Fuente:Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de J.L. Machinea y M. Hopenhayn, "La esquiva equidad en el desarrollo latinoamericano. Una visión estructural, una aproximación multifacética", serie Informes y estudios especiales, Nº 14 (LC/L.2414–P/E), Santiago de Chile, noviembre de 2005. Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: S.05.II.G.158.
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Paraguay 2001 Panamá 2002 México 2002 Chile 2000 Guatemala 2002 Nicaragua 2001 Bolivia 2002 Ecuador 1998 Perú 2001 Honduras 2003 Colombia 1999 Incidencia extr ema pobr eza indígena/ incidencia r esto población 1,6 1,8 1,8 2,8 2,8 5,9 7,9 3,3 2,1 2,2 2,3
Panorama social de América Latina • 2006
3. América Latina y las
brechas de implementación
De 1987 a 2001 en la mayoría de los Estados de América Latina se verificaron cambios jurídicos, de orden constitucional y legislativo, orientados a reco- nocer algún grado de derechos a los indígenas. Asimismo, algunos Estados ratificaron el Convenio Nº 169 de la OIT.8 Una ola de constitucionalismo multicultural recorrió el continente. Su sello marcó una cierta diferencia tanto con respecto a las doctri- nas liberales decimonónicas que dieron lugar a las repúblicas de la región en el siglo XIX y se tradujeron en un igualitarismo formal y una realidad de expolio y discriminación (Thurner, 2003; Reina, 1997) como con las doctrinas indigenistas de asimilación, carac- terísticas del período sustitutivo de importaciones y del populismo nacionalista del siglo XX. Los cambios jurídicos ocurrieron en un período de transiciones democráticas tras dictaduras o conflictos bélicos y coincidieron con políticas de ajuste estructural y li- beralización de mercados. En los países donde huboreconocimientos constitucionales de los derechos in- dígenas, estos se dieron en medio de coyunturas constitucionales específicas (Van Cott, 2000).
El resultado de los cambios legislativos en mate- ria indígena es diverso, tal como se refleja en el índice de calidad legislativa elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo, que muestra una amplia variación entre países y notables rezagos en la mayoría, algunos de los cuales cuentan con una elevada proporción de población indígena (véase el gráfico III.1).
Tras la década de cambios, al inicio del siglo XXI el balance de la efectividad de la legislación relativa a los indígenas es crítico, ya que se constata la falta de eficacia y el incumplimiento de las normas, así como la persistencia de la violación de los derechos de los indígenas (Stavenhagen, 2002). A modo ilus- trativo, en el recuadro III.2 se presenta el caso del derecho a la educación.
8 A nivel regional, se creó en 1992 en el marco de la cooperación iberoamericana el Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América
Latina y el Caribe (Fondo Indígena), un organismo multilateral de cooperación internacional especializado en la promoción del autodesarrollo y el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas.
Gráfico III.1
Fuente:Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco de Datos de Legislación Indígena [en línea] http://www.iadb.org/sds/ind/site_3152_s.htm.
ÍNDICE DE CALIDAD LEGISLATIVA INDÍGENA (BID, 2004)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 Uruguay Belice Suriname Guyana El Salvador Honduras Chile Guatemala Paraguay Argentina Panamá México Nicaragua Costa Rica Brasil Ecuador Perú Bolivia Venezuela (Rep. Bol. de) Colombia
Porcentajes
Criterio Peso relativo
(Porcentajes)
Ratificación del Convenio
Nº 169 de la OIT 10 Porcentaje de cumplimiento de los
indicadores del Convenio
Nº 169 de la OIT 15 Ratificación del Convenio sobre la
Diversidad Biológica (sin reserva 8j) 5 Porcentaje de cumplimiento de los
indicadores de calidad legislativa
(mejores prácticas) 30 Porcentaje de existencia de legislación constitucional 10 Porcentaje de existencia de legislación primaria 15 Porcentaje de existencia de legislación secundaria 10 Existencia de jurisprudencia 5 Total 100
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Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Hablar de brechas de implementación del derecho de los pueblos indígenas a la educación requiere articular el enfoque de equidad en términos de derechos individuales con el enfoque de derechos colectivos en lo relativo a la integridad cultural y el derecho a mantener y desarrollar libremente sus sistemas educativos.Al respecto, en el artículo 30 de la Convención sobre los Derechos del Niño se establece que "no se negará a un niño... indígena el derecho que le corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión, o a emplear su propio idioma". Asimismo, en el artículo 14 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas se señala que "todos los pueblos indígenas... tienen... el derecho a establecer y controlar sus sistemas e instituciones docentes impartiendo educación en sus propios idiomas, en consonancia con sus métodos culturales de enseñanza y aprendizaje". Los Estados también deben velar por adecuar los sistemas nacionales de educación, promoviendo transformaciones culturales en la sociedad en su conjunto que permitan el respeto y la valorización de la diversidad cultural (Beltrán, 2004).
En términos de derechos individuales, en América Latina persisten las inequidades entre indígenas y no indígenas con respecto al acceso, la calidad y los logros educativos. En el caso del segundo objetivo de desarrollo del Milenio –lograr la enseñanza primaria universal a más tardar para el año 2015– los datos del gráfico adjunto permiten pronosticar que este es más difícil de alcanzar en el caso de los pueblos indígenas. A las inequidades étnicas se suman las de género, en desmedro de la mujer indígena. Las tasas de término del nivel primario de los jóvenes indígenas van de un 21% en Paraguay a un 93% en Chile. En el caso de los jóvenes no indígenas, las cifras de culminación de la enseñanza primaria son muy superiores, de un 69% a un 96% en Guatemala y Chile, respectivamente. A su vez, en la mayoría de los países, los jóvenes indígenas logran ter- minar la primaria en mayor proporción que las jóvenes indígenas. Así, en Guatemala, la tasa de los muchachos indígenas es un 43% superior a la de las muchachas indígenas. Cabe señalar que las diferencias étnicas y de género se mantienen tanto en zo- nas urbanas como rurales (Del Popolo y Oyarce, 2005).
América Latina (10 países): porcentaje de jóvenes de 15 a 19 años que terminaron la primaria, indígenas y no indígenas, según sexo, censos de la ronda de 2000
En términos de derechos colectivos en materia de educación, las brechas de implementación serían aún mayores. Si bien existen en América Latina múltiples programas de educación intercultural bilingüe dirigidos a indígenas, en Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, México y Perú, ente otros, los procesos de puesta en marcha de los programas han sido lentos y complejos, con altibajos y desigualdades en los territorios nacionales. Estos tampoco han estado exentos de problemas, como la falta de recursos humanos capacitados, presupuestos regulares, material didáctico y, sobre todo, de participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones. No obstante, es importante destacar los valiosos programas aplicados en Ecua- dor y Perú, en los que un factor clave ha sido la activa presencia de una contraparte indígena. En el caso de Perú, resalta el Programa de formación de maestros bilingües de la amazonia peruana (FORMABIAP), creado por la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDSEP).
Recuadro III.2