El proceso de toma de decisiones respecto a la relocalización es uno de los aspectos de mayor importancia, por cuanto es el blanco de muchas de las insuficiencias que lastran y limitan el alcance y éxito del reasentamiento, incluso a pesar de las buenas intenciones de los gobiernos y las instituciones. En Cuba las decisiones de reubicación por lo general no parten de los gobiernos municipales, sino que son adoptadas en niveles superiores, con una débil participación y consulta de las instituciones locales, que se limitan a cumplir lo dispuesto y que tienen un débil papel, a pesar de que los errores y consecuencias en lo social y lo económico recaen en las autoridades municipales, por cuanto tienen que atender los problemas de la población reasentada.
Esto es caracterizado por Olivera, González y Rodríguez (2012), en una publicación sobre Mejores Prácticas en el ámbito Iberoamericano y del Caribe, donde expresaron que:
“Es común que en las políticas y estrategias que se trazan las municipalidades cubanas, el mejoramiento de la vivienda y la reducción de las condiciones de vulnerabilidad del hábitat construido figuren entre las prioridades de su gestión local; sin embargo, las prácticas de centralización y dependencia de los municipios a las decisiones provinciales y centrales han venido afectando su iniciativa y acción más efectiva”.
Pueden ser múltiples y complejos los problemas que tales situaciones traen, en el plano de los decisores y los que son objeto de dichas decisiones. Al respecto Méndez y González (2012) señalan que:
“Los principales documentos nacionales que conforman el marco legal y metodológico de la reducción del riesgo, si bien norman las acciones de los diferentes organismos y niveles de la estructura social y económica para
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situaciones de desastres, no hacen referencia explícita a los problemas del reasentamiento de la población dentro de tales acciones, quedando así a merced de las decisiones que en cada territorio emprendan las autoridades correspondientes y la experiencia ha demostrado que no siempre los programas de reasentamiento han tenido la integralidad apropiada que consoliden sustentablemente su pertinencia a mediano y largo plazo”.
Los ejemplos internacionales y nacionales analizados en este capítulo han permitido caracterizar las encrucijadas a las que se enfrentan los decisores locales (dígase gobierno, instituciones sociales y de planeamiento del desarrollo local y otros), podrían sintetizarse en primer lugar en tres interrogantes básicas:
¿Es realmente necesario reasentar a la población de lugares de alto riesgo hacia otros más seguros?
¿Cómo seleccionar el lugar de reasentamiento para que se logre un proceso sustentable e irreversible en el tiempo?
¿Cómo lograr consenso y participación de la población objeto de reasentamiento, de tal manera que un proceso siempre complejo logre aceptación y permanencia a largo plazo?
Varios autores hacen hincapié en que la reubicación permanente del hábitat, se sus lugares originales hacia otras locaciones debe producirse siempre que no existan otras formas de mitigar los riesgos (Duyne, 2010; Olivera, 2012).
Los gobiernos locales, e incluso los niveles superiores de decisión, se mueven entre varias presiones cuando un desastre pone en evidencia la fragilidad del hábitat asentado en zonas de alto riesgo, o cuando tales riesgos siguen en aumento por el aumento de la población en dichas zonas.
Por una parte, está la presión política de la opinión pública y de instituciones y grupos, al reclamar una acción decisiva de los gobernantes que evite la continuidad de las situaciones de peligro a la población. Por otra parte, se manifiesta por lo general un voluntarismo dirigido a eliminar los problemas de una vez y para siempre, en cuyo caso es preferible reasentar población que emprender tareas de mitigación y evitación de vulnerabilidades y riesgos.
Ambas presiones pueden llevar a tomar decisiones inadecuadas en cuanto a la real necesidad de la relocalización y muchas veces, por la urgencia del caso (por ejemplo, después de un desastre), se aplican medidas que contravienen la
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identidad local de los desplazados y su participación en las decisiones y los procesos subsiguientes.
En tal sentido, Duyne (2010) resume los riesgos y desafíos del reasentamiento de poblaciones como vía de reducción del desastre, en los siguientes puntos críticos:
“Subestimación por los decisores de las consecuencias sociales de la reubicación posdesastre.
Pérdida de los medios de sustento, el empobrecimiento, la alineación social y cultural, la pérdida de la coherencia social y la pérdida del acceso a la propiedad común.
Conflictos y competición con las comunidades receptoras respecto a recursos escasos, tales como la tierra, los alimentos, las fuentes de energía, agua y forrajes para el almacenamiento.
Abandono de los sitios de reasentamiento y retorno a las áreas originales en condiciones inseguras.
Insuficiente consideración en la creación de incentivos para el reasentamiento voluntario.
Fracasos en reconocer y mitigar los riesgos en los procesos de reconstrucción en los propios lugares del desastre que permitan una consolidación del suelo, demolición de las construcciones en ruinas y diseño de nuevos asentamientos”.
En otro sentido, están los problemas asociados con una inadecuada o imperfecta selección del lugar de reasentamiento, donde en ocasiones predominan consideraciones generales de ordenamiento territorial, facilidad ejecutiva o de beneficio político, sin tener en cuenta elementos de mayor profundidad y trascendencia de tipo social, económico y cultural. En ejemplos internacionales y en la propia experiencia cubana, son varios los casos en que después de llevado a cabo el traslado de población hacia nuevos lugares, se verifica un retorno o reflujo a sus lugares originales, muchas veces en peores condiciones de vida y riesgo. Unido a esto está el asunto de la implicación o participación de las personas y grupos objeto de desplazamiento con las decisiones y las acciones del reasentamiento.
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“La población no puede contemplarse bajo el marco rígido de damnificados y, por tanto, víctimas del desastre, sino que tiene que jugar un rol activo en la fase de toma de decisiones. El tema de la relocalización de asentamientos es especialmente complejo y delicado. Cuando tales medidas se adoptan de espaldas a las realidades sociales, histórico- culturales y de la economía local y personal de los ciudadanos objeto de reasentamiento, las mismas pueden ver revertido su efecto, pretendidamente beneficioso, a perjudicial, lo que a la larga afecta a la población que se ve insertada en escenarios de nuevos riesgos ante futuros desastres”.
Basado en estas consideraciones es que se definen tres variables de estudio para la toma de decisiones locales para el reasentamiento del hábitat en alto riesgo de desastres:
1. Necesidad del reasentamiento del hábitat en riesgo. 2. Selección del lugar de reasentamiento para la población.
3. Participación de la población en las decisiones y procesos de reasentamiento.
Tales variables de estudio serán objeto de desarrollo en el Capítulo 2 del presente trabajo y servirán para elaborar la Guía para la Toma de Decisiones Locales, orientada fundamentalmente para el gobierno municipal y otros actores intervinientes en ese ámbito.