Les réfugiés: l'exclusion par le droit*

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Les réfugiés:

l'exclusion par le droit*

François Crépeau**

Introduction 109

1. Les difficultés matérielles d'accès au processus

de décision 112

1.1 L'accès à un avocat rémunéré par l'État 113 1.2 L'accès à un décideur compétent 115

1.3 L'accès à une instance d'appel 116

2. La réduction de l'accès au territoire 117

Conclusion 121

* Les opinions émises dans ce texte n'engagent que l'auteur, qui remercie le C.H.R.S. et le Fonds F.C.A.R. pour leur soutien financier, ainsi que Claudine Décarie et Jacques Papy pour leur précieuse assistance.

** François Crépeau est professeur au Département des sciences juridiques de l'Université du Québec à Montréal et Coordonnateur du Centre d'études sur le droit international et la mondialisation (C.E.D.I.M.).

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Le réfugié n'est presque plus un justiciable. Les autorités occidentales lui reconnaissent à peine, et souvent formellement, la qualité de sujet de droit, puisqu'elles insistent sur le privilège que constitue la permission d'immigrer et l'octroi d'un asile: elles le souhaiteraient plutôt «sujet de privilège». Et ces autorités sont de moins en moins prêtes à accepter la mise en oeuvre des droits du réfugié à l'encontre de leur souveraineté de plus en plus hautement proclamée, laquelle inclut la liberté souveraine de choisir les étran- gers qui s'installent sur leur territoire.

Pourtant les droits et libertés internationalement garantis découlent du principe de dignité humaine et sont dès lors universels, c'est-à-dire l'attribut inhérent de chaque être humain. Aucune condi- tion sociale ou politique ne saurait différencier les êtres humains dans la reconnaissance et la mise en oeuvre de ces droits. La Cour suprême du Canada a reconnu ce principe, dans l'affaire Singhl, en déclarant que toute personne soumise aux lois canadiennes (le plus souvent parce qu'elle se trouve sur le territoire canadien) est protégée par la Charte canadienne des droits et libertés2.

Mais, si les États reconnaissent déjà difficilement cette préva- lence des droits fondamentaux à l'égard des personnes envers lesquelles ils sont liés par un pacte social, soit leurs citoyens, a fortiori seront-ils réticents à se reconnaître obligés envers des personnes à qui ils estiment ne rien devoir, soit l'ensemble des non-citoyens. À qui songe-t-on à appliquer prioritairement la nouvelle carte d'identifica- tion avec empreintes digitales? Aux étrangers et aux assistés sociaux, réinstitués dans leur statut de parias de nos sociétés éclatées.

En particulier, les États insistent de plus en plus lourdement sur l'attribut de puissance souveraine que constituent le choix de ceux qui entrent sur leur territoire et le rejet des autres. La mondialisa-

1. Singh c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177.

2. Charte canadienne des droits et libertés, partie 1 de la Loi constitutionnelle de 1982 [annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.U. 1982, c. 11)].

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tion, qu'ils appellent de leurs voeux incantatoires, lamine l'expression de leur souveraineté en soumettant tout choix socio-économique à la régulation d'un «marché» mondial libre de toute tutelle. Or, les disparités grandissantes entre le Nord riche et le Sud pauvre indui- sent naturellement des déplacements de populations. Et la mondialisation de la circulation des biens, des services et des capitaux devient alors un facteur multiplicateur, ayant la fâcheuse tendance d'entraîner concurremment une plus grande circulation des personnes. Le contrôle effectif de ces flux migratoires par une crispation sur la frontière devient un enjeu crucial pour les États: au plan technique, attaqués par la critique néo-libérale, ils doivent constamment admi- nistrer la preuve de leur efficacité dans l'application de la loi; au plan politique, le contrôle migratoire est électoralement payant (c'est un discours sécuritaire rassurant) et sans risque (les migrants ne votent pas); au plan symbolique, dépossédés qu'ils se sentent de nombreux attributs de souveraineté par la mondialisation, ils exercent dès lors leur puissance publique à la frontière, dernière preuve physique absolue de leur existence.

Sont particulièrement visés par ces contrôles migratoires les migrants qui ne suivent pas les voies «normales» de l'immigration organisée, ceux qui cherchent à se soustraire aux mécanismes ordi- naires de sélection des immigrants, c'est-à-dire les illégaux, les clandestins, mais aussi de plus en plus les demandeurs d'asile. Inclus dans une catégorie désormais autonome, les demandeurs d'asile sont de moins en moins associés aux réfugiés — qu'ils sont déjà pour beaucoup sans que cela soit encore officiellement reconnu — et de plus en plus assimilés aux illégaux, clandestins et fraudeurs de toutes espèces avec lesquels ils partagent les expédients aléatoires de la route. Un haut fonctiormaire canadien de l'immigration n'a-t-il pas récemment oblitéré complètement le terme «demandeur d'asile» pour ne plus parler que d'une seule grande catégorie des «self-selected migrants», incluant tous les migrants qui ne sont pas sélectionnés à l'étranger par les services canadiens d'immigration et ne distinguant plus les demandeurs d'asile et réfugiés — qui ont un besoin internationalement reconnu de protection — des immigrants clandestins3?

Comme une forteresse assiégée, les pays occidentaux se sont dotés de mécanismes complexes de contrôle migratoire. Nous verrons

3. Voir Brian GRANT, «Globalism and Regionalism: The Challenge of Population Movements», dans CANADIAN COUNCIL ON INTERNATIONAL LAW, Global- ism and Regionalism: Options for the 21st Century, Ottawa, 1996, p. 161-167. Le terme «self-selected migrant», pourtant maintes fois utilisé oralement, a été effacé du texte publié.

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qu'ils ont collectivement adopté un nombre important de mesures destinées soit à traiter rapidement les cas d'arrivées spontanées — immigrants illégaux et demandeurs d'asile —, soit à bloquer à l'étran- ger les flux migratoires incontrôlés qui se destinent au Canada. De plus en plus, la seule migration légitime est celle qui se fait à l'invitation du pays d'accueil et toute autre migration devient struc- turellement illégitime, au mieux suspecte, plus souvent déjà une fraude caractérisée.

Le discours gouvernemental dominant veut qu'une très large majorité des demandeurs d'asile soient des migrants économiques qui cherchent à contourner les voies normales de l'immigration: ils n'ont besoin d'aucune protection, doivent être traités commes des fraudeurs et renvoyés dès que possible. Une petite minorité des demandeurs d'asile sont réellement des réfugiés mais n'ont pas besoin de la protection du Canada puisqu'ils auraient pu trouver asile dans un des pays qu'ils ont traversés avant de parvenir au Canada.

En somme, il n'y a aucune raison pour que le Canada consacre des ressources financières et administratives importantes à l'accueil des demandeurs d'asile. Car le coût du traitement de demandes d'asile est élevé et le tribunal administratif chargé de reconnaître le statut de réfugié est fréquemment (c'est le cas au Canada et en France) le plus gros tribunal administratif du pays (en volume d'affaires traitées). Le seul budget de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié [ci-après C.I.S.R.] du Canada pour 1994-1995 s'élève à plus de 82 millions de dollars4.

Le même haut fonctionnaire canadien ne plaidait-il pas ver- tueusement pour que les ressources consacrées aux demandeurs d'asile au Canada soient réallouées vers les réfugiés qui vivent dans des camps à travers le monde? Même sans insister sur la question de savoir quel pourcentage de ces montants serait effectivement réalloué, il s'agissait manifestement de développer un discours légitimant la réduction des budgets consacrés aux demandeurs d'asile par la délégitimisation de ces derniers.

Dans tous les pays occidentaux, le demandeur d'asile a de moins en moins de possibilités de faire valoir les craintes qu'il éprouve. Soit parce que les moyens matériels d'accéder utilement au système judiciaire lui font défaut, soit parce que l'État a tout mis en oeuvre

4. La C.I.S.R. a rendu 21 666 décisions sur des demandes de reconnaissance du statut de réfugié en 1994. Voir COMMISSION DE L'IMMIGRATION ET DU STATUT DE RÉFUGIÉ, Rapport annuel pour 1994, Ottawa, mars 1995.

5. Voir B. GRANT, loc. cit., note 3.

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pour empêcher l'accès à son territoire, c'est-à-dire l'accès à une aire de justiciabilité.

1. Les difficultés matérielles d'accès au processus de décision

Au sens propre, le demandeur d'asile débarque. Placé dans une situation de stress psychologique élevé, il ne connaît ni la langue, ni le système administratif, juridique et politique. De plus, il sort souvent d'une filière, d'une organisation de passeurs qui a pris en charge son passage, lui a dit quoi faire et quoi dire. Fuyant une forme d'oppression, il n'a confiance a priori en personne, et surtout pas en toute personne détentrice d'un pouvoir quelconque et porteuse d'un uniforme.

En somme, on ne peut pas s'attendre à ce qu'il fonctionne efficacement dans notre système dès le départ. Il a manifestement besoin d'aide. Aide matérielle, que l'État et, de plus en plus, les organisations non gouvernementales (O.N.G.) se partagent: nourri- ture, logement, vêtements... Mais surtout aide administrative et juridique. Car la reconnaissance du statut de réfugié est devenue un parcours du combattant difficile.

Non qu'il soit nécessairement long. Les États ont trouvé toutes espèces de moyens de le raccourcir en le limitant à sa plus simple expression, voire en le supprimant carrément. Mais on ne saurait traiter une demande d'asile sans tenir compte des conséquences effroyables que pourrait avoir un rejet injustifié: la détention, la torture, la mort.

Or, dans cette course au statut de réfugié, le demandeur d'asile part désormais avec une longueur de retard. Le discours gouvernemental dominant le considère désormais a priori comme un quasi- fraudeur, ce qui justifie toutes les limitations dans l'accès à la justice.

Rappelons que le processus de reconnaissance du statut de réfugié a pour objet de permettre au demandeur d'asile de raconter son histoire de manière à ce que celle-ci soit évaluée par un décideur qui attribue ou refuse le statut de réfugié. Rappelons aussi que parallèlement les autorités d'immigration voient en ce demandeur d'asile une personne qui abuse de l'hospitalité canadienne et doit quitter le territoire au plus vite. De la tension entre ces deux objectifs naissent les difficultés du système, et le second grignote petit à petit le premier.

Je voudrais signaler trois difficultés principales dans l'accès à la justice au plan interne: l'accès à un avocat rémunéré par l'État, l'accès à un décideur compétent, l'accès à une instance d'appel.

1.1 L'accès à un avocat rémunéré par l'État

Le réfugié doit raconter une histoire, la sienne et celle des siens.

C'est une histoire de vie récente, qu'il n'a pas eu le temps d'intério- riser, qu'il n'a souvent pas encore racontée. C'est une histoire doulou- reuse, souvent tragique, faite de détention, de mauvais traitements, de torture, de mort, et toujours de peur. C'est un récit difficile à faire.

D'autant qu'il se fait dans un état psychologique souvent fragile, marqué du syndrome post-traumatique, de stress, d'isolement, d'un sentiment de culpabilité, de la «dépression» qui frappe tous les migrants mais plus fort encore les migrants involontaires. À cela s'ajoutent les conditions matérielles dans lesquelles peut se faire ce récit: le réfugié peut être détenu, peut encore subir les effets du décalage horaire, peut être malade.

Le premier contact avec un avocat peut n'être pas facile. Le réfugié ne le connaît pas. Cet avocat est payé par l'État alors que le réfugié craint a priori toute autorité étatique, puisque l'État fut généralement son persécuteur et la cause de son exil. La confiance qui peut exister dans une relation avocat-client n'est pas donnée d'avance.

L'avocat doit ensuite écouter le récit. Se pose le problème de l'interprète lorsque l'avocat ne parle pas la langue du réfugié. Les interprètes professionnels étant souvent financièrement inaccessi- bles, on trouvera quelqu'un de la communauté qui servira d'inter- médiaire, sans que l'on soit jamais certain de la qualité de la traduction. Et le réfugié racontera-t-il tout à un compatriote dont il ne sait peut-être pas de quel bord il se trouve?

L'avocat doit encore par la suite déchiffrer le récit. Le réfugié raconte un vécu récent et douloureux, qu'il ne sait pas lui-même interpréter et analyser. Son récit brut ne respecte souvent pas la séquence chronologique, comporte des trous, des non-dits, insiste sur ce qui peut paraître des détails. La culture orale dont provient peut-être le réfugié peut le conduire à des exagérations, des figures de style, des images qui ne correspondent pas à notre sens de la réalité. Les sévices et traitements dégradants subis peuvent conduire à omettre certaines parties du récit, soit par incapacité psychologique

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à assumer leur récit, soit parce qu'il serait considéré comme trop humiliant d'avoir à les raconter à des inconnus. L'avocat doit faire preuve d'une grande sensibilité psychologique et culturelle pour pouvoir guider son client au travers de ces écueils.

Le réfugié peut aussi répéter le récit que des passeurs lui ont dit de raconter. Il cherche à sauver sa peau et ceux qui ont réussi à le faire passer sont crédibles: donc il répète. L'avocat doit percevoir ce

«faux» et expliquer au réfugié que ce récit n'est pas admissible devant les autorités canadiennes.

Comme tout avocat dans toute relation avec un client, l'avocat du réfugié va aider celui-ci à organiser son récit pour que celui-ci soit intelligible et convaincant auprès du décideur. Il ne s'agit pas de participer à une fraude, de lui inventer un récit, mais bien de mettre en forme juridique sa parole chaotique.

Il faut remplir le formulaire d'informations personnelles [ci- après P.I.F.] qui est le point de départ de la procédure de reconnaissance du statut de réfugié. Si le réfugié a fait des déclarations à des agents d'immigration à la frontière lors de son entrée au pays — s'il leur a par exemple raconté l'histoire préparée par les passeurs —, l'avocat devra préparer avec son client l'explication de la contradiction entre les récits puisque cette contradiction sera utilisée pour tenter d'invalider les deux récits. Dénonçons d'ailleurs cette pratique qui permet d'utiliser les déclarations faites à la frontière par un réfugié qui ignore tout du régime juridique du Canada, ne parle pas la langue, n'a pas encore pu consulter un avocat, a peur des autorités, est épuisé par la fatigue du voyage.

Pour ce patient et minutieux travail, qui pourra demander souvent plusieurs dizaines d'heures, l'avocat sur mandat d'aide juridique reçoit 260$ pour préparer le P.I.F. et 136,50$ pour préparer l'audition. Avant 1992, du fait d'une double procédure (sur le minimum de fondement, puis sur le fond), le montant perçu était de deux fois 260$, mais la suppression de la procédure sur le minimum de fondement a permis au gouvernement du Québec de réduire de moitié le montant alloué pour la préparation du dossiers. Et on annonce une nouvelle réduction pour l'automne prochain afin de répondre aux impératifs budgétaires décidés par le gouvernement du Québec.

6. Voir: Règlement ratifiant l'entente entre le ministre de la Justice et le Barreau du Québec intervenue le 5 juin 1990; Beaudry c. Commission des services juridiques du Québec, J.E. 94-1043 (C.Q.).

Reconnaissons que ce montant est parfaitement insuffisant, tant par rapport au nombre d'heures nécessaires pour préparer des dossiers souvent très complexes au plan factuel et psychologique que par rapport aux conséquences potentielles d'une décision défavorable parce que mal préparée. Il conduit un certain nombre d'avocats à quitter ce champ de pratique, d'autres à bâcler leurs dossiers. Si l'aide juridique est un dossier chaud en général, les tarifs en matière d'immigration, quoique cruciaux voire vitaux, sont peu discutés, même au sein du Barreau.

On peut tirer deux conclusions de cet état de fait. D'une part, les gouvernements fédéral et provincial sont parfaitement d'accord sur la stratégie de dépenser le moins possible dans le cas de personnes qui ne sont pas parties au contrat social, à qui «on ne doit rien» a priori. D'autre part, il est révélateur de la place qui est faite aux avocats des réfugiés au sein même de la profession: fréquemment accusés d'être les complices de leurs clients fraudeurs, et ne pouvant gagner leur vie dans ce champ de pratique, ces avocats (contrairement aux avocats qui s'occupent d'immigration d'affaires) sont dévalorisés et marginalisés.

1.2 L'accès à un décideur compétent

L'accès au décideur est légalement limité par un article de la Loi sur l'immigration qui permet à un fonctionnaire canadien à la fron- tière, dans plusieurs cas, de décider que la demande est irrecevable:

il peut dès lors tout simplement refuser l'accès au territoire au demandeur d'asile et le refouler (le remettre dans le premier avion de retour ou le laisser sur le territoire américain) immédiatement sans entendre quoi que ce soit du fond de son histoire. Les cas sont les suivants: le demandeur a déjà été reconnu réfugié au Canada ou ailleurs; le demandeur est considéré par le ministre comme un danger pour le public ou est un terroriste, un subversif, un criminel de guerre, un collaborateur d'un gouvernement criminel; le demandeur arrive directement d'un pays autre que son pays d'origine, pays qui figure sur une liste des pays avec lesquels le Canada a conclu une entente de partage de la responsabilité du traitement des demandes d'asile et vers lequel il peut être renvoyé7.

Nous verrons que ces cas sont conformes à une coopération occidentale visant à adopter des actions concertées pour faire diminuer la pression du nombre des demandes d'asile. Mais signalons

7. Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), c. I-2, art. 46.01.

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généralement que le fonctionnaire à la frontière pourra avoir du mal à apprécier techniquement certains de ces critères, que le demandeur peut avoir besoin de la protection du Canada même s'il entre à l'intérieur de l'un de ces critères, et que l'objectif est de l'exclure systématiquement du processus sans avoir à l'entendre au fond.

Ajoutons que la compétence même du décideur, soit le commissaire de la C.I.S.R., a souvent été mise en cause, du fait d'un mode de nomination initialement trop politique et sans exigence de qualifica- tions professionnelles précises.

1.3 L'accès à une instance d'appel

Les décisions concernant un demandeur d'asile ne sont pas sujettes à appel, mais à contrôle judiciaire. Or, pour la première fois dans un champ complet de contentieux fédéral, la Loi sur l'immigra- tion8 a exigé une permission pour toute demande de contrôle judiciaire.

On sait la difficulté que peut représenter la situation factuelle du demandeur, les difficultés engendrées par la qualité variable de l'interprétation, la détresse psychologique du demandeur, tous fac- teurs qui peuvent influer sur l'analyse des faits par le commissaire.

Pourtant l'on n'a pas cru bon de prévoir d'instance de réévaluation des faits lorsque la décision est négative, ne serait-ce que pour assurer la cohérence des décisions entre elles à l'échelle canadienne.

Le taux d'acceptation des demandes de permission d'exercer un contrôle judiciaire est faible. La Cour fédérale ne tient pas de statis- tiques officielles sur ce sujet, mais des sources informées disent qu'entre un quart et un tiers des décisions de la C.I.S.R. font l'objet d'une demande de permission et que 1% seulement seraient effectivement renversées. Si l'on sait que, depuis janvier 1996, 101 affaires ont été décidées en Cour fédérale, section de première instance, et que 33 ont renversé la décision de la C.I.S.R., on peut, par application de la règle de trois, estimer que moins de 10% des demandes de permission d'exercer un contrôle judiciaire conduisent effectivement à un réexamen au fond du dossiers. Ce qui est faible, compte tenu des conséquences potentielles pour l'intéressé.

8. Id., art. 70 et s.

9. Chiffres obtenus par l'auteur auprès de diverses sources, dont le contentieux de la C.I.S.R.

Quant à l'appel d'une décision de la Cour fédérale, section de première instance, en Cour d'appel fédérale, c'est au juge de première instance de formuler dans son jugement la question qui devrait être soumise en appel de sa propre décision. On a là une aberration juridique qui laisse pantois.

Il existe un mécanisme permettant de tenir compte de circonstances humanitaires et de compassion pour empêcher le renvoi de la personne déboutée de sa demande de reconnaissance du statut de réfugié, particulièrement lorsque le demandeur a des liens avec le Canada ou que les circonstances du pays d'origine ont changé. Mais le taux d'acceptation de ce mécanisme est quasi nul (environ 3%) et, à cause de son caractère discrétionnaire, il ne peut être assimilé à un recours en bonne et due forme.

Sur toutes ces questions d'accès à la justice, le Canada n'est pas le seul pays à réduire progressivement les possibilités offertes au demandeur d'asile: dans le projet de loi sur l'immigration voté par la Chambre des représentants américaine au printemps 199610, la décision sur la demande d'asile passe d'un juge administratif (le juge d'immigration) à un agent d'immigration fédéral (fonctionnaire de l'«Immigration and Naturalization Service»).

2. La réduction de l'accès au territoire

Il convient toutefois d'encore situer la situation du demandeur d'asile dans le cadre plus large de la coopération politique occidentale ou transatlantique, pour montrer que la difficulté d'accès du demandeur d'asile à une juste protection est le résultat d'une politique concertée et collective.

En matière migratoire, les pays occidentaux ont, depuis le milieu des années 1980, forgé un consensus qui peut se décrire en un certain nombre de principes opérationnels. Premièrement, toute migration doit être contrôlée, toute migration incontrôlée est suspecte et indésirable, et les demandeurs d'asile sont une migration incon- trôlée. Deuxièmement, la grande majorité des demandeurs d'asile ne

10. En mars 1996, le Congrès américain a endossé les propositions du Sénateur Alan Simpson (R-WY) — S269 et S1394 et du représentant Lamar Smith (R-TX)

— HR2202: the Immigration in the National Interest Act — to deal with legal and illegal immigration. La Chambre a voté en faveur de cette législation le 21 mars 1996 et le Sénat en a approuvé une version similaire par un vote de 97 contre 3 le 2 mai 1996. Les versions de la Chambre et du Sénat sont toutes deux connues sous H.R. 2202: voir (1996) 3 Migrant News 4, 6, 8.

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sont pas des réfugiés mais des migrants qui cherchent à contourner les contrôles aux frontières; et pour le petit nombre de demandeurs d'asile qui sont de «vrais» réfugiés, la grande majorité n'a pas besoin d'une protection en Occident et pourrait très bien trouver protection dans un pays de sa région d'origine. Troisièmement, le réfugié n'a pas le choix de son pays d'asile et doit demander protection aux autorités du premier «pays sûr» sur le territoire duquel il pénètre, qui a seul l'obligation internationalement garantie de le protéger: le cas échéant, il devra y être renvoyé. Quatrièmement, il est souhaitable que les réfugiés restent dans leur région d'origine de manière à pouvoir être rapatriés le plus rapidement possible dès que la situation politique du pays d'origine le permet: ces réfugiés doivent pouvoir contribuer au rétablissement politique et économique de leur pays.

Forts de ce consensus (dont plusieurs propositions ne sont pourtant pas appuyées sur des données factuelles ou juridiques crédibles), les pays occidentaux se sont dotés d'une panoplie de moyens destinés à réduire sensiblement le nombre des demandes d'asile à traiter, de manière à diminuer le coût financier et politique de leur accueil.

J'ai plus amplement décrit ailleurs" l'architecture de la coopération occidentale en matière de traitement des demandes d'asile, mais on peut dresser ici une liste non exhaustive des méca- nismes mis en oeuvre. Pour réduire l'incidence financière et politique des migrations incontrôlées, les États ont pu agir soit sur la rapidité du traitement des demandes lorsque le demandeur d'asile est par- venu sur le territoire occidental (particulièrement en cherchant à éliminer la demande avant d'avoir à l'entendre au fond), soit — plus efficacement — sur le blocage des individus cherchant à entrer irré- gulièrement sur le territoire d'un pays occidental.

Dans le premier cas de figure, on peut inclure les mesures suivantes: maximisation des expulsions (dont le taux reste faible malgré tout), accélération des procédures, élimination rapide des demandes «manifestement infondées», élimination rapide des demandes faites par des ressortissants de «pays où, en règle générale, il n'existe pas de risque sérieux de persécution», élimination rapide des demandes faites par des personnes ayant transité par des «pays tiers d'accueil» qui auraient pu leur offrir protection, limitation des possibilités d'appel, limitation des possibilités de recours à un avocat (réduction ou suppression de l'aide judiciaire, suppression des avocats commis d'office), réduction de la protection sociale des demandeurs

11. Voir: François CRÉPEAU, Droit d'asile: De l'hospitalité aux contrôles migra- toires, Bruxelles, Bruylant, 1995.

d'asile (considérée comme «facteur d'appel»), réduction des possi- bilités d'accès au marché du travail (celui-ci est aussi considéré comme «facteur d'appel», mais il a néanmoins pour effet de réduire le coût de la prise en charge des demandeurs d'asile, d'où la valse-hési- tation des pays occidentaux entre accès et non-accès), accords de réadmission bilatéraux ou multilatéraux (de conception ancienne, mais de plus en plus nombreux depuis dix ans, l'accord Schengen- Pologneu étant le modèle de ces nouveaux accords), accords de répartition de la responsabilité du traitement des demandes d'asile (conventions de Schengen13 et de Dublin 14, projet d'entente canado- américaine), statut de «protection temporaire» (les Bosniaques en Allemagne bénéficient de ce statut qui leur interdit de déposer une demande de reconnaissance du statut de réfugié; les Haïtiens à Guantanamo bénéficiaient du même type de statut; pour les autorités d'accueil, l'objectif est d'éviter toute contrainte juridique interna- tionale et de pouvoir décider librement du rapatriement de ces personnes).

Dans le second cas de figure, beaucoup plus «efficace» aux yeux des autorités occidentales, on cherche à empêcher le migrant irré- gulier (réfugié ou non) d'atteindre le territoire occidental par des mesures comme les suivantes: exigence de visa d'entrée ou de transit (les ressortissants de pratiquement tous les pays sources de réfugiés font face à une exigence de visa d'entrée, et plusieurs désormais à une exigence de visa de transit), renforcement des contrôles frontaliers et aéroportuaires, sanctions pénales envers les transporteurs qui lais- sent débarquer des passagers ne disposant pas de la documentation adéquate (les transporteurs commerciaux de passagers devant dès lors filtrer eux-mêmes les passagers pour empêcher l'embarquement de tout passager suspect, avec tous les risques de discrimination que cela suppose), coopération policière entre pays occidentaux et pays de départ ou de transit (formation de personnel, missions policières

12. Convention d'application de l'Accord de Schengen (Luxembourg) du 14 juin 1985 entre les gouvernements des États du Bénélux, de R.F.A. et de France relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signée à Schengen le 19 juin 1990. Documentation-Réfugiés n. 119 (11-20.8.1990).

13. Accord relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière établi entre les pays signataires de l'Accord de Schengen et la République de Pologne, signé à Bruxelles le 29 mars 1991. Publié aux Pays-Bas dans Tratenblad Van Het Koninkrijk des Nederlanden, Jaargang 1991 nr 65 10 (1991) nr 1.

14. Convention relative à la détermination de l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres des Communautés européennes, signée à Dublin le 15 juin 1990.

15. Informations européennes, nr 15/1992-11, nr 16/1992-12, nr 17/1993-01.

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occidentales dans des aéroports de départ ou de transit), accords de réadmission (ces accords ont moins pour fonction de renvoyer des personnes du pays C où elles se trouvent au pays B par où elles ont transité, que d'obliger ce pays B, par crainte de ces renvois, à adopter une politique très stricte à sa propre frontière externe, avec un pays A par exemple), accords de coopération économique (l'accord de 1992 entre l'Union européenne et le Maroc16 a été précédé d'un «nettoyage»

de la côte marocaine face à l'Espagne de tous les migrants africains cherchant à traverser clandestinement le détroit de Gibraltar; la déclaration de Barcelone de l'automne 199516 fait explicitement du contrôle migratoire un des objectifs de la coopération euro-méditer- ranéenne), intervention armée (blocage des Kurdes à la frontière turque lors de l'opération «Provide Comfort» en 1991, arraisonnement armé des bateaux haïtiens en haute mer).

Cette seconde branche de la stratégie occidentale est assez subtile puisque, en définitive, elle cherche généralement à faire effectuer par des pays tiers sur leur territoire les opérations de blocage des flux migratoires irréguliers, loin de tous les contrôles démocratiques, médiatiques et judiciaires qui empêcheraient les autorités occidentales, au nom des garanties constitutionnelles et internationales des droits et libertés, d'accomplir les mêmes actes sur leur territoire. Et songeons ici particulièrement au rôle important que peuvent jouer la Cour suprême du Canada, la Cour européenne des droits de l'Homme, le Comité des droits de l'homme des Nations Unies, le Comité des Nations Unies contre la torture, qui se penchent de plus en plus fréquemment sur des dossiers de ce genre.

L'objectif est donc de protéger le territoire de la «forteresse occidentale» par une zone tampon (des «Marches», allant de la Pologne au Mexique en passant par la Turquie et le Maroc) chargée (contre rémunération politique ou financière) de bloquer les flux migratoires incontrôlés à destination de l'Occident. La lutte contre les flux migratoires irréguliers est devenue un enjeu de la stratégie sécuritaire occidentale, une branche de la «coopération transatlantique», et elle n'admet plus de distinction entre réfugiés et autres migrants.

Le projet d'entente canado-américaine sur la répartition de la responsabilité du traitement des demandes d'asile s'inscrit dans cette

16. Déclaration de Barcelone du 27 et 28 novembre 1995, Conclusions de la présidence du Conseil européen de Madrid du 15 et 16 décembre 1995, Annexe 11, SI (95) 1000.

stratégie collectiver. Le Canada est un des tout premiers candidats (avec le Maroc!) à la signature d'une convention parallèle à la Con- vention de Dublin18, qui permettrait à des pays tiers à l'Union européenne de participer au «mécanisme Dublin». On comprend dès lors que l'obj ectif ultime est un mécanisme transatlantique coordonné couvrant l'ensemble du territoire occidental.

CONCLUSION

En somme, l'objet de ce déploiement institutionnel et administratif est essentiellement de nier au demandeur d'asile la qualité de justiciable de plein droit. Tout simplement, l'État estime ne rien devoir — sous l'angle des services judiciaires — à une personne qui n'a pas contribué fiscalement et que l'on n'a pas invité à entrer mais qui, au contraire, s'est installée sans prévenir. Comme on ne croit pas au fond qu'elle ait besoin de protection, on justifie ainsi la suppression de toute possibilité de recours à des voies judiciaires pour faire entendre sa voix.

En ce sens, nous sommes rappelés à l'essence même du droit d'asile. Le droit international proclame et protège une exigence minimale: le «droit de chercher asile». Pas le droit d'obtenir asile: le droit d'asile n'a jamais été un droit subjectif à l'asile. Seulement le droit de «chercher» un asile. Mais les gouvernants occidentaux (large- ment imités d'ailleurs) ont décidé de ne pas respecter cette exigence, dont ils estiment n'avoir pas les moyens.

La tendance est lourde. Le discours média-dégradable des auto- rités depuis plusieurs années a déformé l'opinion d'un public fragilisé économiquement et précarisé socialement: le demandeur d'asile est de plus en plus suspecté de toutes les fraudes et de tous les trafics, bouc émissaire commode en ces temps de crise. Il devient donc facile de rogner progressivement son accès à un mécanisme judiciaire ou même à une aire de justiciabilité sans que cela ne cause de remous.

Mais qui ne se rend compte qu'en ne protégeant pas ce plus faible parmi les faibles, c'est le principe de l'accès à la justice pour tous et donc la protection de chacun de nous qui sont ainsi remis en cause?

17. Preliminary Draft Agreement between the Government of Canada and the Government of the United States of America for Cooperation in the Examina- tion of Refugee Status Claims from Nationals of Third Countries, 24 October 1995.

18. CANADA (Gouvernement), Canadian Comments on the Preliminary Draft Convention parallel to the Dublin Convention, mai 1993, 7 p.

1996 CanLIIDocs 20