Nicolas Brien, Kim Danh, María Fernanda Estrada, Julieta Mejía Ibáñez, Max Risch,
Maureen Tee y Jae Bin Ahn32
Resumen
E
l lavado de dinero tiene efectos abrumadores en la economía de un país. Los diseñadores e implementadores de políticas públicas carecen de información adecuada que les ayude a cuantificar el fenómeno y emprender acciones relevantes en su contra. Al con- siderar el caso bilateral de Estados Unidos y México, este docu- mento busca comprender cuánto del dinero que se lava se genera en cada uno de estos países a partir de las actividades del crimen organizado, al mismo tiempo que indaga cómo es que este dinero se mueve. El estudio parte del modelo económico de gravedad que construyeron John Walker y Brigitte Unger en 2006 para definir los flujos financieros ilegales; al adaptarlo se clarifica su32 Global Financial Integrity–Universidad de Columbia. Escuela de Asun-
tos Públicos e Internacionales. La versión íntegra en inglés de este reporte está disponible en sipa.columbia.edu/academics/workshops/simple_reports.html.
atractivo, se adecuan los índices sobre distancia del modelo y se introduce una nueva metodología para calcular la parte correspon- diente de las ganancias de los criminales que están siendo lavadas. Este documento constituye un primer intento para construir una metodología exhaustiva y transparente con el propósito de calcular los flujos ilegales financieros sobre una base bilateral.
Con 182 mil millones de dólares que se lavan en Estados Unidos cada año y 14 mil 500 millones en México, la informa- ción muestra que unos 10 mil millones de dólares circulan anual- mente entre ambos países. Cifras que demandan una acción legal urgente del Departamento del Tesoro en Estados Unidos, así como la mejora de la cooperación multinacional.
Palabras clave: lavado de dinero, flujos financieros ilegales,
ganancias del crimen, economía del crimen, modelo de gravedad, crimen en Estados Unidos, crimen en México, modelo John Walker, Brigitte Unger, Global Financial Integrity (GFI), Geogra-
phic Targeting Order (GTO).
Introducción
Estados Unidos y México comparten una relación cercana. A lo largo de los años, las dos sociedades y culturas han interac- tuado de manera cercana, tanto mexicanos como estadouniden- ses cruzan, diariamente, la frontera que comparten a lo largo de 2 mil millas, consolidando los lazos políticos, de negocio y so- cial. En 2009, México era el tercer socio comercial de Estados Unidos, con un comercio total de 306 mil millones de dólares y el segundo mayor exportador a la Unión Americana.33 Desde 33 Office of the United States Trade Representative, www.ustr.gov/countries-
la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte entre Estados Unidos, México y Canadá en 1994, el comercio entre México y la Unión Americana se ha triplica- do.34 En 2009, alrededor de 12 millones de mexicanos vivían en
Estados Unidos.35
El estudio del lavado de dinero es importante no sólo porque respalda al crimen organizado, también lo es por las repercusio- nes que tiene en la economía y sociedad de un país.36 En primer
lugar, en términos del impacto en la sociedad, el lavado de di- nero permite a los cárteles del crimen organizado gozar de sus ganancias, ampliar sus operaciones y llevar a cabo sus acciones en un país. En particular, en el caso del crimen organizado, los beneficios producto de las actividades ilegales sólo se concentran en unos cuantos grupos poderosos, lo que los hace más fuertes. En términos del impacto económico, el lavado de dinero mina el sector privado formal, al momento en que las compañías fantas- ma que se utilizan para el lavado de dinero ofrecen sus productos y servicios a precios inferiores a los del mercado.
Debido al acceso a las ganancias de las actividades ilegales, las compañías fantasma tienen ventajas sobre las firmas legales, que dependen de los mercados financieros para el acceso al ca- pital. Los negocios formales terminan, por tanto, compitiendo frente a frente con las compañías fantasma que cuentan, de cier- ta manera, con fondos subsidiados, lo cual puede desplazar del
34 Clare Ribando Seelke, Mexico-U.S. Relations: Issues for Congress, United
States: Congressional Research Services, septiembre de 2010.
35 Jeffrey S. Passel y D’Vera Cohn, Mexican Immigrations: How Many
Come? How Many Leave? Washington, D.C., Pew Hispanic Institute, 22 de
julio de 2009.
36 John McDowell y Gary Novis, “The Consequences of Money Laun-
dering and Financial Crimen”, Economic Perspectives, Estados Unidos, Depar- tamento de Estado, 2001.
mercado a las empresas legítimas del sector privado. Además, el rendimiento de las inversiones son una meta secundaria para los que lavan el dinero, cuya mayor preocupación es proteger las ganancias producto de sus actividades criminales. De esta forma, las actividades de negocio no se dirigen a generar rendimientos, creando distorsión económica e inestabilidad en los mercados fi- nancieros. El lavado de dinero daña, por igual, la reputación de un país, ocasiona un impacto negativo en la atracción de inversio- nes extranjeras. En el corto plazo, conforme más recursos se des- tinan al cumplimiento de la ley, menos recursos están disponibles para otros bienes públicos, así como para el desarrollo económico de un país; no obstante, en el largo plazo, un escenario más esta- ble y seguro redundará en desarrollo económico.
La motivación económica de la mayoría de las organizacio- nes criminales la define —desde el año 2000— la Oficina de las Naciones Unidas contra el Crimen y las Drogas (UNODC, por sus
siglas en inglés), como una ofensa seria cometida por un grupo de personas con el fin de lograr una ganancia.37
Los criminales son capaces de recoger esta ganancia por medio del lavado de dinero, al disfrazar el origen ilegal de sus ganancias criminales.38 Los flujos financieros pueden tomar dife-
rentes formas, como el contrabando de cantidades significativas de efectivo a través de las fronteras, con lo que se evita el uso del sector financiero formal,39 o al devaluar los precios en el comercio
37 UNODC, United Nations Convention Against Transnational Organized
Crime (Austria, Naciones Unidas, 2000). El artículo 2(a) define a los grupos
criminales organizados como grupos estructurados de tres o más personas, con actividades en determinado tiempo que actúan en conjunto a fin de co- meter uno o más crímenes u ofensas que marca la Convención, con objeto de obtener directa o indirectamente un beneficio financiero o material.
38 Financial Action Task Force, www.fatf-gafi.org.
internacional.40 Nuestro reporte se centra en otra actividad: el
lavado de las ganancias criminales.
El lavado de dinero, por naturaleza, es un acto de encubri- miento y de engaño. Por consiguiente, el monto de dinero que se lava no puede ser conocido con certeza.41 En un discurso en
1998, el director gerente del Fondo Monetario Internacional42
(FMI) dijo que la cifra podría estar entre 2 y 5% del producto
interno bruto (PIB) global. En 1998, el PIB global era de alrede-
dor de 30 billones de dólares,43 lo que lleva a situar el monto de
dinero lavado entre 600 mil millones y un billón 500 mil millo- nes de dólares. Se ha estimado que entre 19 mil millones y 29 mil millones de dólares de ganancias ilícitas fluyen, anualmente, desde Estados Unidos hacia cárteles del narcotráfico y otros gru- pos criminales en México.44 Así, una estrategia para entender la
naturaleza y el impacto de esta actividad criminal es al estudiar cómo se generan las ganancias criminales y cómo son utilizadas. Challenges for the Mérida Initiative”, Olson et al., Shared Responsibility.
U.S.-Mexico Policy Options for Confronting Organized Crime, Estados Unidos:
Woodrow Wilson International Centre for Scholars, Mexico Institute, 2010, pp. 141-166, www.wilsoncenter.org/topics/pubs/Shared%20Responsibility-- Olson,%20Shirk,%20Selee.pdfIn (fecha de consulta: 26 de abril de 2011).
40 En Dev Kar, Devon Cartwright-Smith, Ann Hollingshead, The Ab-
sorption of Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2002-2006, Wash-
ington, D.C., Global Financial Integrity, 2010.
41 Isabel Mayoral, Genaro Mejía, “Banca pone barreras al crimen orga-
nizado”, CNN Expansión, México, 11 de abril de 2011, en www.cnnexpansion.
com/economia/2011/04/10/banca-corta-operaciones-lavado-de-dinero (fe cha de consulta: 12 de abril de 2011).
42 Fondo Monetario Internacional, “Money Laundering: the Importance
of International Countermeasures”, discurso de Michel Camdessus, director gerente del FMI, FATP Plenary Meeting, París, 10 de febrero de 1998.
43 Estadísticas sobre cuentas nacionales del Banco Mundial. 44 Seelke, Mexico-U.S. Relations: Issues for Congress, op. cit.
Nuestra investigación busca entender el monto de dinero que producen las actividades criminales en Estados Unidos y Méxi- co, y cómo es que éste se mueve. Otros estudios han intentado entender otros aspectos de los flujos ilegales financieros y de la economía informal. Por ejemplo, Schneider y Enste (2000) utili- zaron tres diferentes modelos económicos para calcular el tamaño de la economía informal en 76 países. Las economías informales o subterráneas son difíciles de definir y pueden incorporar acti- vidades subyacentes legales e ilegales.45 Las definiciones varían
dependiendo del método de estimación.46 En otro estudio, GFI
(2010) se valió del Método Residual del Banco Mundial y de los datos de la Dirección de Estadística Comercial del FMI para
calcular los flujos financieros ilegales desde los países desarrolla- dos, que incorporan flujos que contravienen los controles sobre el capital de un país, sin distinguir la naturaleza legal o ilegal subyacente a las actividades.
En este trabajo se parte de un modelo de gravedad desarro- llado por John Walker en 1995 para calcular el dinero lavado y los flujos financieros ilegales, asimismo se considera el trabajo posterior de Brigitte Unger, que aplica este modelo para el caso de Holanda en 2006. Sistemáticamente, examinamos el potencial del modelo para estimar el dinero que se lava y los flujos finan- cieros ilícitos para el caso conjunto de Estados Unidos y México.
45 Friedrich Schneider y Dominik H. Enste, “Shadow Economies: Size,
Causes, and Consequences”, Journal of Economic Literature 38, número 1, marzo de 2000, p. 78; y Monetary and Exchange Affairs and Policy Develop- ment and Review Departments, Financial System Abuse, Financial Crime and
Money Laundering - Background Paper, Estados Unidos, FMI, 2001, p. 10. En
http://www.imf.org/external/np/ml/2001/eng/021201.pdf (fecha de consulta: 1 de abril de 2011).
46 Enste Schneider, “Shadow Economies: Size, Causes, and Consequen-
Un elemento que otros modelos no contemplan. En particular, el modelo de gravedad permite estimar los flujos de las ganan- cias del crimen, al incorporar índices de distancia y de atracción. Hasta el momento no se tiene un estudio que calcule el monto de dinero que se genera para lavarse en Estados Unidos y México, así como su flujo entre ambos países.
Al utilizar como punto de referencia la aplicación del modelo Walker, llegamos a una estimación conservadora de cerca de 196 mil millones de dólares en ganancias generadas por el crimen or- ganizado en Estados Unidos en 2008, de los cuales cerca de 182 mil millones tenían la probabilidad de ser lavados en el sistema financiero global. En México, para el mismo año, se estima que las ganancias del crimen organizado ascendieron a 39 mil millo- nes de dólares, de los cuales alrededor de 14 mil 500 millones se podrían haber lavado.
Encontramos consistencia en estas estimaciones con el cál- culo del FMI que sitúa los montos del lavado de dinero entre 2 y
5% del PIB. Teniendo en el modelo nuestro punto de referencia,
los hallazgos se complementan con el trabajo que se ha realizado para calcular el total de flujos ilegales desde Estados Unidos y México, que se centra estrictamente en las ganancias del crimen organizado, lo que ayuda a proveer de un entendimiento más completo sobre el fenómeno.
A través de la aplicación de los índices de atracción y de dis- tancia al dinero que se produce para ser lavado, el modelo calcula alrededor de 9 mil 200 millones de dólares que fluirán de Estados Unidos a México para ser blanqueados, mientras que cerca de 32 mil millones permanecerán en la Unión Americana. De los 14 mil millones de dólares que se generan para ser lavados en Estados Unidos, cerca de 2 mil 800 millones se dirigen a ese país, mientras que 791 millones permanecen en México para su lavado.
Además de los hallazgos mencionados, el estudio tiene dife- rentes usos potenciales. En primer lugar, este tipo de análisis nos permite considerar dinero ilegal que no se muestra en estadísti- cas oficiales, al aislar el dinero que se genera con estos fines. En este sentido, identifica el dinero lavado a través del contrabando de efectivo, en tarjetas monetarias47 y bienes, así como en redes
internacionales financieras desreguladas48 bajo contratos futuros
de canje de dinero (swaps); no obstante, hay que destacar que esto no predice específicamente la cantidad de dinero que se mueve a través de estas transacciones. En segundo lugar, la aplicación más interesante del modelo sería la posible construcción de series de tiempo para la evaluación de la efectividad de políticas espe- cíficas frente al lavado de dinero. Al mismo tiempo, el análisis de tendencia podría contribuir en la forma de medir las variables, en la identificación de las variables más importantes a ser incorpora- das y para indexar las variables significativas, de tal forma que se modelen los cambios en las políticas.
Bibliografía revisada
Esta sección presenta una revisión de las publicaciones en el área de estudio que se consideraron. Algunos trabajos han intentado estudiar el flujo de las ganancias ilegales al analizar la cadena de suministro y el movimiento en bruto de efectivo. Los gobiernos estadounidense y mexicano llevaron a cabo un estudio binacional sobre las ganancias del crimen organizado en 2010, que se centró en la cadena de suministro de las ganancias del crimen organiza- do, al mismo tiempo que reveló los medios a través de los cuales
47 Value cards en inglés (N. del t.). 48 Hawala stye en inglés (N. del t.).
las empresas criminales trasnacionales mueven sus ganancias de Estados Unidos a México y más allá.49
El estudio considera que el efectivo que se desplaza anual- mente de Estados Unidos a México se sitúa entre 19 y 29 mil millones de dólares. El Centro Nacional para la Amenaza de las Drogas del Departamento de Justicia de los Estados Unidos de América (NDTA, por sus siglas en inglés) reportó que los cárteles
mexicanos del narcotráfico introdujeron mediante contrabando ganancias en efectivo que totalizaron decenas de miles de millones de dólares desde Estados Unidos a través de la frontera suroeste, tras su consolidación en Atlanta, Chicago, Los Ángeles, la ciudad de Nueva York y Carolina del Norte. De cualquier forma, NDTA
señala que no existen estimaciones actuales sobre el monto de di- nero que se lava dentro del país y del que sale en forma de contra- bando a manos del narcotráfico. Un estudio de 2007 del Centro Nacional de Inteligencia sobre Narcóticos del Departamento de Justicia de los Estados Unidos de América (NDIC, por sus siglas
en inglés) estimó que entre 2003 y 2004 al menos 17 mil 200 millones de dólares en efectivo entraron por contrabando a Méxi- co.50 Este cálculo se basa en un estudio sobre billetes estadouni-
denses repatriados desde México y no incorpora todas las divisas que fueron traficadas hacia o a través del país. Otras estimaciones ubican el rango de las diferencias contables sin explicación entre 6 y 36 mil millones de dólares; sin embargo, no aportan más detalles sobre la metodología que siguen para llegar a estos cálculos.51
49 Departamento de Seguridad Nacional de Estados Unidos, Binational
Criminal Proceeds Study Executive Summary, junio de 2010, p. 1.
50 Departamento de Justicia de los Estados Unidos de América, Illicit
Finance, Estados Unidos, 2010, pp. 1-3.
51 Farah, “Money Laundering and Bulk Cash Smuggling: Challenges
A pesar de la publicación de estas estimaciones, persiste la ausencia de una metodología que calcule los montos de dinero lavado en Estados Unidos y en México. Algunos estudios esti- man el flujo financiero ilegal desde los países en desarrollo, mien- tras que otros detallan el tamaño de las economías informales. La Gráfica 1 muestra un resumen comparativo de estos estudios, y cómo el nuestro contribuye a las investigaciones existentes en este campo. Mayores aportaciones sobre estos documentos se presen- tan más adelante.
De 2000 a 2008, Global Financial Integrity condujo un estudio sobre flujos financieros ilegales desde los países en desarrollo. Con base en el modelo residual del Banco Mundial, que ha sido utiliza- do para medir los flujos sin registro y las series de la Dirección de Estadísticas de Comercio del FMI sobre los flujos ilícitos acumula-
dos desde México en igual periodo, se estima que éstos ascendie- ron a 416 mil millones de dólares. Los flujos ilícitos financieros se definen como el capital adquirido de manera ilegal, transferido o utilizado y que encubre flujos financieros privados sin registros dirigidos a la acumulación de activos foráneos de residentes, con- traviniendo o escapando a los marcos de control y regulación que aplican al capital. Los flujos financieros ilegales pueden incluir ca- pital que ha sido adquirido a través de actividades dentro de la ley, como son las ganancias de negocios legítimos.52
Como se discutió previamente, los modelos empleados para estudiar las economías fantasma y los flujos ilícitos financieros no precisan las ganancias de las actividades criminales. Los estudios tampoco incluyen los flujos financieros transfronterizos bilate- rales. En ese sentido, nuestro estudio busca complementar este trabajo, al incorporar las ganancias del crimen organizado en el
52 Kar Cartwright-Smith y Hollingshead, The Absorption of Illicit Financial
ámbito bilateral entre Estados Unidos y México. Partimos del modelo de gravedad desarrollado por John Walker en 1995 para estimar el dinero que se lava y los flujos financieros ilegales, des- pués con el trabajo realizado por Brigitte Unger, que aplica este modelo para el caso de Holanda en 2006. Sistemáticamente exa- minamos el potencial del modelo para estimar el dinero de lavado y los flujos financieros ilícitos entre Estados Unidos y México a fin de proveer una base más completa para el análisis del tama- ño y el impacto de este fenómeno. Esta investigación contribuye significativamente con un mejor entendimiento, ya que no ha ha- bido estudios bilaterales que estimen la cantidad de dinero que se genera para ser lavada en Estados Unidos y México, así como el flujo monetario entre ambos países. La investigación comple- menta el trabajo llevado a cabo por GFI en el cálculo del total de
los flujos financieros ilegales desde Estados Unidos y México, y aporta un entendimiento más completo de este fenómeno. La siguiente sección presenta la metodología (Cuadro 1).
Metodología (primera parte)
Cuantificando las ganancias del crimen organizado y del proceso de lavado en México y Estados Unidos
Por definición, cuantificar las actividades ilícitas es un reto. Re- portes oficiales no despliegan comúnmente su metodología, algu- nas veces reconocen inclusive la falta de precisión en sus propios cálculos.53 Este estudio introduce, en un primer intento, el uso de
una metodología transparente para determinar las ganancias del
53 Vito Tanzi, “Uses and Abuses of Estimates of the Underground Eco-
Cuadro 1. Comparación de los estudios Schneider y Enste (2000) Global F inancial Integrity (2009- 2010) W alk er (1996) Unger (2006) Nivel de análisis Nivel país Nivel país
Nivel país (Australia); entrada transfronteriza de dinero a A
ustralia
Nivel país; entrada transfronteriza de dinero a los Países Bajos