Historia y reformas del Impuesto Inmobiliario Rural en Buenos Aires: 1821-2014
Agradecemos el aporte que en este trabajo hizo todo el equipo de la Di-rección Provincial de Política Tributaria, especialmente su Director Pro-vincial, Pedro Velasco.
En el repaso legal colaboraron Pilar Esteves, Martín Mauriño y Leo-nardo Bhem; en la parte cuantitativa colaboraron Joaquín Remis y Agus-tín Traverso. Sandra Álvarez colaboró en la recopilación histórica. Fabián Flores analizó el rol de las organizaciones rurales y organizó información estadística
Introducción ... 0
Capítulo 1. Contexto de la política tributaria provincial... 0
Una democracia representativa y republicana... 0
La relación fiscal Nación-provincias en Argentina ... 0
Federalismo y macroeconómica ... 0
Capítulo 2. Historia del Inmobiliario Rural en la Provincia de Buenos Aires ... 0
Panorama estadístico preliminar ... 0
1821-1853: El difícil comienzo de la imposición directa... 0
1854-1867: Un impuesto inmobiliario y coparticipable en la transición política... 0
1868-1880: La Contribución Directa en la consolidación de la organización nacional... 0
1881-1925: La Imposición Directa mirando hacia «la campaña»... 0
1925-1942: Primeros y transitorios atisbos de progresividad ... 0
1943-1955: Hacia un impuesto progresivo ... 0
1956-1975: El Inmobiliario Rural con rumbo propio... 0
1976-1991: La resistencia en una economía de alta inflación... 0
1992-2001: El Inmobiliario Rural desenganchado ... 0
2002-2011: Crisis económica e inequidades regionales ... 0
Capítulo 3. Política y estructura tributaria... 0
La equidad y los impuestos patrimoniales ... 0
Estructura económica y tributaria de la Provincia de Buenos Aires... 0
Capítulo 4. Hacia el fortalecimiento de la imposición patrimonial ... 0
Actualización e importancia del valor fiscal... 0
Ampliación, personalización y diferenciación de los impuestos patrimoniales... 0
Hacia un diseño efectivamente progresista ... 0
Reflexiones finales ... 0
Referencias bibliográficas ... 0
Anexos Cuadros estadísticos ... 0
Leyes de Impuesto Inmobiliario 1854-2015 ... 0
ENARGENTINA,EN EL MARCO DEL GIROhacia el progresismo ocurrido en
nu-merosos países latinoamericanos, el nuevo siglo implicó cambios sustan-ciales en las regularidades socioeconómicas y en el rol del Estado. Luego de un cuarto de siglo (1976-2001) signado por la valorización financiera en desmedro de los sectores productivos y un Estado pretendidamente mínimo (pero atravesado por los intereses de los sectores dominantes), en el siglo XXI Argentina experimenta un cambio de modo de desarrollo en el que se revaloriza fuertemente el rol del Estado, se revitalizan las acti-vidades productivas y mejoran ampliamente los indicadores sociales y distributivos.
Como en todo modo de desarrollo, y a pesar de que en ocasiones no se le hace justicia a su crucial importancia, la cuestión tributaria resulta fundamental. La capacidad de generar recursos a través de los impues-tos es una de las condiciones necesarias para la existencia del Estado, de lo que puede extraerse una premisa fundamental: no hay Estado sin impuestos. Si se acepta este principio, entonces la forma en la que los sucesivos gobiernos han ampliado o disminuido la capacidad de impo-sición es también la historia de la conformación y el desarrollo del Es-tado.
En esta compleja materia en términos tanto técnicos como políticos, desde la Provincia de Buenos Aires se han logrado sustanciales aportes en dirección a una mayor equidad sin descuidar las exigencias del creci-miento.
la explicación del logro de haber hecho sustentables las finanzas públicas provinciales.
Especialmente haremos énfasis en el Impuesto Inmobiliario Rural. Consideramos que este no solo es el reflejo cabal de los objetivos políticos establecidos en la gestión, sino que en su historia se observan las dificul-tades e intereses que conlleva establecer una política tributaria con obje-tivos de equidad.
Explorar la historia del Impuesto Inmobiliario en la Provincia de Bue-nos Aires, cuyo primer antecedente fue la Contribución Directa estable-cida en 1821, no solo ofrece una mejor perspectiva para analizar adecua-damente las reformas realizadas en los últimos años (2010-2013), sino también para mostrar las continuidades con las cuales aparecen ciertos debates en torno de ellas. Como se dijo anteriormente, todo impuesto contiene luchas de intereses que resurgen a la hora de considerar posi-bles modificaciones. Como se mostrará en el presente trabajo, los con-flictos actuales tienen largos antecedentes en la Provincia, constituyendo solo un capítulo más de una larga serie.
Gráfico 1. Provincia de Buenos Aires. Coparticipación efectiva
a municipios en impuestos directos a la propiedad rural.
Años 1854-2014
Fuente: Elaboración propia (Anexo).
Otro eje del trabajo de investigación tiene que ver con la participación de los municipios en la recaudación del tributo. Con la Contribución Directa
surge la primera forma de coordinación financiera entre Provincia y mu-nicipios. Como se observa en el Gráfico 1, la participación de los munici-pios en la renta de los impuestos directos ha registrado cambios a lo largo de los años, de acuerdo a las condiciones del contexto político y econó-mico. A modo de ejemplo, en 1948, la Ley N° 5346 distribuyó a los mu-nicipios el 10% de la renta generada por la coparticipación de tributos na-cionales, pero, como contrapartida, los ingresos por tributos provinciales dejaron de asignarse a los municipios hasta inicios de la década de 1970. Por entonces, la instrumentación de una nueva Ley de Coparticipación Municipal comenzó a distribuir los recursos provinciales de acuerdo a cri-terios objetivos. Con el transcurso de los años estos fondos fueron incre-mentándose, generando afectaciones específicas y transformando, mu-chas veces, el concepto de impuesto por el de tasa.
Contexto de la política tributaria provincial
Como en toda república, en Argentina funciona una división de poderes, que en la faz fiscal implica que el Poder Ejecutivo propone las políticas tributarias y de gasto, pero es el Legislativo quien aprueba las mismas. Además, Argentina es un país federal donde dicho poder se distribuye te-rritorialmente en tres niveles de gobierno (un gobierno nacional, 24 ju-risdicciones provinciales autónomas y 2.112 municipios), cada uno con potestades tributarias y de gasto, que surgen de la Constitución Nacional y acuerdos federales.
Gráfico 2. Provincia de Buenos Aires. Aporte del inmobiliario rural y
participación del agro en el PBG (en $ corrientes). Años 1914-2014
Fuente: Anexo.
Como puede apreciarse, las políticas tributarias y de gasto se desenvuel-ven en un marco institucional y económico de complejidad, cuyas princi-pales líneas serán desarrolladas en este apartado.
UNA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y REPUBLICANA
En el andamiaje institucional argentino se vinculan los sistemas demo-crático, republicano y federal en una verdadera trilogía, es decir, un com-puesto de tres elementos ligados a la gobernabilidad, que constituye, en realidad, una unidad conceptual. La democracia implica el reconoci-miento del poder de decisión original en cabeza de los ciudadanos; la re-pública alude a una modalidad del diseño institucional que define cómo ese poder es ejercido por los representantes –inherentes a una democra-cia indirecta– y el federalismo, a la distribución de esa representatividad en ámbitos geográficos diferentes pero constitutivos de un mismo país o región de convivencia común (Piffano, 2012).
La república es una organización social por la cual los representantes habrán de actuar con un poder discrecional limitado, es decir, sujeto a
re-19 14 19 18 18 2 2 19 2 6 19 3 0 19 3 4 19 3 8 19 4 2 19 4 6 19 5 0 19 5 4 19 5 8 19 6 2 19 6 6 19 7 0 19 7 4 19 7 8 19 8 2 19 8 6 19 9 0 19 9 4 19 9 8 2 0 0 2 2 0 0 6 2 0 10 2 0 14 0% 10% 20% 30% 40% 50%
Inmob. Rural / Recaudación total
glas articuladas en una distribución «horizontal» del poder en tres insti-tuciones, pero es la democracia la que asegura que el poder reside en la to-talidad de sus miembros, haciendo que la toma de decisiones responda a la voluntad colectiva del grupo.
Aunque obvios, estos preceptos son necesarios de resaltar en los paí-ses latinoamericanos, dado que han sido varias y largas las interrupciones institucionales que explican también cierto sesgo de las políticas, en es-pecial en el ámbito de la política tributaria.
Por ejemplo, la aplicación de impuestos sobre el patrimonio y la ri-queza acumulada encuentra sus argumentos en los principios subyacen-tes al sustento de un Estado y una sociedad democrática. En palabras de Reuven Avi-Yonah (2002): «[…] Es necesario buscar razones para gravar a los ricos que tengan sus raíces en una mayor comprensión social e his-tórica de la función vital de la imposición en el mantenimiento de una co-munidad a través del tiempo». En este sentido, es importante retomar el concepto de sociedad como un conjunto de individuos que poseen una cultura compartida e intereses comunes que trascienden los de los miem-bros individuales, donde considerar la gravabilidad de las personas para maximizar exclusivamente su nivel de bienestar individual niega la con-cepción de la sociedad como identidad.
Siguiendo con Avi-Yonah, existen tres principales razones para gra-var a los estratos más pudientes: porque controlan una gran parte del pa-trimonio del país; porque su fortuna no es solo fruto de sus propias deci-siones sino que también deriva de una combinación de beneficios concedidos por la sociedad y la suerte entre otros; y porque la concentra-ción de la riqueza le brinda a los sectores beneficiados una base de poder político económico contraria al buen funcionamiento de un sistema de gobierno democrático. De hecho, este poder político podría otorgar a estos sectores poder de veto contra medidas en beneficio de las mayo-rías.1
En relación al primer argumento, el hecho de gravar a los individuos que más concentran la riqueza se debe, en particular, a las ganancias po-tenciales derivadas del alcance que tendría la redistribución de ese greso. En este sentido, los fundamentos provienen del hecho de que in-crementar la riqueza provee mayores beneficios a quienes se encuentran situados en los estratos más bajos que a quienes ya detentan bienestar económico y la distribución de una mínima porción de la misma es sus-tancial para permitirles a los primeros desarrollar totalmente sus
cialidades humanas. El costo, en términos de eficiencia, que tendrían estas redistribuciones también es discutible. Cada vez se cuestiona más que haya un conflicto entre eficiencia y equidad, y se resalta que la des-igualdad también genera ineficiencia (Stiglitz, 2012).
En segundo lugar, todas las actividades que generan ingresos son pro-ducto de una combinación entre la contribución individual y una variedad de servicios provistos por el Estado. Estos servicios incluyen tanto el orden jurídico y la protección de la propiedad privada, como la provisión de infraestructura y educación, ambos muy relevantes en Argentina, donde el acceso original a la tierra (base imponible del impuesto que se analiza en este trabajo) fue muy discutido en la historia y donde en su ob-tención, sin lugar a dudas, influyó al poder político y militar de entonces. A su vez, pueden incluirse factores aleatorios que fomentan la acumula-ción de dinero, como la existencia de shocks externos que actúen favora-blemente en algún sector particular de la economía, de manera que, aun en el caso de que la gravabilidad recaiga sobre los resultados, no lo sea en su totalidad sobre los esfuerzos individuales por obtenerlos.
El último argumento que justifica la imposición a los ricos, se centra en los incentivos que tienen los mismos a acumular riqueza más allá de su utilidad como medio para el consumo. Este valor extra derivado de la po-sesión surge del mayor poder que la riqueza les brinda. Sin embargo, un Estado Democrático se basa en la suposición de que en última instancia todo el poder debe residir en el pueblo y sus representantes, lo cual va en contra de la acumulación de poder en pocos agentes privados. Así, los im-puestos sobre la concentración de riqueza en general, caracterizan a re-públicas libres y virtuosas, en contraposición con las sociedades aristo-cráticas.
No es casualidad que en épocas de cercenamiento democrático se hayan realizado reformas que eliminaron la progresividad que tenían cier-tos impuescier-tos. Por ejemplo, en la provincia de Buenos Aires las tres últi-mas dictaduras (1955-1957; 1966-1973 y 1976-1983) golpearon fuerte-mente los tributos más equitativos del sistema provincial, reformulando el Impuesto Inmobiliario Rural y derogando el Impuesto a la Transmi-sión Gratuita de Bienes. Esto fue así ya que la escasa autonomía relativa del Estado respecto a los intereses de los actores económicos concentra-dos era campo fértil para introducir reformas en contra de los intereses de las mayorías.
alícuo-tas (16 tramos con alícuoalícuo-tas que iban desde el 4 al 27 por mil), se incen-tivó la subdivisión de propiedades como mecanismo para eludir esa pro-gresividad.
Luego, en 1978 (Decreto-Ley Nº 9009) se redujo la cantidad de tramos y las alícuotas se establecieron entre 8 y 11 por mil, volviendo al impuesto casi proporcional. A esto se une que desde el año 1953 no se aplicó nunca un revalúo completo de la tierra rural y por lo tanto la base del impuesto se estableció de manera indirecta por coeficientes que se fueron alejando de la realidad, y que tampoco tuvieron en cuenta adecuadamente dife-rencias regionales.
Gráfico 3. Provincia de Buenos Aires. Alícuota promedio, mínima
y máxima* de impuestos a la propiedad rural. Años 1854/2014 (en %)
* Los mínimos se obtienen por la alícuota mínima del Impuesto Básico, incluyendo Escuelas, Adicional (excepto cuando es progresivo) y Contribución de Caminos. El máximo corresponde a la alícuota de mayor valor de los impuestos corres-pondientes, incluyendo el Básico del rural, Adicional, Impuesto a la Producción Agropecuaria, Impuesto al Latifundio y Mejoras (suponiendo una propiedad con mejoras por un 20% de su valor).
Fuente: Elaboración propia (Anexo).
Así, se observa en la historia una importante asimetría en la evolución de la imposición patrimonial a lo largo de los diferentes períodos institucio-nales (democráticos o dictatoriales). Por un lado, gobiernos conservado-res y de derecha que, disfrazados muchas veces en dictaduras, tuvieron fa-cilidad institucional en disminuir la presión de los mismos. Por su parte, cuando gobiernos democráticos y populares quisieron aumentar el peso de esos tributos en la estructura impositiva tuvieron que pasar
necesa-0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 18 5 4 18 5 9 18 6 4 18 6 9 18 7 4 18 7 9 18 8 4 18 8 9 18 9 4 18 9 9 19 0 4 19 0 9 19 14 19 19 19 2 4 19 2 9 19 3 4 19 3 9 19 4 4 19 4 9 19 5 4 19 5 9 19 6 4 19 6 9 19 7 4 19 7 9 19 8 4 19 8 9 19 9 4 19 9 9 2 0 0 4 2 0 0 9
riamente el siempre difícil trámite legislativo (principalmente en la pro-vincia de Buenos Aires), el cual (por diversas razones que su análisis es-capa este trabajo) nunca estuvo exento de la influencia de las corporacio-nes.
LA RELACIÓN FISCAL NACIÓN-PROVINCIAS EN ARGENTINA
El otro componente de la trilogía es el «federalismo»: «Aun cuando exis-ten en la práctica una mayoría superlativa de países unitarios en el mundo, el federalismo fue mayormente adoptado en países de mayor ex-tensión territorial y correlativa menor densidad de población. El diseño federal en esos países coadyuva a una mejor o más fidedigna representa-tividad de los gobernantes elegidos por los pueblos que, de no contar con autoridades regionales y/o locales, serían afectados por decisiones colec-tivas centralizadas –sin la debida correspondencia entre éstas y los de-seos del soberano– de manera que la descentralización y correlativa divi-sión «vertical» del poder de los gobernantes, mejora nuevamente la performance de la democracia» (Piffano, 2012).
Las constituciones de los países federales son quienes distribuyen, en general, los poderes entre los niveles de gobierno. La Constitución Na-cional Argentina, en su artículo 75° inciso 2, delimita las potestades tri-butarias de la Nación y de las provincias, estableciendo que los impues-tos indirecimpues-tos son concurrentes entre ambos niveles, salvo en lo que respecta a los gravámenes de importación y exportación los cuales son exclusivamente nacionales (art. 4); mientras que los impuestos directos son exclusivamente provinciales, pero dándole la posibilidad a la Nación de utilizarlos durante un plazo limitado y siempre que la defensa, seguri-dad común y bien general del Estado lo exijan.
Desde mediados del siglo XIX hasta 1890, los diferentes niveles te-nían una clara separación de fuentes tributarias: la Nación lo hacía con re-cursos básicamente provenientes del comercio exterior, mientras que las provincias recurrían a impuestos sobre la producción y el consumo de bienes específicos. Luego, entre 1890 y 1935 con la creación de impues-tos nacionales sobre los consumos que se superponían con los provincia-les, se desarrolla una concurrencia de hecho.
Las diferentes leyes de coparticipación fueron las que ordenaron la di-visión de potestades tributarias.2En ellas las provincias cedieron la
caudación de importantes impuestos al nivel nacional, a cambio de una participación en los mismos y comprometiéndose a no aplicar en sus ju-risdicciones impuestos análogos. El primer Régimen de Coparticipación de Impuestos surgió en 1935 con la aprobación de las Leyes 12139, 12143 y 12147 que introdujeron la participación de las provincias en la recauda-ción de los dos impuestos recientemente creados (a las ventas y a los ré-ditos).
Después de varias leyes de coparticipación que se fueron sucediendo (14390; 14788; 20221), hacia fines de 1987 la Ley Nº 23548 estableció un régimen transitorio de distribución de recursos tributarios entre la Na-ción y las provincias, que se encuentra vigente en la actualidad. La nueva norma implicó importantes cambios en las distribuciones primaria y se-cundaria de recursos. En primer lugar, aumentó la participación de las provincias en el reparto de fondos al establecerse 56,66% en la distribu-ción primaria, reconociendo el impacto de los servicios transferidos a fines de los años setenta sin contrapartida financiera. En cuanto a la dis-tribución secundaria, la principal diferencia con la anterior ley (Nº 20221) es el abandono de todo criterio explícito y objetivo de reparto para el es-tablecimiento de los coeficientes de distribución. Los coeficientes de la Ley Nº 23548 se basan en las distribuciones efectivamente realizadas du-rante el período 1985-1987, cuando no existía norma que rigiera la co-participación y el reparto se realizaba de acuerdo con las necesidades de cada jurisdicción y del poder de negociación de los gobiernos provincia-les, aunque tomando como base la distribución de la antigua Ley Nº 20221. En segundo lugar, se introdujo un límite a la integración del fondo de ATN del 1% de la recaudación de los impuestos coparticipables, pre-servando un mecanismo para enfrentar emergencias y a la vez limitarlo para evitar los excesos de las experiencias anteriores. Por último, se esta-bleció una cláusula donde la suma a distribuir a las provincias no podría ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios naciona-les, tengan o no el carácter de coparticipables.
Nuevamente, a principios de los noventa, se transfirieron servicios hacia las provincias, principalmente educación secundaria y hospitales, sin mecanismos compensatorios de financiamiento, así como se afectó también el 15% de los recursos coparticipables para el financiamiento del sistema previsional nacional.
que había establecido esa ley de Coparticipación. El resultado fue un cam-bio en el reparto efectivo para arribar a un esquema de distribución de impuestos que surgió de múltiples remiendos. Lo que debería ser una fór-mula con un coeficiente único de reparto para todos los tributos coparti-cipables se ha transformado en una compleja matriz que vincula los im-puestos coparticipables con variados destinos a través de porcentajes y sumas fijas que son fiel reflejo de la puja distributiva hacia el interior de las cuentas públicas.
En lo concerniente a la participación de Buenos Aires en el distribuido a provincias, la reforma de 1973 significó una profunda alteración de la participación de cada jurisdicción por el efecto redistributivo del meca-nismo, cediendo la Provincia cinco puntos porcentuales. Este es el perí-odo de madurez del régimen: gana en claridad, explicitación de objetivos y descripción adecuada de la cobertura del régimen, del método de cálculo de prorrateo y de las fuentes de datos a utilizar. En 1983, producto de las modificaciones realizadas al sistema a fines de los setenta, Buenos Aires recibía dos puntos porcentuales menos respecto a la Ley Nº 20221. Al fi-nalizar 1984 caducó el régimen legal básico y todos los fondos girados a las provincias fueron Aportes del Tesoro Nacional, produciéndose una fuerte redistribución donde la Provincia pierde diez puntos porcentuales de participación. Con la Ley Nº 23548 se tendió a revertir los desvíos que se habían acumulado en los años anteriores, pero si bien Buenos Aires re-cupera participación sigue siendo muy inferior a la que le correspondía según el mecanismo de la Ley Nº 20221. En 1995 se reconocieron estas pérdidas a partir de la formación del Fondo del Conurbano con el 10% de la recaudación del Impuesto a las Ganancias dirigido específicamente a la Provincia, que le permitió recuperar un par de puntos en la distribución de la renta federal. Finalmente, las modificaciones de las dos últimas dé-cadas (congelamiento de dicho fondo) nuevamente alteraron la distribu-ción, generando que Buenos Aires reciba dos puntos porcentuales menos respecto a la Ley Nº 23548 y ocho puntos porcentuales menos respecto a la Ley Nº 20221.
En suma, si bien no hay dudas del componente equitativo que un régi-men de distribución de recursos debe tener en un país con tantos contras-tes, tampoco hay dudas de la injusticia del actual sistema con respecto a la provincia de Buenos Aires. Una discriminación que, producto de la no ac-tualización de montos fijos que se mantienen desde mediados de los años noventa, es creciente en el tiempo y solo para la Provincia de Buenos Aires. El resto de las jurisdicciones reparte a favor con criterios objetivos la pér-dida relativa anual de la provincia de Buenos Aires en la renta federal.
activa política no solo progresista y que aprovechara la base imponible de la provincia de Buenos Aires que surge de su densa y significativa estruc-tura productiva, sino también altruista con otros niveles de gobierno, tanto con el nivel municipal (mediante incremento muy importante en su participación de la renta provincial) como con el nivel federal y el resto de provincias (cuando se aportó a la renta federal).
FEDERALISMO Y MACROECONÓMICA
Las cuestiones institucionales y especialmente las que tienen que ver con el federalismo fiscal no pueden analizarse aisladas del marco macroeco-nómico. Para ser efectiva, la política tributaria debe ser coherente con aquel.
El federalismo es la opción que eligió Argentina para distribuir deci-siones políticas y económicas, de manera de alcanzar objetivos comunes pero respetando las idiosincrasias de las diferentes regiones.
Entre esos objetivos comunes resalta la igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional, en cuya concreción no solo está implicado el costado presupuestario de las erogaciones sino también el de los recursos. Lo mismo puede decirse de la necesaria estabilidad macroeconómica y el indelegable rol del gobierno central en su posibilidad de concreción.
A su vez, si se entiende que la redistribución entre regiones y entre personas no puede solo alcanzarse a través de la política fiscal, sino que se necesita articular toda una sociedad en pos de este objetivo, y que a su vez se requerirá de modificaciones en la estructura productiva de todo el país para que las fuentes de empleo se hagan sostenibles más allá de los vaivenes de los precios internacionales de los commodities, ¿pueden lo-grarse estas redistribuciones de manera independiente por cada una de las provincias?
Los grandes contrastes sociales de Argentina, junto con las inestabili-dades macroeconómicas y la desequilibrada estructura productiva, ame-ritan contar con un gobierno federal dotado de importantes recursos y poder político, para que pueda cumplir las funciones de asignación, equi-dad, estabilización y desarrollo.
im-pactó muy positivamente en la recaudación tributaria que alcanzó altos niveles relativos para financiar dichas políticas.
Para no interrumpir este círculo virtuoso se hace necesario que toda discusión de federalismo fiscal se relacione con el marco macroeconó-mico.
En este aspecto hay que tener en cuenta dos características de los go-biernos sub-nacionales: el autofinanciamiento3del gasto es menor en el
nivel provincial que en el nacional. Además, hay que contemplar que el peso de los salarios es diferente en esos niveles. Por las distintas funcio-nes (educación, salud, seguridad, justicia) y biefuncio-nes públicos que proveen, fuertemente intensivos en mano de obra, en las provincias la inversión salarial es mayor que en la Nación. En 2011 la Nación gastó el 13% de su Presupuesto en salarios mientras la Provincia el 60%.
Todo lo dicho anteriormente funciona en forma diferente en el actual modelo macroeconómico (2002-2013) que durante, por ejemplo, la con-vertibilidad (1991-2001). En este último modelo el eje no comprendía el fortalecimiento del mercado interno y por lo tanto regían bajos y estables salarios con un nivel de empleo también en baja (hiperdesempleo, preca-rización laboral). Para el sector público el problema no era la política sa-larial porque era inexistente. En ese contexto, en la provincia de Buenos Aires había un problema de financiamiento, pero el mismo era estructu-ral (discriminación en la coparticipación). A nivel global, durante los no-venta la principal debilidad era que los recursos no crecían. Había pro-blemas de rentabilidad y escaso consumo. La Provincia, a pesar de recibir el Fondo del Conurbano, cubrió la brecha con endeudamiento. Pero esto no era solo un problema provincial sino que a la Nación también le pasaba lo mismo. La caída de los recursos era general. El modelo macro quebró. El actual modelo de desarrollo está basado en el fortalecimiento de la demanda interna con creación de empleo y salarios reales en crecimiento, en claro contraste con la década de 1990 donde el salario era considerado simplemente como un costo. La Provincia, si bien exhibe la menor canti-dad de empleo público per cápita, aporta a este modelo4con la mejora en
los salarios públicos creando mayor movilidad y estímulo en el consumo y, por ende, mayor producción y mayor recaudación. Este modelo tiene problemas a nivel sub-nacional, principalmente con las provincias como Buenos Aires que son aportantes netos al sistema federal y donde la
par-3. Autofinanciamiento es el porcentaje del incremento del gasto que se financia con los im-puestos que genera ese mismo gasto.
ticipación en el incremento de recaudación no se da en la misma propor-ción que en el aporte al incremento del gasto. El grado de autofinancia-miento del gasto es menor y puede producir desequilibro fiscal creciente. En otras palabras, el multiplicador del Presupuesto equilibrado (Haa-velmo, 1945) puede ser positivo a nivel federal, pero negativo en algunas jurisdicciones.
Historia del Inmobiliario Rural
en la Provincia de Buenos Aires
ESTAMOS CONVENCIDOS DE QUE EL CONTEXTOde la política tributaria
provin-cial no estaría completo si no hacemos un repaso de los antecedentes his-tóricos. En una ciencia social como la economía, la historia es «el labora-torio» que tienen otras como las exactas. Para tener una muestra lo más completa posible revisamos la política tributaria desde 1821, cuando con-sideramos que en nuestro territorio existieron los primeros intentos mo-dernos de imposición directa, como fue la denominada Contribución Di-recta establecida durante la «época feliz» de Rivadavia.
Aunque durante varias décadas (1821-1862) este tributo tuvo escasa incidencia en la recaudación provincial, cumplió un rol estratégico ya que su permanencia y reformas acompañaron la conformación del Estado (de la provincia de Buenos Aires y sus municipios, y luego de la Nación Ar-gentina), iniciaron el proceso de aprendizaje en la recaudación de tribu-tos, conformaron el pilar de la Oficina de Rentas y se convirtieron, una vez federalizado el territorio correspondiente a la ciudad de Buenos Aires y nacionalizadas las rentas del puerto, en la principal fuente de financia-miento del Presupuesto provincial durante largo tiempo.
PANORAMA ESTADÍSTICO PRELIMINAR
Antes de comenzar a detallar cronológicamente cada uno de los momen-tos de la rica historia del Impuesto Inmobiliario, nos parece oportuno re-alizar una mirada de largo plazo, una costumbre que lamentablemente se ha perdido en los análisis y decisiones, y que nosotros consideramos ne-cesario volver a privilegiar.
sus variables macroeconómicas. El reto es aún mayor cuando se quieren presentar series largas, como en este de 192 años, donde se produjeron profundos cambios estructurales. En general, el problema de compara-ción intertemporal es cómo relativizar las variables y en concreto, para el caso que nos ocupa, se trata de relativizar la recaudación de un impuesto. Al respecto, una relativización muy utilizada es expresar la recaudación del impuesto en proporción a la recaudación total. Eso es lo que mostramos en el Gráfico 4. Antes de comentar cualquier resultado, urge reflexionar sobre ¿qué significa ese cociente: recaudación del inmobiliario/recauda-ción total? No es objeto del trabajo hacer una discusión metodológica pero necesitamos hacer algunas consideraciones porque van a estar presentes en todo recorrido.
Con ese cociente se intenta tener una respuesta sobre la importancia de ese impuesto en el total recaudado; el problema es cuando se quiere evaluar la política tributaria mirando el mismo, cuestión que pretende-mos realizar en este trabajo. Al respecto hay que decir que la estructura tributaria es consecuencia de la política tributaria, pero también de la evo-lución del contexto macroeconómico y por ende de la conformación de una estructura productiva y social determinada. Es decir, entre dos años, un impuesto puede incrementar su peso en la estructura tributaria, no por decisión de política, sino porque sus bases imponibles (móviles) se ajustaron con la nominalidad de la economía, como fue el caso del Im-puesto sobre los Ingresos Brutos, principalmente en los últimos años. En este indicador eso hace que el peso de otros impuestos, como el Inmobi-liario, caiga.
Este problema, presente en períodos cortos, se profundiza cuando se analizan series muy largas de datos que atravesaron diversos cambios ins-titucionales, territoriales, demográficos, económicos, etc. Por ejemplo, a partir de 1862, la participación del tributo analizado en la estructura tri-butaria de la provincia de Buenos Aires pega un salto; ese salto no fue el resultado de una decisión de elevar ese tributo, sino de la pérdida por parte de la Provincia de la recaudación de la Aduana que generaba los mayores recursos fiscales. La pérdida de una fuente tributaria hizo que la inciden-cia del Inmobiliario en la nueva estructura tributaria aparezca como rela-tivamente mayor. Sin embargo, no fue el resultado de una decisión política de cambiar la estructura tributaria fortaleciendo el tributo bajo análisis.
fe-deración; su territorio fue variando, desde contener dentro de sus fron-teras incluso a la actual Capital Federal, a no tenerla, con la consecuente pérdida del principal tributo de una época (como el aduanero); desde lo demográfico, las fuertes corrientes migratorias afectaron las bases impo-nibles de forma contundente; lo productivo no fue ajeno a semejante mo-vimiento, y la agricultura que supo representar el 80% del producto en el territorio de lo que hoy conocemos como la provincia de Buenos Aires, en 2014 es menos del 6%.
Una medida alternativa de relativizar es exponer la recaudación en va-lores constantes, es decir, extrayendo el componente inflacionario. Eso es lo que se expone en el siguiente Gráfico, donde se deflacta la recauda-ción nominal del Impuesto Inmobiliario por un índice de precios. De esta forma se cuenta con un índice que mantiene el poder adquisitivo de la re-caudación.
Se puede discutir muchísimo sobre qué deflactor utilizar, lo que está claro es que, a pesar de ser dos formas alternativas de relativizar una va-riable nominal, el mensaje de este gráfico es muy diferente al anterior. Según el Gráfico 4, el Impuesto Inmobiliario creció hasta la primera dé-cada del siglo XX, cuando tuvo su pico y luego disminuyó, incluyendo una caída en los últimos años, cuando alcanzó un mínimo histórico.
Gráfico 4. Provincia de Buenos Aires. Recaudación del impuesto
inmo-biliario (como % del total de la recaudación). Años 1822-2014
Fuente: Elaboración propia (Anexo).
Gráfico 5. Provincia de Buenos Aires. Recaudación del impuesto
inmo-biliario (en pesos constantes del año 2014). Años 1822-2014.
Fuente: Elaboración propia (Anexo).
Por el contrario, según el Gráfico 5, el Impuesto Inmobiliario muestra una tendencia de largo plazo creciente (con muchos vaivenes), alcanzando en 2014 un pico histórico.
Si bien vamos a utilizar las dos relaciones en el análisis de las diversas etapas históricas del Impuesto, a los efectos de evaluar la política tribu-taria de cada una de las gestiones, preferimos la última por estar menos influenciada por cuestiones ajenas al Impuesto, como sí creemos que es el caso donde se lo relativiza en función del total de recursos.
1821-1853: EL DIFÍCIL COMIENZO DE LA IMPOSICIÓN DIRECTA
En 1820 la desaparición del poder central creado con la Revolución de Mayo dio lugar a la formación de unidades provinciales soberanas. La ciu-dad de Buenos Aires dejó de ser la capital de las Provincias Unidas del Río de la Plata y se convirtió en la capital de una provincia autónoma e in-dependiente.
Antes que nada, y como bien expresa Hilda Sabato (Sabato, 2013): «[…] es preciso hacer el esfuerzo de dejar de lado su imagen actual, la que
hemos construido a través de nuestra experiencia y la que nos devuelve el mapa, para pensarla de nuevo». Según Mateo (2013), en 1822 la superfi-cie de la Provincia alcanzaba solamente a 4 millones de hectáreas, un poco más del 10% de la superficie que alcanzaría en 1880 y que coincide con la actual. En ese territorio residían 110.212 habitantes distribuidos casi en partes iguales entre la Ciudad de Buenos Aires, habitada por 55.416 per-sonas, y los 30 partidos en los que se dividía jurisdiccionalmente la Pro-vincia, con los restantes 54.796 («la campaña»). Los Partidos más habi-tados eran los de San Isidro (3.903), Luján (3.572) y San Nicolás (3.500). Aunque durante todo el siglo XIX los recursos fiscales en la Argentina giraron en torno a la Aduana y alrededor del control de esa renta se es-tructuró la organización política definitiva de la República, el período también fue testigo de importantes reformas tributarias, que significaron la introducción de nuevas formas de recaudación. Si bien estos cambios incipientes tardarían muchos años en alcanzar un rol significativo en la masa de recursos públicos, los mismos constituyeron pilares fundamen-tales sobre los cuales se fue edificando el sistema tributario, particular-mente en la provincia de Buenos Aires.5
En el año 1820 la primera batalla de Cepeda marcó la disolución de poderes nacionales y el surgimiento de un período de autonomías pro-vinciales, dando inicio, a su vez, a una etapa nueva en la historia tributa-ria en la provincia de Buenos Aires. Es posible caracterizar este proceso a través de dos períodos diferentes: la «época de Rivadavia» (1821-1828) y la «época de Rosas» (1829-1852), aunque, como veremos, los dos ten-drán en común a una figura económica de esos tiempos como fue Manuel José García.
Durante los primeros años posteriores a 1820, el gobierno provincial de Martín Rodríguez (1820-1824), por medio de sus ministros Bernar-dino Rivadavia y Manuel José García, tomó la decisión de reformar el sis-tema tributario y administrativo-financiero colonial. Ocupado el Gober-nador en las expediciones militares, Bernardino Rivadavia se convirtió en la figura más trascendente de la administración de los asuntos públi-cos de la Provincia. En 1821 se lleva a cabo una importen eante reforma institucional de la Hacienda Pública mediante la creación de la Contadu-ría General de la Provincia, la TesoreContadu-ría General y la ReceptoContadu-ría General de Impuestos; en ese año también se elaboró el primer Presupuesto ge-neral anual, se creó el «Banco de Buenos Aires» (antecedente del actual Banco de la Provincia de Buenos Aires), se contrajo el primer crédito ex-terno y se llevó a cabo una importante reforma tributaria.
Como expresa el historiador David Rock: «Rivadavia representaba un intersticio entre fines del siglo XVIII y principios del XIX: sin pertenecer plenamente a ninguno de ambos, era al mismo tiempo un precursor y un anacronismo. Su defensa del libre cambio, las inversiones extranjeras y la colonización de tierras por europeos, se combinaban con el deseo con-servador de devolver a Buenos Aires su carácter de fines del siglo XVIII de centro comercial y financiero, con comerciantes y banqueros que con-trolasen la economía y el Estado» (Rock, 1991).
La reforma impositiva de 1821 se encuentra influida por esas mezclas de ideas liberales y neoborbónicas, en un intento de disminuir la depen-dencia de la Aduana como fuente de recursos. Cabe destacar en este as-pecto a Manuel José García como una figura importante en el diseño de la política económica, siendo el primer Ministro de Economía de la Pro-vincia y ocupando varias veces ese cargo. Su influencia estará presente en las dos etapas mencionadas, ya que también fue convocado por Juan Ma-nuel de Rosas.
A propuesta del Ministro García, y a través de una Comisión encabe-zada por Santiago Wilde, el 17 de diciembre de 1821 se aprueba en la Junta de Representantes (órgano legislativo que tenía la potestad de crear im-puestos) la Contribución Directa, un tributo que alcanzaba al patrimonio de todos los habitantes de la provincia de Buenos Aires, constituyéndose en el primer antecedente de impuesto patrimonial del país libre. Como veremos, el carácter patrimonial fue forzado más por cuestiones de ad-ministración tributaria (muy trascendentes en ese momento) que por cuestiones políticas e ideológicas. Si bien la idea original era establecer un impuesto sobre las «ganancias», las imposibilidades administrativas de determinar y controlar las mismas obligaron a poner como base im-ponible al patrimonio. Este, según el informe de la Comisión Wilde, ade-más de ser ade-más controlable (lo que sería puesto en seria duda luego por la misma experiencia) era el medio más adecuado para medir la tasa de ganancias de un individuo (Santilli, 2010).
Gráfico 6. Provincia de Buenos Aires. Recaudación de la contribución
directa. Años 1822-1833. En miles de M$C y en % del total de recursos
Fuente: Elaboración propia (Anexo).
En la discusión parlamentaria nace un debate que nunca desaparecerá. Nicolás Anchorena (cuando aún no era uno de los mayores terratenien-tes de la Argentina) se oponía al Impuesto por considerar injusto que gra-vara capitales inmovilizados. Esta diferencia sobre cómo se debe consi-derar a los inmuebles rurales a los efectos tributarios se mantuvo como una constante a lo largo de toda la historia del Impuesto, reapareciendo con fuerza aún en sus últimas modificaciones (año 2012).
En su Mensaje a la Junta de Representantes del 5 de mayo de 1823 los encargados del Poder Ejecutivo, Bernardino Rivadavia y Manuel José García, expresaban:
Para que el sistema de hacienda se complete, resta solo llevar la recauda-ción de lascontribuciones directasa un grado de exactitud mucho más alto que el que ahora tiene. Esto es difícil siempre; pero las dificultades se aumentan en un pueblo desacostumbrado, y que no ha advertido todavía cuanto importa esta parte de la administración a su prosperidad… Cada día que pasa hace ver más cercano el riesgo de depender casi enteramente de las rentas eventuales de la aduanas, y de exponernos por necesidad a contiendas y rivalidades, tan odiosas como perjudiciales a la industria y prosperidad general.
0 100 200 300 400 500 600
1822 1823 1824 1825 1826 1827 1828 1829 1830 1831 1832 1833
23 37 53
97 112 118 133
229 238
289 316
383 Contribución directa
1% 2%
2%
2%
2%
3% 3% 3%
3% 3%
3%
Si bien se aducían razones de inestabilidad de esos ingresos producto de los bloqueos derivados de conflictos con otros países y de no contar nues-tro territorio con un poder naval de defensa, la idea clara era ampliar el comercio eliminando todas las barreras al mismo (internas y externas), beneficiando al sector de los comerciantes y financistas porteños respecto a los hacendados y terratenientes de la campaña.
En este aspecto, resulta casi imposible separar la reforma impositiva de 1821 con el hecho tal vez más conocido del gobierno de Rivadavia como fue laLey de Enfiteusis. Con el fin de mantener la propiedad estatal de las tierras fronterizas que se incorporaban, se aplicó el sistema legal romano de la Enfiteusis: se otorgaban derechos de uso de largo plazo sobre las tie-rras, manteniéndolas bajo propiedad estatal, por los cuales se percibía un arrendamiento (según la legislación el gobierno podría arrendar tierras a personas o compañías por un alquiler igual al 8 por mil del valor evaluado de los pastizales y el 4 por mil de las tierras para cultivo). Según José María Rosa (2012), el mantenimiento de la propiedad estatal de las tierras no fue una decisión sino una necesidad por estar las mismas hipotecadas en créditos con la banca inglesa. Tanto la Contribución Directa como la Enfiteusis perseguían volcar el financiamiento del Estado hacia el sector ganadero para disminuir la carga sobre los comerciantes-financistas,6en
el primer caso a través de un impuesto, en el caso de la segunda mediante la obtención de un arrendamiento.
Ninguna de las dos fuentes alcanzó a representar montos significati-vos respecto del total de recursos por razones comunes: las valuaciones del patrimonio (tierra, capitales, etc.) estaban a cargo de los mismos con-tribuyentes (o enfiteutas) estableciendo un claro incentivo para la subde-claración, al tiempo que el gobierno carecía de la maquinaria adminis-trativa para controlarlas.
La solución que encontró el gobierno de Rivadavia al problema de las valuaciones fiscales y las dificultades del cobro fue la de recurrir a agen-tes privados para el proceso de recaudación. Siendo entre 1824 y 1836 Manuel J. Galup el responsable de la administración del Impuesto, Ma-nuel Dorrego expresa en julio de 1928 ante la Junta de Representantes el carácter de solución temporal de dicha alternativa:
Cada día se hace más palpable la necesidad de establecer sólida-mente las contribuciones directas; es preciso que cuanto antes re-ciban vuestra sanción los proyectos de ley, que a este efecto fueron
presentados en la sesión anterior. El gobierno por su parte, se pre-para a dar una nueva forma al modo de su recaudación. El sistema de confiarla a particulares, por empresa, pudo tener lugar al prin-cipio de su establecimiento, pero ahora que la senda está abierta, y tomados muchos datos, conviene formar una administración, donde empleados permanentes y bien dotados, puedan probar sus aptitudes, y labrarse una carrera por su méritos.
Desde su creación hasta 1829 la evolución de la Contribución Directa su-peró a la de los recursos totales, lo que permitió aumentar su participa-ción. En particular, mientras que la recaudación total se incrementó a un promedio anual del 19%, la Contribución Directa lo hizo al 39%.
Las modificaciones instituidas por Rivadavia no registraron cambios significativos hasta el inicio del gobierno de Juan Manuel de Rosas. Du-rante la época de Rosas (1829-1852), los efectos de las guerras y las modi-ficaciones en la política de tierras, así como los bloqueos al puerto de Bue-nos Aires, tendrán gran impacto en la base imponible de la Contribución Directa. Respecto a las guerras, en el año 1829 (primer ataque francés a la escuadra argentina) se eximió del pago del tributo a los capitales en ganado y labranza «considerando el gobierno el trastorno y confusión que por un efecto necesario de la guerra han sufrido» dichos capitales (Nicolau, 1980). Esta medida compensaba en parte el efecto del nuevo Impuesto sobre los ganados destinados al abasto y saladeros, de 8 y 12 reales por cabeza.7Las
exenciones se repetirán más adelante ante nuevos hechos bélicos.
Las consecuencias de los conflictos bélicos no solo afectarían la base imponible del tributo, sino también su valor real. Un segundo fenómeno que afectó la potencialidad del tributo, constituyéndose como una de las principales falencias de los impuestos patrimoniales, fue la inflación o desvalorización de la moneda corriente. Frente a las dificultades técnicas y políticas de actualizar las bases imponibles, la inflación genera una des-actualización rápida del tributo, reduciendo la capacidad recaudatoria del tributo. En este sentido, el incremento de precios verificado en 1829 ge-neró una desvalorización del tributo: si bien la recaudación creció un 47%, el incremento real de la misma solo alcanzaría un 10%. Estos problemas se repetirán a lo largo de la historia del tributo.
Al distribuir las tierras obtenidas en la expedición de 1832, Rosas abandonó el sistema de enfiteusis. Los títulos de propiedad de las tierras fueron otorgados a los miembros de la expedición en lotes proporciona-les al rango militar. A los contratos de enfiteusis que vencían durante el año 1836 se les dio la opción de compra. Aunque todo ello amplió la base imponible de la Contribución Directa, su recaudación fue siempre un pro-blema para la gestión, dedicándole cada año algunos párrafos en su Men-saje Anual ante la Junta de Representantes:
El erario público jamás se ha encontrado tan embarazado como al ingreso de la administración actual. […] La Contribución Directa se hallaba suspendida hasta nueva determinación de la próxima Legislatura, o después de cuatro meses de abiertas sus sesiones, en caso de no haber tomado ésta ninguna resolución. Mas el Gobierno, considerando que las urgencias del erario no daban lugar a espera, ordenó el cobro de ella en el presente año (1835), con arreglo a la ley dictada para el anterior (1834) (Mensaje a la Junta de Repre-sentantes, Rosas 31/12/1935).
Más allá de cambios en la base imponible, no hubo ninguna modificación de la Ley de Contribución Directa hasta 1837, debido a la abundancia de recursos aduaneros y la priorización de otros impuestos (como el ya men-cionado sobre el ganado, destinado a los saladeros y abasto). La Sala de Representantes se mostraba reacia a aprobar cambios impositivos, a pesar de las propuestas del ministro Manuel García.
Por ejemplo, en 1834 el Ministro encarga a una Comisión de la Junta de Representantes el estudio de las posibilidades de mejora de la Contri-bución Directa. En dicho informe se argumenta que «[…] abarcando ella todas las personas que disponían de capitales, su recaudación siempre sería muy complicada debido a la necesidad de conocer la situación eco-nómica y financiera de cada una de ellas, pues sería preciso en algunos casos exigir lo que prescribía la ley, pero en otros contemporizar con las pérdidas que pudiera haber sufrido el contribuyente. Si bien las contri-buciones directas pueden influir del modo más benéfico también son ca-paces de convertirse en un azote de la sociedad» (Nicolau, 1980). Ante-riormente, en 1831 la Sala de representantes ya había rechazado una suba de impuestos para pagar las amortizaciones e intereses de un nuevo en-deudamiento.
Contribu-ción directa del año 1832: «La nota interesante del debate radicó en la opinión del señor Aguirre, pues, sugirió gravar las propiedades, tanto de fincas como de tierras, mediante su valuación y la fijación de un impuesto porcentual sobre ellas, con lo cual pensaba lograr una distribución impo-sitiva equitativa y justa sobre los capitales. Otro representante, Senillosa, comentó al respecto que sería necesario contar con un catastro y esto era difícil de obtener dado que recién se acababa de salir de una guerra, agre-gando que por tratarse de contribuciones directas, éstas eran resistidas por los contribuyentes» (Nicolau, 1980).
Sin lugar a dudas, los problemas de administración de este tributo eran muy importantes, con la consecuente evasión que se derivaba de los mismos. Un periodista de la época, citado por Nicolau (1980), hizo un análisis muy claro de la situación. Con datos de cueros exportados, estimó que la recaudación solamente por la parte de ganado tendría que ser de $93.440 anuales; sin embargo, esa había sido la recaudación total de la Contribución Directa incluyendo todo el resto de capitales. En la práctica, se fueron estableciendo un conjunto de mecanismos de elu-sión fiscal más o menos generalizados: en cuanto a la contribución in-mobiliaria, la falta de ajuste en el tiempo de la valuación del bien aun cuando se instrumentasen mejoras en el mismo era una práctica habi-tual. Respecto a los comerciantes, el diferencial de alícuota entre capi-tal propio, que pagaba el 4 por mil, y capicapi-tal ajeno, que pagaba el doble, hacía que la mayor parte de los comerciantes se declararan como con-signatarios.
A pesar de ello, la recaudación del tributo, con ciertas fluctuaciones, al-canzó en 1834 un monto de m$c 385 mil, lo que significó un incremento promedio anual del 6% en valores constantes. Este buen desempeño se re-vierte en los años 1835 a 1837, particularmente este último año en el cual la misma se ve reducida a tan solo m$c 83 mil.
A pesar de todas las necesidades públicas no ha podido el Gobierno determinarse en 1837 a continuar el cobro de la contribución di-recta en la forma en que se halla establecido. No hay cosa más dura e inhumana, que obligar al hombre a hacer manifestación de su fortuna particular. En todos los países del mundo el secreto sobre el monto de la fortuna particular que cada uno tiene, se ha consi-derado, y se considera, uno de los principales medios de adquisi-ción o conservaadquisi-ción de lo adquirido. Su descubrimiento o violaadquisi-ción importa un mal positivo. ¿Cómo pues obligar a ninguno a que él mismo se cause este mal? ¿Cómo esperar que se preste obsecuente, y fiel a una obligación que no le es dado reconocer?. Por otra parte ¿Cómo puede autorizarse por la ley la exploración fiscal de lo que cada uno tiene, cuando se cree que no lo manifiesta, sin exponer a todos los hombres a que, siendo unos mirados con extremada in-dulgencia, sean otros impunemente perseguidos, y maltratados en su persona, y crédito, con excesivo rigor? Esta misma Contribución Directa, establecida bajo otros principios más justos, más libera-les, y más conformes a la igualdad de derechos, y deberes de todo ciudadano para con la sociedad, daría resultados más positivos, y podría ser un medio de estimular la industria, la economía, y la fru-galidad, verdadera fuente de riqueza pública, y particular, al mismo tiempo que de hacer proficuos al erario los consumos superfluos de pura profusión que no es posible de otro modo reprimir. El deseo, pues de proponer una medida acertada, que no ofrezca gran-des inconvenientes en su ejecución, ni sea perjudicial a nuestra in-dustria, ha retardado hasta hoy poderos presentar el fruto de las meditaciones del Gobierno; pero cree que en breve estos trabajos estarán sometidos a vuestra consideración. El Presupuesto 1838 prevé $1.500.000 para Contribución Directa (Mensaje de Rosas a la Junta de Representantes, 27/12/1837).
Las reformas realizadas tuvieron alguna repercusión y la recaudación mostró un importante crecimiento, si bien la misma se demuestra inferior a las estimaciones previas: la recaudación alcanza a tan solo m$c 773 mil. El resultado se repite en 1839: de los m$c 3 millones previstos recaudar en el Presupuesto de 1939 solo se recaudan m$c488 mil.
efec-tuaron en ese mismo período (Banzato, 2013).
La victoria militar de Rosas sobre sus enemigos significó en la práctica un duro revés para las reformas en la Contribución Directa: los bienes (tierras y ganados) de los vencidos fueron expropiados y al mismo tiempo se dictaron exenciones para los bienes de los que colaboraron con el go-bierno. Todo ello disminuyó la base imponible del impuesto, generando un retroceso de los avances que se habían logrado con la reforma. Estos efectos negativos sobre la recaudación perduraron durante todo el go-bierno de Rosas.
Para cuantificar lo anterior, resulta interesante analizar brevemente los resultados del Censo Económico de 1839, que fuera ordenado en el marco de la reforma tributaria con el objetivo de actualizar los datos del patrimonio privado de los residentes en la Provincia. Estos datos fueron presentados por Gelman y Santilli (2006), quienes observan que los ca-pitales de la campaña superaban a los de la Ciudad, aunque en recauda-ción el aporte de cada región era similar. En 1820, cuando comienza este tributo, la ciudad aportaba el 80% de recaudación, mientras que en 1839 lo hacía en un 50%, lo que ofrece una magnitud sobre la importante ex-pansión del territorio registrada en dicho período.
Gráfico 7. Composición de la recaudación por contribución directa,
según bienes y regiones. Año 1839 (en % del total recaudado)
Fuente: Gelman y Santilli (2006b) a partir de Censo Económico 1839.
Otro dato que llama la atención de los autores es la importancia del ga-nado. Si bien «otros bienes», entre los que se incluyen los bienes inmue-bles, aportaban el 51% del total de la recaudación, otro 29% era aportado
Giro Ciudad Campaña Total
Ganado Otros bienes Fábrica Total
15% 18%
3%
29% 29%
0%
34% 51%
17%
1% 1% 2%
por el rubro «ganado». Nuestra hipótesis es que estos datos se encuen-tran, sin embargo, fuertemente influidos por el momento económico en que se realiza el Censo, ya que el mismo se lleva a cabo durante el blo-queo del puerto de Buenos Aires, en el que se redujo al mínimo la activi-dad aduanera. Este fenómeno genera una subestimación de los valores correspondientes al comercio. Por ejemplo, para el período 1829-1850, sacando los años de bloqueo del puerto, un 50% de la recaudación directa provenía por el rubro «giro comercial», mientras que entre 1838 y 1840 dicha participación se reduce a 13%. Hay que resaltar que, a pesar de que la Contribución Directa pretendía ser una tributación independiente del movimiento de la Aduana, cuestiones de administración tributaria ata-ban la recaudación de la misma a los movimientos de las importaciones, ya que el cobro directo sobre la Aduana simplificaba la tarea del recau-dador. En ese aspecto, la Aduana fue un antecedente de lo que hoy se co-noce como «agente de percepción».
Por lo tanto, para evaluar mejor la situación de aquel entonces con-viene hacer alguna corrección para que los valores se relacionen más con los observados en la mayoría de los años. En el Gráfico 8 se exponen las diferencias. Si a lo recaudado por giro comercial se le asigna el valor pro-medio correspondiente a todo el período vemos que las participaciones de cada rubro cambian significativamente y el peso de la ciudad es del 63%.
Gráfico 8. Composición de la recaudación por contribución directa,
según bienes y regiones. Año 1839 corregido
(en % del total recaudado)
Fuente: Gelman y Santilli (2006b). Giro
Ciudad Campaña Total
Ganado Otros bienes Fábrica Total
40% 48%
7%
19% 19%
0%
22% 33%
11%
1% 0% 1%
63%
Si se asume que el total de «otros bienes» en la campaña implica el aporte de los inmuebles rurales (tierra) se advierte que solo el 11% del total re-caudado por Contribución Directa proviene de los mismos. En síntesis es posible decir que solo un tercio de la recaudación proviene de bienes in-muebles y casi la mitad proviene del giro comercial. Como este último se cobraba en la Aduana (mediante consignaciones) es posible observar que estos valores son lo que mayormente explican la evolución de la recauda-ción en todo el período (Gráfico 9).
Más allá de los esfuerzos del Poder Ejecutivo, la Contribución Directa no lograba consolidarse como recurso significativo en el financiamiento del Presupuesto: su participación osciló en el 4% del total de recursos. Esto no impide que la misma ocupe un lugar recurrente en el discurso oficial, aunque en muchas circunstancias se deba a las continuas quejas respecto de su baja capacidad de recaudación.
Gráfico 9. Contribución directa. Composición de la recaudación según
rubros. Años 1829-1850 (en % del total recaudado)
A fines de 1840, a pesar de haber más que duplicado la recaudación, en el mensaje a la Junta de Representantes del 27 de diciembre el goberna-dor Rosas se muestra disconforme con lo obtenido. Lo mismo sucede en los dos años siguientes:
La Hacienda pública, resistiendo severas dificultades, ha surgido triunfante por la sabiduría de vuestras acertadas deliberaciones y la constancia de vuestro patriotismo. Las mercaderías y efectos extran-jeros importados, y las producciones del país exportadas, han vuelto a restablecer las entradas de la Aduana. La Contribución Directa no ha producido la suma calculada. Necesario es el establecimiento de
1829 3 3 % 4 8 % 5 0 % 4 4 % 6 7 % 4 8 % 16 % 11 % 13 % 16 % 3 3 % 3 8 % 3 9 % 3 4 % 5 9 % 4 9 % 5 4 % 5 6 % 6 4 % 6 7 % 5 2 % 5 0 % 5 6 % 8 4 % 8 9 % 3 3 % 5 2 % 8 7 % 5
1% 41%
6 6 % 6 1% 6 2 % 8 4 % 6 7 % 4 6 % 4 4 % 3 6 %
una avaluación enteramente justa. La retardación en el cobro ha pro-venido de no haber cerrado las comisiones la regulación de los capi-tales dentro del término prefijado por la ley. La urgencia de obtener su producto aceleró la recaudación. Para 1842 se proyecta de nuevo recaudar $1,5 millones. (Mensaje Rosas, 27/12/1841).
La hacienda pública reluce entre las glorias de la Patria. La Co-lectaduría ha retardado los trabajos relativos a la entera recau-dación de la Contribución Directa. Exige esta la contracción del Gobierno, y oportunamente vuestras meditaciones y tareas. Sus-ceptibles es de considerables mejoras y adelantos. Se prevé por Contribución Directa para 1843 $2,0 millones. (Mensaje de Rosas, 27/12/1842).
Gráfico 10. Provincia de Buenos Aires. Recaudación de la contribución
directa. Años 1831-1850. En M$C millones y en % del total de recursos
Fuente: Elaboración propia (Anexo).
En 1843 la recaudación se duplica en términos nominales y logra el obje-tivo buscado:
Los derechos exteriores y los impuestos interiores recaudados han producido las sumas calculadas, sin notables diferencias. Por no cumplir su encargo en la época de la ley algunos Comisiones Re-guladoras de los Capitales, ha dilatado hasta fin de año la
recauda-0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,5 3,0 1849
1831 1833 1835 1837 1839 1841 1843 1845 1847
3% 3% 3% 8% 2% 3% 1% 6% 6% 5% 4% 9% 5% 4% 4% 3% 3% 4% 10% 12% 0,1 0,8 0,5 1,0
1,5 1,6 1,4
1,0 1,2
1,3 1,1
Contribución directa Cont. Dir. / Rec. Total (Eje der)
2,2
1,9 1,8
ción de la Contribución Directa. Se proyecta para 1844 recaudar $2 millones, papel sellado y patentes $1,8 millones. (Mensaje Rosas, 27/12/1843).
Sin embargo, al año siguiente vuelve a caer la recaudación demostrando con su inestabilidad la debilidad del sistema rentístico provincial. Entre otros aspectos influye significativamente el mantenimiento de las exen-ciones a los propietarios aliados al gobierno:
El gobierno se complace en manifestaros alto reconocimiento por vuestra ilustrada cooperación para mejorar la hacienda pública. Ha vencido las dificultades en una época complicada. Los derechos e impuestos no han correspondido al cálculo de recursos. La Contri-bución Directa se ha cobrado con retardo. Las Comisiones Regula-doras no concluyeron su encargo el día prefijado por la Ley. El go-bierno adoptará las medidas necesarias para el puntual desempeño. Hay una disminución en el producto de la Contribu-ción Directa, derechos de patente y registro de marcas, por los jus-tos premios acordados a los leales defensores, y empleados del Es-tado. Para 1845 se prevé $1,5 millones. Papel Sellado, Patentes y marcas $1,8 millones. (Mensaje Rosas, 27/12/1844).
Estaban superadas las dificultades de un período extraordinario, cuando fuertes e injustas agresiones extranjeras han venido a pa-ralizar en el ramo de rentas este progreso honorífico del país. La recaudación de la contribución directa en la ciudad y campaña se aproxima al período prefijado por la ley. El gobierno no desatiende la adopción de medidas convenientes para que las comisiones re-guladoras concluyan su encargo en el término designado. El pro-ducto de la contribución directa, del derecho de patentes y registros de marcas tiene una disminución proveniente de la exoneración del pago justamente concedida en premio a los fieles defensores y empleados del Estado. Para 1846 se prevé un más exacto cálculo de $930.764. Papel Sellado, patente y marcas $1.496.123. (Men-saje Rosas, 27/12/1845).
go-bierno les ha agradecido esta demostración patriótica. Para Con-tribución Directa se prevé $968.739,3; papel sellado, patente y bo-letos de registro de marcas: $1.474.200. (Mensaje Rosas, 27/12/1846).
Se recaudó más de lo proyectado. Las Comisiones Reguladoras han cumplido los plazos. Hay algunos atrasos en ciertos jueces de Paz. Para 1848 se prevé $1.164.043,3. (Mensaje Rosas, 27/12/1847). Siguen exentos los leales. La Contribución Directa ha producido más de lo proyectado. Se prevé $2 millones para 1849. (Mensaje Rosas. 27/12/1848).
La Contribución Directa produjo un poco menos de lo proyectado. Los jueces de paz de la campaña, a excepción de los de la Lobería, vecino, Guardia de Lujan, Pila, Chapaleofu, Azul y Pergamino, que indebidamente han demorado la remisión de los registros y sumas recaudadas, se han expedido en los términos de la ley. Los registros y la cantidad de $4.285 correspondientes a Patagones, se perdieron en el naufragio del buque en que venían, según nota del Juez de Paz de Patagones, fecha 23 de noviembre último. Se proyecta para 1850 $2 millones y $1,5 millones de Papel sellado, patentes y mar-cas. (Mensaje Rosas, 27/12/1849).
Como puede observarse, y más allá de lo que se ha escrito sobre esta época, existió un funcionamiento republicano de división de poderes, con un Poder Ejecutivo con mucha fortaleza que, en materia de impuestos, siempre estuvo supeditado a las decisiones de la Sala de Representantes. Como consideración final para este período resulta claro que el diseño del sistema tributario se basaba en cuestiones que no siempre estuvieron a la altura de los problemas de administración tributaria. En su lugar, el financiamiento del Estado se basaba en aranceles a las importaciones y, cuando estos no alcanzaban a cubrir las necesidades, en la emisión de papel moneda inconvertible. Esta emisión conllevaba a su vez una desva-lorización del dinero que incidía fundamentalmente sobre los sectores populares a través de la disminución del poder de compra.
este tributo sobre la masa total no llegó a superar el 4% en períodos nor-males.
De igual forma, otros recursos como la venta o el arrendamiento de tierras tampoco llegaron a alcanzar niveles significativos en el total de re-cursos, dado su escaso valor. Nicolau (1980), al citar un debate en la Sala de Representantes en 1833, explicita que mientras el costo de comprar una legua de tierra significaba un pago de $3.000 mensuales el cual se podía obtener una renta mensual de $60 (mediante canon de Enfiteusis); ese mismo capital, puesto a interés, podía rendir $240 pesos por mes. La Contribución Directa y los cánones de Enfiteusis estaban muy relaciona-dos al adolecer de los mismos inconvenientes: su base imponible depen-día de valores declarados por los propietarios, quedando continuamente subvaluados. Por otra parte, las alícuotas o cánones dependían de deci-siones de la Sala de Representantes, que se mostró en muchas oportuni-dades reacia a incrementarlos.
Cabe preguntarse, en todo caso, si esta configuración no fue un resul-tado deliberado de la estructura de poder, dado que, como expresa Hal-perin Donghi (1982) resulta complejo distinguir en este período entre los intereses del Estado y los de la clase terrateniente, quienes se oponían a los impuestos directos por ser sus principales contribuyentes.
En la explicación de la poca importancia que tuvo la Contribución Di-recta en el financiamiento del Estado provincial durante sus primeras cuatro décadas se mezclaron diversas cuestiones, algunas de índole eco-nómica, pero las más importantes, sin lugar a dudas, fueron las políticas. Entre las primeras hay que mencionar que los impuestos competían con otros recursos como la renta aduanera, la deuda y la emisión de di-nero que, dados sus efectos más indirectos sobre el «contribuyente», siempre presentaron ventajas respecto a la imposición directa. A su vez, la expansión exportadora potenciaba y respaldaba las posibilidades de endeudarse o de emitir papel moneda inconvertible. En los momentos de restricción del comercio exterior las tres fuentes de recursos se potencia-ban. Así la caída de las exportaciones y las importaciones no solo impli-caba menos recaudación en la Aduana, sino también menos respaldo de la deuda, menos confianza en el papel moneda, desvalorización de la misma vía inflación y por este rumbo también se afectaba la base impo-nible de los impuestos directos. Justamente en los momentos de crisis ex-terna fueron los más activos en querer jerarquizar las Contribuciones Di-rectas.
de 1821 las características republicanas con división del poder en tres ins-tituciones: Poder Legislativo (Junta de Representantes), Poder Ejecutivo y Judicial, el diseño de su sistema representativo, más por sus silencios que por su letra, dejaba mucho margen para la arbitrariedad. La ley elec-toral permitía votar a «todo hombre libre, natural del país o avecindado en él, desde la edad de 20 años», pero no estaban claras las definiciones de hombre libre (muchas veces los que ostentaban la categoría de jorna-leros, domésticos, asalariados no estaban incluidos) y de avecindado (los extranjeros a veces podían votar y otras no) y además solo podían ser elec-tos los propietarios. El gobernador era elegido indirectamente por la Junta de Representantes. Una democracia restringida claramente inclina la balanza hacia los intereses más poderosos.
1854-1867: UN IMPUESTO INMOBILIARIO Y COPARTICIPABLE
EN LA TRANSICIÓN POLÍTICA
En el año 1852 el gobierno de la Confederación Argentina al mando de Juan Manuel de Rosas es derrotado en la batalla de Caseros por el Ejér-cito Grande comandado por Justo José de Urquiza, lo que marcará el ini-cio de una nueva configuración instituini-cional que terminará en la conso-lidación del Estado Nacional. Sin embargo, hasta que se produzca dicha consolidación, la provincia de Buenos Aires, aún bajo similares princi-pios que los establecidos en la Constitución Nacional de 1853, intenta transitar un camino propio con la fuerte influencia de Bartolomé Mitre y su Partido de la Libertad (Sabato, 2013).
En este período, si bien se produjeron cambios en el diseño de la Con-tribución Directa que incluyeron modificaciones en las alícuotas y las bases imponibles, su importancia cuantitativa se mantuvo. Esto se debió a que no hubo una necesidad extrema de recursos: en los primeros años de este período la Provincia siguió contando con los ingresos de la Aduana (1854-1861) y en los últimos años (1862-1867) se acordó una transferen-cia del gobierno nacional para finantransferen-ciar el Presupuesto.
tri-buto poniendo el foco en tres cuestiones: en el plano teórico considera in-adecuado cobrar en función del patrimonio, opinión que posiblemente haya estado influida por el pensamiento del liberalismo económico de en-tonces, donde las cuestiones distributivas tenían un lugar secundario en el diseño de la política económica, como se desprende de la siguiente afir-mación:
¿Qué auxilio exige de la ley el productor en la distribución de los provechos? El mismo que la producción: la más completa libertad del hombre; la abstención de la ley en regular el provecho, que obe-dece en su distribución a la justicia acordada libremente por la vo-luntad de cada uno. La ganancia como el líquido tiende a nivelarse por una ley, que le es inherente y que se realiza por sí misma, siem-pre que no la estorba el despotismo de la ley o el crimen del parti-cular (Alberdi, 1854).
Respecto de la aplicación práctica del tributo, el autor agrega cuestiones de administración tributaria muy relevantes para la época que determi-naron el fracaso de esta forma de recaudación:
[…] La de la contribución directa dejó de ser eficaz desde el princi-pio de su establecimiento, a causa de su naturaleza poco apropiada a países y situaciones en que falta el espíritu público. Basada sobre el capital, y valorado éste por la declaración del capitalista, resultó lo que era de esperarse, nadie habló la verdad al fisco en la decla-ración de su capital.
Por último, Alberdi considera importante destacar un elemento político que distingue a las contribuciones directas de las indirectas (como por ejemplo, la recaudación de las aduanas), en tanto estas últimas suelen ge-nerar menor resistencia en la población por tratarse de pagos que se rea-lizan sobre el consumo de los bienes.8
La contribución indirecta […] es la más fácil, porque es impercep-tible al contribuyente su pago, que casi siempre hace en el precio
