Capítulo 6
La G de la Ecuación Macroeconómica. El Estado y las Finanzas a través de
las Teorías y los Años
Alfredo Iñiguez y Patricio Narodowski
Uno de los problemas más complejos de la microfundación -concepto que hemos introducido en el capítulo anterior- es el del gasto público o, más precisamente, el rol del Estado en la economía. A pesar de ser esta complejidad poco tratada en los manuales de macroeconomía, queremos aquí resaltar la G de la ecuación macroeconómica.
Desde nuestro punto de vista es difícil avanzar en los efectos del gasto en la macro si primero no enmarcamos al Estado teóricamente. Lo haremos a continuación, con un análisis histórico y teórico, diferenciando al Estado de los países del centro de lo sucedido en la periferia. Al finalizar, abordamos el debate argentino.
Antecedentes
Como vimos en el capítulo 5, durante la primera parte del siglo XIX, se empezaba a estructurar una nueva forma de producir e intercambiar bienes, un sistema que luego sería
llamado “capitalismo”, este nuevo modo de producción se basaba en el funcionamiento del libre mercado, el rol del Estado en la economía era mínimo. En realidad, los primeros atisbos de la intromisión del Estado en la economía, en el sentido actual, habían aparecido con las
“poor laws” inglesas en el siglo XVII, dichas leyes aseguraban un ingreso mínimo de subsistencia a los más desposeídos pero no representaban un hecho masivo.
El Estado de bienestar, entendido como el Estado que interviene en la distribución del ingreso asegurando universalmente ciertos derechos, no sólo a los pobres sino “a todos”, empieza a
pergeñarse en la Alemania de Bismarck. Según Galbraith (1989), a quien seguiremos a lo largo de los próximos párrafos, en la tradición prusiana de raíz, el Estado era considerado un valuarte del capitalismo, sobre todo, un elemento central en la lucha contra la activa militancia de la clase obrera industrial en crecimiento. Como parte de esa lucha, desde 1884, el Imperio Alemán promulgó un conjunto de leyes que otorgaban seguros en previsión de accidentes, enfermedades, ancianidad e invalidez para los más pobres, además, se implementó una política para proteger el trabajo de los alemanes. Algunas de estas políticas fueron imitadas aunque limitadamente en los países vecinos. El sistema alemán fue mejorando y en 1911 ya se caracterizaba por su obligatoriedad, pero aun era limitado a los obreros industriales, además era fundamentalmente causal, porque en la mayoría de los casos, se refería sólo a riesgos en el trabajo.
En Gran Bretaña hubo que esperar hasta esa misma época para ver plasmados estos seguros. A principios de siglo ya se había promulgado una ley que establecía pensiones de ancianidad sin aportes previos, sólo que ésta nunca fue puesta en práctica. En 1910 se aprobó la
La crisis y la salida de la crisis
Hasta el período analizado, el rol del Estado en la economía mediante transferencias crecía,
pero lentamente. Es como consecuencia de la década del ’30 que su importancia empieza a ser
decisiva. En realidad, la década de 1920 había comenzado muy bien para Estados Unidos pero terminaría con una de las crisis más grandes del siglo XX. Efectivamente, durante los primeros años del siglo, el ferrocarril aumentaba su área de influencia, se empezaba a desarrollar la industria automovilística, crecían las ciudades y la inversión en infraestructuras parecía un motor inacabable. Sin embargo, ya llamaba la atención el hecho de que muchos sectores económicos no gozaban de una prosperidad similar y por eso, la ocupación aumentaba menos que la población urbana, los ingresos de estas clases crecían menos que la producción y que las ganancias de los capitalistas.
Lo cierto es que desde 1928, y como corolario de un período anterior de auge económico, los fondos especulativos americanos se empiezan a mudar de Europa a la bolsa de New York, incluso, el alza de las acciones atrajo a las familias.
La Reserva Federal aumentó las tasas para frenar la especulación bursátil sin resultados positivos. Los que proponían una política contra-cíclica (bajar la tasa de interés, comprar bonos) habían perdido.
El 24 de octubre de 1929 cundió el pánico y una avalancha masiva de venta de acciones hizo caer sus precios, el 29 del mismo mes se produjo una corrida similar, con caídas inéditas. Tanto en Europa como en los Estados Unidos, la crisis siguió durante todo 1930, ese año caen casi 7000 bancos de los Estados Unidos, hay grandes quiebras aun en 1931 y 1932. La desocupación pasó de una cifra cercana al millón en 1929 a los casi 5 millones en octubre de 1930, 8 millones en octubre de 1931 y 13 millones en 1933. Los salarios reales bajaron a la mitad, el consumo se redujo al mínimo, generando un círculo vicioso de difícil salida.
En septiembre de 1931, el Reino Unido abandona el patrón oro e inicia una política monetaria expansiva, la libra se devalúa un 40% frente al dólar y su influencia queda restringida a la
llamada “área de la libra”. Estados Unidos luego de intentar resolver el problema subiendo las
tasas, dejan el patrón oro en 1933 y el dólar se devalúa hasta 1934 en un 60%. Era evidente que para ambas potencias, la prioridad era la recuperación del nivel de actividad interna, aún por encima de la estabilización del tipo de cambio. Sin embargo, es claro que los errores de la Reserva Federal (banco central de Estados Unidos) y su tardía reacción, generaron problemas adicionales.
Incluso, los países que, como Francia, habían seguido con el patrón oro, no pudieron evitar - incluso estimularon- nuevas salidas de capitales y la recesión provocada por el ajuste que exigía ese sistema monetario. Recién en 1936, en medio de una difícil situación económica, Francia abandona la regla monetaria, además, ese año, los tres países firmaron un acuerdo estableciendo la convertibilidad de los billetes en oro entre bancos centrales y limitando la posibilidad de nuevas devaluaciones competitivas. En 1944 se firmaría el tratado de Bretton Woods, pero los nuevos parámetros ya se habían establecido.
accionario y la emisión de títulos. También se estableció un régimen conjunto -federal y de los estados- para las indemnizaciones y un sistema obligatorio de pensiones de vejez para los trabajadores de los principales sectores industriales y comerciales. Una ampliación mayor del universo de beneficiarios se produciría en 1950.
En Inglaterra, mientras, ya se había abandonado el patrón oro y se encaraba una política monetaria activa. En 1936 se publica la Teoría General de Keynes, que propone formalmente
una salida de la crisis motorizada por la “socialización de la inversión” (Keynes, 1936).
Galbraith dice que en los ámbitos académicos británicos, fue fundamental en los años 1930, la posición de Pigou, sucesor de Alfred Marshall en la Universidad de Cambridge. Este economista, aun oponiéndose a la comparación interpersonal de las utilidades, que era la base de la redistribución del ingreso, planteó que mientras la producción total no disminuyera a consecuencia de un cambio introducido exógenamente, la suma total de satisfacción proporcionada por el sistema, era realizada por la transferencia de recursos disponibles para el gasto de ricos a pobres. Según su criterio, la utilidad marginal del dinero disminuía al aumentar su cantidad, y en consecuencia, los pobres disfrutaban más que los ricos de un incremento de ingresos.
Luego de las primeras reformas de la década de 1930, aparecen casi todas las nuevas instituciones típicas del Estado Benefactor europeo, específicamente, en Inglaterra desde 1942 se verifican avances importantes en la seguridad social con una orientación definitivamente más universalista. Para ello fue fundamental el informe de Willian Beveridge al Gobierno británico en 1942; luego, en 1944, el mismo economista del grupo íntimo de Keynes, elaboraría otro con el sugestivo nombre: “Full Employment in a Free Society” que significa
pleno empleo en una sociedad libre.
En síntesis, siguiendo a Theotônio dos Santos (1997), la crisis de 1929 demostró los limites del mercado incapaz de regular el sistema económico y dio lugar a nuevas reglas con una
mayor intervención del Estado. A partir de aquí se gesta el “Estado de Bienestar” donde se
responsabiliza al aparato estatal de garantizar el pleno empleo, la educación, la innovación tecnológica, la obra pública y la vivienda.
Lo que no se debe olvidar es que, luego de la crisis Estados Unidos mantuvo un creciente superávit comercial con Europa, hacia donde se dirigían los flujos de inversión que dicho superávit generaba. Estados Unidos exportaba el nuevo modelo y se transformaban en el líder del siglo.
La política y el Estado en Keynes
Keynes es quien pasó a la historia con una teoría económica que ponía al Estado en el centro de la estrategia. Este economista es un producto de su época, pero tuvo la capacidad de
abandonar “el barco neoclásico” antes que la mayoría. Ya en 1926, en “El fin del laissez faire” Keynes plantea que es necesario revitalizar la acción del Estado sobre todo aquellas actividades que el sector privado no realiza.
ingreso. En el mismo sentido alerta sobre el efecto negativo que genera la creación de fondos de reserva ya que éstos pueden ocasionar una grave contracción de la demanda colectiva. Antes que nada queda claro que Keynes cuestiona la idea neoclásica de que las fuerzas naturales (una política monetaria pasiva) llevan a una tasa de interés de mercado que equilibra el sistema en un punto que es compatible con la ocupación plena. Keynes en el capítulo 17
afirma que no existe dicha tasa “óptima”, por lo que la autoridad monetaria deberá llegar a
una tasa que equilibre la producción pero considerando un nivel de ocupación posiblemente inferior al máximo. Del mismo modo, del capítulo 15 surgía que la política monetaria influye en el sistema económico ya que un cambio en el nivel de la tasa de interés repercute en la demanda de dinero.
En realidad, la causalidad es compleja y aparecen en la relación entre cambios en la cantidad de dinero y demanda efectiva varios elementos a tomar en cuenta. Los mismos serán analizados en el capítulo 8, pero ya podríamos adelantar que probablemente, una baja de la tasa de interés sea una buena solución para la recuperación, sin que deba pasar mucho tiempo. De todas maneras, Keynes en el capítulo 22 vuelve a plantear algunas dudas que relativizan las conclusiones.
Es en el capítulo 24 donde queda claro que el rol de la política estaba basado en la ruptura con el enfoque dominante y en una visión muy distinta del rol del Estado. Allí plantea que el aumento de la riqueza no depende del ahorro de los ricos, sino del consumo de las masas populares, y por ende, una distribución del ingreso más equitativa generada por la imposición a los más pudientes, influye favorablemente sobre la propensión marginal a consumir (PMRC) y sobre la inversión.
En este capítulo final Keynes propone para garantizar la inversión, un plan de imposición directa para garantizar un ahorro colectivo que vuelva rápidamente al sistema económico aumentando las dotaciones. Al mismo tiempo, el Estado debe influenciar directamente sobre la propensión a consumir, con política fiscal o monetaria pero esto no es suficiente, por eso propone una cierta socialización de la inversión, que no sea el control de la propiedad de los medios de producción, pero si la garantía de los medios necesarios para que los agentes
puedan desarrollar sus actividades. Si reconocía que “Los principales inconvenientes de la sociedad económica en que vivimos son su incapacidad para procurar la ocupación plena y su arbitraria y desigual distribución de la riqueza y los ingresos”, el Estado debía intervenir
para asegurar la ocupación plena. Incluso en su crítica a la teoría económica neoclásica asegura algo insospechado para un conservador de principios de siglo: que los controles centrales, siempre que se deje un amplio campo para la iniciativa privada, determinan una cantidad global de producción que corresponde a un nivel mayor de actividad económica. Bajo el sistema laissez faire y del patrón oro internacional no había lugar para que el gobierno resolviera la miseria.
La política de demanda agregada en la síntesis neoclásica
Como se verá en los capítulos siguientes la política fiscal y monetaria (políticas de demanda agregada) permitirán aumentar los niveles de producción bajo determinados supuestos que se dan en los modelos macroeconómicos de síntesis neoclásica. En el capítulo 7-10 se mostrarán algunos alcances y limitaciones de la política monetaria y fiscal que surgen al modelizarla formalmente. Aquí insistiremos sobre la política fiscal.
Con este fundamento, durante algo más de 30 años dominó en la academia la idea de la síntesis neoclásica de que para estabilizar la economía puede utilizarse, con una serie de limitaciones, tanto la política fiscal como la monetaria. Este corolario fue, de algún modo, un respaldo importante para la intervención estatal en la economía. Luego, como se verá en los próximos capítulos, Friedman realizaría a finales de los años 1950 una nueva interpretación de la curva de Phillips tratando de demostrar que la acción del gobierno para aumentar el nivel de actividad y el empleo, en el largo plazo no tendría ningún efecto real y sí un aumento del índice general de precios. La crisis del Estado benefactor se acercaba.
Los modelos de síntesis neoclásica, como se vio en el capítulo 5 presentan diferencias notables respecto a una lectura más puntual de la Teoría General de Keynes, sobre todo en lo que respecta al tratamiento de la inversión y el rol de la incertidumbre. Por eso es normal que mientras en nuestra interpretación, Keynes ve la necesidad de una amplia acción del Estado al
nivel de una “socialización de la inversión” debido a la imposibilidad diríamos esencial al
capitalismo de llegar al pleno empleo, los equilibrios neoclásicos, siguiendo los límites impuestos por Pigou, sólo acepta la intervención cuando el motivo del desempleo es la rigidez salarial o se produce la trampa de la liquidez (ver capítulo 8), además, sólo acepta que esa intervención sea con una política monetaria o fiscal delimitadas. El Estado Benefactor se parecería entonces más al propio Keynes que al rol que le quería asignar la síntesis neoclásica.
La Economía Mixta de la Posguerra. La Organización del Estado Benefactor en los Países Centrales.
Durante los años posteriores a la segunda guerra mundial se puso en práctica una política monetaria y fiscal activa, también hubo una cierta socialización de la inversión a través de la creación de las empresas públicas. Las economías estuvieron cerca del pleno empleo; fue la
“era dorada del capitalismo”. Las potencias, principalmente Estados Unidos, la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) y Alemania, en esta nueva etapa se transformaron en proyectos hegemónicos nacionales, abandonaron la apertura mundial, estimularon la amplia intervención del Estado, y el aumento de la regulación laboral y social, así generaron una rápida expansión industrial. De este modo, el keynesianismo, entendido como política económica activa y planificación, era una filosofía intermedia entre el modelo soviético centralizado y las tradicionales políticas de laissez faire
Este crecimiento mundial, como ya se mencionó, se apoyaba en una posición hegemónica de Estados Unidos, quien mantenía a su economía cercana al pleno empleo y permitía a sus socios comerciales que obtuviesen excedentes suficientes para compensar, por lo menos parcialmente, las rentas de capital de Estados Unidos. Arrigí y Silver (1999), dicen que el
“New Deal” sirvió para transformar los conflictos sociales y políticos en problemas técnicos de eficiencia y productividad, y asegurar un mercado masivo para el crecimiento de la producción de la industria y por tanto, del empleo.
En síntesis, las políticas keynesianas en el nivel nacional no podían subsistir sin el reconocimiento internacional de que los estados tenían el derecho y el deber de proteger sus trabajadores y empresas, pero al mismo tiempo nunca hubiesen prosperado sin la extensión global del capitalismo de USA a través de la IED.
La Teoría francesa de la Regulación1 lo explica coherentemente: el nuevo rol del Estado es parte de la conformación de un régimen de regulación específico, el fordismo. Este régimen
surge como consecuencia de los aumentos de la productividad del trabajo que había producido el taylorismo y que amenazaban con generar derrumbes en los precios. Dichas bajas de precio tendrían un impacto inimaginable. Por eso, en la práctica, el fordismo es un régimen impuesto para solucionar el problema de la demanda, a través de una distribución más equitativa de los aumentos de la productividad que se estaban produciendo. Se apoya en un modo de regulación monopolista que incluye un fuerte proceso de concentración basado en la industria de masas, la ya impuesta intensificación del trabajo, la detallada división de tareas y la mecanización para incrementar la productividad, también una fuerte regulación laboral basada en el desarrollo de los sindicatos, finalmente, la expansión del contrato social de
“solidaridad”, en el que se basaba la intervención del Estado.
De a poco, pero fundamentalmente en la posguerra, el Estado deja de ser un mero ejecutor de las leyes y comienza a interesarse por la prestación de servicios a la colectividad, entre los que se cuentan instrucción, higiene, sanidad, seguridad social, asistencia, planificación del territorio. También de a poco entra en la economía con fuerza, como un nuevo actor la empresa pública, mediante la cual interviene en la provisión de petróleo y sus derivados, gas, agua, electricidad, transporte, de modo que Estado y mercado interactúan recíprocamente cada vez en mayor medida. La medida más usual para probar esta estrategia es medir la relación entre gasto público y PBI, en los años 1960, este indicador en algunos países rondaba el 50%.
De todos modos, no todos los países desarrollados se han comportado del mismo modo, es interesante en este sentido el aporte de Michel Albert, que diferencia dentro del Estado Benefactor, el modelo Renano (Holanda, Alemania, Francia, Italia, Japón y los Países Escandinavos) y el modelo angloamericano. En los primeros, los sindicatos y las empresas comparten el poder, el Estado de Bienestar proporciona un sistema de pensiones, la salud y la educación. En el segundo caso se ha pretendido que los mercados se comporten con mayor flexibilidad. Los resultados son diversos, en el modelo Renano la brecha de los salarios no ha aumentado como en el otro modelo pero el desempleo siempre es un riesgo.
Las finanzas públicas
Durante el siglo XIX, a pesar de que en Alemania ya se estaba desarrollando el primer experimento basado en el aumento de la intervención estatal en la economía, la academia se mantenía dentro de los preceptos liberales, enunciados por Adam Smith con su teoría de la mano invisible. La economía del bienestar refrendó, complejizando, ese pensamiento.
Desde la crisis de los años 1930, ante la realidad del nuevo rol del Estado aparecen un conjunto de motivos prácticos para la intervención estatal, el argumento microeconómico para esa intervención, en la teoría neoclásica, era la existencia de fallas de mercado. Con este tipo de enfoque, las finanzas de la mayor parte de los manuales de la época parecen estar en línea con los modelos neoclásicos o síntesis neoclásica, el estado debía llevar a cabo las medidas que permitiesen el mantenimiento del pleno empleo y la lucha contra la pobreza, pero la iniciativa privada debía tener la libertad necesaria para desarrollarse convenientemente.
Las fallas de mercado
Las fallas de mercado son circunstancias por las cuales el mercado no es eficiente en el sentido de Pareto, ya que no se cumplen los supuestos de competencia perfecta. Los
Esta teoría analiza la introducción en un sistema de equilibrio general, de una restricción que impide que se cumpla alguna de las condiciones óptimas de Pareto, haciendo que el resto de las condiciones dejen de ser deseables. Las medidas de política que pueden introducirse en la teoría del second best (segundo mejor) son limitadas por la idea que el óptimo surge sólo si se remueven las fallas existentes. Los casos que menciona la bibliografía son:
Bienes públicos y meritorios: los bienes públicos tienen las características de no exclusión y no rivalidad en el consumo, por eso no hay incentivo a revelar las preferencias por estos bienes y que su oferta sea inferior a la óptima. Esta es la razón que justifica la intervención estatal. En el caso de los bienes meritorios, el Estado es el que genera su demanda por creerlos necesarios para la comunidad.
Poder de mercado: se trata de los mercados que trabajan en condiciones monopólicas u oligopólicas, éste poder se ejerce para alterar la determinación del precio o de la cantidad respecto al equilibrio competitivo. El Estado debe intervenir mediante leyes antitrust por ejemplo, para acercar la producción y el precio a un equilibrio más competitivo.
Externalidades: consisten en actividades de un individuo o firma que generan efectos derrame sobre las de otros individuos o firmas, alterando la estructura de costos y beneficios privados y públicos. Si los agentes económicos involucrados son pocos, la solución puede provenir de la negociación entre partes, pero cuando el número crece, el Estado es quien debe asegurar la provisión socialmente óptima de bienes con externalidades.
Problemas de información asimétrica: se trata de la selección adversa y del riesgo moral. El primer problema surge cuando las partes involucradas poseen información privada, fenómeno que afecta adversamente a los demás participantes del mercado que no están debidamente informados. El riesgo moral tiene que ver con la imposibilidad de un agente de observar la conducta de otro que puede afectar con su comportamiento el resultado de la transacción. Rendimientos a escala: los rendimientos crecientes a escala pueden generar posiciones monopólicas, las políticas deberían permitir que las pequeñas y mediana empresas (PyMEs), mediante redes, accedan a los mismos.
Efectos de derrame tecnológico: la incapacidad para apropiarse plenamente de manera privada de los beneficios que genera la producción de tecnología hace que la inversión en la generación de dicho producto sea insuficiente. El perfeccionamiento y la introducción de un producto nuevo implica elevados gastos de investigación y un costoso “learning by doing”
cuyos rendimientos son parcialmente retenidos por la firma privada. Este hecho de alguna manera justifica la intervención estatal en las primeras etapas de desarrollo del producto, a
través de un “tratamiento tributario favorable a las pérdidas operativas” incurridas.
Debilidad o inexistencia de los mercados y fallas de coordinación: en las primeras etapas del proceso de desarrollo, es posible que no exista algún mercado o que funcione mal, y que por lo tanto determine precios incompatibles con la asignación correcta de los recursos o no cumpla su función de coordinación. La ausencia de mercados de riesgo es otra falla relacionada con la anterior, por la cual inversiones en gran escala son muy riesgosas y el mercado no genera ningún mecanismo que reduzca los riesgos inherentes.
Las imperfecciones de los mercados de capitales: La incapacidad de muchas empresas en acceder al crédito restringe la capacidad de competir de dichas firmas y limita el crecimiento global de la economía. En realidad, este problema es una suma de fallas: hay problemas de información y monitoreo, mercados ausentes e incompletos y hay competencia imperfecta del lado de la oferta.
La distribución del ingreso
Con el correr del tiempo han surgido dos nuevas justificaciones para que el Estado intervenga, más allá de las fallas de mercado: una de ellas se basa en actividades que debe desarrollar el Estado para evitar que los individuos actúen en contra de su propio interés. La otra razón es la necesidad de mejorar la distribución del ingreso. Esta cuestión ha sido una fuente importante de controversias. El debate suele representarse mediante el “trade off” o disyuntiva entre equidad y eficiencia: es decir que, para aumentar la equidad, debe sacrificarse una cierta cantidad de eficiencia. Lo que no queda claro es la tasa de sustitución entre ambas, es decir, a cuánta eficiencia se está dispuesto a renunciar a fin de reducir la desigualdad existente, por otro lado, tampoco es claro el valor que debe asignarse a esa disminución de la desigualdad. Es obvio que además, la elección está sujeta a juicios de valor implícitos. En el capítulo 14 se verán algunos efectos y consecuencias de malas o injustas distribuciones del ingreso sobre el desarrollo económico, aquí sólo se analizan los fundamentos de de la intervención del Estado relativos a la distribución del ingreso en la teoría neo-clásica
Ante todo, debe tenerse en cuenta que el análisis microeconómico convencional parte de un modelo de dos factores, dos bienes y dos consumidores. En el consumo, dentro de la caja de Edgeworth los puntos de tangencia de las curvas de indiferencia de ambos consumidores definen la curva de contrato en la cual todos los puntos que la forman son óptimos de Pareto. A lo largo de la misma no es posible aumentar la utilidad de un consumidor reajustando su consumo, sin reducir la del otro. Partiendo de este diagrama es posible derivar una frontera de posibilidades de utilidad que indicará las combinaciones de bienestar máximas alcanzables para los dos consumidores, dados los niveles de producción de los dos bienes. Estos dos bienes pueden reemplazarse a lo largo de una frontera de producción que indica los límites productivos de la sociedad.
Si se parte de otro punto sobre la frontera de producción, se obtendría un nuevo límite de utilidad, y como el número de puntos de producción factibles es infinito, también será infinito el número de fronteras de posibilidades de utilidad. A lo largo de estas curvas un solo punto es globalmente eficiente: la tasa marginal de sustitución en el consumo es igual a la tasa marginal de transformación. La envolvente que une todos esos puntos es la frontera global de utilidad en la que cada punto es un óptimo paretiano. Esta frontera representa el set completo de producciones y distribuciones eficientes en el sentido de Pareto. La elección de un punto óptimo es parte de un juicio que se encuentra fuera del alcance de la economía positiva. El equilibrio final surge de la tangente entre las curvas de indiferencia individuales a la tasa marginal de sustitución en el consumo a lo largo de la curva de contrato, tasa que se iguala a la tasa marginal de transformación en la producción sobre la frontera de posibilidades de producción. Esto significa que depende de la índole de las funciones de producción de ambos bienes, las funciones de utilidad de los dos consumidores y de las ofertas de los factores. A partir de allí hay una única relación de precios que satisface simultáneamente las restricciones presupuestarias de los consumidores y las condiciones de equilibrio de los mercados. El resultado se refiere a la cantidad que se produce de cada bien, la forma en que se produce, y el modo en que se distribuye en la sociedad.
La producción de bienes y servicios por parte del Estado
Con el aumento de la participación del Estado en ámbitos de la economía hasta entonces monopolio de la iniciativa privada, empieza a hablarse de “Economía Mixta”. Se desarrolla
con fuerza una temática que no era nueva pero sí incipiente: las finanzas públicas.
surge de las elecciones y hay un poder de coerción. El poder ejecutivo, dentro de las leyes vigentes, establece mecanismos de trabajo para llevar adelante sus objetivos, así se organiza el sector público. Si se realiza un paralelo con la microeconomía neoclásica y su función de producción, cada organismo debe decir qué producir y para quien, dentro de la gama de opciones existentes en función de los fines generales establecidos; además, debe determinar cómo producir, es decir, con qué combinación de factores y con qué recursos2. Las evaluaciones de la performance que se realicen podrán ser, según la clasificación tradicional: desde la economía positiva o normativa, también podrán ser evaluaciones políticas o sociales y desde el significado que atribuyen los actores a su relación con el Estado.
En cuanto a la producción de bienes y servicios, en las finanzas públicas han ido desarrollándose las definiciones de bienes públicos y bienes privados. Los bienes públicos, como ya se dijo, tienen dos características: por un lado, la no exclusión, que hace inviable racionar su uso, es el caso de la seguridad interna; esto significa que es imposible impedir que una persona se beneficie de ese bien, por otro lado, la no rivalidad en el consumo, esto es, que una persona se beneficie con su uso no impide que otra persona también lo haga, siempre que no se llegue a un punto de congestión. Por eso no hay incentivo a revelar las preferencias por estos bienes y que su oferta sea inferior a la óptima, dicho de otro modo, la inviabilidad de un sistema de precios se debe a que los agentes saben que se benefician igual aunque no paguen el precio establecido.
En algunos enfoques (como el de Stiglitz, 1995) se agrega además la condición de que su racionamiento no fuera deseable, esto significa que, por ejemplo, en una campaña de vacunación gratuita, todos deben acceder a su dosis, la cantidad que consume un individuo no reduce la cantidad que pueden consumir los demás. El costo marginal de suministrar el bien a otra persona más, es nulo.
Otros autores, diferencian los bienes públicos en opcionales o no opcionales. En el primer caso, son bienes a disposición de los potenciales usuarios pero estos pueden no hacer uso de dicha disposición, por ejemplo, un canal de televisión. Los no opcionales son aquellos a los que los ciudadanos acceden sin una decisión individual, por ejemplo, el ya mencionado caso de la seguridad interna.
Dentro de los bienes públicos se diferencia entre puros e impuros, los primeros, satisfacen ambas condiciones: no es posible ni deseable impedir que se utilicen, es el mencionado caso de la campaña de vacunación masiva.
En los bienes públicos impuros la exclusión es posible, por ejemplo, una balsa que cruza una vez al día un río que une dos pueblitos rurales, en la mayoría de los casos no llega a llenarse, el costo marginal de su utilización es cercano a cero (da lo mismo que viaje con una sola persona o completa), la exclusión –por ejemplo cobrar boleto- es posible, pero costosa e innecesaria. Es en este ejemplo en el que se basa la teoría para afirmar que la provisión pública es más eficiente. Son casos en que el cobro de un precio genera una perdida de bienestar o exceso de gravamen experimentado por el usuario al no realizar el viaje; se trata de la diferencia entre lo que el usuario está dispuesto a pagar, su beneficio marginal, y el costo marginal. Este argumento fundamenta el porqué los bienes cuyo costo marginal es cero, deben otorgarse gratuitamente, independientemente de que sea viable o no cobrar por ellos. Pero hay días que la balsa se llena, cuando es gratis, hay un costo marginal social generado por la incomodidad y el riesgo; si se cobra, puede llegarse al equilibrio. Sin embargo, si los habitantes de dichos pueblos son indigentes, la exclusión vacía la balsa y el costo marginal supera al beneficio. La educación debe ser considerada un bien público impuro: no se agota
en el consumo de un solo estudiante, pero la exclusión es viable, aunque pueda no ser preferible.
Claro que los ingresos necesarios para financiar los bienes públicos impuros, deben recaudarse de otra forma, sólo que convendrá la provisión pública de los bienes por lo que se puede cobrar al usuario cuando los costos en que se incurre cobrando por el uso son mayores que los costos de recaudar ingresos de otra forma, por ejemplo, mediante un impuesto a las ganancias.
El principal problema de este tipo de bienes es su racionamiento. Si no se quiere imponer un sistema de precios, una manera de distribuir lo producido es ofrecer a todos los potenciales usuarios, iguales cantidades del bien o del servicio, otra forma es la cola que, entendida en este contexto, representa un costo en forma de tiempo de espera. También han proliferado sistemas de cupos.
Lo que debe quedar claro es que la clasificación mencionada responde a la aplicación del herramental neo-clásico, lo que es un bien público puro o impuro, la utilización de conceptos como rivalidad y exclusión en ese contexto, responden a la necesidad de simular una situación de mercado, para aplicarlo al funcionamiento estatal. Desde otra perspectiva, lo que importa es qué mix de público-privado, en el financiamiento y la gestión será elegido; qué nivel de acceso a los bienes y servicios indispensables tendrán los sectores humildes y qué nivel de universalidad tendrá ese acceso; esas determinaciones son la consecuencia de una construcción social determinada, producto de múltiples factores, tanto del desarrollo económico como de la capacidad de movilización de cada grupo social para acceder a una parte de la renta.
El financiamiento de las actividades del Estado
La principal fuente de financiamiento del Estado es el cobro de impuestos, tasas y contribuciones, además puede utilizar el endeudamiento y la emisión monetaria. Siguiendo a Stiglitz (1995), un sistema tributario debería cumplir con cinco características:
1- Eficiencia económica: es decir, el sistema no debe interferir en la asignación eficiente de los recursos. Es claro que los impuestos pueden influir en los diversos momentos de la actividad económica y en la vida de los individuos, pueden incidir sobre el mix de capital y trabajo de una empresa, sobre la forma de financiarse o de ahorrar, etc. Se trata entonces de que no produzca efectos distorsivos, de que no reduzca los incentivos a ahorrar, invertir, trabajar.
Un impuesto no distorsiona si y sólo si el individuo no puede hacer nada para alterar sus obligaciones fiscales. Todo sistema tributario afecta la conducta de la gente, sólo se trata de que no produzca efectos distorsionadores. Todo impuesto sobre los bienes es distorsivo: una persona puede alterar sus obligaciones fiscales comprando menor cantidad del bien gravado. Cualquier impuesto sobre la renta es distorsivo: el individuo puede reducir sus obligaciones fiscales trabajando menos o ahorrando menos. Un caso es el impuesto de suma fija. El impuesto sobre los salarios o sobre el rendimiento del capital, son los ejemplos típicos de impuestos que sí alteran el equilibrio, los mismos son en general ad valorem ya que se calculan como porcentaje.
Un impuesto de suma fija es no distorsivo aunque generan efectos sobre la actividad económica a través de cambios en las demandas de bienes y ofertas de factores. Una redistribución de suma fija que haga el gobierno, implica un movimiento sobre la frontera de posibilidades de utilidad, con el consecuente cambio de la sociedad a lo largo de la frontera de posibilidades de producción. Todas las tasas marginales de sustitución deben cambiar mientras que las fuerzas competitivas reestablecen el equilibrio entre la tasa marginal de sustitución en el consumo y la de producción. Las condiciones para el óptimo de Pareto se siguen manteniendo.
Hay un ejemplo en el que sí “se busca distorsionar las decisiones del mercado”, es cuando los
impuestos sirven para corregir fallas de mercado, como las externalidades. Los impuestos mejoran la eficiencia de la asignación de recursos y, además, recaudan.
2- Sencillez administrativa: el sistema debe ser fácil y relativamente barato de administrar. La administración del sistema tributario tiene costos directos relacionados a la gestión de la recaudación, e indirectos vinculados al pago por los contribuyentes. Los costos directos son aquellos en los que debe incurrir la administración pública para gestionar el sistema y dependen de la información que debe generarse y procesarse específicamente para pagar impuestos y de la complejidad en cuanto a la cantidad y características de los tributos que conforman el sistema.
Los indirectos tienen relación con los costos de tiempo en cumplimentar los formularios, costos de archivar la información pertinente, costos de asesores fiscales y contables, etc.
3-Flexibilidad: debe ser capaz de responder fácilmente a los cambios de las condiciones económicas. No olvidemos que los impuestos son una parte central de la política fiscal, y por ende debe ajustarse al ciclo, aunque difícilmente las reformas sean rápidas (por su tratamiento legislativo) y su impacto no es inmediato.
4-Responsabilidad: el sistema debe resguardar la responsabilidad política sin poner en juego la solidez financiera del Estado.
5- Equidad: debe ser justo en el trato de los individuos. Deben diferenciarse dos tipos de equidad: la equidad horizontal se refiere a motivos raciales, sexuales o religiosos. La equidad vertical se refiere a las condiciones que los agentes tienen para pagar impuestos y permite determinar quién debe pagar más y quién menos. Los criterios para determinar las diferencias son: la capacidad de pago y el nivel de bienestar económico, sólo que hay serias dificultades para realizar estas determinaciones. La equidad horizontal también puede verse desde el punto de vista de la capacidad de pago: a igual capacidad igual contribución.
La regresividad o progresividad del sistema impositivo
Antes que nada debe decirse que, más allá de la ley, lo que interesa es quién o quiénes soportan la mayor carga impositiva. La incidencia de un impuesto es el estudio de las cargas fiscales reales.
Una empresa puede ser sujeto de un impuesto, si es la responsable de pagarlo, pero puede trasladarlo, fundamentalmente vía precios hacia atrás (los trabajadores de la empresa), si como consecuencia de la traslación disminuye la demanda de trabajo o hacia delante (los consumidores) si aumenta el precio del producto final. Es decir la empresa puede descargar el impuesto en los consumidores o en sus trabajadores.
Repasemos brevemente los distintos términos, tales como traslación, impacto, incidencia, carga, presión, etc3. En primer lugar, impacto es el fenómeno inicial y denota sobre quién recae la obligación de pagar, mientras que con incidencia se hace referencia a la persona sobre la cual efectivamente recae el pago. En el medio entre impacto e incidencia está la traslación que describe el paso entre la obligación y el pago efectivo del impuesto; es decir, mediante el proceso de traslación, el contribuyente “evade” la carga del impuesto haciéndola recaer sobre otro. La traslación es una forma de evasión (desde el momento en que el contribuyente potencial traslada a otro su obligación), aunque por lo general la expresión evasión se utiliza sólo para denotar el acto por el cual, existiendo el compromiso –el hecho imponible-, no se cumple con el pago al Fisco.
De esta forma, por ejemplo, la obligación del pago del IVA impacta en el valor agregado en cada etapa por la que atraviesa un bien o servicio. Los contribuyentes trasladan el pago efectivo a los consumidores (vía precios), sobre quienes en definitiva incide el tributo. El consumidor final es el contribuyente de hecho o de facto y cada uno de los responsables en las distintas etapas son los contribuyentes legales o de jure. Si un impuesto puede ser trasladado será indirecto y si impacta e incide en el mismo contribuyente se denominará directo.
Por otra parte, la carga teórica o nominal del impuesto denota la percusión “legal” del mismo
medido en relación al monto sujeto a impuesto. Con la carga efectiva, a su vez, se mide la proporción del objeto gravado que está alcanzado por el impuesto incluyendo aquellas porciones del objeto que están eximidas del pago del mismo.
En el análisis macroeconómico se hace referencia a la presión tributaria global, que mide la recaudación del impuesto en proporción al conjunto del valor agregado por la economía. En este caso, se hace una medición agregada, sin tener en cuenta el objeto gravado. Esta categoría hace mención a la recaudación real o efectiva y no a la potencial que sería aquélla que existiría si no hubiera evasión en el pago del impuesto.
Continuando con el ejemplo del IVA, la carga nominal del impuesto es la tasa legal, que en Argentina es del 21%. Pero esta alícuota recae sobre el precio antes de impuesto. La carga sobre el precio final es menor, de 17,4%, que es la carga efectiva4. Por otra parte, dado que hay actividades que están exentas y que existe evasión, la presión tributaria, que mide la recaudación en relación al PBI es aún inferior (cerca del 6% del PBI).
Cabe aclarar que también se utiliza el término presión de la imposición para describir el efecto de los impuestos que son trasladables a precio sobre las ganancias de los empresarios: al elevar el precio, el tributo reduce las ventas y, por ende, las utilidades. La importancia de este efecto dependerá de la elasticidad precio de la demanda de cada producto (en este caso, en cuánto se reduce la demanda ante un incremento de una unidad en el precio).
En un mercado competitivo, la cuantía en que sube el precio –el grado en que el impuesto recae sobre los consumidores- depende de la forma de las curvas de demanda y oferta. Cuando la oferta es perfectamente horizontal o la curva de demanda perfectamente vertical los consumidores soportan toda la carga. El impuesto recae en los fabricantes si la oferta es perfectamente vertical o la demanda perfectamente horizontal. Cuanto más inclinada es la curva de demanda o más horizontal la de oferta, mayor es la parte del impuesto que recae en los consumidores; cuanto más horizontal es la curva de demanda o más inclinada la de oferta, más recaerá sobre los productores. Por lo tanto, cuánto más elástica es la demanda y menos elástica la oferta, mayor es la parte del impuesto que recae sobre los productores; cuanto
3 Seguimos acá a Iñiguez y Morduchowicz, (1996).
menos elástica es la curva de demanda y más elástica la oferta, más recae sobre los consumidores. En los cursos de microeconomía se estudia que incidencia tienen los impuestos en diferentes configuraciones de mercado5.
La presión impositiva efectiva es la relación entre la carga fiscal y el ingreso, un impuesto es progresivo si la presión es mayor para los ricos que para los pobres, es decir, si es más que proporcional a su ingreso y es regresivo en el caso contrario. Si hay una presión igual para todos los sujetos, el impuesto es proporcional y si es mayor para los pobres que para los ricos es regresivo. El mismo análisis puede hacerse para todo el sistema, sumando la presión generada por el conjunto de los impuestos.
La capacidad de redistribución del ingreso (progresiva o regresiva) del sistema impositivo está influenciada por la distribución de ingresos ex-ante. Así, el mismo sistema tributario será más regresivo (progresivo) cuanto más inequitativa (equitativa) sea la distribución del ingreso
antes de impuestos (“determinada por el mercado”). Por ejemplo, un impuesto general al consumo, como el IVA, será más regresivo en una economía muy inequitativa porque las propensiones medias a consumir de los estratos de mayores ingresos tenderán a ser muy inferiores a las de los estratos de menores ingresos y por ende la proporción del ingreso de los estratos más ricos alcanzado por el impuesto será muy inferior a la de los estratos pobres. En una sociedad más igualitaria, en cambio, su incidencia en términos distributivos será menor porque este tipo de impuestos alcanzará en proporciones similares a los distintos estratos de ingresos.
En un trabajo de la CEPAL (1992) se realizó una clasificación teórica de los impuestos según el sesgo redistributivo de los mismos:
Muy Progresivos: Impuestos a la renta de las personas y de Capital, al Patrimonio, a las Herencias, a los bienes raíces agrícolas, específicos sobre los vehículos y patentes.
Progresivos: sobre los intereses bancarios, a los bienes raíces urbanos, impuesto de Sellos.
Poco progresivos: IVA con exenciones, Impuesto a los Combustibles, impuestos específicos sobre los Servicios.
Poco Regresivos: Aporte Personal a la Seguridad Social.
Regresivos: IVA sin exenciones, específicos sobre el tabaco y el alcohol, Derechos de Importación, Contribución Patronal a la Seguridad Social.
Como se puede observar, el IVA puede ser poco progresivo o regresivo, según sus características. Si los bienes y servicios de primera necesidad están exentos o con alícuotas inferiores a las de los restantes bienes es poco progresivo. Si grava con una alícuota uniforme a todos los bienes y servicios consumidos domésticamente (o la mayoría de ellos), incluidos los de primera necesidad, su recaudación se obtendrá en forma proporcional a los gastos de consumo que realicen en el país cada uno de los habitantes. Es decir, grava en forma proporcional el consumo de las personas.
Pero, cuando más rica es una persona, menor es la proporción de sus ingresos que destina a los gastos de consumo.6La diferencia entre el ingreso y el consumo puede ahorrarse
5 En el monopolio, un impuesto puede considerarse como un aumento del costo de producción, desplazando la curva de costo marginal. Con un costo marginal vertical no varían la producción ni el precio, y el impuesto recae en los productores. Con una curva de costo marginal horizontal, el grado en que el impuesto recae sobre los productores o consumidores depende de la forma de la curva de demanda. Con una demanda lineal, el precio sube exactamente en la mitad del impuesto. Con una demanda de elasticidad constante, el precio siempre es un múltiplo constante del ingreso marginal. El lector interesado en discernir la cuestión gráficamente puede repasar la incidencia de un impuesto en condiciones de monopolio. Ver por ejemplo Samuelson Nordhaus y Pérez Henrri (2004) p.195, p.291-300, también Musgrave & Musgrave (1992) pp. 324-326.
domésticamente (depósito en los bancos, etc.), atesorarse (compra de dólares, oro, etc.) o fugarse (depósitos en el exterior, viajes al exterior). Estas actividades no están gravadas por el impuesto en cuestión y por ende, la presión que ejerce el IVA es regresiva respecto al ingreso de las personas (a mayor nivel de ingresos menor presión en relación a éste).
El Presupuesto y el Déficit Públicos
Con la expansión del Estado Benefactor surgió la necesidad de disponer de más y mejor información para poder tener una visión integrada y precisa de la asignación de los recursos fiscales y así saber de donde provienen, a qué se destinan y cómo se gastan. Para ello, se requirió la instrumentación de un proceso de planificación del accionar estatal a partir de la formulación de planes de largo y mediano plazo (planificación estratégica) y programas de acción de corto plazo (planificación operativa). Se empiezan a utilizar técnicas que permiten la formulación de los objetivos, el estudio de las distintas alternativas de acción para alcanzarlos, la selección de los cursos de acción posibles, la realización de la acción elegida, a través de un programa de trabajo y finalmente la evaluación de la intervención.
Se empiezan a aplicar en la administración pública estadounidense y de varios países europeos, distintas técnicas novedosas en materia presupuestaria, que se complementaron con el tradicional e incrementalista presupuesto por objeto del gasto orientado al control. Entre las más utilizadas durante estos años se destacan el Presupuesto por Programas, el Presupuesto Base Cero, la Administración por Objetivos y la Evaluación de desempeño, que permitieron
pasar “de concebir al presupuesto como un medio de asegurar que el dinero se gastara
conforme a lo aprobado a considerarlo una herramientas de planeación y evaluación”
(Martínez Silva, 1999).
El Manual de presupuesto por programas y actividades de las Naciones Unidas, del año 1962, afirma que este presupuesto debe tener en cuenta objetivos específicos y de costos de ejecución en función de metas de largo plazo consignadas en los planes de desarrollo económico. El diagrama 1 es claro respecto al mencionado proceso.
Diagrama 1: Elaboración del presupuesto
herramientas, en particular, porque no cumplieron con las expectativas que habían generado. Como dice, en un escrito de la época, Caiden (1981)
“el mundo del presupuesto, que hemos llegado a conocer bien en los últimos 50 años tras el advenimiento de la revolución keynesiana en la economía pública y la rápida expansión del Estado administrativo, está desorientándose con rapidez debido a acontecimientos nuevos e inesperados (…) Buena cantidad de experimentos hechos con el presupuesto han resultado una lamentable brecha entre la teoría y la práctica (…) El esfuerzo más elaborado a lo largo de estos lineamientos (la presupuestación de programas) se ha abandonado en gran parte en el nivel federal. Su sucesora, la presupuestación base cero, está desapareciendo del escenario. Pruebas acumulativas muestran que su eficiencia para influir sobre la toma de decisiones y los resultados está en entredicho”. (IBID PP. 795)
A pesar de esta crisis, con los procesos de reforma del estado de los años noventa y en el marco de la gestión orientada a resultados, estas herramientas, actualizadas, se volvieron a aplicar en diversos países, tanto en los centrales como en los periféricos.
Más allá de la evolución de la presupuestación reseñada, en todo este proceso y hasta el presente, se mantuvo la visión estrictamente financiera del presupuesto, con distintos clasificadores tanto de las erogaciones como de los recursos públicos. Desde hace mucho, el Fondo Monetario Internacional (FMI) es el organismo encargado de estandarizar las estadísticas de las finanzas públicas, para permitir que la información de los distintos países sea comparable.
El Manual que está vigente en la actualidad es el de Estadísticas de Finanzas Públicas de 1986, que es utilizado en Argentina con algunas adaptaciones7. El sistema de clasificaciones presupuestarias considera como "ingreso" toda transacción que implica la utilización de un medio de financiamiento (fuente de fondos); y, como "gasto" toda transacción que implica una aplicación financiera (uso de fondos).
Los recursos se originan en transacciones que representan resultados positivos (ingresos corrientes) y disminución de activos e incremento de pasivos, en tanto que los gastos son transacciones que representan resultados negativos (gastos corrientes), incremento de activos y disminución de pasivos.
Los Clasificadores más utilizados son: 1. Recursos públicos
Por rubros
Por su carácter económico 2. Gastos públicos
Por objeto
Por su carácter económico Por finalidades y funciones
3. Cuenta Ahorro – Inversión - Financiamiento
En la clasificación de los recursos por rubros se distinguen los que provienen de fuentes tradicionales como los impuestos, las tasas, los derechos, y las transferencias; los que proceden del patrimonio público como la venta de activos, de títulos, y de acciones y de
rentas de la propiedad; y los que provienen del financiamiento como el crédito público y la disminución de activos.
Desde el punto de vista económico, los recursos se clasifican según sean ingresos corrientes, ingresos de capital y fuentes financieras. Los ingresos corrientes incluyen: las entradas de dinero que no suponen contraprestación efectiva como los impuestos y las transferencias recibidas; los recursos obtenidos por venta de bienes, prestación de servicios, por cobro de tasas, derechos, contribuciones a la seguridad social y las rentas que provienen de la propiedad. Los recursos de capital se originan en la venta de activos, las transferencias recibidas destinadas a financiar gastos de capital, la venta de participaciones accionarias en empresas y la recuperación de préstamos. Finalmente las fuentes financieras son medios de financiamiento constituidos por la disminución de la inversión financiera y el endeudamiento público.
La clasificación económica del gasto permite identificar la naturaleza económica de las transacciones que realiza el sector público, con el propósito de evaluar el impacto y las repercusiones que generan las acciones fiscales. Se clasifica al gasto en Corriente, de Capital y Aplicaciones financieras. Los gastos corrientes comprenden las erogaciones destinadas a las actividades de producción de bienes y servicios del sector público, los gastos por el pago de intereses por deudas y préstamos y las transferencias de recursos que no involucran una contraprestación efectiva de bienes y servicios. Los gastos de capital son aquellos destinados a la adquisición o producción de bienes materiales e inmateriales y a inversiones financieras, los cuales incrementan el activo del Estado y sirven como instrumentos para la producción de bienes y servicios. También incluye a las transferencias de capital. Los gastos de capital se desagregan en: Inversión real directa, Transferencias de capital e Inversión financiera siempre que responda a la consecución de objetivos de política y no a lograr rentabilidad en la aplicación de excedentes financieros. Las Aplicaciones financieras, por su parte, se constituyen por el incremento de los activos financieros y la disminución de los pasivos públicos. Incluyen la Inversión financiera con el fin de obtener rentabilidad y administrar liquidez y la Amortización de la deuda pública.
Corrientes; y el Resultado Primario que se obtiene al descontar del Resultado Financiero los Intereses de la Deuda Pública.
El Presupuesto se formula y ejecuta anualmente. En este sentido, es una herramienta que refleja los flujos económicos del sector público en un período determinado, durante todo un año o ejercicio fiscal. La Deuda Pública, por el contrario, es una variable stock: es la fotografía que permite ver los saldos en un momento determinado. La deuda pública se conforma con los préstamos totales que ha recibido el Estado en el pasado y los títulos públicos emitidos que se acumulan en el pasivo del sector público. Puede ser Interna o Externa según el país de residencia del acreedor. Incluye a todos los bonos que ha emitido el Estado en los cuales se compromete a pagar la suma indicada en el bono (las amortizaciones) más los intereses pactados. Cómo se verá existen diferentes tipos de bonos (pactados en moneda extranjera, en moneda nacional, con cláusulas de ajuste usando diferentes combinaciones de tasa de interés, etc.) En el capítulo 7 se presenta gráfica y formalmente las restricción presupuestaria que enfrenta el gobierno y su impacto macroeconómico
Los Estados de la posguerra en los Países Subdesarrollados. El caso Argentino
El proceso de aumento del rol del Estado en la economía se dio también en algunos países subdesarrollados (PSD), sólo que, la industrialización nunca logró los niveles de los (PD), la cantidad de trabajadores sindicalizados fue siempre menor respecto al fordismo central, los derechos no tan amplios, el nivel de vida general, mucho menor, la amplitud de las funciones del Estado y su impacto, más limitados. De todos modos, esas experiencias permitieron una transformación social real, con un desarrollo de una clase obrera, de la clase media y de un cierto capital industrial moderno así como una cierta conciencia de ciudadanía vinculada a la acción pública.
En América Latina específicamente, el Estado, como se verá mejor en el Capítulo 17, logró asumir un rol central en el desarrollo económico a partir de su impulso en la industrialización. Este proceso a su vez permitió estructurar el movimiento obrero y del empresariado nacional. En la mayoría de los casos, hay una segunda etapa en que el motor del crecimiento pasó a ser la inversión extranjera, dentro de un marco de control estatal, pero en base a una alianza
política “nacional” siempre más endeble e inestable.
En este segundo momento, sobresale la necesidad de financiamiento externo, por lo tanto, la dependencia de esta fuente para sostener el desarrollo. La estructuración industrial sólo parcialmente tenía en cuenta el mercado interno y una porción acotada del mismo. El fordismo latinoamericano fue muy acotado, la industrialización trunca, el Estado no logró el rol que tuvo en los países desarrollados: no se ha logrado la instauración de normas de consumo masivo, se ha logrado instalar normas de producción comparables a las de los países capitalistas desarrollados pero en sectores limitados (Mathias y Salama, 1986). En ese
contexto, como dice Ominami (1987) el Estado se “sobredesarrolla”, interviniendo de forma
incontrolada en todos los campos, de un modo ineficiente ya sea por la vulnerabilidad a las presiones políticas, por la tendencia permanente al déficit fiscal y/o por el desincentivo a disminuir costos.
En el caso argentino, el proceso de industrialización argentino, según , Katz y Kosacoff (1989) tuvo un período expansivo endógeno de 1945 a 1952 en base al desarrollo de las industrias textiles, de alimentos y bebidas así como por un conjunto de insumos en poder del Estado (petróleo, siderúrgica). Desde 1952 el proceso sigue pero ya no como un proceso endógeno, sino más bien gracias al incremento del rol del capital extranjero. En 1974 el
complejo “metalmecánico” tenía alrededor de un tercio de la participación relativa en el
producto industrial, signo de un cierto desarrollo fordista. Sin embargo. Los mencionados autores y Katz (1989) hacen hincapié en lo escaso de los tamaños de planta, la menor automatización relevada, la pobre aun integración vertical, la escasa especialización observada, la poca terciarización. Claro que entre los años 1975 y 1983 las cosas empeoraron. Los problemas para ampliar y complejizar la industrialización se reflejan en el análisis del empleo y la estratificación social. Según el trabajo de Torrado (1992) es cierto que desde 1947 a 1980 puede verse el aumento de la participación y de los niveles de ingreso de la clase media, pero en ésta baja el porcentaje de los autónomos, al mismo tiempo, hay un aumento de la clase obrera autónoma; esta evolución es coherente con la hipótesis de la precarización de los trabajadores (Beccaria y Orsatti, 1986). En síntesis, se conforma una clase media poco empresarial y aumentan los trabajadores autónomos, sin estabilidad, a su vez se produce un aumento del comercio y la construcción y una disminución en la industria. Las personas con problemas de empleo (desocupados y subocupados) en 1970 ascendían al 11% (Narodowski, 2007).
En relación al salario industrial, este indicador es muy irregular: muestra un salto en 1947, luego sólo vuelve a estar en el mismo nivel y superarlo, en el período 1955-1957. Desde dicho año, hasta 1973, se ubica alrededor del nivel de 1946, en el año 1975 cae fuertemente. (Narodowski, (2006); Schvarzer, (1977)). Por eso es que según Llach y Sánchez el porcentaje de salarios sobre PBI era del 47% en 1952, en el año 1963 representa un 39%, en 1972 la participación ascendía al 44%. Entre 1973 y 1975 se vuelve al 50% inicial, en 1976 la relación baja al 30%.En cuanto a la distribución personal del ingreso, en 1970, en el Gran Buenos Aires, el decil más rico tenía una participación del 32,6% mientras que los cuatro deciles más pobres obtienen el 15,3%. Esto equivale a un grado de concentración del ingreso de 0,412 medido por el coeficiente de Gini (ver capítulo 14). La distribución ya se mostraba inequitativa.
¿Y el Estado? El Estado argentino había crecido. Para los años 1960 el gasto consolidado del Sector Público Argentino representaba el 24,5% del PBI, un porcentaje que no dice demasiado en si mismo, pero que permite inferir que, a esa altura, ya estaban instituidos los elementos principales del Estado desarrollista. También se puede observar en el Gráfico que en las décadas siguientes la evolución muestra, con picos y valles, una muy leve tendencia creciente.
Por un lado, del Gobierno Nacional dependían no sólo la seguridad y la justicia, también los gastos que más podían influenciar a favor de la integración económica y social: la educación, la salud, las jubilaciones y el gasto social propiamente dicho.
Las empresas públicas aumentaban su importancia: la poderosa petrolera estatal (YPF), Ferrocarriles Argentinos, Gas del Estado, Obras Sanitarias de la Nación, Segba, ENTEL. El BHN estimulaba la construcción de la vivienda de clase media y el FONAVI se hacía cargo, con grandes limitaciones, de la vivienda popular. En la mayoría de los casos la inversión era cíclica y sufría los avatares del ciclo económico argentino. Los déficits en los servicios, sobre
todo a partir de los ’70, eran grandes y los patrimonios de las empresas públicas siempre
Gráfico 1: Gastos Consolidados del Sector Público Argentino en % del PBI
20,00 22,00 24,00 26,00 28,00 30,00 32,00
1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003
Fuente: Secretaría de Hacienda. MECON
El sistema previsional argentino tuvo un crecimiento exponencial en este período. Desde su origen a fines del siglo XIX, con cajas aisladas de algunos sindicatos y principios del XX con la creación de la caja de empleados públicos en 1904 hasta inicios de la década de los años 1940, los regímenes jubilatorios eran de capitalización individual y cada caja tenía sus particularidades (edad de jubilación y porcentaje de aporte distintos) (CEB, 1993).
Es recién a partir del gobierno peronista que se puede empezar a hablar de la existencia de un sistema de jubilaciones y pensiones. Por un lado, se incrementa drásticamente la cantidad de asalariados que participan del sistema: mientras en 1944 menos de 500.000 trabajadores estaban afiliados (representaban el 7% de la fuerza de trabajo), para fines de esa década se había más que cuadruplicado esa cifra y se había ampliado la participación de los asalariados afiliados al sistema a cerca del 30%. Otros elementos importantes de este período fueron el traspaso del principio de capitalización hacia el de reparto y el intento, parcialmente conseguido, de reducir la atomización del sistema.
A partir de allí, el sistema se expandió rápidamente: mientras en 1950 la cobertura era del 13% (188.000 jubilados) de la población potencialmente jubilable, para la década de los años 1970 era del 50% (cerca de 2 millones de jubilados) y en los años 1980 más del 60% (poco menos de 3 millones) de quienes estaban en condiciones de jubilarse estaban cubiertos por el sistema previsional.
En lo que respecta al gasto público en salud y educación, éste muestra fluctuaciones importantes. El gasto en salud, por ejemplo, en 1989 estaba en los niveles de 1964 (V. de Flood, Harriague, Gasparini y Vélez; (1994)).
Sin embargo, lo que importa no es sólo el nivel de las erogaciones, sino el impacto, en ese sentido Katz y Muñoz (1988) plantean que la Argentina mostró tradicionalmente una situación privilegiada respecto a otros países pero advierten sobre las escasas condiciones de equidad y eficiencia y muestran cómo en los años 1980 a pesar del gasto, la situación era muy difícil, la consecuencia de un largo proceso de decadencia.
secundaria el indicador crece durante el período 1960-1970 pero se estanca desde 1975 (Torrado, 1992). Sin embargo, también está actualmente en el debate la hipótesis de que nunca se cumplió con la promesa de una educación similar a la de los países desarrollados, debido a la heterogeneidad de la calidad de las escuelas y al prematuro proceso de huida de la clase alta y medio-alta del sistema público (Narodowski, M., 1999). El gasto en esta área también fue errático.
El esquema planteado además era costoso, por eso tal vez el déficit promedio anual (período 1961-1990 alcanza el 6,3% del PBI). Las crisis macroeconómicas de 1962, 1966, 1975, 1981-1983 y el período hiperinflacionario de 1989-1990 contabilizan los mayores déficit financieros del Sector Público Argentino.
Gráfico 2: Resultados Financieros del Sector Público Argentino
-14 -12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4
1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003
Fuente: Secretaría de Hacienda
La crisis fiscal del Estado, el debate académico, más allá de la teoría neoclásica
Si bien, al inicio, parecía una crisis generada por el aumento del precio del petróleo y luego una crisis fiscal, finalmente, el mundo se dio cuenta que se estaba frente a algo mucho más grande, para Lipietz (1987) era la crisis del fordismo y su respuesta. La causa principal del agotamiento del modelo fue la desaceleración general de los aumentos de productividad que comenzó en la década de 1960 y afectó a las ramas más típicamente fordistas. Se genera desempleo, hecho que presiona a un aumento de los gastos del Estado de Bienestar, mientras las firmas presionan para que se reduzcan los impuestos. A eso se suma la inflación y la puja distributiva que surge con la crisis petrolera que finaliza en una quita adicional en el poder adquisitivo de los asalariados y una depresión de la demanda (Lipetz, 1987).
La solución es, entonces, bajar costos y expandir los mercados. Se buscan regiones con salarios reales más bajos y menos regulaciones pero con un cierto consumo interno. Se
produce la llamada internacionalización de la “primera periferia” lo que permite desdoblar
los procesos productivos en regiones de mano de obra con distinto grado de calificación, sindicalización y remuneración. Por otro lado, se produce un fuerte proceso de flexibilización de los contratos de trabajo, y el retiro del estado de su keynesiano rol de garante de la demanda agregada. Era el fin del Estado Benefactor.
A partir de la crisis, es especialmente importante la fuerte ofensiva académica de la Nueva Economía Política (NEP), también denominada Neo-Institucionalismo, al mismo tiempo hay una defensa del modelo keynesiano en los trabajos de los post-keynesianos. Como surge de Saiegh y Tomáis (1998), la NEP intenta entender la relación entre política y economía a partir de la idea de que lo que valen son las interacciones entre los actores, que son racionales e individualistas, con intereses, información y creencias particulares, en un contexto determinado. Las instituciones políticas están centradas en la toma de decisiones a partir de una fuente de elección social (social choice) o de elección pública (public choice). A partir del llamado “teorema de imposibilidad de Arrow”, se demuestra que hay fuerte asimetría entre la economía y la política; la elección social tiende al equilibrio mientras que la elección pública se caracteriza por el desequilibrio y la inestabilidad. Tal vez el exponente más extremo haya sido Robert Nozick, filósofo libertariano que publicó en 1974 el libro “Anarquía, estado y utopía” en el que se propone demostrar que
“…un Estado mínimo, limitado a las estrechas funciones de protección contra la violencia, el robo y el fraude, de cumplimiento de contratos, etcétera, se justifica; que cualquier Estado más extenso violaría el derecho de las personas de no ser obligadas a hacer ciertas cosas y, por tanto, no se justifica”. (IBID p.7) Se asume, con las premisas mencionadas, que los gobiernos no adoptan estrategias
“socialmente óptimas” ya que en su interior funcionan también los propios intereses, que en la
mayoría de los casos no coinciden –de no mediar ciertos estímulos- con el interés público. Por el contrario, se plantea que el Estado debe asegurar las condiciones de eficiencia y las metas de equidad decididas, pero respetando las condiciones de competencia, las cuales, así se transforman en un bien público fundamental.
Las políticas propuestas deben eliminar los factores que restringen la competencia, que impiden que los precios funcionen como reguladores de la economía, que aseguran el financiamiento de actividades al margen de su efectividad, que dan espacio a los oportunistas para aprovecharse de las políticas más allá de los fines de éstas. Privatizaciones, desregulaciones y descentralización son el abc de sus propuestas.
