DERECHOS SOCIO-ECONOMICOS Y AMBIENTALES DE COMUNIDADES ESTABLECIDAS EN AREAS DE EXPLORACION Y
EXPLOTACION PETROLERA EN COLOMBIA.
JAIME YESSID MENDEZ GUALTEROS
UNIVERSIDAD SANTO TOMAS FACULTAD DE DERECHO
ESPECIALIZACION EN DERECHO ADMINISTRATIVO VILLAVICENCIO
DERECHOS SOCIO-ECONOMICOS Y AMBIENTALES DE COMUNIDADES ESTABLECIDAS EN AREAS DE EXPLORACION Y
EXPLOTACION PETROLERA EN COLOMBIA.
JAIME YESSID MENDEZ GUALTEROS.
Informe final presentado para optar el título de Especialista en Derecho Administrativo
Director
Dra. SONIA PATRICIA CORTES ZAMBRANO Doctor en Derecho
UNIVERSIDAD SANTO TOMAS FACULTAD DE DERECHO
ESPECIALIZACION EN DERECHO ADMINISTRATIVO VILLAVICENCIO
Autoridades Académicas
P. JUAN UBALDO LÓPEZ SALAMANCA, O.P.
Rector General
P. EDUARDO GONZÁLEZ GIL, O.P.
Vicerrector Académico General
P. JOSÉ ANTONIO BALAGUERA CEPEDA, O.P.
Rector Sede Villavicencio
P. FERNANDO CAJICA GAMBOA, O.P.
Vicerrector Académico Sede Villavicencio
Adm. JULIETH ANDREA SIERRA TOBÓN
Secretaria de División Sede Villavicencio
Dra. SONIA PATRICIA CORTES ZAMBRANO
Nota de Aceptación
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SONIA PATRICIA CORTES ZAMBRANO
Decana de Facultad Derecho
GILMA YAMILE CUBILLOS GUTIÉRREZ
Coordinador Especialización en Derecho Administrativo
SONIA PATRICIA CORTES ZAMBRANO
Director Trabajo de Grado
Dedicatoria
Agradecimientos
Contenido
Pág.
Resumen ... 8
Introducción ... 10
Justificación ... 12
1. Problema ... 14
2. Objetivos ... 15
2.1 Objetivo General ... 15
2.2 Objetivos Específicos ... 15
3. Hipótesis ... 16
4. Metodología: ... 17
5. Constitución de 1886. ... 18
6. La constitución de 1991. ... 20
7. La creación de la agencia nacional de hidrocarburos ... 22
8. Impactos socio-económicos y ambientales, derivados de la explotación petrolera ... 23
9. Responsabilidad social empresarial ... 26
10. Regalías: autonomía territorial y corrupción. ... 28
11. Derecho al trabajo. ... 30
12. Conclusiones ... 31
Resumen
En las últimas décadas, diferentes regiones de nuestro país, han experimentado una serie de conflictos socio-económicos y ambientales, entre comunidades residentes en las diferentes áreas de influencia de proyectos de exploración y explotación petrolera, y, las diferentes compañías que laboran en este importante sector económico.
El factor común para este tipo de situaciones, ha sido el desconocimiento de sus derechos, producto de una normatividad difusa, la cual, solo puede ser encontrada luego de un estudio detallado, en una serie de normas que las contienen, al igual que las diferentes regulaciones proferidas por la AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS – ANH -, LA AGENCIA NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES – ANLA -, y de algunas compañías petroleras.
Abstract
In recent decades, different regions of our country, have experienced a number of economic and socio-Environmental Conflicts, Among Communities residents in different areas of influence of projects oil exploration and exploitation, and the different companies working in this additional the economic sector.
The common factor such situations paragraph, has been the ignorance of their rights as a result of diffuse regulation, which is, solo can be found after a study detailed a series of standards containing, as Different: regulations handed down by the
NATIONAL HYDROCARBON AGENCY - ANH - NATIONAL
ENVIRONMENTAL AGENCY LICENSE - ANLA - and some companies.
Introducción
La historia del petróleo en nuestro país, se remonta a la época colonial, cuando Gonzalo Jiménez de Quezada, relata el uso del aceite negro que la tribu de los Yariguíes utilizaba con fines medicinales y para realizar marcas sobre su cuerpo en tiempos de guerra. Siglos después y luego de descubierto el potencial energético y económico que el petróleo proyectaba a nivel mundial, Rusia y los Estados Unidos, desarrollan importantes avances en tecnología y técnicas de perforación, las cuales son introducidas a nuestro país a finales del siglo XIX, cuando por medio de una serie de concesiones entregadas a personas naturales como el escritor colombiano Jorge Isaac en 1886 y Roberto de Mares en 1905 (concesión de mares), personas con gran influencia en los gobiernos de la época, terminaron negociándolas y finalmente entregándoselas a empresas multinacionales, como la Tropical Oil Company (Esso Mobil, 2003), las cuales se establecieron en zonas de nuestro país, como lo fue el caso de Barrancabermeja (Santander).
Otra concesión muy cuestionada para la época (1905), fue la otorgada por el expresidente Rafael Reyes al General Virgilio Barco, la cual finalmente fue entregada a la compañía Gulf Oil Company. La explotación de este recurso, implicó una serie de impactos negativos, en donde destaca, la persecución que se le realizó a los pueblos indígenas Yariguies y Barí, comunidades que se resistieron a la colonización de la industria.
Parte de esta problemática puede experimentarse de forma local, ya que en departamentos como Arauca, Casanare y el Meta, los cuales deberían ser unos de los más desarrollados del país, dada su capacidad de producción petrolera; hoy en día, experimentan una serie de conflictos sociales, en los municipios donde se encuentran los principales proyectos de explotación petrolera, dadas las limitaciones, condicionamientos y hasta el incumplimiento de los programas de Responsabilidad Social Corporativa, por parte de las Compañías, para con las comunidades de sus áreas de influencia.
Conforme a lo anterior, el desconocimiento de mecanismos, normas y políticas adecuadas para la exigencia de protección de derechos, en torno a los beneficios que existen en una región donde se realizan procesos de exploración y explotación petrolera; ha generado que las impotentes comunidades, que durante años observan el desarrollo de estos procesos en sus regiones, sin obtener un beneficio alguno, recurran a las vías de hecho, como una forma de presión social, para capturar la atención de las empresas, la cual se ve materializada en beneficios de tipo Laboral, de Contratación de Bienes y Servicios Locales, en la realización de Proyectos de Protección ambiental, y, en Inversión Social; con lo cual, finalmente se logra impulsar el desarrollo socio-económico de sus regiones.
Justificación
En el año 2000, se aprobó en el en el marco de las Naciones Unidas la Declaración del Milenio, comprometiendo a los países miembros con una nueva alianza mundial para reducir los niveles de extrema pobreza y estableciendo una serie de objetivos sujetos a plazo, conocidos como los objetivos de desarrollo del Milenio y cuyo vencimiento del plazo está fijado para el año 2015.
Los objetivos de desarrollo del Milenio envuelven las aspiraciones de desarrollo del mundo en su conjunto. Estos objetivos, representan valores y derechos humanos universalmente aceptados como la lucha contra el hambre, el derecho a la educación básica, el derecho a la salud y la responsabilidad frente a las generaciones futuras.
Como respuesta a la necesidad de lograr los objetivos propuestos, las Naciones Unidas han presentado el Pacto Mundial (Global Compact), que es una iniciativa voluntaria, en la cual las empresas se comprometen a alinear sus estrategias y operaciones con diez principios universalmente aceptados en cuatro áreas temáticas: derechos humanos, estándares laborales, medioambiente y anti-corrupción.
El Pacto es un marco de acción encaminado a la construcción de la legitimación social de los negocios y los mercados, el cual incluye dos objetivos primordiales:
a) Incorporar los diez principios en las actividades empresariales que la empresa realiza, tanto en el país de origen, como en sus operaciones alrededor del mundo.
b) Llevar a cabo acciones que apoyen los objetivos de desarrollo de Naciones Unidas, como por ejemplo los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs).
su política de Responsabilidad Social adelanten programas de inversión social que se enmarquen dentro de los siguientes aspectos:
a) La inversión social en los contratos E&P, tiene su origen en el Art. 5 Numeral 5.7 del Decreto 1760 de 2003 que ordena a la ANH:
“Convenir en los contratos de exploración y explotación, los términos y
condiciones con sujeción a los cuales las compañías contratistas, como parte
de su responsabilidad social, adelantarán programas en beneficio de las
comunidades ubicadas en las áreas de influencia de los correspondientes
contratos.”
b) La inversión social presenta las siguientes características:
Es obligatoria en los contratos.
Los programas están sujetos a la aprobación de la ANH.
1. Problema
2. Objetivos
2.1 Objetivo General
Establecer cuáles son los derechos que poseen las comunidades que se encuentran localizadas en las áreas de influencia de proyectos de Exploración y Explotación petrolera.
2.2 Objetivos Específicos
a) Analizar de la normatividad que rige los contratos que otorga la AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS – ANH – a las compañías petroleras, las obligaciones que estas en materia de Responsabilidad Social Corporativa, deben prestar a las comunidades de las Areas de Influencia Directa.
3. Hipótesis
El presente artículo de investigación, basa su hipótesis en que los conflictos socioeconómicos y ambientales, que se han desarrollado en las últimas décadas en diferentes territorios de nuestro país, entre comunidades, grupos indígenas y compañías petroleras, se basan en la inequidad y la segregación social, producto del desconocimiento de sus derechos.
4. Metodología:
5. Constitución de 1886.
Desde la época de la colonia, siempre se había manejado un concepto de propiedad sobre la tierra, en el cual, lo que esta produjere o lo que se encontrase en ella, pertenecía al dueño de la misma. Pero, con la promulgación de la Constitución de 1886, este concepto cambió, cuando el gobierno de la época, por primera ocasión estableció como principio en el artículo 202, la propiedad del Estado sobre el subsuelo, y, sobre los recursos naturales no renovables. Innovación que dio origen al pago de regalías por parte de los explotadores de tales recursos.
Inicialmente los legisladores de la época, intentaron crear una normatividad petrolera independiente, ya que las existentes, creaban una gran confusión, al mezclar asuntos fiscales y de minas, como el caso del Código Fiscal de 1873, cuyo contenido referente a minas de carbón, se hicieron extensivas situaciones del orden petrolero, al disponer que todo contrato que el gobierno realizara para la explotación de minas de carbón o petróleo, debía ser autorizado por el Congreso de la República.
Posteriormente, con la ley 6 de 1906, el gobierno central da origen a una serie de concesiones petroleras, conocidas como De mares (Ecopetrol, 2011) y Barco, las cuales fueron la base de la industria colombiana para época. A partir de ese momento la legislación sobre petróleo se perfecciona progresivamente a medida que ganaba importancia la producción de dicho bien.
del petróleo. Pero sería la Ley 10 de 1961 la que incluiría la utilización del gas natural y un incremento de participación del estado en la producción.
Otro hito importante en la historia petrolera nacional, se da en el año de 1951, cuando se revierte al Estado la Concesión de Mares, luego de una ardua disputa legal, para ser manejada por Ecopetrol (Ecopetrol, 2014), compañía petrolera creada en 1948 por el gobierno para este propósito. Con la constitución de esta empresa, el Estado comienza su intervención directa en la cadena de producción de petróleo (Isaza, 1982), ya que hasta ese entonces, la exploración y explotación de crudo había estado a cargo exclusivamente de compañías extranjeras.
6. La constitución de 1991.
La constitución de 1991 cambio la orientación económica fundamental que había adoptado el país desde la constitución de 1886. Los elementos económicos del nuevo pacto social, se comprometían con un mayor gasto público social, privatización de empresas del estado, descentralización y mayor libertad económica. Esta tuvo su mayor transformación en la definición de soberanía donde todos los individuos somos libres e iguales. Se Limitó por voluntad de los ciudadanos la división del poder del estado entre sus diferentes ramas, debilitando el poder presidencial, así como permitir la vigilancia en los tributos y los impuestos de inflación.
Los autores resaltan el manejo que la constitución de 1991 establece para el derecho de propiedad de los yacimientos de hidrocarburos. La explotación de estos productos percibe el pago de regalías a favor del Estado. Como lo enuncia en su artículo 332: “El Estado es propietario del subsuelo y los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.”
De igual forma, el artículo 360, estableció como beneficiarios directos de las regalías a los entes territoriales en donde se explotan los recursos minero-energéticos, como a puertos marinos y fluviales por donde se transportan. Por otra parte, el artículo 361, creó el Fondo Nacional de Regalías (FNR), determinó los sectores de inversión, como la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y proyectos regionales de inversión.
de forma más equitativa estos recursos, permitiendo que comunidades que nunca habían podido beneficiarse, tuviesen acceso a los mismos.
7. La creación de la agencia nacional de hidrocarburos
8. Impactos socio-económicos y ambientales, derivados de la explotación
petrolera
Los impactos sociales y ambientales, pueden definirse como aquellos que de forma predefinida se pueden llegar a generar en los procesos de explotación; y otros impactos, que se derivan de las condiciones sociales y ambientales del territorio (Jarrin, M. & Bustamante, T, 2004). En ese orden de ideas, los primeros se refieren a aquellos que de forma preventiva se han definido en matrices de riesgos, en cada parte del proceso de producción petrolera; y los segundos, como aquellos que se producen entre el desarrollo del proceso de producción petrolera y el grado de afectación percibida por las comunidades residentes en los territorios de influencia directa.
Caso concreto, puede encontrarse en áreas urbanas o centros poblados, donde se presenta una mayor concentración de población asalariada trabajadora, la cual genera sus expectativas respecto a los impactos sociales, en la solución de problemáticas del orden laboral, que en la misma situación ambiental. Mientras que en áreas rurales minifundistas de tradición campesina, sus expectativas se concentrarán en las condiciones de conservación ambiental del territorio, como el agua y la tierra.
Como lo señala uno de los informes del PNUD (United Nations Development Programe, 2003), en los territorios en los cuales están ubicados los principales yacimientos petroleros, se expresan la creatividad, la apertura y la movilidad social. Pero, por otro lado, se sufren la incertidumbre, la vulnerabilidad, el engaño y la indefensión frente al más rico, el más astuto, el más poderoso y el mejor armado.
En estos territorios, es muy común observar un alto abandono por parte de las autoridades municipales y departamentales. En muchos casos, teniendo la responsabilidad legal, de suplir las necesidades de sus poblaciones, con parte de sus presupuestos o por medio de los recursos de regalías, se han desprendido de esta obligación, a la espera que las compañías petroleras, mediante los recursos de inversión social, que estipulan los contratos que otorga la Agencia Nacional de Hidrocarburos (Decreto 1760, 2003), se encarguen de mejorar el nivel de calidad de vida de las comunidades vecinas a sus proyectos.
Con el paso del tiempo, y dado el ausentismo por parte del estado en estos territorios, cobro fuerza social la figura de las Juntas de Acción Comunal, como única autoridad local, las cuales en algunos casos, por la falta de conocimiento en temas de desarrollo socioeconómico (Ley 743, 2002) y por la venta de avales y cupos laborales, incentivaron la migración laboral (Dureau & Goueset) a sus territorios en busca de nuevas oportunidades. Con lo cual muchos de los cascos urbanos y caseríos del área rural de nuestro país, no dieron abasto a gran demanda en temas de vivienda, salud, educación y servicios públicos básicos.
De igual forma, los altos salarios pagados en la industria petrolera, sumado a la falta de cultura de ahorro o inversión, generaron una conciencia oportunista en las diferentes poblaciones, lo cual se vio reflejado en el aumento en los precios de muchos de los productos de consumo y arriendos de inmuebles, como también en el aumento en casos de prostitución, delincuencia y microtráfico de estupefacientes.
9. Responsabilidad social empresarial
Este concepto, fue expuesto como una práctica corporativa, por el Secretario General de Naciones Unidas, Kofi Annan, en medio de la definición de Pacto Global, entre las Naciones Unidas y el Libre comercio, en el desarrollo del Foro Económico Mundial en el año de 1999. Presentó como fines institucionales, la incorporación de diez principios en las actividades empresariales, realizadas tanto en el país de origen, como en cualquier lugar del mundo, y, el apoyo de acciones de desarrollo de Naciones Unidas, como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Colombia, s.f.) (ODM).
Podemos encontrar, que algunas empresas y el Estado, tienen por concepto que la Responsabilidad Social Empresarial, se entiende como: “el compromiso voluntario que las organizaciones asumen, frente a las expectativas concertadas que en materia
de desarrollo humano integral, se generan con las partes interesadas; y que, partiendo
del cumplimiento de las disposiciones legales, le permite a las organizaciones
asegurar el crecimiento económico, el desarrollo social y el equilibrio ecológico”
(Icontec Internacional, 2008).
En Colombia, el concepto de Responsabilidad Social Empresarial – RSE -, fue incorporado por la Agencia Nacional de Hidrocarburos a sus contratos de Evaluación Técnica (TEA) y de Exploración o Explotación (E&P), mediante el artículo 19, del Acuerdo 04 de 2012 - Asignacion de áreas de Exploración y Explotacion de Hidrocarburos, Reglamento de Contratación y seguimiento -, debiendo la compañía
petrolera demostrar mediante certificado, la incorporación y adopción de prácticas internacionales, como la norma de calidad ISO 26000, o en su defecto, documento que contenga las normas, prácticas y metas corporativas de responsabilidad social empresarial, frente a grupos de interés y comunidades étnicas, expresando el compromiso de darle cumplimiento.
tiene la autonomía para direccionar esos recursos de Inversión Social, en diversos programas sociales y en especial en proyectos autosostenibles, tendientes al desarrollo y el beneficio de las comunidades (United Nations Global Compac, 2010).
El entorno de los proyectos se caracteriza por una mezcla de aspectos ambientales, sociales, culturales y económicos, entre muchos otros. En estas circunstancias “la inversión social se configura como un mecanismo de acción que integra factores
ambientales y sociales en beneficio de las comunidades que cobra mayor relevancia
con el propósito establecido por el Gobierno Nacional en el Plan de Desarrollo 2010
– 2014 de que el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables se lleve a
cabo con criterio de sostenibilidad” (Agencia Nacional de Hidrocarburos., 2012).
Es por eso que el Contrato de Exploración y Producción de Hidrocarburos contempla que como parte de los proyectos se lleven a cabo acciones de inversión social, definidas en la Minuta del Contrato como compromisos que el contratista asume con las comunidades del Área de Influencia Directa de sus proyectos con el fin de fomentar el desarrollo sostenible. Esta definición incluye las actividades e inversiones empresariales que buscan contribuir al fortalecimiento del entorno social, cultural y económico, y mejorar las condiciones de bienestar en los entornos de operación.
10. Regalías: autonomía territorial y corrupción.
Conforme al Artículo 360, de nuestra Constitución Política, son una contraprestación o pago, que se realiza al Estado Colombiano, por la explotación de un recurso no renovable propiedad de la nación. De esto, vale la pena aclarar, que se trata de un concepto diferente al comprendido sobre el de los impuestos que se cobran por la explotación de recursos mineros o petroleros.
Conforme a la normatividad colombiana, el valor de las regalías, se tazan del 5% al 25%, pero de forma general, normalmente se puede promediar en el 8% de la producción realizada. Las regalías solo se generan de los procesos de explotación petrolera, mas no de los de exploración, ni por la perforación de pozos.
De igual forma, en el artículo mencionado, se puede encontrar los parámetros de participación directa y de distribución de las regalías para entidades productoras, puertos marítimos y fluviales. Así como en el Art. 361, la constitución del Fondo Nacional de Regalías, para financiar los proyectos de las Entidades Territoriales, conforme a sus Planes de Desarrollo.
Es así, como en la Ley 141 de 1994, se contemplaba la distribución de las regalías, asignándole un 47.5% al Departamento, 12.5% al Municipio, 32% al Fondo Nacional de Regalías y un 8% a Puertos, generando de esta forma una mayor concentración de ingresos de regalías, sobre aquellos municipios en donde se explotaban los recursos minero-energéticos. Solo fue hasta el gobierno de Juan Manuel Santos, cuando se realizó una reforma constitucional que garantizaría la equidad regional de participación y disminuiría la corrupción respecto a la administración de estos importantes recursos públicos.
11. Derecho al trabajo.
Uno de los varios motivos, que incidió en que Estado Colombiano solicitara la reversión del contrato de concesión de Mares, fue la presión social ejercida por los empleados colombianos de la industria petrolera, quienes exigían una igualdad de derechos salariales frente a la mano de obra extranjera, quienes hasta la fecha, siempre habían gozado de mejores privilegios. Fue así, como al asumir Ecopetrol el control y administración de contratos y campos petroleros, no solo concedió la igualdad de derechos, sino que además priorizó la contratación de mano de obra nacional.
Conclusiones
Solo hasta hace tres décadas, nuestro país abandonó su concepción netamente económica y utilitarista de la explotación petrolera, por una más social, ambiental y autosostenible. Se requirió de una evolución normativa, motivada por un sinnúmero de conflictos sociales en los territorios donde se desarrollan estos procesos, para que las comunidades que diariamente sufren los impactos de la industria, mínimamente fuesen compensadas, con programas derivados de la Responsabilidad Social Empresarial, cuyo cumplimiento exige la Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH - y las compensaciones, que contemplan las licencias ambientales, que exige la Agencia Nacional de Licencias Nacionales – ANLA - .
Aunque, para este momento, los habitantes de muchas de las comunidades de áreas de influencia de proyectos de exploración y explotación petrolera, han experimentado una serie de situaciones sociales, las cuales les han generado un estado de consciencia social y una apatía evidenciada en la poca credibilidad que se le da a la utilización del término de Responsabilidad Social Empresarial (RSE).
Esto, debido a que se considera como un mecanismo que algunas operadoras emplean para aparentar supuestos compromisos con las comunidades, acordes a las obligaciones contenidas en los contratos otorgados por la Agencia Nacional de Hidrocarburos –ANH- (Ley 1760, 2003), ya que las compañías venden a través de este concepto, un ideal de desarrollo, diferente a la realidad local, buscando posicionar o mejorar el nombre corporativo, mediante estrategias de marketing, disipando así publicidad negativa, manejando a su favor la opinión pública de líderes locales y ejerciendo control social en áreas donde desarrollan sus operaciones.
Muchos autores, a la hora de hablar de Responsabilidad Social Empresarial de las Empresas Petroleras, no mencionan el porcentaje sobre el cual se debe realizar la
deberán destinar como mínimo el 1% de las inversiones contempladas en las fases exploratorias, como en los programas de evaluación y producción.
Son varios los Alcaldes y Gobernadores de zonas de explotación petrolera, los cuales han calificado la reforma al Sistema Nacional de Regalías, como un Raponazo a la Autonomía Territorial (Herrera Durán, Natalia, 2013), ya que como lo definió Amilkar Acosta (Acosta, 2012), las regalías no alcanzan siquiera a mitigar los diferentes impactos sociales y ambientales, que el sector de hidrocarburos ha dejado en diferentes lugares del territorio nacional.
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