios jurídicos en un solo departamento, encargado de todos los aspectos jurídicos de la labor parlamentaria.
Control presupuestario
Un segundo aspecto de la independencia parlamentaria es el control del pre- supuesto. Una declaración de principio acerca de la importancia de las rela- ciones entre el parlamento y el ejecutivo, formulada en un seminario regional de la UIP sobre el parlamento y el proceso presupuestario, recalca su importancia:
De conformidad con el principio fundamental de la separación de poderes, el presupuesto interno del parlamento debería ser elaborado bajo la exclusiva responsabilidad de la Asamblea, y presentado luego al Ejecutivo para su incorporación en el presupuesto nacional. No incumbe al Ejecutivo juzgar la conveniencia de los recursos solicita- dos por el Parlamento para el desempeño de sus funciones. (Relación General presentada por el Sr Lahaou Touré (Malí), Relator General, Bamako (Malí), 1-3 de noviembre de 2001)
Este principio es de aplicación variable en la práctica. Existen por un lado parlamentos como el francés, cuya autonomía financiera se califica de «abso- luta, tanto respecto a la elaboración como a los procedimientos de aprobación y de ejecución del presupuesto». Por otro lado, hay nuevos parlamentos, sobre todo en África, que, según el informe de la ASGP, tienen la «aspiración legí- tima» de liberarse de la tutela gubernamental al respecto, en particular del Ministerio de Hacienda.
Control del orden del día y actividades del parlamento
Es igualmente pertinente para la autonomía de un parlamento el control de su orden del día y la distribución del tiempo entre diversos temas del orden del
día y entre grupos parlamentarios. En los sistemas parlamentarios tradicio- nales de tipo Westminster, el orden del día se establecía por regla general a tra- vés de acuerdos oficiosos entre el jefe del partido mayoritario (Leader of the House, un ministro del gobierno) y los líderes de la oposición y jefes de gru- pos parlamentarios opositores. Dichos acuerdos se establecen actualmente de forma más oficial en una comisión parlamentaria encargada del orden del día, donde están representados todos los grupos políticos, presidida por el Presidente/a de la Asamblea (Speaker). Por ejemplo, en el Parlamento de Samoa la presidencia de dicha comisión del orden del día, de la que era titular el Primer Ministro, ha sido transferida al Presidente de la Asamblea. En este tipo de mecanismo, el papel del Leader of the House, si lo hay, se define de forma más restringida como el «encargado de las cuestiones planteadas por el gobierno en la Cámara». Esta evolución fue temprana en el caso del Lok Sabha de la India, creándose una comisión asesora del orden del día, cuyos miembros son designados por el/la Speaker en tanto Presidente/a ex oficio.
La Comisión recomienda el tiempo que debería asignarse al debate sobre cuestiones gubernamentales, legislativas u otras, remitidas a estudio de la Comisión por el Presidente (Speaker) en consulta con el jefe del partido gubernamental (Leader of the House). Una vez acep- tado por la Cámara el informe de la Comisión, la asignación de tiempo efectuada para los proyectos de ley y otras cuestiones entra en vigor como si fuese una resolución de la Cámara.
En el Parlamento sudafricano hay una comisión del programa para cada Cámara, que se reúne todas las semanas, y una comisión conjunta del pro- grama para ambas cámaras, encargada de preparar el programa anual del Parlamento, incluyendo el programa legislativo. Esta Comisión reparte el tiempo para las cuestiones legislativas del Ejecutivo y demás cuestiones, y establece plazos de presentación de los proyectos de ley del Ejecutivo al Parlamento, a reserva de un procedimiento acelerado en circunstancias excep- cionales y cumpliéndose determinados criterios. Dentro de este calendario acordado, el Leader of Government Business, «encargado de los asuntos del Ejecutivo nacional en el Parlamento», se encarga de programar todas las cues- tiones parlamentarias planteadas por el ejecutivo y la concurrencia de los ministros correspondientes. Estas comisiones de programa toman general- mente sus decisiones por consenso.
En los sistemas presidenciales, no se trata tanto de garantizar una indepen- dencia adecuada del ejecutivo al planear las actividades del parlamento, sino más bien de lograr una coordinación eficaz entre ambos poderes. Para ello pueden requerirse órganos de coordinación especiales, como en este ejemplo proveniente de Filipinas:
A los efectos de la elaboración de políticas, se creó el Consejo asesor de coordinación entre los poderes ejecutivo y legislativo (LEDAC), siendo el Presidente de la Cámara uno de sus miembros. Esta tarea de coordinación tiene por objeto evitar complicaciones en las decisio- nes y acelerar el proceso legislativo. El LEDAC es un órgano consul- tivo y asesor que coordina la planificación del trabajo con el Ejecutivo y la labor presupuestaria del Congreso. De este modo, las prioridades legislativas a veces contradictorias del Congreso y del Ejecutivo se examinan y concilian, se tratan y examinan proyectos de ley relativos a cuestiones vitales y se decide por consenso qué proyec- tos de ley deben ser considerados urgentes.
En el capítulo siguiente se tratarán otras cuestiones involucradas en la pro- gramación del proceso legislativo.
Otras lecturas en línea acerca de la autonomía parlamentaria:
Association of Secretaries General of Parliaments (1991). The Parliamentary Budget, in Constitutional and parliamentary information, N° 161.
<http://www.asgp.info/Publications/CPI-English/1991_162_01-e.pdf> (en inglés y francés)
Association of Secretaries General of Parliaments (1999). The administrative and financial autonomy of parliamentary assemblies, in Constitutional and
parliamentary information, N° 177. <http://www.asgp.info/Publications/CPI-
English/1999_177_02-e.pdf> (en inglés y francés)
Commonwealth Parliamentary Association (2005). Administration and financing
of parliament: a study group report.
<http://www.cpahq.org/AdministrationandFinancingofParliamentStudyGroupRe port_pdf_media_public.aspx> (en inglés)
Commonwealth Parliamentary Association (2005). Study group on the
administration and financing of parliament: key recommendations.
<http://www.cpahq.org/TheadministrationandfinancingofParliaments_pdf_media _public.aspx> (en inglés)
Harris, I (2005). Towards the evolution of an effective parliamentary administration
in West África. Asociación de Secretarios Generales de los Parlamentos
<http://www.asgp.info/documents/Geneva_2005/1st_conference_Nigerian.pdf> (en inglés)
Informes de un seminario sobre administraciones parlamentarias y cooperación legislativa, organizado por ECPRD y la Cámara de Diputados de Italia (2003).
Mejorar el proceso legislativo
Muchos parlamentos han experimentado diversas maneras de organizar el proceso legislativo, de tal forma que las limitaciones de tiempo no obstaculi- cen un examen adecuado de los proyectos de ley, y que se dé prioridad al mismo tiempo a las partes de dichos proyectos que sean más importantes o controvertidas. En la Cámara de Diputados de Italia, por ejemplo, se ha adop- tado recientemente un sistema de calendario más riguroso para la legislación, habiéndose observado que las enmiendas causan numerosas demoras y que las sesiones son inadmisiblemente largas. El problema se resolvió mediante un calendario de programación de los proyectos de ley, solicitando a los grupos parlamentarios que seleccionen un determinado número de enmiendas que se pondrán a votación, según su extensión.
Este mecanismo atiende a diversos requerimientos: por una parte, la necesidad de trabajar con celeridad y de determinar el tiempo de debate, evitando la dispersión en la Asamblea en innumerables vota- ciones repetitivas y, por otra parte, la necesidad de que la Asamblea se concentre en los aspectos de los proyectos de ley o propuestas de enmienda que considera de mayor importancia. Gracias a esta reforma y también a las reformas del programa, la Cámara de Diputados ha podido abreviar los debates, cuya duración había cobrado carácter excesivo a lo largo de los años, garantizando que el poder legislativo responda más rápidamente a las necesidades de la nación.
De la misma manera, la Cámara de los Comunes británica, a propuesta de su comisión de modernización, ha emprendido una programación sistemática de la legislación, con un calendario acordado para las distintas cláusulas de cada proyecto de ley, con miras a establecer mayor certidumbre y no tener que interrumpir abruptamente un debate porque se ha agotado el tiempo.
Hay diversas maneras en que una programación adecuada facilita el examen de la legislación. Indica claramente a los legisladores qué partes de un proyecto serán debatidas en qué momento, permitiéndo- les concentrarse en aquellas que más les interesan […]. Este grado mayor de certidumbre favorece también a grupos exteriores. Sabiendo, desde el inicio de la etapa de las comisiones, cuándo será debatida tal o cual parte del proyecto de ley, pueden planear la entrega de documentos de información a los miembros de una comi- sión del parlamento. La programación debería también permitir a la
Cámara y a las comisiones planear su examen de los proyectos de forma más eficaz, dejando más tiempo para las secciones que intere- san a la oposición y a los parlamentarios sin cartera o no adscritos, dedicando menos tiempo a los capítulos menos problemáticos.
La comisión definió cuatro criterios fundamentales para un proceso de reforma legislativa:
■ El gobierno debe poder tener la certeza de que sus proyectos de ley serán
examinados en un plazo razonable.
■ La oposición en particular y los legisladores en general deben tener plena
oportunidad de debatir y proponer modificaciones a las disposiciones a las