1 Los mitos al desnudo Se recauda muy poco, los impuestos son poco progresivos, la evasión tributa-
Gráfico 1.14 Volatilidad de la carga impositiva ajustada, 1990–
Desviación estándar del cambio porcentual anual 1990–2010
0 2 4 6 8 10 12 14 16 OCDE (1990–2000) OCDE (1990–2010) Uruguay Brasil El Salvador Jamaica Perú Belice Colombia Panamá Chile Argentina Paraguay América Latina (1990–2010) Barbados Costa Rica Honduras Ecuador América Latina (1990–2000) México Bolivia Trinidad y Tobago Guatemala Nicaragua Venezuela República Dominicana 0,6 1,1 3,4 4,0 4,4 4,7 5,6 5,6 5,7 5,9 6,7 7,0 7,1 7,5 7,5 7,6 7,8 7,9 8,3 8,3 9,2 9,3 9,4 10,2 13,2 13,4
responsabilidades, tales como la provisión de servicios sociales y de infraestructura. Mejorar el esfuerzo tributario subnacional es deseable no solo para aumentar la recaudación tributaria y la capacidad redistributiva de los impuestos en algunos países, sino para que los gobiernos locales ten- gan mayor autonomía para responder a las demandas de los ciudadanos y para que estos últimos tengan mayores incentivos para vigilar el uso de los recursos públicos y participar en las decisiones políticas, como se trata en el capítulo 5. El concurso de los gobiernos locales es también esencial para un nuevo reto que enfrentan los sistemas tributarios: contribuir a la soste- nibilidad ambiental.
Finalmente, otro rasgo que caracteriza a los sistemas tributarios lati- noamericanos y caribeños es la ausencia casi completa de impuestos orien- tados a corregir externalidades, especialmente ambientales. La emisión de gases que contribuyen al calentamiento global, la contaminación del aire, de los ríos y lagos, la deforestación y la degradación de las tierras son algunos de los problemas del medio ambiente que resultan de activida- des de producción o consumo en las que las empresas y los consumido- res no asumen el costo que el deterioro del medio ambiente le implica a la sociedad. Estas externalidades negativas podrían corregirse con impues- tos ambientales, que en ciertas circunstancias son más efectivos que los controles o permisos, pues generan los incentivos económicos adecuados para que productores y consumidores reduzcan las actividades dañinas para el medio ambiente y además generan los recursos fiscales para que los gobiernos puedan tomar acciones que contrarresten los daños.
Se calcula que la recaudación de impuestos que gravan actividades de alto impacto ambiental en América Latina apenas alcanza el 1,3% del PIB (en los países desarrollados fluctúa alrededor del 2,5% del PIB). En con- traste, en 2010 Ecuador y Venezuela dedicaron recursos fiscales por más
del 5% del PIB a subsidiar el consumo de combustibles fósiles mediante la
fijación de precios de venta al consumidor sustancialmente inferiores al mercado. También hay subsidios sustanciales de este tipo en Trinidad y Tobago, Argentina y México (1,9%, 1,7% y 0,9% del PIB, respectivamente) (IEA, 2011:515). Otras externalidades del uso de vehículos que pueden ser enfrentadas con un adecuado sistema de impuestos y tasas incluyen la con- gestión, el ruido y el deterioro de las vías, como se analiza en el capítulo 11. La alta volatilidad de los ingresos fiscales, el reducido esfuerzo tributa- rio de los gobiernos subnacionales y el incipiente desarrollo de impuestos
¿NUEVAS REALIDADES, NUEVOS MITOS? 31
para corregir externalidades son tres rasgos notables de los sistemas tribu- tarios de la región que quizá reciban la atención que merecen cuando se reconozca que la tributación debe ser un instrumento de desarrollo, y no apenas un mecanismo de recaudación de ingresos para el fisco.
Notas
1 Según un reciente reporte que dedicó la Corporación Andina de
Fomento (CAF) a las finanzas públicas, “son varios los problemas [de los sistemas tributarios de la región] que pueden identificarse y que, evi- dentemente, están muy relacionados entre sí: i) bajo esfuerzo tributario; ii) estructuras de impuestos demasiado sesgadas hacia tributos indirec- tos que comprometen el objetivo de la equidad; y finalmente, iii) altos niveles de evasión” (CAF, 2012:172). Véanse también Gómez Sabaini (2006) y Jiménez, Gómez Sabaíni y Podestá (2011).
2 Véanse Engerman y Sokoloff (2005) y Sokoloff y Zolt (2007).
3 El capítulo siguiente de este libro analiza la economía política de la tri-
butación.
4 Los 32 países son: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Corea
del Sur, Dinamarca, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Fin- landia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japón, Luxemburgo, Nueva Zelanda, Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, República Eslovaca, Suecia, Suiza y Tur- quía. Se incluyen países en desarrollo, como Turquía, y no se incluyen algunos países con muy alto nivel de ingreso, como Singapur.
5 Estas brechas corresponden a los residuos de estimación de una regre-
sión que explica la tasa de recaudación impositiva en función del loga- ritmo del ingreso per cápita.
6 Las brechas (o déficits) de tributación del impuesto a la renta han sido
calculadas de la misma forma (véase la nota anterior). La baja tributa- ción es mucho más pronunciada en el caso del impuesto a la renta de las personas que en el del impuesto a la renta de las empresas, como se ana- liza en los capítulos 7 y 8. Sin embargo, no existe suficiente información para calcular las brechas separadas para uno y otro impuesto con las metodologías econométricas que se utilizan en este capítulo.
7 Véase Daughters y Harper (2007).
8 Estas cifras son promedios para 2008–10.
9 Las variables adicionales que se han incluido son la proporción de la
población menor de 15 años y mayor de 65, el porcentaje de la fuerza de trabajo que se encuentra autoempleada, el coeficiente de exportaciones
NOTAS 33
e importaciones con respecto al PIB y el coeficiente de rentas provenien- tes de recursos naturales con respecto al PIB.
10 Estas cifras incluyen las contribuciones a los sistemas de seguridad
social que son administrados por fondos privados, pero no abarcan otras contribuciones ordenadas por el Estado que no pasan por las arcas oficiales, como los recargos a la nómina que recaudan las cajas de com- pensación en Colombia. La carga fiscal tampoco incluye las tasas y tari- fas que se pagan a los proveedores públicos de bienes y servicios.
11 Los países son: Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú, Trini-
dad y Tobago, y Venezuela.
12 Nótese, sin embargo, que en la base de datos BID-CIAT no es posible
distinguir qué parte de los impuestos a la renta de las empresas proviene de los sectores de recursos naturales.
13 La bonanza de precios externos también puede haber contribuido en
forma indirecta (aunque marginal) a aumentar la carga fiscal, en la medida en que los incrementos del ingreso y del consumo pasaron a ser gravados a tasas efectivas más altas.
14 En 2010 el gobierno de Panamá obtuvo por contribuciones a la segu-
ridad social un 6,1% del PIB, y por la venta de servicios y dividendos del Canal de Panamá un 3,1% del PIB. Una vez que comience a ope- rar el nuevo juego de esclusas, los aportes fiscales del Canal serán aún más sustanciales. De forma semejante, en Paraguay las contribuciones sociales en 2010 representaron un 4,1% del PIB y las rentas de las usinas hidroeléctricas de Yaciretá e Itaipú otro 3% del PIB.
15 Esta afirmación puede no ser cierta para las familias de los percentiles
más altos, pero ello no invalida la argumentación.
16 En el capítulo 3 se verá además que la volatilidad de los ingresos dispo-
nibles de las familias de ingresos medios y bajos sería menor si pagaran impuesto a la renta (lo que permitiría reducir la tasa del IVA).
17 El IVA tiende a generar mayor informalidad laboral e induce a las fir-
mas informales a relacionarse comercialmente con otras empresas informales, como se discute en el capítulo 4.
18 En particular, el número de pagos que una empresa debe hacer a lo largo
del año no es un buen indicador de los costos que implica cumplir las normas tributarias. Si los pagos no requieren presentar documentación
extensa y pueden hacerse en forma electrónica con procedimientos sen- cillos, el número de pagos significa muy poco. De hecho, la correlación entre este indicador y el del número de horas gastadas es solo 0,2 para
los 183 países cubiertos por el Doing Business, y para los países latinoa-
mericanos y del Caribe incluidos en el cuadro 1.4 tiene signo negativo (–0,126).
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