1 La Cour interaméricaine des droits de l'homme : un levier utile de démocratisation dans
les Amériques ? Le cas colombien Communication préparée pour le
Congrès de l’Association canadienne de science politique (ACSP) 2016 Université de Calgary, mercredi le 1er juin 20161
Par Geneviève Lessard2
Dans le cadre de récentes décisions dans des affaires en provenance de la Colombie, la Cour interaméricaine des droits de l’homme (la Cour, ou Cour IDH)3 a procédé, au moment d’émettre les mesures de réparation correspondant aux violations de droits humains déclarées, d’une manière remarquablement différente de celle qu’elle avait employée jusque-là. Pendant la décennie des années 2000, en effet, le Tribunal interaméricain avait pris soin de définir, de manière autonome et avec force détails, chacune des obligations auxquelles l’État, pour réparer les dommages causés aux victimes, effacer les effets des violations et prévenir leur récurrence, devait se plier4. Or, deux récents arrêts dans des affaires concernant la Colombie s’inscrivent en faux avec cette approche prescriptive, qui avait pourtant donné aux réparations de la Cour IDH leur caractère unique et novateur : dans ses décisions sur les affaires Massacre de Santo Domingo (2012) et Opération Génesis (2013)5, en effet, la Cour IDH a plutôt opté, au chapitre des réparations, pour un renvoi aux mécanismes prévus en droit interne.
Des considérations d’ordre divers sont à l’œuvre ici, dont deux sont particulièrement dignes de mention. D’abord, le panorama politique et institutionnel colombien a considérablement changé au cours des dernières années. Dans les années 2000, les forces paramilitaires ont été démobilisées et, aujourd’hui, les principales guérillas du pays sont engagées dans la négociation d’un Accord de paix. Les normes et les institutions relatives à la protection des droits se sont aussi remarquablement développées. L’institutionnalité colombienne serait donc parvenue – à tout le moins, selon les apparences - à un certain degré de maturation. Par ailleurs, les conceptions des juges interaméricains concernant la justice dite « transitionnelle » sont en voie de changer, alors que des nécessités spécifiquement associées à la transition « post-conflit armé »
1 Ce document a été préparé en vue du Congrès de l’Association canadienne de science politique de 2016. En sa version actuelle, il n’est pas destiné à un lectorat plus large. Prière de ne pas diffuser ou citer sans permission ([email protected]).
2 Candidate au doctorat en science politique, École d’études politiques de l’Université d’Ottawa.
3 La Cour IDH, dont le siège se trouve à San José du Costa Rica, est entrée en fonction en 1979. Les juges, qui sont élus à titre personnel par l’Assemblée générale de l’Organisation des États américains (OÉA), pour un mandat de six ans, sont au nombre de sept. Cet organe pleinement judiciaire de protection des droits humains doit interpréter la Convention américaine des droits de l’Homme (CADH), le traité de base du système interaméricain de protection des droits humains, et en vérifier le plein respect par les États membres qui ont ratifié cet instrument et qui ont reconnu à la Cour IDH sa compétence contentieuse. Pour qu’une affaire puisse être entendue par la Cour, les recours nationaux doivent avoir été épuisés et l’affaire doit avoir été préalablement examinée par l’autre organe (quasi- juridictionnel, celui-là) du système interaméricain de protection des droits, la Commission interaméricaine des droits de l’Homme (CIDH). La juridiction de la Cour est aujourd’hui applicable à la majorité des pays d’Amérique latine. La Colombie a ratifié la CADH le 31 juillet 1973 et a reconnu la compétence de la Cour IDH le 21 juin 1985.
4 Les décisions de la Cour IDH sont obligatoires, « définitives et sans appel » (art. 67 de la CADH).
5 Affaire Massacres de Santo Domingo vs. Colombie (Fond, réparations et coûts), 30 novembre 2012.
Affaire Communautés afro-descendantes déplacées du Bassin de la rivière Cacarica (Opération Génesis) vs. Colombie (Fond, réparations et coûts), 20 novembre 2013.
2 (par opposition à la transition post-régime autoritaire) sont aujourd’hui de plus en plus aisément reconnues6.
Les implications de cette nouvelle tendance de la Cour interaméricaine dans ses décisions en matière de réparation doivent pourtant être étudiées avec soin. En effet, d’autres gouvernements de la région ont également tenté de faire valoir, dans le cadre des litiges, la capacité des institutions domestiques à déterminer, pour redresser les effets d’actes engageant la responsabilité internationale de l’État, les réparations à mettre en œuvre7. Par ailleurs, la nouvelle pratique jurisprudentielle interaméricaine en ce domaine pourrait servir de référent non seulement dans les Amériques, mais également pour les autres institutions régionales de protection des droits humains, notamment en Afrique, où des questions similaires se posent8.
La question plus spécifique que nous souhaitons explorer ici est celle des possibles conséquences de ce changement de cap jurisprudentiel de la Cour IDH sur la capacité de cette dernière à contribuer de façon utile, dans les pays qui en ont reconnu la compétence, au renforcement de la démocratie. Pour conduire cette exploration, nous procéderons en trois temps. D’abord, nous prendrons la mesure de la distance conceptuelle qui sépare cette nouvelle approche de celle que la Cour IDH avait développée pendant la décennie précédente. Le revirement, nous le verrons, entraîne un déplacement important qui concerne les conceptions quant à la nature même de la responsabilité de l’organe international de protection des droits eu égard aux États. Nous montrerons ensuite que c’est précisément cette approche, celle des années 2000, qui donnait à la Cour son principal levier d’action en matière de démocratie ; une approche résolument tournée vers le volet préventif des réparations, axée sur l’intérêt général et le déboulonnement des schèmes d’impunité, et dont la Cour semble aujourd’hui vouloir s’éloigner. Nous reviendrons en dernier lieu sur les questionnements théoriques que cette nouvelle tendance soulève, notamment en ce qui a trait au lien entre les droits et la démocratie, d’une part, et, d’autre part, aux rapports entre le national et l’international.
6 L’entrée en scène, en jurisprudence interaméricaine, de cette distinction entre les exigences en réparation lors de transitions suivant des conflits armés, d’une part, et lors de celles suivant la chute de régimes autoritaires, d’autre part, remonte à 2012. Voir en particulier l’opinion séparée (concordante) du juge Diego Garcia-Sayan, appuyée à l’unanimité par la Cour : affaire Massacres de El Mozote et environs vs. El Salvador, 25 octobre 2012 (Fond, réparations et coûts). La Cour, qui s’était jusque-là catégoriquement opposée à toute forme de disposition se rapprochant, de près ou de loin, à des immunités, a pourtant stipulé, à cette occasion, que « dans certaines situations (…) il peut arriver qu’un État ne soit pas en mesure d’assurer la réalisation matérielle (…) des différents droits et obligations auxquels il a souscrits au niveau international » (au par. 38) (traduction libre à partir de la version en espagnol).
7 Notamment, le Chili et le Guatemala. Pour une analyse comparative des réponses de la Cour IDH à ces demandes, voir Clara Sandoval, “Between the Protection of the Principle of Subsidiarity and the Right to Reparation: the Changes of the Inter-American Courts jurisprudence in Relation to Domestic Reparation Programmes”, International Journal of Human Rights (Numéro spécial: Institutional Change at the Inter-American Human Rights System), à paraître.
8 Idem.
3 1 - Le changement de cap : du devoir de l’État de garantir la non-répétition des violations au devoir de la Cour d’appuyer l’État dans ses efforts
L’étude de l’évolution de la jurisprudence de la Cour IDH nous révèle que les récents arrêts à l’endroit de la Colombie s’inscrivent en contradiction directe avec l’approche qui avait été développée au cours des années 2000, axée sur la fonction préventive des réparations9. La Cour interaméricaine, en effet, s’était toujours fait un point d’honneur d’émettre, de façon autonome (c’est-à-dire, en regard des standards propres au droit interaméricain), des mesures de réparation remarquablement prescriptives, visant expressément à garantir la non-répétition des violations.
Or, dans de récents arrêts, la Cour a laissé aux mécanismes internes le soin de déterminer la belle part des décisions en ce domaine :
- Dans sa décision sur l’affaire Massacre de Santo Domingo (2012)10, la Cour IDH a renvoyé la détermination des réparations à la juridiction du contentieux administratif. Elle a fait cela non seulement pour les victimes qui avaient déjà interjeté recours devant cette instance domestique11, mais également pour celles qui ne s’étaient pas engagées dans cette voie12. La Cour a confirmé par la suite qu’elle n’entendait pas intervenir dans la détermination des modalités de réparation devant être rendues accessibles, suivant les dispositions internes, aux victimes13 – des victimes qui pourtant, avaient bel et bien fait devant elle la démonstration de dommages ayant découlé du manquement de l’État à sa responsabilité internationale.
- De façon plus importante encore, dans sa décision sur l’affaire Opération Génesis (2013)14, la Cour a délégué, dans le cas de la vaste majorité des victimes, la détermination des réparations aux mécanismes relatifs à la Loi des victimes (loi 1448 de 2011), une disposition légale, alors toute nouvelle, prévoyant l’établissement de programmes de réparation d’envergure nationale.
Ces décisions avaient pour antécédent un arrêt de 2010, première « brèche », en quelque sorte, dans ce qui était devenu jurisprudence constante du Tribunal interaméricain. Dans le cadre de son examen de l’affaire Manuel Cepeda Vargas vs. Colombie – une décision par ailleurs de très grande importance en matière de démocratie – la Cour avait en effet opté pour le renvoi en droit interne d’une certaine part des réparations auxquelles l’une des victimes devait avoir droit15. Dans le cas d’espèce, cette part des réparations dévolue au système national était demeurée assez mince16 ; mais le raisonnement explicité par la Cour pour justifier cette décision allait faire précédent. Dans l’opinion séparée (concordante) du juge Diego Garcia-Sayán, qui présente les motifs de la décision de la majorité de la Cour, serait établi un « devoir [de la Cour IDH]
9 Pour une analyse plus détaillée du phénomène brièvement exposé dans cette section initiale, voir Geneviève Lessard, “Transformative Reparations at a Crossroads : The Inter-American Court of Human Rights and Colombia’s Search for Peace”, International Journal of Human Rights, à paraître.
10 Affaire Massacre de Santo Domingo, op. cit. (note 5).
11 Dans cette décision, et contrairement à sa pratique traditionnelle, la Cour s’est abstenue d’ordonner des mesures de réparation complémentaires qui auraient pu permettre l’atteinte des standards interaméricains en la matière. Cf. Idem, au par. 336.
12 Idem, par. 337.
13 Décision sur l’interprétation de l’arrêt Massacre de Santo Domingo vs. Colombie, 19 août 2013, par. 49.
14 Affaire Opération Génesis, op. cit. (note 5).
15 Affaire Manuel Cepeda Vargas vs. Colombie (Fond, réparations et coûts), 26 mai 2010, cf. pars. 246 et 15 (résolutif).
16 Le renvoi en droit interne concernait ici uniquement les pertes de bénéfices dans le cas du fils du sénateur assassiné.
4 d’appuyer l’État dans [s]es efforts pour mettre en place des institutions favorables aux droits humains, […] de reconnaître ces efforts là où ils sont présents »17 et de « s’abstenir de se substituer à la protection nationale » (nous soulignons) (traduction libre)18.
Il importe de prendre toute la mesure de l’importance du revirement que cette nouvelle approche représente au regard de celle que la Cour avait développée pendant les années 2000, et grâce à laquelle, d’ailleurs, ce Tribunal s’était érigé en foyer d’action stratégique pour les organisations de droits humains de la région19. Entre le moment de l’arrêt sur l’affaire Massacre de Las Palmeras20, en 2001, et celui de l’arrêt sur l’affaire Jesús Maria Valle Jaramillo et autres, en 200821, la Cour avait en effet progressivement spécifié en des termes bien différents les paramètres de sa responsabilité. Jusque-là, la Cour avait maintenu qu’elle considérait qu’il relevait de son devoir de s’appuyer sur son propre examen de la mesure dans laquelle, au sein chaque État défendeur, les droits humains étaient généralement garantis. C’est donc à la question de savoir si des garanties étaient non seulement formellement présentes, mais aussi applicables à tous et pleinement effectives, que la Cour avait souhaité répondre22. Pour la Cour, il existait en effet un « devoir de l’État de contrôler et d’organiser ses institutions de manière à ce que soit rendue pleinement effective son obligation positive de protéger [les droits humains] »23. De ce fait, la tâche « indispensable » du Tribunal interaméricain devait consister prioritairement à déterminer « si les organes judiciaires internes [étaient] effectivement aptes à mettre fin à l’impunité, à assurer le plein exercice des droits et, en somme, à garantir la non-répétition [du fait illicite]24 » (nous soulignons). C’est également en fonction des réponses à cette question, et au regard des seuls standards du droit interaméricain (par opposition à ceux applicables en droit interne)25, que la Cour devait déterminer les mesures à prendre pour « redresser la situation » découlant du fait illicite et de ses effets26.
17 Opinion séparée (concordante) du Juge Garcia-Sayán, affaire Manuel Cepeda Vargas vs. Colombie, Op.
Cit. (note 15), par. 15 et 24.
18 Idem, par. 32.
19 Plus exactement, la mobilisation de la Cour IDH par les organisations de droits humains est indirecte.
C’est d’abord à la Commission interaméricaine des droits de l’homme (CIDH) que les organisations doivent recourir ; la Commission ne transfère alors les cas à la Cour que si elle n’est pas parvenue elle- même à mettre fin au litige.
20 Affaire Massacre de Las Palmeras vs. Colombie (Fond, réparation et coûts), 6 décembre 2001.
21 Affaire Jesús Maria Valle Jaramillo et autres vs. Colombie (Fond, réparation et coûts), 27 novembre 2008.
22 Depuis ses tout premiers arrêts, la Cour IDH a fait reposer son examen du respect des droits substantiels consacrés dans la CADH sur une évaluation de la mesure dans laquelle ces droits étaient, au moment de la violation, pleinement garantis. Les violations de droits sont ainsi toujours observées à la lumière de l’obligation générale de respect des droits humains (l’article 1.1 de la CADH). En d’autres termes, la Cour regarde non seulement si un droit spécifique a été violé, mais aussi si la violation de ce droit est imputable à l’absence des garanties dont l’État a la responsabilité.
23 La formulation est tirée de l’opinion séparée (partiellement dissidente) des Juges Cançado Trindade et Pacheco Gomez dans l’affaire Las Palmeras (2001), par. 12. Minoritaire à cette époque, cette position deviendra majoritaire par la suite, comme en témoignent les arrêts ultérieurs dans les affaires sur la Colombie.
24 Idem, par. 9.
25 Idem, par. 2.
26 Dans les années 2000, la Cour a commencé à associer les articles 1.1 (obligation générale de respect) et 63.1 (réparation) de la CADH. C’est ainsi qu’elle s’est engagée de plus en plus activement dans la détermination de réparations liées au redressement des conditions d’ensemble nécessaires à la pleine et effective garantie des droits.
5 En l’état actuel des choses, la Cour IDH semble vouloir substituer à sa responsabilité de vérifier si les garanties des droits sont pleinement effectives – et, là où ces garanties ne le sont pas, d’ordonner les mesures de correction appropriées - un nouveau devoir « d’encourager les États dans leurs efforts » pour y parvenir. Le déplacement est notable.
Diapo 1
Case of Las Palmeras Massacre (2001)
(Partially dissenting Opinion of Judges C. Trindade & Pacheco Gomez)
The Inter-American Court holds a responsibility to invoke Art. 1.1 and make its own determination of whether domestic bodies have effectively countered impunity, ensured the exercise of rights and provided for non-repetition.
The State has a duty to control and organise its institutions in order to comply with its obligations to guarantee and protect (emphasis added).
Case of Manuel Cepeda Vargas (2010)
(Concurring Opinion of Judge D. Garcia-Sayán)
The Inter-American Court has the obligation to recognize and encourage, if applicable, the steps taken under domestic law that are in accord with international law (emphasis added).
2 – À la recherche de réparations à effets d’intérêt général : prévenir les violations par les enquêtes, la justice et la sanction
Cette approche de la Cour IDH, axée sur l’examen de la capacité de l’ordre général interne à garantir effectivement les droits, faisait pourtant la singularité des décisions du Tribunal en matière de réparation27. La Cour IDH s’était en effet de plus en plus activement engagée dans la recherche de mesures de réparation qui puissent corriger les carences structurelles des systèmes en place et ainsi, mettre fin durablement aux violations. La vocation préventive des réparations
27 Sur le caractère unique et novateur des réparations de la Cour IDH, voir T. Antkowiak (2008),
“Remedial Approaches to Human Rights Violations: The Inter-American Court of Human Rights and beyond”, Columbia Journal of Transnational Law, No. 46, p. 351-764; Laurence Burgorgue-Larsen (2011), “The Right to Determine Reparations”, in The Inter-American Court of Human Rights. Case Law and Commentary, L. Burgorgue-Larsen, A. Úbeda De Torres (Éd), Oxford: Oxford University Press, p. 224-31; Sergio García Ramírez (1999), “Las reparaciones en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, in Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, No. 3, p. 329-48; Sergio García Ramírez (2012),, “El amplio horizonte de las reparaciones en la jurisprudencia interamericana de Derechos Humanos”, in El Control del poder. Libro Homenaje a Diego Valadés, P.
Haberle, D. García Belaúnde (coord.), Lima: Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, p.
113-44; Elizabeth Lambert Abdelgawad and Kathia Martin-Chenut (Éds) (2010), Réparer les violations graves et massives des Droits de l´Homme: la Cour interaméricaine, pionnière et modèle ?, Paris : Société de législation comparée; Letizia Seminara (2009), Les effets des arrêts de la Cour interaméricaine des droits de l’homme, Bruxelles: Bruylant. Nous reviendrons sur certains éléments qui font la distinction de cette approche plus loin dans le texte.
6 s’était érigée en véritable priorité pour ce Tribunal28. C’est que la Cour IDH est un petit tribunal, amplement sous financé, et dont les juges ne siègent pas de façon permanente. Ces juges doivent pourtant traiter un nombre élevé d’affaires, souvent hautement sensibles, dans un contexte où le défi de consolider les acquis d’un passage relativement récent à la démocratie est devenu pressant. C’est ainsi que la Cour avait dû accorder une importance croissante à l’objectif qu’est celui de mettre en place, dans les divers pays, l’ensemble des conditions nécessaires pour empêcher la récurrence des violations.
De fait, l’assise juridique du travail de la Cour en matière de réparation, l’article 63.1 de la CADH, donne à ce Tribunal des pouvoirs remarquablement étendus pour agir en amont, sur les sources structurelles de la violation29. Mais c’est surtout sa créativité interprétative qui a permis au Tribunal d’orienter ses décisions vers la recherche de solutions structurantes30, avec effets objectifs, d’intérêt général. La Cour s’est ainsi donné une série de moyens pour demeurer attentive, dans le cadre de ses examens, au contexte social, institutionnel et normatif ayant permis ou donné lieu aux exactions. Elle s’est souciée de faire en sorte que ses mesures de réparation soient bénéfiques à la « société dans son ensemble »31, qu’ils aient pour effet de restituer les droits, mais aussi, et au-delà, de restaurer le droit32 – ou encore, pour le dire dans les termes d’un des principaux artisans de cette approche, de restaurer le « droit au droit, qui est un ordre juridique proprement démocratique »33.
Les mesures destinées à cette garantie de non-répétition ont pris diverses formes au fil des arrêts interaméricains34. Mais le pilier central de cette garantie a toujours été ce que la Cour a appelé
« le devoir d’agir »35 ; ce devoir, pour l’État, d’initier de manière immédiate, et ex officio36, des
28 Au sujet de l’importance que la Cour a accordée à ce volet, voir entre autres travaux ceux du juge de la Cour IDH Sergio García Ramírez (1999 et 2012) cités dans la note précédente.
29 Le libellé de l’article 63.1 de la CADH, qui consacre les pouvoirs de la Cour IDH dans le domaine des réparations, accorde à l’instance de surveillance des pouvoirs beaucoup plus grands, pour examiner les sources de violation et ordonner aux États des réparations d’ordre structurel, que ceux impartis, par exemple, à la Cour européenne en vertu de la Convention européenne sur les droits de l’Homme.
30 Karine Bonneau (2009), « La jurisprudence innovante de la Cour interaméricaine des droits de l’Homme en matière de droit à réparation des victimes de violations de droits de l’Homme », in L.
Hennebel et H. Tigroudja (Dirs.), Le Particularisme interaméricain des droits de l’Homme, Paris : Pedone; Laurence BURGORGUE-LARSEN (2014), « Les méthodes d’interprétation de la Cour interaméricaine des droits de l’homme - Justice in context », Revue trimestrielle des droits de l’homme, No. 97, p. 40-46.
31 Sur l’emploi du concept de “société dans son ensemble” par la Cour IDH, voir Judith Schonsteiner (2011), “Dissuasive Measures and the ‘Society as a Whole’: A working theory of reparations in the Inter-American Court of Human Rights”, American University International Law Review. No. 23, Vol.
127, pp. 141-143.
32 Letizia Seminara (2009), Les effets des arrêts de la Cour interaméricaine des droits de l’homme (Bruxelles: Bruylant, 2009).
33 Opinion séparée (concordante) du Juge Antonio Cançado Trindade, affaire Pueblo Bello vs. Colombie (Fond, réparation et coût), 31 janvier 2006, par. 62.
34 Les mesures de réparation émises par la Cour IDH destinées expressément à la garantie de non- répétition peuvent inclure l’obligation de modifier le cadre législatif ou règlementaire problématique
« selon les mécanismes prévus en droit interne ». Elles peuvent aussi comprendre l’obligation, pour l’État fautif, de dispenser aux membres de la fonction publique ou des forces de l’ordre des formations en droit international des droits humains, de reconnaître publiquement sa responsabilité internationale et de demande pardon aux victimes, de voir à l’instauration de monuments à la mémoire des victimes, et d’autres encore. Ce sont toutefois les obligations exigées en ce qui concerne le domaine des enquêtes, de la justice et des sanctions qui constituent l’élément clé de la garantie de non-répétition.
35 Voir Seminara (2009), op. cit. (note 32), en particulier p. 245 et suivantes.
7 enquêtes sérieuses, complètes ; l’obligation de voir à la tenue de procédures judiciaires en bonne et due forme et d’assurer que des sanctions justes et proportionnelles à la faute soient prononcées, d’abord, puis pleinement mises en exécution.
C’est d’ailleurs dans cette optique que la Cour avait systématiquement considéré que la justice administrative était à même de faire une contribution valable aux objectifs de réparation, mais qu’elle n’était pas, « en soi », suffisante à assurer la nécessaire transformation des structures en place37. Pour produire de tels résultats, la justice administrative devait indispensablement avoir pour complément essentiel un droit pénal (criminel) pleinement effectif, seul à même de faire toute la lumière, sur tous les événements, d’établir tous les dommages, au regard de tous les droits, pour toutes les victimes et ainsi, d’identifier et de sanctionner tous les responsables.
Une telle approche n’a jamais visé à diminuer le rôle et l’importance des institutions judiciaires internes. Au contraire, les réparations de la Cour IDH ont toujours tendu à produire une mobilisation et un renforcement de ces institutions, tout en recherchant activement le dialogue inter-judiciaire38. Mais l’une des principales implications de l’approche adoptée par la Cour IDH consistait avant tout en un refus catégorique de donner « carte blanche » aux institutions internes.
L’appui à ces dernières devait impérativement passer, tout d’abord, par un examen détaillé de la mesure dans laquelle ces institutions, dans leur ensemble39, avaient permis de répondre adéquatement aux normes interaméricaines. S’ensuivait une reconnaissance des « pas franchis » dans les États parties mais aussi, le cas échéant, la spécification, via les exigences définies au chapitre des réparations, de tout le chemin restant à parcourir40.
3 - Les implications du changement de cap au regard de la capacité de la Cour d’agir en matière de démocratie : exploration au regard du cas colombien
Ce que la Cour IDH pourrait devoir abdiquer, avec cette nouvelle approche, ce sont précisément les moyens d’exercer son action sur les structures d’ensemble dans les pays sous sa juridiction. Le volet correspondant à l’intérêt général des réparations, à ce souci d’induire la mise en place des conditions effectives de la garantie des droits, pourrait en effet se trouver affaibli du fait de cette préoccupation nouvelle pour « les efforts des États ». De façon cruciale, ce qui est levé, ici, c’est
36 Pour la Cour IDH, les enquêtes doivent être conduites ex officio. Elles sont donc à la charge de l’État et ne pas dépendre de la saisine des instances judiciaires par les individus lésés. Cette exigence prend toute son importance dans un contexte de violence généralisée.
37 L’opinion séparée dans l’arrêt sur l’affaire Las Palmeras établit ce caractère « non-suffisant, per se » de la justice du contentieux administratif. Cette position deviendra celle de la majorité de la Cour dans les arrêts subséquents, jusqu’à celui sur l’affaire Manuel Cepeda Vargas, en 2010.
38 Garcia Ramirez, Sergio (2006), allocution présentée à l’occasion de la cérémonie d’ouverture de la période de session extraordinaire de la Cour IDH, Brasilia, 26 mars.
39 C’est au moyen d’une lecture conjointe de deux articles de la CADH, le droit à des garanties (art. 8.1) et à une protection (art. 25) judiciaires, que la Cour a pu procéder à ses examens de l’ensemble des conditions relatives au système judiciaire dans un pays donné. Cette lecture « symbiotique » (Bourgogue-Larsen, 2014, op. cit. note 30) de deux droits relatifs à la justice pourtant conçus de manière autonome est parfois considérée comme une importante contribution du droit interaméricain au droit international.
40 Le cas le plus achevé de cette forme de réparation, qui allie reconnaissance des avancées effectuées en droit interne et complémentarité des normes interaméricaines, peut être trouvé dans l’affaire Massacre de La Rochela. Voir la description que la Cour IDH elle-même a faite de ces modes de détermination des réparations : Décision sur l’interprétation de l’arrêt Massacre de La Rochela vs. Colombie, 28 janvier 2008, par. 19.
8 la pression qu’avait souhaité exercer la Cour pour forcer la tenue d’enquêtes complètes, la traduction en justice et la sanction des responsables, y compris lorsque ces derniers sont des agents de l’État, ont agi grâce à des mécanismes (formels ou informels) relevant de l’État, ou ont été tolérés par l’État. C’est pourtant bien cette pression qui avait permis à la Cour IDH de contribuer de façon utile à la démocratie colombienne41. Malgré les limites non négligeables de cette contribution42, les arrêts de la Cour IDH émis jusqu’à 2010 avaient participé à initier un important travail à cet égard.
À quelques exceptions près, les affaires en provenance de la Colombie qui ont été portées devant la Cour IDH concernent un phénomène qui s’était érigé en l’un des principaux facteurs de blocage de la démocratie colombienne : le paramilitarisme. En analysant les violations de droits humains à travers le prisme de l’obligation générale de l’État à garantir les droits, la Cour a pu définir les paramètres de la responsabilité étatique dans la création, le renforcement et le maintien de ce problème. Le paramilitarisme colombien a été généré par l’État : il est né de la possibilité offerte par le cadre légal en place à une certaine époque43. Une fois les lois litigieuses abrogées, l’État n’a pas rendu pleinement effectives les garanties dont il avait la responsabilité. Il n’a pas intégralement désactivé – ni tenté de le faire - le risque qu’il avait lui-même créé44. Les violations de droits commises par les paramilitaires ont ainsi été perpétrées avec la tolérance, et parfois même avec la collaboration de l’État. Cette collaboration a pris des formes diverses, allant de la participation aux exactions d’agents des forces de l’ordre, incluant des membres du haut commandement militaire, jusqu’à la mise en place de « stratagèmes criminels complexes »45 de collaboration entre instances étatiques et acteurs armés illégaux.
Cette violence paramilitaire, on le sait, a été un vecteur important de concentration de la propriété des terres dans ce pays. Mais elle a également été une méthode de contrôle social et surtout, un moyen de résistance aux formes diverses de surveillance, pourtant essentielles en démocratie, des modes d’exercice du pouvoir. Les victimes de cette violence, comme le montrent les arrêts de la Cour, ont fait l’objet d’attaques dans un contexte où ces dernières étaient ciblées à leur endroit, précisément en raison du rôle, pourtant légitime, que ces individus avaient tenté jouer au chapitre de la contestation pacifique des dirigeants en place et de leurs pratiques. Après l’examen de massacres à l’endroit de communautés civiles soupçonnées de collaboration avec la guérilla46, en effet, la Cour a dû se pencher sur des affaires concernant des attaques à l’endroit d’opposants
41 C’est ce que je compte montrer prochainement dans ma thèse.
42 Les résultats de ma recherche tendent à montrer que la contribution utile de la Cour IDH à la démocratie colombienne est présente principalement eu égard au critère de l’ouverture de l’espace public permettant le conflit politique. Cette contribution est moins significative, voire nulle, en ce qui concerne le critère de l’effet d’étendre l’accès à cet espace de conflit à certains acteurs en provenance de secteurs sociaux traditionnellement exclus (notamment les femmes, les peuples autochtones et les peuples afro- descendants). Plusieurs facteurs de limitation sont à l’œuvre, que nous n’expliciterons pas ici. Par ailleurs, certains facteurs ont contribué à limiter les effets de la Cour même dans les domaines où elle était parvenue à générer certains progrès. C’est le cas, justement, de la difficulté de l’État colombien à mettre pleinement à exécution les mesures de réparation émises en matière d’enquête, de justice et de sanction.
43 Affaire Dix-Neuf Commerçants vs. Colombie (Fond, réparations et coûts), 5 juillet 2004, par. 84. La spécification du caractère problématique de la législation en place et de son rôle dans l’armement de civils sera reprise dans la jurisprudence subséquente à l’endroit de ce pays.
44 Affaire Massacres d’Ituango vs. Colombie (Fond, réparations et coûts), 1er juillet 2006, par. 134.
45 Affaire Manuel Cepeda Vargas, op. cit., par. 115.
46 Affaires Dix-Neuf Commerçants (2004), Massacre de Mapiripan (2005), Massacre de Pueblo Bello (2006), Massacres d’Ituango (2006).
9 sociaux47, et même de ressortissants des institutions de la démocratie formelle : le judiciaire, avec le cas de l’assassinat de membres d’une commission d’investigation qui enquêtait sur les liens entre militaires et paramilitaires (le massacre de La Rochela); la législature, avec celui de l’élimination d’un représentant au Sénat issu d’une formation politique d’opposition (Manuel Cepeda Vargas)48.
Dans tous les cas, l’État était demeuré incapable – voire, avait sciemment empêché - que la lumière et la justice soient faites sur les événements survenus. La pratique était ainsi devenue chronique et le problème était resté entier. De telles pratiques ont eu pour effet de maintenir hors d’atteinte le système politique en place. L’exercice de contre-pouvoirs et la participation aux décisions et aux débats publics ont par moments été possibles, mais seulement dans la mesure où ils n’ont présenté aucune aptitude à produire des transformations en profondeur.
C’est dans ces circonstances que la Cour IDH est venue consacrer le caractère obligatoire de la rigueur dans la conduite d’enquêtes, de la pleine effectivité des procédures en justice et de la sanction des responsables. Elle a insisté sur le fait que ces enquêtes devaient conduire à comprendre la complexité des structures criminelles à l’œuvre, à découvrir les pratiques schématisées engageant la responsabilité de l’État et à y mettre fin. C’est en faisant de ces éléments les piliers essentiels de l’obligation générale de garantie que la Cour, malgré toutes les difficultés qui ont fait obstacle à ces visées49, a pu s’ériger en levier d’action au niveau précis de ce verrouillage du débat public et cet accaparement de l’appareil du pouvoir.
Or les mécanismes internes de réparation auxquels la Cour renvoie maintenant de façon automatique ne se prêtent pas à un tel objectif. On peut reconnaître aux mécanismes internes de type administratif de nombreuses vertus et d’importants avantages. La jurisprudence en contentieux administratif, en particulier, a évolué, depuis 2007, vers une conformité croissante aux normes interaméricaines50. Les dispositions prévues dans le cadre de la Loi des victimes, pour leur part, permettent de traiter avec agilité les cas d’un grand nombre d’individus affectés par le conflit armé, ce qui représente une avancée non négligeable. Cependant, ces institutions demeurent inaptes à assurer à elles seules la détermination complète des dommages et des responsabilités51. Le Conseil d’État peut exhorter le gouvernement à prendre certaines mesures de
47 Jesús Maria Valle Jaramillo était un militant de droits humains. German Escué Zapata était un leader autochtone. Luis Gonzalo Vêlez Restrepo est un journaliste. Les victimes dans l’affaire Yarce étaient (et, pour certaines, sont) des militantes dans des associations féminines locales. Voir affaire Jesús Maria Valle Jaramillo, op. cit. (note 21) ; affaire Escué Zapata vs. Colombie (Fond, réparations et coûts), 4 juillet 2007 ; affaire Vêlez Restrepo et famille vs. Colombie (Fond, réparations et coûts), 3 septembre 2012 ; affaire Yarce et autres (pendante).
48 L’affaire Manuel Cepeda Vargas vs. Colombie concerne l’assassinat d’un membre du Congrès, membre du parti politique Union patriotique, une formation qui a été exterminée au tournant des années 1990.
49 Les décisions rendues par la Cour IDH dans le cadre de ses activités de suivi de l’exécution des arrêts sont disponible sur le site de la Cour IDH. Dans la grande majorité des cas, la Cour a dû s’abstenir de clore le dossier, pour cette raison précise que les exigences en matière d’enquête, de justice et de sanction n’avaient pas été rencontrées. La situation est d’ailleurs semblable dans le cas de nombreux pays. Voir à ce sujet Juana Inés Acosta López et Diana Bravo Rubio (2008), “El cumplimiento de los fines de reparación integral de las medidas ordenadas por la Corte interamericana de Derechos humanos. Énfasis en la experiencia colombiana”, International Law Review-Revista Colombiana de Derecho Internacional, No. 13 (novembre), p. 323-362.
50 Helber A. Noguera Sánchez (2010), “Consejo de Estado vs. Corte Interamericana de Derechos Humanos en materia de reparaciones”, Verbas Iuris, juillet-décembre, p. 99-120.
51 Voir à ce sujet la déclaration, dans le cadre des audiences publiques relatives à l’affaire Yarce et autres (pendante), du témoin-expert Carlos Rodriguez Meja. Affaire Yarce et autres, Galerie multimédia de la
10 correction mais, contrairement à la Cour IDH, il ne peut pas l’y obliger. Quant à la Loi des victimes, elle prévoit des réparations forfaitaires suivant les actes subis (par exemple la disparition forcée d’un proche, le déplacement forcé). Elle n’est pas adaptée à la recherche de la vérité, à l’identification des responsable, ni même à la clarification des droits violés. Ainsi, ces dispositions peuvent se prêter à l’atteinte de certains objectifs, mais pas à celui d’identifier et de combattre les sources structurelles de la violation.
Il est encore trop tôt pour dire si cette nouvelle approche de la Cour IDH en matière de réparation sera maintenue. Dans une décision de 2014, face à l’insistance des représentants des victimes et de la Commission interaméricaine des droits de l’homme (la CIDH), le Tribunal a semblé vouloir revenir sur ses pas. Il a précisé que les réparations pouvaient être exécutées dans le cadre des mécanismes internes, mais seulement dans la mesure où celles-ci répondaient adéquatement aux standards interaméricains tels que définis dans l’arrêt52. Ceci dit, la Cour IDH a fait cette précision dans des circonstances très exceptionnelles, et tout en indiquant qu’elle ne souhaitait pas renverser le précédent établi deux ans plus tôt avec l’arrêt Santo Domingo53. Le débat sur le niveau (national ou interaméricain) de la détermination des réparations a par la suite (2015) été porté à l’avant-plan des questions en litige dans le cadre de l’affaire Yarce et autres (pendante).
Plusieurs sessions d’audience ont eu lieu sans que la Cour IDH ne rende son arrêt, ce qui donne à penser que les délibérations – possiblement, sur ce sujet précis – sont ardues. Entretemps, la Cour a rendu un arrêt dont les réparations ne contenaient aucune mesure destinée à la garantie de non- répétition54.
Considérations finales
Dans ses plus récents arrêts sur les affaires en provenance de la Colombie, la Cour interaméricaine des droits de l’Homme (Cour IDH) semble avoir opéré une certaine réorientation de l’approche qu’elle avait développée dans les années 2000, notamment dans le domaine des réparations. Ce revirement est perceptible depuis 2010, et les arrêts émis dans les années qui ont suivi semblent le confirmer. Il se présente sous la forme d’un renvoi aux mécanismes nationaux de réparation sans examen préalable du degré de conformité de ces normes internes avec celles établies, en cette matière, en droit interaméricain.
Cette tendance, si elle est maintenue, promet de soulever d’importantes questions et ce, à plusieurs égards. Ce qui est en cause ici, c’est d’abord l’avenir de la capacité effective de la Cour IDH à contribuer utilement à la restructuration de l’ordre interne en place dans les pays sous sa juridiction. La nouvelle approche s’inscrit, en effet, en rupture directe avec les pratiques jurisprudentielles antérieures qui, précisément, avaient donné au Tribunal interaméricain les moyens d’agir sur les structures domestiques. À ce chapitre, l’exemple de la Colombie qui a été examiné ici est éloquent. C’est bien grâce à un souci constant de générer, grâce à ses réparations, des garanties de non-répétition, à vocation préventive, que la Cour IDH a pu s’y affirmer comme moteur de démocratisation. Son insistance inébranlable sur le devoir de l’État d’organiser les Cour interaméricaine des droits de l’homme, Partie 2 (à partir de la minute 14). En ligne : http://www.corteidh.or.cr/index.php/al-dia/galeria-multimedia (21-05-2016).
52 Affaire Rodriguez Vera et autres (Disparus du Palais de justice) vs. Colombie (fond, réparation et coûts), 14 novembre 2014, par. 551.
53 Idem, au par. 590. Nous parlons ici de circonstances exceptionnelles car la stratégie de litige de l’État dans cette affaire peut être qualifiée, au bas mot, d’atypique : les représentants étatiques, en effet, ont eux-mêmes contesté les décisions préalables des tribunaux nationaux sur les faits entourant l’affaire.
Ceci rendait très difficile, pour la Cour IDH, de procéder au renvoi en droit interne.
54 Affaire Duque vs. Colombie (Fond, réparation et coûts), 26 février 2016.
11 structures internes de telle sorte que les droits soient pleinement garantis l’avait amenée à donner toute sa centralité à la responsabilité étatique dans le domaine des enquêtes, de la justice et de la sanction. Pour cette Cour, seule la pleine lumière sur tous les faits, la sanction des responsables et le démantèlement des structures délétères, fussent-elles informelles, pouvaient conduire à des transformations durables. Or à l’heure où ces tâches ne sont pourtant pas achevées, la Cour baisse la garde. Qu’adviendra-t-il alors du rôle de ce Tribunal dans la surveillance de cet intérêt général dont il s’était voulu le garant ?
Cette nouvelle tendance convie par ailleurs à un questionnement plus large. La surveillance internationale des droits humains, par définition, consiste en un dépassement du « principe de souveraineté ». C’est ce qu’ont eu tôt fait de nous rappeler certains juges, d’ailleurs, dans le cadre des débats précédemment évoqués : les droits humains « ne naissent pas de l’appartenance à un État déterminé, mais ont plutôt pour fondement les attributs de la personne humaine, (…) [d’où l’attribution] d’une protection internationale, de nature conventionnelle, adjudante et complémentaire à celle offerte dans le droit interne des États américains »55. Or il semble bien que nous soyons ici en présence d’un phénomène de « re-nationalisation » du droit international des droits humains. Que la Cour IDH reconnaisse les pas franchis en droit interne est une chose ; qu’elle le fasse sans avoir préalablement procédé à l’examen de la conformité de ces « pas » avec les normes dont elle doit assurer l’application en est une autre56.
Cette nouvelle tendance de la Cour IDH suscite enfin des interrogations d’un autre ordre. Pour des raisons d’espace, j’ai omis ici la discussion sur les possibles facteurs ayant précipité le changement de cap que j’ai démontré. Ils sont multiples, il va sans dire. On pourrait plutôt parler d’ailleurs de conjoncture57. Ce qui est certain, c’est que ce retournement jurisprudentiel a été souhaité par l’État colombien. Il a été ouvertement promu58. Il a été plaidé dans le cadre des litiges devant la Cour59, et il a été au cœur de l’élaboration de la position de la Colombie dans le contexte des discussions politiques qui ont récemment eu lieu, à l’Organisation des États américains, sur l’avenir du système interaméricain de protection des droits60. Officiellement, en effet, la Colombie est une « amie » de ce système, ce qui d’ailleurs place ce pays dans un rapport
55 Opinion séparée des juges Ventura Robles et Pérez Pérez dans l’arrêt sur l’affaire Manuel Cepeda Vargas vs. Colombie (2010), citant le Préambule de la Convention américaine des droits de l’Homme.
56 Comme nous l’avons montré ici, la Cour IDH a en effet été, jusqu’à tout récemment, beaucoup plus prudente que sa consœur européenne à l’égard du principe de la marge d’appréciation. Sur cette question, voir Andrew Legg (2012), “The Margin of Appreciation in International Human Rights Law:
Deference and Proportionality”; Yutaka Arai-Takahashi (2002), “The Margin of Appreciation Doctrine and the Principle of Proportionality in The Jurisprudence of the ACHR”. Sur les débats actuels que soulève cette question dans le système interaméricain en particulier, voir Jorge Contesse (2015),
"Contestation and Deference in the Inter-American Human Rights System", allocution présentée dans le cadre du séminaire intitulé “The Inter-American Human Rights System : The Law and Politics of Institutional Change”. Londres, 9-10 octobre. En ligne :
https://www.law.yale.edu/system/files/documents/pdf/SELA15_Contesse_CV_Eng.pdf
57 J’aborderai cette question dans ma présentation dans le cadre du Congrès de l’Association canadienne d’études latino-américaines, ici à l’Université de Calgary, le 3 juin prochain.
58 Redacción jurídica, “Colombia quiere que la Corte Interamericana use Topes de Ley de Victimas”, El Tiempo, 28 mars 2013.
59 Cette position de l’État colombien a été adoptée assez tôt dans les stratégies de litige, qui ont été améliorées au cours des années. Un moment fort des discussions devant la Cour IDH sur ce thème peut être trouvé dans l’arrêt sur l’affaire Jesús Maria Valle Jaramillo vs. Colombie, op. cit. (note 21).
60 Sandra Borda Guzmán et Nelson Camilo Sánchez (2014), “La administración Santos y el proceso de reforma del Sistema Interamericano de Derechos Humanos: de la negación y las concesiones tácticas al estatus prescriptivo”, allocution présentée dans le cadre de la Conférence FLACSO-ISA, Buenos Aires, juillet.
12 à la Cour qui n’est en apparence aucunement conflictuel, contrairement à ce qui se produit dans le cas d’autres gouvernements de la région. Mais les transformations aptes à assurer durablement la garantie des droits n’en sont pas établies pour autant, ni même d’ailleurs, dans l’immédiat, le respect plein et entier de ces droits61. La Colombie élude l’effet utile de la Cour IDH (spécifiquement en matière d’ouverture de l’espace démocratique), mais elle le fait en maîtrisant les règles du jeu de la surveillance internationale, en les contrôlant ; non pas en les contestant, ni même en les ignorant. Il s’agit ici d’une stratégie de contournement qui n’est pas une stratégie de sortie du système, ni même de résistance passive.
Une telle situation nous rappelle qu’il nous faut remettre en question certaines de nos conceptions. On peut penser par exemple aux théories socioconstructivistes sur la transnationalisation des mouvements de droits humains, qui ont accordé beaucoup d’attention à la mobilisation des instances internationales de surveillance des droits par les acteurs de la société civile. Le cas colombien nous rappelle en effet qu’une telle mobilisation peut tout autant se faire directement par les États. On peut penser également aux approches et analyses du rapport entre la démocratie et le droit. L’habileté de l’État colombien à donner l’apparence d’une conformité aux normes de droits humains, tout en évitant soigneusement la mise en place des structures propres à prévenir les violations, nous rappelle en effet que ce rapport est hautement complexe.
Nous pourrons discuter de ces questions, je l’espère, dans le cadre de cette séance de travail.
61 Les plus récentes données des organisations colombiennes de défense des droits humains sont on ne peut explicites à ce sujet : Programa Somos Defensores, Rapport 2015 : « El Cambio » (le Changement), Bogota. En ligne : http://www.somosdefensores.org/attachments/article/137/el-cambio- informe-somosdefensores-2015.pdf
