Todos los principales tratados internacionales de derechos humanos, incluidos los que hemos analizado en el presente capítulo, requieren que los Estados partes presenten un informe al órgano de tratado pertinente que abarque períodos de entre dos y cinco años sobre la manera en que el Estado esté cumpliendo sus obligaciones en virtud del tratado. En el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos no se especifica la frecuencia con la que se deben presentar los informes al Comité de Derechos Humanos y el Comité fija la fecha de presentación del siguiente informe de un Estado en sus observaciones finales. Puede pedir que el siguiente informe se presente en un plazo de tres, cuatro o cinco años. Cada informe debe contener información detallada sobre los esfuerzos del Estado por hacer efectivos los derechos humanos que figuren en el tratado, incluidas las esferas en que se hayan logrado progresos y aquellas en que el Estado haya encontrado obstáculos o problemas. El Manual on Human Rights Reporting58 establece
que una comunicación que se refiera al artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, por ejemplo, debe identificar los grupos minoritarios que existan en el país, describir las “medidas positivas“ adoptadas por el Estado para preservar la identidad de esas minorías y describir toda medida adoptada “para ofrecer a las minorías las mismas oportunidades económicas y políticas“.
Los órganos de tratados respectivos examinan los informes con representantes del Estado de que se trate, en dos o tres sesiones públicas que por lo general duran alrededor de tres horas. Después de examinar el informe del Estado, el comité aprueba unas “observaciones finales“ públicas en que se evalúa el cumplimiento por el Estado reconociendo las novedades positivas, destacando las esferas de preocupación y formulando sugerencias y recomendaciones sobre cuestiones específicas.
El sistema de presentación de informes alienta la apertura y el diálogo constructivo entre el Estado y el comité. En la práctica, sin embargo, surgen problemas. Muchos Estados han presentado sus informes con muchísimo retraso; no todos los informes se examinan oportunamente; no todos los Estados prestan suficiente atención a las observaciones, las sugerencias y las recomendaciones de los comités; y no se da suficiente publicidad a todo el proceso. Aunque los comités (y los Estados) son conscientes de estos problemas y han tratado de consolidar y coordinar sus actividades, las ONG nacionales desempeñan un papel importante al velar por que ello se lleve a cabo en el plano nacional.
El proceso de examen ofrece la oportunidad a un particular o grupo de ayudar a los órganos de tratados a comprender mejor la situación de las minorías en un país determinado. Hay varias maneras de aprovechar de la mejor forma posible el sistema de presentación de informes, la mayoría de las cuales son pertinentes para todos los órganos de tratados mencionados anteriormente.
Alentar al Gobierno a que elabore un informe completo y preciso
Un departamento u organismo gubernamental o a veces varios de ellos se encargan de preparar los informes de un Estado para su presentación al órgano de tratado correspondiente. Es importante averiguar cuál es el organismo responsable y cuándo se está preparando un informe. El ministerio de relaciones exteriores del país suele coordinar la preparación del informe de un Estado y debe ser capaz de proporcionar esta información.
Los informes se convierten en documentos públicos de las Naciones Unidas tras su presentación a un comité, pero los Estados no tienen la obligación de debatir sus informes con sus propios ciudadanos o invitar a otros a que los ayuden a prepararlos. Sin embargo, muchos gobiernos permiten o incluso alientan esa participación y se alienta a las minorías a que se beneficien de ella, ya sea como particulares o como organizaciones. Independientemente de que puedan participar o no en la redacción de un informe, las ONG pueden hacer público el hecho de que se está preparando un informe del Estado en materia de derechos humanos. Una vez que se ha presentado el informe al comité pertinente, es posible que las organizaciones de minorías específicas u ONG más generales de derechos humanos deseen presentar sus propias comunicaciones al comité.
Preparación de un informe alternativo
Los informes alternativos se llaman también informes paralelos o de las ONG. En algunos países, organizaciones establecidas de derechos humanos o comunitarias que tienen un interés especial en el asunto central de un tratado coordinan los informes alternativos. Ello permite que diversos grupos contribuyan al informe y proporciona una visión más completa del cumplimento del tratado por el Estado. Los defensores de las minorías deben estudiar la manera de contribuir al debate de las cuestiones de los derechos humanos de las minorías en el contexto del informe del Estado. En algunos casos, podría ser apropiado preparar un informe alternativo específico enteramente dedicado a las preocupaciones de las minorías. Aunque es probable que ello atraiga la atención sobre los problemas específicos de las minorías, también implica una gran cantidad de trabajo y recursos, tanto económicos como humanos.
En cualquier caso, un informe alternativo debe abordar determinados artículos del tratado correspondiente y secciones específicas del informe del Estado. Debe ser conciso y preciso y carecer de observaciones políticas innecesarias. La publicación y la presentación de un informe alternativo pueden por sí mismas atraer la atención sobre las cuestiones de derechos humanos tratadas en el informe del Estado. Por ejemplo, la presentación de un informe alternativo ante los medios de comunicación podría ser el primer paso de una campaña continua para destacar omisiones o errores en el informe del Estado y dar a conocer los problemas de derechos humanos. Por lo general, el informe se debe presentar después del informe del Estado, puesto que debe tener en cuenta la información proporcionada por el Estado, pero con bastante antelación al período de sesiones en que se vaya a examinar al Estado.
Si un informe de un Estado no se ha presentado a tiempo, ello no impide la participación de las ONG en el proceso de presentación de informes. Algunos comités examinan la situación de los Estados que no presentan informes en ausencia de informe, precisamente para alentar a los Estados a presentarlos. Siempre que se programa el examen de un Estado, la información de las ONG y otros grupos puede ser útil para el comité.
La información para la presentación se debe enviar directamente al comité correspondiente en Ginebra. El programa de presentación de informes y sesiones de examen se puede consultar en la página web de cada comité, accesible desde el sitio web del ACNUDH (bajo Órganos de DD.HH.). Es importante que el comité reciba información complementaria mucho antes de que se reúna para examinar el informe del Estado. Póngase en contacto con el ACNUDH para que la información proporcionada se difunda a tiempo.
A fin de que el Comité pueda examinar una opinión alternativa completa a la del informe del Estado, en lugar de presentar una gran cantidad de información descoordinada, se alienta a las ONG a que coordinen su comunicación con las de otras organizaciones. Lo mejor es organizar la información de acuerdo con la secuencia en la que los derechos se establezcan en el tratado en particular. En la medida de las posibilidades, se debe hacer referencia a las autoridades competentes y material de apoyo, como datos estadísticos, informes oficiales, resoluciones judiciales o materiales de otros órganos del sistema de las Naciones Unidas. En la medida de las posibilidades también, las ONG deben enviar varias copias de sus materiales al comité, junto con la solicitud por escrito de que se distribuyan entre todos los miembros del comité, siempre que ello esté permitido. El suministro de los materiales en más de un idioma puede ser eficaz.
Participación en las reuniones de los comités
Aunque ello pueda requerir recursos considerables, las ONG podrían estudiar la posibilidad de viajar a Ginebra o Nueva York para proporcionar información directamente al comité cuando se reúna para examinar el informe del Estado. Ello puede resultar útil para aclarar y exponer la comunicación por escrito de las ONG o los representantes de las minorías.
Las normas que regulan la participación de los representantes de las ONG varían de un comité a otro. Todos los órganos de tratados acogen con satisfacción la información presentada por escrito por las ONG y, aparte de las reuniones informales a la hora del almuerzo, la mayoría también dedica tiempo durante sus grupos de trabajo oficiales anteriores a los períodos de sesiones o la sesión plenaria para que las ONG interactúen con los miembros del comité. Durante el examen de un informe de un Estado, el comité reserva una hora para que las ONG y las instituciones nacionales de derechos humanos presenten información directa y oralmente al comité, además de los informes escritos presentados antes del período de sesiones. Las ONG y las instituciones nacionales de derechos humanos también pueden presentar información para
su aprobación en la lista de cuestiones preparada por el comité y en el contexto del seguimiento de las observaciones finales del comité.
Además, las ONG pueden proporcionar información para su aprobación en una lista de cuestiones anterior a la presentación del informe. Este procedimiento facultativo de presentación de informes consiste en una lista de cuestiones que se transmite a los Estados partes antes de que presenten sus informes periódicos. Se trata de un mecanismo para ayudar a los Estados partes a preparar y presentar informes más específicos. Por lo tanto, una lista de cuestiones anterior a la presentación de los informes sirve de orientación sobre el contenido y la preparación de los informes de los Estados, facilita el proceso de presentación de informes y fortalece la capacidad de los Estados partes para cumplir su obligación de presentación de informes de manera oportuna y efectiva.
Los distintos órganos de tratados operan de la siguiente manera.
x El Comité de Derechos Humanos asigna tiempo durante la mañana del primer día de cada período de sesiones para las intervenciones orales de las ONG. Los miembros también interactúan con los representantes de las ONG en las reuniones oficiosas organizadas a la hora del almuerzo.
x El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales asigna la tarde del primer día de cada período de sesiones para escuchar a las ONG. Las ONG también pueden intervenir durante parte de las reuniones del Comité previas al período de sesiones. En 2000, el Comité aprobó un documento sobre la participación de las ONG en que se describe la mejor manera en que las ONG pueden aportar su contribución a la labor del Comité59.
x El Comité de los Derechos del Niño acepta información escrita y puede invitar a las ONG a participar en su grupo de trabajo anterior al período de sesiones. Las ONG pueden asistir pero no participar en las sesiones oficiales del Comité en las que se celebre el debate público con los representantes de los Estados. El Grupo de las ONG encargado de la Convención sobre los Derechos del Niño, de carácter oficioso, ayuda a coordinar la participación de las ONG en los períodos de sesiones del Comité y ha preparado una útil guía para los participantes60.
x El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer programa una reunión oficiosa con las ONG los dos primeros lunes de cada período de sesiones, a fin de recibir información específica sobre los Estados partes cuyos informes vayan a ser examinados por el Comité en ese período de sesiones61.
x Aunque la práctica de su Comité de vigilancia todavía no se ha desarrollado plenamente, en la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (art. 33) se establece que la sociedad civil estará integrada y participará plenamente en el proceso de seguimiento, otorgando de este modo a la sociedad civil un papel significativo en la promoción de la aplicación de la Convención.
Aunque un comité no prevea la participación oficial en sus sesiones, las ONG pueden buscar a sus miembros fuera de ellas para exponerles sus preocupaciones y ofrecerles información. Puede resultar útil recabar el asesoramiento de ONG y organizaciones experimentadas con sede en Ginebra que facilitan la participación en las reuniones de derechos humanos de las 59 E/C.12/2000/6.
60 Disponible en www.childrightsnet.org.
61 En www2.ohchr.org/english/bodies/cedaw/docs/NGO_Participation.final.pdf (consultado el 2 de diciembre de 2012) hay información adicional sobre la participación de las ONG.
Naciones Unidas. También hay una serie de publicaciones destinadas a ayudar a las ONG a moverse con eficacia por el sistema de las Naciones Unidas (se enumeran al final de este capítulo).
El reconocimiento oficial de las ONG como entidades consultivas por el Consejo Económico y Social no es necesario para colaborar con los órganos de tratados, pero es útil para acceder a los comités. Cuando se planifique la asistencia a un período de sesiones de un comité, las ONG deben ponerse en contacto con el ACNUDH con mucha antelación, para asegurarse de que conocen las prácticas utilizadas.
Publicación del examen del comité y seguimiento de la respuesta del Gobierno a las recomendaciones
La labor de los órganos de tratados no tiene mucho sentido si sus resultados se quedan en Ginebra. Las ONG deben velar por que las conclusiones y las recomendaciones de los comités se difundan entre los medios de comunicación nacionales y el público en general en el país en cuestión, lo antes posible después de su publicación al final de cada período de sesiones. Las ONG pueden obtener cualquier conclusión de los comités sobre cualquier país por medio del sitio web del ACNUDH62.
Las conclusiones del Comité sobre la protección por el Estado de los derechos de las minorías se pueden utilizar para crear conciencia en los medios de comunicación y el público. Si se contacta con las ONG y los medios de comunicación nacionales antes del examen del comité, habrá más probabilidades de que se interesen por el resultado. También es posible que las ONG deseen emitir un comunicado de prensa tras la publicación de las preocupaciones y las recomendaciones del comité, en que se destaquen las conclusiones positivas y negativas a que haya llegado el comité.
Algunos Estados dan respuesta a las recomendaciones de los órganos de tratados, pero es posible que las ONG y la opinión pública tengan que alentar a otros a que apliquen las conclusiones de un comité. Aunque la mayoría de los comités disponen ahora de un mecanismo de seguimiento con respecto a sus recomendaciones, es útil en casi todas las situaciones publicar el informe del Estado, las observaciones del comité y la respuesta del Estado al comité. El sistema de las Naciones Unidas de vigilancia de los tratados solo puede funcionar con el apoyo activo de los grupos y las organizaciones de las minorías. Son ellos quienes tienen el mayor interés en que sea efectivo.