DE LOS DEPARTAMENTOS Y
MUNICIPIOS 2005
Y COMPARATIVO 2004
DE LOS DEPARTAMENTOS Y
MUNICIPIOS 2005
Y COMPARATIVO 2004
(ARTÍCULO 79, LEY 617 DE 2000)
Avances de la gestión fi scal de los mandatarios locales
INFORME DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
DE LOS DEPARTAMENTOS Y
MUNICIPIOS 2005
Y COMPARATIVO 2004
(ARTÍCULO 79, LEY 617 DE 2000)
Avances de la gestión fi scal de los mandatarios locales
INFORME DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
Dirección Técnica de Desarrollo Territorial Sostenible (DNP) DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
DNP
Dirección
Carolina Rentería Rodríguez
Subdirección
Mauricio Santa María Salamanca
Elaborado por:
Dirección Técnica de Desarrollo Territorial Sostenible
Oswaldo Aharón Porras Vallejo
Grupo Análisis al Financiamiento del Desarrollo Territorial
William Augusto Jiménez Santana
Giovanni Cortés Serrano
José Lenin Galindo Urquijo
José Alirio Salinas Bustos
Luz Patricia Cano Muñoz
Apoyo Editorial
Grupo de Comunicaciones y Relaciones Públicas
Págs.
PRESENTACIÓN ...
7
1.
INTRODUCCIÓN ...
9
2.
INFORMACIÓN UTILIZADA: FUENTES Y ESTRUCTURA ...
11
3.
ESTADO DE LAS FINANZAS DE LOS GOBIERNOS TERRITORIALES 2005
15
3.1. INGRESOS ...
19
3.2. GASTOS... 23
3.3. DEUDA ... 26
3.4. CUMPLIMIENTO DE LOS LÍMITES DE GASTO DE FUNCIONAMIENTO ...
27
3.4.1. Departamentos ... 27
3.4.2. Municipios ... 29
4.
RESULTADOS DEL DESEMPEÑO FISCAL 2005 Y COMPARATIVO 2000 ...
33
4.1. OBJETIVOS DEL INFORME Y ASPECTOS MEDIDOS...
33
4.2. ENFOQUE METODOLÓGICO DEL ANÁLISIS DEL DESEMPEÑO FISCAL ...
34
4.3. INDICADORES
FINANCIEROS
... 34
4.3.1. Autofi nanciación de los gastos de funcionamiento ...
35
4.3.2. Magnitud de la deuda ...
35
4.3.3. Dependencia de las transferencias de la Nación ...
35
4.3.4. Generación de recursos propios ...
35
Págs.
4.3.6. Capacidad de ahorro ...
36
4.4. RESULTADOS DEL DESEMPEÑO FISCAL 2005 ...
37
4.4.1. Departamentos ... 38
4.4.2. Municipios ... 43
4.5. BALANCE DE LA GESTIÓN FISCAL, 2000-2005 ...
48
5.
ANEXO DE RESULTADOS DEL DESEMPEÑO FISCAL ...
53
5.1. RESULTADOS DEL DESEMPEÑO FISCAL DE LOS DEPARTAMENTOS
2004-2005
...
54
5.2
RESULTADOS DEL DESEMPEÑO FISCAL DE LOS MUNICIPIOS
2004-2005
...
55
L
a Ley 617 de 2000 establece como responsable al Departamento Nacional de
Planeación (DNP) de presentar al público los resultados de la gestión pública de los
gobiernos territoriales. En cumplimiento de esta disposición, el Departamento publica
continuamente, desde el año 2000, los resultados del desempeño fi scal de los alcaldes y
gobernadores. En ellos señala los avances y retrocesos tanto en el balance fi scal consolidado como
en el de cada departamento y municipio, y enfatiza en las razones de dichos logros y retrocesos.
En este sentido, los informes sobre el desempeño fi scal cumplen la función de presentar al público
la información de ingresos y gastos que los alcaldes y gobernadores ejecutaron en cada vigencia,
así como los indicadores fi nancieros que miden su desempeño fi scal. El objetivo primario es
pro-mover la rendición de cuentas de la gestión pública territorial y generar señales para corregir los
desequilibrios fi scales dentro del nivel territorial.
El DNP presenta en esta publicación las cifras fi scales de la vigencia 2005 tanto de los municipios
como de los departamentos y efectúa una comparación de los resultados de años precedentes; así
establece un perfi l de desempeño en los últimos 6 años. El informe es de naturaleza técnica, de
manera que la responsabilidad del DNP se limita a medir el desempeño fi scal de los municipios y
departamentos, utilizando la ejecución de ingresos y gastos que cada municipio y departamento
reportan certifi cadamente al Departamento en los formatos del Sistema de Información para la
Captura de la Ejecución Presupuestal de departamentos y municipios (SICEP). Por lo tanto, la
responsabilidad de la información es estrictamente de las entidades territoriales.
En conclusión, la presente publicación brinda a la sociedad información básica sobre los
resultados del desempeño fi scal de los municipios y departamentos y es un instrumento de
trans-parencia y rendición de cuentas, que se pone a disposición del público en general.
L
uego de los esfuerzos por superar las quiebras fi nancieras, los gobiernos territoriales
presentan un balance sostenible de sus fi nanzas, lo cual es el refl ejo de las medidas tanto
de disciplina y responsabilidad fi scal como del buen desempeño en este campo, aspectos
que condicionan el logro de mejores resultados en la prestación de los servicios esenciales a las
comunidades, a través de una mayor y más efi ciente inversión pública.
Los resultados se traducen en fi nanzas saneadas y sostenibles en el tiempo, generación de ahorros
propios, niveles de endeudamiento sostenible, niveles de inversión altos, esfuerzo fi scal y gastos
de funcionamiento pagables con recursos propios.
La generación de superávits en los gobiernos territoriales decreció en 2005 frente a los años 2003
y 2004, debido al impulso de la inversión, principalmente en los departamentos, de manera que
los esfuerzos previos por pagar los pasivos y sanear las fi nanzas contribuyeron a liberar recursos
para inversión.
El paso dado en materia de sostenibilidad de las fi nanzas públicas territoriales se ha reforzado con
la difusión masiva del desempeño fi scal, hecho que ha contribuido a que la ciudadanía conozca
la información de ingresos y gastos de los gobiernos territoriales y generado reacciones y críticas
valiosas, las cuales dan señales claras para mejorar la gestión fi scal de alcaldes y gobernadores.
El Departamento Nacional de Planeación pretende con este documento contribuir al seguimiento
fi nanciero, al control de la gestión fi scal, a la orientación en la asignación de los recursos
nacio-nales a las entidades territoriales y a la formulación de políticas macroeconómicas en el campo
fi scal. También se espera que el documento aporte elementos para el debate sobre el futuro de la
descentralización fi scal y proporcione a la ciudadanía información básica para el control social y
la rendición de cuentas.
que siga mejorando la calidad de la información de soporte para la medición del desempeño fi scal
en las próximas vigencias y que refl eje con veracidad la gestión de los mandatarios territoriales.
Los retos se resumen en vincular la descentralización con el crecimiento económico y la
promoción del desarrollo económico local, así como en adelantar las reformas estructurales que el
país requiere para garantizar una mejor provisión de los bienes y servicios públicos. En particular,
se requiere hacer sostenible el sistema intergubernamental de transferencias, generar mayores
incentivos a la buena gestión pública, promover la asociatividad para la mejor prestación de los
servicios, articular el sistema de fuentes de fi nanciamiento territorial con claros esquemas
com-pensatorios y de efi ciencia, dar mayor impulso al esfuerzo fi scal territorial –en aras de una mayor
autonomía de los gobiernos municipales y departamentales en las decisiones de gasto–, y
estable-cer un régimen de competencias acorde con las particularidades de los territorios y que atienda la
capacidad de aquellos para asumirlas.
Los ejercicios de Agenda Interna y la Visión de Colombia 2019 deberán conducir a articular tanto
la planifi cación del desarrollo con enfoque territorial como la ejecución de esfuerzos
encamina-dos a superar la tradicional sectorización de la planifi cación pública.
E
l análisis departamental se realizó con base en la siguiente información:
·
Ejecuciones presupuestales reportadas al DNP.
· El saldo de deuda reportado a la Contraloría General de la República (CGR) y al
Departamento Nacional de Planeación (DNP).
·
El indicador de gastos de funcionamiento/ingresos corrientes de libre destinación
cer-tifi cados por cada departamento.
Por su parte, el análisis municipal se efectuó a partir de:
·
Ejecuciones presupuestales reportadas al DNP.
·
Saldo de deuda reportado a la CGR y al DNP.
·
El indicador de gastos de funcionamiento/ingresos corrientes de libre destinación
cer-tifi cado por el municipio o calculado con base en las ejecuciones presupuestales
re-portadas al DNP.
Es de advertir que es responsabilidad de cada entidad territorial el contenido de la información
suministrada a la fecha de corte establecida por la ley. La responsabilidad del DNP se limita a
utilizar las cifras reportadas para producir el informe del desempeño fi scal, en los términos que
señala la Ley 617 de 2000.
La metodología de medición del desempeño fi scal adoptada en este documento sigue las
reco-mendaciones del manual de organización de la información del Fondo Monetario Internacional
(FMI)
1. A partir de la clasifi cación, se ajusta la información de acuerdo con el tipo económico y
objeto del gasto, para luego consolidar un formato de ingresos y gastos similar al defi nido para las
operaciones efectivas de caja, el cual es útil para medir adecuadamente tanto el défi cit corriente
como el défi cit total
2. En este sentido, el criterio de clasifi cación de las cuentas no es el de
recu-rrencia en que suceden los ingresos y gastos, sino el de destino y objeto de estos.
En particular, las cuentas del ingreso no incluyen las liquidaciones presupuestales que han sido
causadas o comprometidas en vigencias anteriores, y que en esa oportunidad no se hicieron
efec-tivas, por lo cual pasan al presupuesto de la vigencia siguiente como una cuenta de fi nanciación
del défi cit. Estas cuentas de fi nanciación son, en particular, los recursos del balance –superávits
fi scales, cancelaciones de reservas, recuperaciones de cartera, ventas de activos, variaciones de
depósitos, cuentas por cobrar recibidas, etc.–. A su vez, el crédito neto –es decir, la diferencia
entre los desembolsos y las amortizaciones– no hace parte de los ingresos sino que es considerada
como una cuenta de fi nanciación del défi cit.
De la misma forma, los pagos por concepto de remuneración y prestaciones sociales a los docentes
y maestros, capacitaciones, subsidios otorgados, alimentación escolar, campañas de promoción
en los sectores de inversión y otros gastos que aumentan el capital social son considerados en
esta evaluación como un gasto de inversión y no como gastos de funcionamiento, lo cual tiene
incidencia directa en la determinación del défi cit corriente y del défi cit total.
La metodología utilizada permite analizar las cifras fi scales consistentemente y facilita el adecuado
seguimiento de las fi nanzas públicas territoriales, desde el punto de vista económico. Ello se debe
a que la medición del desempeño fi scal territorial, contenida en la presente evaluación, busca
de-terminar la situación real de liquidez de las entidades territoriales para atender los compromisos
de pago
3. Por lo tanto, la adecuada clasifi cación de los conceptos de ingreso y gasto son
funda-mentales para entender las necesidades fi scales de las entidades territoriales.
En las ejecuciones presupuestales, las entidades registran las transacciones cuando éstas tienen
lugar, independientemente de si se han generado al mismo tiempo fl ujos monetarios. En otras
pa-labras, el registro de las transacciones es de causación y no exclusivamente de caja, lo que permite
calcular mejor el tamaño del sector público, al tenerse en cuenta las reservas de apropiación y las
cuentas por pagar.
A su vez, las cuentas de ejecuciones presupuestales de las entidades territoriales permiten obtener
una medición del défi cit total a partir de sus fuentes de fi nanciamiento. Este cálculo es conocido
como défi cit por debajo de la línea y es coherente con la metodología de la medición del défi cit
por encima de la línea, o sea, a partir de los ingresos y gastos disponibles para las entidades
terri-toriales. De esta forma, el défi cit calculado por encima de la línea debe coincidir con el fi
nancia-miento calculado por debajo de la línea.
La metodología precisa la clasifi cación de las cuentas de ejecución presupuestal en un formato
coherente que permite calcular el défi cit y el monto de su fi nanciamiento. Las cuentas de ingresos
y gastos se clasifi can según su destino económico en dos grupos: según sean para cubrir gastos
recurrentes o para cubrir gastos de inversión.
Si los ingresos tienen destinación específi ca para inversión –gastos de capital– entonces
corresponden a un ingreso de capital; si no tienen asignada una destinación específi ca para
2
Es preciso aclarar que la información corresponde a las ejecuciones presupuestales, pero organizadas en el formato de operaciones
efectivas de caja, según la metodología del FMI.
inversión se consideran como ingresos corrientes. De la misma manera, los gastos se clasifi can
en dos categorías: corrientes y de inversión. Los gastos corrientes son aquellos en los cuales la
entidad incurre frecuentemente para cubrir el funcionamiento de la administración central, pagar
el costo del endeudamiento –intereses de deuda–, efectuar las transferencias legales para
funcio-namiento a entidades descentralizadas y empresas públicas, transferir recursos a otros niveles de
Gobierno para funcionamiento y efectuar los aportes al sector privado relacionados con la nómina
(previsión social, pensiones, etc.).
Los gastos de inversión son de dos tipos: formación bruta de capital fi jo –incrementan el acervo
de capital existente en la economía– e inversión social –incrementan el acervo de capital
huma-no–. La inversión social se relaciona con el gasto de personal, aportes patronales y contratos de
prestación de servicios en los sectores sociales, tal como está defi nido en la Ley 715 de 2001,
subsidios, capacitaciones, alimentación escolar, dotaciones de material educativo, programas de
fomento y todos los demás que no impliquen formación bruta de capital fi jo.
Cuando el gasto corriente es superior al ingreso corriente, entonces la entidad genera un défi cit
corriente. Si el gasto de capital es superior al ingreso de capital, entonces habrá défi cit de capital.
La suma de estos dos défi cits se denomina défi cit total, el cual deberá ser fi nanciado con recursos
extra a los contemplados anteriormente.
El fi nanciamiento es, entonces, el registro de todas las transacciones de la entidad con las cuales
se refl ejan los fondos obtenidos o utilizados para cubrir en un período determinado su défi cit
Dicho de otra forma, el fi nanciamiento del défi cit corresponde al registro de todos los
movimien-tos ocurridos en las cuentas activas y pasivas de la entidad, mediante los cuales se refl ejan los
fondos obtenidos o utilizados por la entidad territorial para generar el fi nanciamiento de dicho
défi cit. Cuando la entidad presente superávit, ello se refl ejará en que la entidad no está haciendo
uso de los fondos sino que, por el contrario, los está amortizando.
Los recursos extra necesarios para cubrir el faltante o défi cit total son, fundamentalmente, los
siguientes:
·
préstamos, de corto o largo plazo, con entidades nacionales o extranjeras;
·
bonos o títulos que reconocen un costo fi nanciero sobre los mismos;
·
portafolio acumulado de períodos anteriores;
·
crédito con proveedores;
·
enajenación de activos fi jos o participaciones accionarias de su propiedad; y
·
variaciones de depósitos.
Las anteriores fuentes de fi nanciamiento del défi cit pueden ser domésticas o contratadas a personas
o entidades de otros países. En el primer caso se habla de fi nanciamiento interno, y en el segundo
caso, fi nanciamiento externo. Los movimientos de estas cuentas son netos, es decir, corresponden
a la diferencia entre desembolsos efectuados en la vigencia y las amortizaciones pagadas por la
entidad territorial. Esquemáticamente, tales fuentes de fi nanciamiento del défi cit serán:
a)
Financiamiento Interno Neto = Movimiento Créditos Netos + Movimiento Neto
b)
Financiamiento Externo Neto = Financiamiento de Largo Plazo + Financiamiento de
Corto Plazo + Financiamiento en Bonos + Variación en Activos Externos
c)
Privatizaciones = Ingresos por Privatizaciones + Ingresos por Concesiones
L
os gobiernos departamentales y municipales consolidaron su estabilidad fi nanciera al
cerrar la vigencia 2005 con un superávit de más de $948.000 millones, luego de haber
alcanzado un défi cit de más de $378.000 millones en 2002 (pesos constantes de 2005).
La recuperación fi nanciera, que se venía evidenciando desde la vigencia 2003, ha sido el fruto,
tanto de las medidas de saneamiento fi scal –capacidad de endeudamiento, capacidad de pago del
gasto de funcionamiento, reestructuración de pasivos y responsabilidad fi scal, entre otras– como
del aumento de la recaudación tributaria –especialmente la municipal–, producto de la
recupera-ción económica del país, de medidas coyunturales como el pago de las deudas territoriales con
los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) y de los mayores recursos del
Sistema General de Participaciones (SGP).
Para la vigencia 2005 se evidenció una disminución del superávit, frente al registrado en 2004,
debido al impulso en la inversión total experimentada para ese año. En efecto, los gobiernos
territoriales pasaron de invertir $21,8 billones en 2004 a $26,4 billones en 2005, lo cual signifi ca
un incremento, en términos reales, de $4,6 bill|ones. Los esfuerzos fi scales que en 2004 y años
precedentes se encaminaron a orientar buena parte de los recursos para pagar los pasivos tuvieron
efectos positivos en la vigencia 2005, al permitir liberar recursos para aumentar la inversión.
Se destaca la reducción del saldo de la deuda territorial, la cual pasó de $6,5 billones en 2004 a
$6,3 billones en 2005, luego de haber alcanzado niveles de $8,6 billones en 2000. Este resultado
evidencia la efectividad de las medidas de racionalización del endeudamiento y de los pagos
fi nanciados con los recursos del FAEP.
del endeudamiento de los gobiernos centrales en 2000 el 46% era de los departamentos, al cierre
de 2005 cayó a poco menos de un 31%. Por su parte, los municipios han ganado participación en
el endeudamiento al pasar del 53% al 69% del saldo de deuda.
Tabla 1. Balance fi nanciero de los gobiernos departamentales, 2000 - 2005
Cuenta
Porcentaje del PIB
2000
2001
2002
2003
2004
2005
1. Ingresos totales
3,73
3,95
4,27
4,05
4,45
4,47
1.1. Ingresos corrientes
1,27
1,25
1,13
1,29
1,53
1,54
1.1.1. Tributarios
0,96
0,94
1,03
1,11
1,16
1,18
1.1.2. No tributarios
0,28
0,27
0,08
0,16
0,29
0,28
1.1.3. Transferencias corrientes
0,02
0,03
0,02
0,02
0,08
0,09
2. Ingresos de capital
2,47
2,70
3,14
2,75
2,92
2,92
2.1. Transferencias
1,73
2,07
2,45
2,01
2,30
2,16
2.2. Cofi nanciación
0,04
0,06
0,03
0,02
0,02
0,02
2.3. Regalías
0,44
0,42
0,44
0,49
0,44
0,49
2.4. Otros
0,26
0,15
0,22
0,23
0,16
0,25
3. Gastos totales
3,68
3,54
4,21
3,85
3,80
4,27
3.1. Gastos corrientes
0,97
0,83
0,95
0,98
0,86
0,69
3.1.1. Funcionamiento
0,79
0,71
0,83
0,88
0,78
0,65
3.1.2. Intereses de deuda pública
0,18
0,13
0,12
0,09
0,07
0,04
4. Gastos de capital
2,70
2,70
3,26
2,88
2,94
3,57
4.1. Formación bruta de capital fi jo
0,34
0,25
0,58
0,89
0,49
0,82
4.2. Inversión social, transferencias de capital y otros 2,36
2,45
2,68
1,98
2,45
2,75
5. (Défi cit)/ahorro corriente
0,29
0,41
0,18
0,32
0,67
0,85
6. (Défi cit)/superavit total
0,05
0,41
0,06
0,20
0,65
0,20
7. Financiamiento
-0,05 -0,41 -0,06 -0,20 -0,65 -0,20
7.1. Crédito externo neto
0,01
0,01
0,02
0,01
0,01
0,00
7.1.1. Desembolsos (+)
0,01
0,01
0,02
0,01
0,01
0,00
7.1.2. Amortizaciones (-)
0,00
0,00
-
-
0,00
-
7.2. Crédito interno neto
0,17
0,00
0,03 -0,11 -0,24
0,03
7.2.1. Desembolsos (+)
0,35
0,13
0,17
0,02
0,02
0,10
7.2.2. Amortizaciones (-)
0,18
0,13
0,15
0,13
0,25
0,08
7.3. Variación de depósitos y otros
-0,23 -0,43 -0,11 -0,10 -0,42 -0,23
Tabla 2. Balance fi nanciero de los gobiernos
municipales, 2000 - 2005
Cuentas
Porcentaje del PIB
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Ingresos totales
5,81
5,37
6,50
6,76
6,70
7,30
1. Ingresos corrientes
2,19
2,25
2,50
2,81
2,95
3,10
1.1. Ingresos tributarios
1,64
1,71
1,82
1,97
2,04
2,14
1.2. Ingresos no tributarios
0,34
0,34
0,45
0,59
0,69
0,74
1.3. Transferencias corrientes
0,21
0,20
0,23
0,26
0,22
0,23
2. Ingresos de capital (para inversión)
3,63
3,12
4,00
3,95
3,74
4,19
Gastos totales
6,49
5,72
6,74
6,90
6,55
7,16
3. Gastos corrientes
1,93
1,69
1,79
1,50
1,41
1,40
3.1. Funcionamiento
1,67
1,45
1,51
1,37
1,25
1,26
3.2. Intereses deuda pública
0,25
0,20
0,28
0,10
0,16
0,14
3.3. Otros gastos corrientes
0,01
0,03
-
0,03
-
-4. Gastos de capital (inversión)
4,56
4,04
4,96
5,40
5,14
5,76
4.1. Formación bruta de capital fi jo
1,46
1,33
2,49
2,96
2,87
1,97
4.2. Resto de inversiones
3,10
2,70
2,47
2,44
2,27
3,79
5. Défi cit o ahorro corriente (1-2)
0,26
0,56
0,71
1,31
1,54
1,70
6. Défi cit o superávit total (3+4-5)
-0,67
-0,35
-0,25
-0,13
0,14
0,13
7. Financiamiento (7.1. + 7.2.)
0,67
0,35
0,25
0,13
-0,14
-0,13
7.1. Crédito interno y externo (7.1.1. - 7.1.2.)
-0,12
0,06
-0,34
0,07
-0,19
0,03
7.1.1.. Desembolsos (+)
0,17
0,31
0,25
0,22
0,20
0,26
7.1.2. Amortizaciones (-)
0,29
0,25
0,58
0,15
0,39
0,23
7.2. Variación de depósitos y otros
0,80
0,29
0,59
0,07
0,05
-0,16
Gráfi co 1. Evolución de la composición del saldo de deuda
de los gobiernos territoriales, 2000 - 2005
La disciplina en el control a los gastos de funcionamiento y los mayores ingresos tributarios
permitieron a los gobiernos territoriales continuar con la generación de ahorro corriente, en la
vi-gencia 2005, el cual alcanzó los $7,2 billones, que signifi caron $1,2 billones más que en 2004. En
promedio, el ahorro corriente de los gobiernos territoriales ha crecido a una tasa real equivalente
al 45%, lo que ha signifi cado pasar de ahorrar $1,3 billones en 2000 a $7,2 billones en 2005.
Gráfi co 2. Evolución del ahorro corriente
de los gobiernos territoriales, 2000 - 2005
Fuente: Cálculos GAFDT-DDTS con base en las ejecuciones presupuestales reportadas por las entidades al DNP.
-10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Participación porcentual
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Años
Departamentos
Municipios
Fuente: Cálculos GAFDT-DDTS con base en las ejecuciones presupuestales reportadas
por las entidades al DNP y a la CGR.
-0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20 1,40 1,60 1,80 2,00 2,20 2,40 2,60
2000 2001 2002 2003 2004
Años
Porcentajes del PIB
3.1. INGRESOS
Los gobiernos territoriales percibieron en 2005 ingresos por casi $33,4 billones –descontados los
desembolsos de crédito, variaciones de depósitos, recursos del balance e ingresos de los
estable-cimientos públicos–, de los cuales el 38% correspondió a los departamentos y el restante 62% a
los municipios. Los ingresos percibidos por los gobiernos territoriales en 2005 fueron superiores
en $3,3 billones a los ingresos de la vigencia 2004.
La principal fuente de fi nanciación siguió siendo las transferencias nacionales –principalmente
Sistema General de Participaciones (SGP)–, las cuales pesaron en promedio entre el periodo
2000-2005 el 46,7% de los ingresos totales. La recaudación tributaria se constituyó en la segunda
fuente en importancia, al representar en promedio el 27,9%. Por su parte, las regalías pesaron en
promedio el 6,9%, mientras que otra serie de recursos representaron el 15,9%, entre ellos: tasas,
multas, contribuciones, cofi nanciación, aprovechamientos, rendimientos fi nancieros,
participa-ción en plusvalía, donaciones, etc.
Gráfi co 3. Evolución de los ingresos de los gobiernos
territoriales, 2000 - 2005
La dinámica de los ingresos tributarios de los gobiernos territoriales ha facilitado la disciplina
fi scal, y contribuido al saneamiento fi nanciero y a la generación de ahorros propios. El recaudo
tributario consolidado de municipios y departamentos aumento en términos reales el 8,9% en
2005, comparado con el recaudo de 2004 y, en promedio, creció a una tasa real del 8,6% durante
el período 2000-2005.
Las rentas tributarias más importantes han sido, para el caso de los municipios, el recaudo por
industria y comercio –que representó en promedio el 40,6% en el periodo 2000-2005–, seguido
por el recaudo de predial –con una participación promedio del 33,3%–, la sobretasa a la gasolina
(16,1%) y el recaudo de otros 20 impuestos (10%).
-0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0
Porcentajes del PIB
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Años Departamentos
Transferencias Impuestos Regalías No tributarios Otros
-0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0
Porcentajes del PIB
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Años Municipios
Transferencias Impuestos Regalías No tributarios Otros
Para el caso de los departamentos, las rentas tributarias de mayor peso han sido los recaudos por
consumo de cerveza, licores, cigarrillos y tabaco, que representaron en promedio para el periodo
2000-2005 el 66,2%. Las siguientes rentas en importancia han sido los recaudos por registro y
anotación (9,4%), vehículos automotores (8,4%), sobretasa a la gasolina (7,6%) y otros nueve
impuestos (8,3%).
Gráfi co 4. Recaudación tributaria de los gobiernos territoriales
El esfuerzo fi scal evidenciado por los municipios se traduce en una mayor participación dentro
del recaudo tributario consolidado del país. En efecto, mientras que en 1987 los recaudos
tribu-tarios municipales representaban poco más del 7% de la recaudación tributaria consolidada del
país, en 2005 dicho porcentaje alcanzó el 11,8%. Los departamentos han perdido participación en
la recaudación tributaria total, al pasar del 9,7% en 1987 al 5,9%, pese a que han crecido en los
últimos 6 años a una tasa promedio del 6,8%. Ello se debe a los mayores recaudos registrados por
el Gobierno Nacional en los últimos años.
Gráfi co 5. Composición de la tributación por niveles de gobierno, 1987 - 2005
Fuente: Cálculos GAFDT-DDTS con base en las ejecuciones presupuestales reportadas
por las entidades al DNP y datos de la Nación Confis.
-10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Composición (%)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Años
Departamentos
Cerveza Cigarrillos y tabaco
Licores Registro y anotación
Vehículos automotores Sobretasa a la gasolina Resto
-20 40 60 80 100
Composición (%)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Años
Municipios
Predial Industria y comercio Sobretasa a la gasolina Resto
Fuente: Cálculos GAFDT-DDTS con base en las ejecuciones presupuestales reportadas por las entidades al DNP.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Años
Porcentajes (%)
Nación
Departamentos
Municipios
83,1 82,3
9,7 5,9
La participación en el PIB de los recaudos tributarios territoriales permite concluir la buena dinámica
de la mayoría de los impuestos, lo que fortalece las decisiones de gasto del nivel territorial.
Sin embargo, algunas rentas departamentales han sido menos dinámicas; por el contrario, han
venido decreciendo como proporción del PIB, especialmente los recaudos por concepto de licores
y cigarrillos.
Los ingresos propios diferentes de los recaudos tributarios han experimentado un crecimiento
importante, al duplicar su participación en el PIB entre 1990 y 2005. Tales rentas corresponden a
tasas por ventas de servicios, multas y contribuciones, principalmente.
Tabla 3. Recaudo de ingresos propios de los gobiernos territoriales
como porcentaje del PIB, 1990 - 2005
Año
Industria y
comercio
Predial
Cerveza
Licores
Cigarrillos
Sobretasa
a la
gasolina
Otros
(1)Total
recaudos
tributarios
Otros
ingresos
propios
(2)Total
ingresos
propios
1990
0,39
0,25
0,27
0,35
0,22
-
0,41
1,89
0,43
2,32
1991
0,41
0,28
0,27
0,36
0,18
-
0,38
1,88
0,51
2,39
1992
0,42
0,32
0,27
0,38
0,13
-
0,39
1,91
0,47
2,38
1993
0,46
0,36
0,25
0,38
0,11
-
0,42
1,98
0,57
2,55
1994
0,56
0,43
0,26
0,32
0,09
-
0,46
2,12
0,66
2,78
1995
0,57
0,46
0,26
0,30
0,09
-
0,47
2,15
0,75
2,90
1996
0,64
0,54
0,29
0,31
0,07
0,11
0,27
2,23
1,00
3,23
1997
0,66
0,51
0,29
0,29
0,07
0,11
0,41
2,34
1,02
3,36
1998
0,70
0,58
0,30
0,27
0,08
0,15
0,38
2,46
0,90
3,36
1999
0,71
0,65
0,28
0,27
0,11
0,31
0,34
2,67
0,85
3,52
2000
0,65
0,56
0,28
0,30
0,12
0,32
0,36
2,60
0,62
3,22
2001
0,67
0,57
0,28
0,31
0,12
0,35
0,35
2,65
0,61
3,26
2002
0,72
0,62
0,29
0,30
0,13
0,42
0,37
2,85
0,52
3,37
2003
0,83
0,64
0,30
0,30
0,12
0,45
0,45
3,08
0,75
3,83
2004
0,85
0,67
0,32
0,29
0,11
0,46
0,50
3,20
0,98
4,18
2005
0,88
0,69
0,33
0,29
0,10
0,44
0,59
3,32
0,99
4,31
Fuentes: Cálculos GAFDT-DDTS-DNP con base en: (a) ejecuciones presupuestales reportadas por los municipios al DNP a partir de
1996, porque desde 1995 hacia atrás la fuente es el Banco de la República; (b) ejecuciones presupuestales reportadas por los
departa-mentos a la CGR desde 1990 hasta 2002; de 2003 en adelante, reportadas al DNP.
(1)
Otros impuestos incluyen:
Municipales:
circulación y tránsito por transporte público, teléfonos, avisos y tableros, publicidad exterior visual, delineación y
ur-banismo, espectáculos públicos, impuesto de ocupación de vías, juegos promocionales municipales, rifas de circulación municipal,
eventos hípicos, degüello de ganado menor, sobretasa bomberil, estampilla pro cultura, otras estampillas, alumbrado público, registro
de marcas y herretes, pesas y medidas, contribución del 5% sobre contratos, impuesto a las ventas por el sistema de clubes.
Departamentales:
vehículos automotores, degüello de ganado mayor, impuesto a ganadores de sorteos ordinarios y extraordinarios,
impuesto de loterías foráneas, juegos de apuestas permanentes o chance, derechos de explotación de loterías, rifas, estampillas,
con-tribución del 5% sobre contratos.
(2)
Otros ingresos propios incluyen:
Municipales:
tasas por venta de servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, tasas por venta de bienes y servicios educativos, tasas
por bienes y servicios de salud y previsión social, otras tasas por venta de bienes y servicios, multas y sanciones, contribuciones
(especial de valorización), impuesto de oleoductos, otros ingresos no tributarios, utilidades y excedentes financieros de las empresas
industriales y comerciales y establecimientos públicos transferidas al municipio.
Departamentales:
tasas, multas y contribuciones, otros ingresos no tributarios, rentas por derechos de explotación de monopolios,
De 1.098 municipios, Bogotá y otras 40 ciudades representaron en 2004 el 80% del total del
recaudo por concepto de tributos municipales, esta cifra para 2005 subió al 82%. Por su parte, de
32 departamentos, 6 recaudan el 60% del recaudo tributario agregado departamental en 2005.
La fuerte concentración del ingreso tributario refl eja las enormes disparidades que se encuentran
en el interior de las regiones colombianas; en efecto, las principales ciudades concentran a su vez
la mayor parte de la población y de la actividad económica, por lo cual su nivel absoluto de
recau-do es más elevarecau-do que en los municipios de categorías 3 a 6. Así, salvo Bogotá que disminuyó su
participación en el agregado tributario municipal, de las 10 principales ciudades todas crecieron
su recaudo tributario entre 2004-2005 (gráfi co 6).
Gráfi co 6. Composición del recaudo tributario municipal,
10 principales ciudades, 2004 - 2005
Fuente: Cálculos GAFDT-DDTS con base en las ejecuciones presupuestales reportadas por las entidades al DNP.
La concentración de la actividad económica se evidencia en la recaudación fi scal de unos cuantos
departamentos, pues para 2005, 6 de ellos concentraron el 61% del recaudo tributario.
Gráfi co 7. Composición del recaudo tributario departamental, 2005
Fuente: Cálculos GAFDT-DDTS con base en las ejecuciones presupuestales reportadas por las entidades al DNP.
-5 10 15 20 25 30 35 40
Participación porcentual
Bogotá D. C.
Medellín
Cali
Barranquilla Cartagena
Barrancabermeja
Bucaramanga
Pereira Yu
m
b
o
Ibagué
Año 2004 Año 2005
Boyacá; 4,3
Antioquia; 16,5
Cundinamarca; 14,9 Valle del Cauca; 12,8
3.2. GASTOS
Los gastos totales de los municipios y departamentos –descontado el pago de amortizaciones de
deuda pública– ascendieron en 2005 al 11,5% del PIB, lo cual signifi có un crecimiento real del
16,4% frente al alcanzado en 2004.
El mayor gasto obedeció al incremento de la inversión, que aumentó el 1,2% del PIB entre 2005
y 2004, lo cual, como se dijo anteriormente, es consecuencia de los ajustes de años anteriores por
pagar los pasivos y así liberar recursos para inversión.
Los gastos de funcionamiento en 2005 se mantuvieron, aproximadamente, comparados con los
gastos de 2004. En efecto, su participación en el PIB fue del 1,9%, levemente superior a la de
2004 que fue del 2%.
Como se deduce de las cifras, más del 80% del gasto municipal y más del 83% del departamental,
se dirigió a fi nanciar gastos de inversión, lo cual refl eja los positivos resultados del ajuste al gasto
corriente y la reorientación del gasto hacia el cumplimiento de las competencias asignadas por la
ley a las entidades territoriales.
Gráfi co 8. Composición de los gastos territoriales, 2005
Departamentos
Municipios
Fuente: Cálculos GAFDT-DDTS con base en las ejecuciones presupuestales reportadas por las entidades al DNP.
Finalmente, una revisión de los gastos territoriales permite concluir que en los últimos años los
departamentos y municipios han experimentado una disminución de los gastos de funcionamiento
y una reducción del costo del endeudamiento. El menor pago de intereses por ese concepto es el
producto de las reestructuraciones de las deudas, en el marco de los acuerdos de reestructuración
de pasivos, los alivios aplicados en virtud del uso de los recursos del Fondo de Ahorro y
Estabili-zación Petrolera (FAEP) y de las menores tasas de interés de los últimos años. También se
eviden-cian mayores pagos a capital de las deudas, lo que ha traído como consecuencia una reducción de
su saldo, según lo expuesto en el siguiente apartado.
Intereses deuda pública 1% Funcionamiento
15%
Formación bruta de capital fijo
19%
Inversión social, transferencias de capital y otros
65%
Inversión social, transferencias de capital y otros
52%
Formación bruta de capital fijo
28% Funcionamiento
18%
Intereses deuda pública
Tabla 4. Gastos de los gobiernos territoriales
como porcentaje del PIB, 1990 - 2005
Año
Funcionamiento
Servicio de deuda
Inversión
Total
gastos
Servicios
personales
Gastos
generales
Transfe-rencias
corrientes
Intereses
de deuda
Amortiza-ciones de
deuda
Formación
bruta de
capital fi jo
Resto de
inversiones
1990
1,09
0,50
0,35
0,15
0,17
0,90
0,50
3,65
1991
1,12
0,54
0,51
0,17
0,16
1,10
0,56
4,17
1992
1,22
0,53
0,52
0,24
0,33
1,08
0,58
4,51
1993
1,23
0,59
0,48
0,27
0,42
1,47
0,71
5,16
1994
1,35
0,69
0,55
0,37
0,34
1,64
0,79
5,73
1995
1,38
0,81
0,54
0,48
0,41
1,72
0,52
5,86
1996
0,99
0,51
0,58
0,86
0,43
3,45
1,61
8,43
1997
1,29
0,49
0,73
0,51
0,36
3,05
3,04
9,46
1998
1,41
0,53
0,73
0,71
0,22
1,90
4,25
9,75
1999
1,35
0,53
0,88
0,58
0,31
2,79
4,87
11,32
2000
1,17
0,46
0,83
0,42
0,47
2,49
4,77
10,62
2001
1,14
0,38
0,65
0,33
0,38
1,56
5,21
9,64
2002
0,82
0,38
1,15
0,41
0,74
2,43
5,85
11,78
2003
0,94
0,39
0,98
0,20
0,28
2,96
5,52
11,26
2004
0,85
0,35
0,84
0,18
0,67
3,36
4,72
11,14
2005
0,85
0,34
0,73
0,23
0,31
2,79
6,54
11,76
Fuentes: Cálculos GAFDT-DDTS-DNP con base en: (a) ejecuciones presupuestales reportadas por los municipios al DNP a partir
de 1996, porque desde 1995 hacia atrás la fuente es el Banco de la República; (b) ejecuciones presupuestales reportadas por los
departamentos a la CGR desde 1990 hasta 2002; de 2003 en adelante, reportadas al DNP.
El gasto de inversión descentralizado pasó del 1,4% del PIB en 1990 al 9,3% en 2005, crecimiento
que ha sido progresivo desde los noventa, gracias principalmente a las mayores transferencias
con-sagradas en la Constitución Política de 1991 –llamado antes Situado Fiscal y Participación en los
Ingresos Corrientes de la Nación, hoy denominado Sistema General de Participaciones–, que
impli-có el cambio de ejecutor del nivel nacional al territorial. Otros factores que afectaron positivamente
la mayor inversión territorial fueron las medidas de saneamiento fi scal que han permitido reorientar
las rentas territoriales al ajuste fi scal y, por esa vía, a liberar recursos para inversión.
T
a
bla 5. Balance fi
nancier
o consolidado de los gobiernos territoriales 2000 - 2005
Fuente: cálculos GAFDT
-DDTS con base en las ejecuciones presupuestales reportadas por las entidades al DNP
.
Cuenta
Miles de millones de pesos constantes de 2005
Por
centajes del PIB
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2000
2001
2002
2003
2004
2005
1. Ingr
esos totales
22.899
22.693
26.716
27.860
30.087
33.394
9,55
9,32
10,77
10,81
1
1,14
1
1,76
1.1. Ingresos corrientes
8.281
8.512
9.007
10.576
12.108
13.195
3,45
3,50
3,63
4,10
4,48
4,65
1.1.1.
T
ributarios
6.227
6.450
7.079
7.936
8.650
9.420
2,60
2,65
2,85
3,08
3,20
3,32
1.3.
T
ransferencias
565
566
633
718
81
1
887
0,24
0,23
0,25
0,28
0,30
0,31
1.1.2. No tributarios
1.490
1.496
1.296
1.923
2.647
2.888
0,62
0,61
0,52
0,75
0,98
1,02
2. Ingr
esos de capital
14.618
14.181
17.709
17.284
17.979
20.199
6,09
5,83
7,14
6,71
6,66
7,12
2.1.
T
ransferencias
9.866
10.077
12.847
13.567
14.907
15.465
4,1
1
4,14
5,18
5,26
5,52
5,45
2.3. Regalías
1.614
1.654
1.780
2.054
1.955
2.214
0,67
0,68
0,72
0,80
0,72
0,78
2.4. Otros
3.137
2.450
3.081
1.662
1.1
17
2.521
1,31
1,01
1,24
0,65
0,41
0,89
3. Gastos totales
24.381
22.538
27.188
27.698
27.946
32.445
10,16
9,26
10,96
10,75
10,35
1
1,43
3. Gastos corrientes
6.962
6.132
6.796
6.377
6.135
5.950
2,90
2,52
2,74
2,47
2,27
2,10
3.1. Funcionamiento
5.909
5.259
5.798
5.812
5.505
5.433
2,46
2,16
2,34
2,26
2,04
1,91
3.1.1. Servicios personales
2.814
2.774
2.014
2.368
2.293
2.404
1,17
1,14
0,81
0,92
0,85
0,85
3.1.2. Gastos generales
1.104
917
943
979
947
956
0,46
0,38
0,38
0,38
0,35
0,34
3.1.3.
T
ransferencias pagadas
1.991
1.568
2.841
2.464
2.265
2.072
0,83
0,64
1,14
0,96
0,84
0,73
3.2. Intereses deuda pública
1.019
796
998
495
630
517
0,42
0,33
0,40
0,19
0,23
0,18
3.3. Otros gastos corrientes
35
76
0
70
0
-0
0,01
0,03
0,00
0,03
0,00
-0,00
4. Gastos de capital
17.419
16.406
20.392
21.321
21.81
1
26.495
7,26
6,74
8,22
8,27
8,08
9,33
4.1. Formacion bruta capital fi
jo
4.316
3.859
7.624
9.917
9.067
7.932
1,80
1,59
3,07
3,85
3,36
2,79
4.2. Inv
. social, trf. capital y otros
13.102
12.547
12.767
1
1.404
12.744
18.563
5,46
5,15
5,15
4,43
4,72
6,54
5. (Défi
cit)/ahorr
o corriente
1.319
2.381
2.21
1
4.199
5.974
7.244
0,55
0,98
0,89
1,63
2,21
2,55
6 (Défi
cit)/superávit total
-1.482
156
-471
162
2.142
949
-0,62
0,06
-0,19
0,06
0,79
0,33
7. Financiamiento
1.482
-156
471
-162
-2.142
-949
0,62
-0,06
0,19
-0,06
-0,79
-0,33
7.1. Crédito neto
129
175
-723
-86
-1.142
165
0,05
0,07
-0,29
-0,03
-0,42
0,06
7.2.
V
ariación depósitos y otros
3.3. DEUDA
El ajuste fi scal también se refl eja en el control del endeudamiento, el cual se ajustó con la Ley
358 de 1997 en concordancia con la capacidad de pago de los gobiernos territoriales. El saldo de
la deuda territorial pasó de representar el 3,6% del PIB en 2000 al 2,2% en 2005, lo que equivale
a una disminución del 7% en promedio en términos reales durante los últimos 5 años analizados.
Tabla 6. Saldo de deuda de los gobiernos departamentales y municipales, 2000 - 2005
Nivel
Miles de millones de pesos constantes de 2005
Porcentaje del PIB
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Departamentos 3.977,7 3.550,7 3.224,7 2.711,4 2.152,0 1.943,6
1,66
1,46
1,30
1,05
0,80
0,68
Municipios
4.656,5 4.549,2 4.452,4 3.825,2 4.363,4 4.342,3
1,94
1,87
1,79
1,48
1,62
1,53
Total
8.634,1 8.099,8 7.677,1 6.536,5 6.515,4 6.285,8
3,60
3,33
3,09
2,54
2,41
2,21
Fuente: Saldos de deuda reportados por las entidades a la CGR y al DNP.
Sin embargo, la deuda se encuentra concentrada en unas pocas entidades. En efecto, de la deuda
departamental, Valle del Cauca concentra el 26% –más de $509 mil millones–; Cundinamarca, el
17%; Santander, el 11,7%; Antioquia, el 8,4%; y Atlántico, el 4,9%, lo que equivale a decir que
solamente 5 departamentos explican más del 68,2% del endeudamiento total departamental.
En-tre tanto, los municipios de Bogotá, Cali, Barranquilla, Medellín, Cartagena y otras 10 ciudades
concentran más del 80,7% de la deuda municipal.
Gráfi co 9. Saldo de deuda territorial (gobiernos centrales), 2005
Departamentos
Municipios
Fuente: Cálculos GAFDT-DDTS. Saldo de deuda reportada a la CGR y a Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
-300.000200.000 700.000 1.200.000 1.700.000 2.200.000
Millones de pesos de 2005
Bogotá, D. C.
Cali
Barranquilla
Medellín
Cartagena
Buenaventura
Ibagué
Mamizales San Andrés
Cúcuta
V
illavicencio
Pereira
Envigado Palmira
Bello
Resto mpios.
-100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000
Millones de pesos de 2005
V
a
lle del Cauca Cundinamarca
Santander Antioquia Atlántico Boyacá Chocó
Magdalena
Bolívar Cauca
