LA LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES: SU APLICACIÓN EN LOS ORGANOS DE CONTROL
MARTHA PATRICIA TRUJILLO QUIROGA
UNIVERSIDAD SANTO TOMAS FACULTAD DE DERECHO
ESPECIALIZACION EN DERECHO ADMINISTRATIVO VILLAVICENCIO
LA LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES: SU APLICACIÓN EN LOS ORGANOS DE CONTROL
MARTHA PATRICIA TRUJILLO QUIROGA
Informe final presentado para optar el título de Especialista En Derecho Administrativo
Asesor:
PhD. SONIA PATRICIA CORTES ZAMBRANO Doctora en Derecho.
UNIVERSIDAD SANTO TOMAS FACULTAD DE DERECHO
ESPECIALIZACION EN DERECHO ADMINISTRATIVO VILLAVICENCIO
Autoridades Académicas
P. UBALDO LÓPEZ SALAMANCA, O.P. Rector General
P. EDUARDO GONZÁLEZ GIL, O.P. Vicerrector Académico General
P. JOSÉ ANTONIO BALAGUERA CEPEDA, O.P. Rector Sede Villavicencio
P. FERNANDO CAJICA GAMBOA, O.P. Vicerrector Académico Sede Villavicencio
Adm. JULIETH ANDREA SIERRA TOBÓN Secretaria de División Sede Villavicencio
Nota de Aceptación
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SONIA PATRICIA CORTES ZAMBRANO Decana de Facultad Derecho
GILMA YAMILE CUBILLOS GUTIÉRREZ Coordinador Especialización en Derecho Administrativo
SONIA PATRICIA CORTES ZAMBRANO Director Trabajo de Grado
Contenido
Pág.
Resumen ... 6
Introducción ... 7
1. La Ley de Garantías Electorales ... 9
1.1. Antecedentes de la ley de garantías ... 9
1.2. Concepto y desarrollo de la Ley de Garantías Electorales ... 13
1.3. Aplicabilidad y alcances del condicionamiento respecto de la temporalidad de las restricciones y limitaciones de la ley. ... 16
2. Naturaleza, trámite y contenido de la Ley de Garantías Electorales ... 19
3. Obligatoriedad de la Ley Estatutaria y la revisión de la Corte Constitucional. ... 25
4. Las prohibiciones del artículo 38 de la Ley 996, incluidas las del parágrafo, aplican plenamente para los organismos del Control. ... 26
5. Los órganos de control y aplicación de la referida prohibición ... 34
Conclusiones ... 36
Resumen
La Ley Estatutaria de Garantías Electorales desarrollo el acto Legislativo 02 de 2004, estableciendo normas de control y equilibrio institucional, permitiendo en su momento la reelección presidencial inmediata, mediante la reglamentación del ejercicio del poder, cuyo objetivo era establecer las ‘reglas de juego’ del proceso electoral, con un presidente en ejercicio como candidato.
En el presente trabajo se busca evidenciar si las prohibiciones establecidas en los artículos 32 y 38 de la Ley 996 de 2005, son también aplicables a los órganos de control, lo que hace necesario verificar como si bien es cierto que textualmente las citadas normas hacen referencia a la Rama Ejecutiva del poder publico y a los entes territoriales, también es cierto que la Honorable Corte Constitucional en la sentencia C-1153 de 2005, mediante la cual realizó el estudio de constitucionalidad de la Ley 996 de 2005, expresó que para evitar todo tipo de equivoco en cuanto a la extensión de la prohibición al declarar inexequible la expresión “a excepción de” y “ que se desempeñen en la rama judicial, en los órganos electorales, de control y seguridad, a los demás servidores públicos autorizados por la Constitución”, determinó la aplicación de la referida prohibición a todos los servidores públicos.
Introducción
El presente trabajo tiene como fin determinar la aplicación de la Ley de Garantías Electorales prevista en la Ley 996 de 2005 y la aplicación de sus efectos en los entes de control particularmente, como son la Contraloría General de la Republica –Articulo 267 de la Constitución Política y la Procuraduría General de la Nación – Articulo 275 y ss., de la Constitución Política, encargados el primero, de la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Vigilancia que incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficacia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales; y el segundo, de la obligación de velar por el correcto ejercicio de las funciones encomendadas en la Constitución y la ley a los Servidores Públicos, la promoción y protección de los derechos fundamentales, el respeto de los deberes ciudadanos y la protección del patrimonio económico.
Así, dado que el objetivo primordial de la Ley de Garantías Electorales es asegurar que en desarrollo de las elecciones se cumpla en condiciones igualitarias y transparentes para los electores, los resultados finales de los comicios lo sean las ideas y las propuestas y no las prebendas que los candidatos puedan ofrecer para ascender al poder.
votación extendió la referida prohibición no solo a los gobernadores, alcaldes y entes territoriales, sino a todos los servidores públicos, incluidos los órganos de control.
1. La Ley de Garantías Electorales
La ley de garantías electorales, también conocida como la ley 996 de 2005, fue expedida como el marco legal dentro del cual debía desarrollarse la contienda electoral a la Presidencia de la Republica cuando el Presidente de la Republica aspirara a la reelección o el Vicepresidente aspirara a la elección presidencial con el fin de garantizar un escenario en igualdad de condiciones, tal como así lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-1153 de 2005:
“Una ley de garantías electorales es, en síntesis, una guía para el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa. Un estatuto diseñado para asegurar que la contienda democrática se cumpla en condiciones igualitarias y transparentes para los electores. Una ley de garantías busca afianzar la neutralidad de los servidores públicos que organizan y supervisan las disputas electorales, e intenta garantizar el acceso igualitario a los canales de comunicaciones de los candidatos. Igualmente, una ley de garantías debe permitir que, en el debate democrático, sean las ideas y las propuestas las que definan el ascenso al poder, y no el músculo económico de los que se lo disputan. En suma, una ley de garantías debe hacer que quienes se presenten a las elecciones en calidad de candidatos, así como quienes acudan a ellas en calidad de lectores, aprovechen en igualdad de condiciones los recursos ofrecidos por el Estado para la realización de las democracias, de manera que la voluntad popular se exprese sin obstrucciones de ningún tipo y la decisión del pueblo se vea reflejada en la persona elegida para ocupar el cargo de autoridad que se disputa.”
1.1. Antecedentes de la ley de garantías
en su artículo 164, consagró restricciones y sanciones para “los funcionarios de la rama jurisdiccional y los empleados subalternos de la misma, así como al Ministerio Publico” al prescribir que no podrán “ser miembros activos de partidos políticos ni intervenir en debates de carácter electoral, a excepción del ejercicio del sufragio”, previniendo además que “la desobediencia de este mandato es causal de mala conducta, que ocasiona la pérdida del empleo”. Años después, con el plebiscito del 1º de diciembre de 1957, se modifica el artículo 62 de la Constitución Política de 1886, y señala que “a los empleados y funcionarios públicos de la carrera administrativa les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho del sufragio” por lo que “el quebrantamiento de esta prohibición constituye causal de mala conducta”.
La participación en política constituye un espacio en el que el individuo ejerce sus derechos como ciudadano, expresa su voluntad y se sujeta democráticamente a las decisiones que la voluntad colectiva ha impuesto, lo que representa una expresión de libertad y de ejercicio de derechos fundamentales dentro de los límites que impone el derecho.
De las normas mencionadas se resalta el artículo 40, en el que se indican las acciones a través de las cuales los ciudadanos ejercen el “derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”, esto es, elegir y ser elegido; tomar parte en las diferentes formas de participación democrática, como elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares; constituir y formar parte de partidos, movimientos y agrupaciones políticas, acceder al desempeño de funciones o cargos públicos. En el mismo sentido el artículo 95, cuando se refiere a los “deberes de la persona y el ciudadano”, precisa como uno de ellos el de “participar en la vida política, cívica y comunitaria del país”.
La Carta que actualmente rige la Nación es una de las más generosas en materia de participación ciudadana que se conozca en América, no solo en relación con las vías tradicionales de ejercicio de la democracia, sino en relación con mecanismos de ejercicio de otros derechos de contenido económico, laboral, territorial, etc., que vieron en el nuevo esquema democrático. Vías de manifestación hasta entonces desconocidas, las cuales han sido fundamentales.
La sentencia C-089 de 1994, por medio de la cual la Corte Constitucional estudio el proyecto de ley que luego se convertiría en Ley 130 de 1994, Estatutaria de los partidos y Movimientos Políticos, descubrió por primera vez el catálogo de canales de participación que la constitución de 1991 ofreció a los ciudadanos como guía para el ejercicio de una democracia cada vez más dinámica e inclusiva.
De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 40, numerales 1 y 7, y 85 de la Constitución Política, los derechos políticos a ser elegido y a la igualdad de acceso al ejerció de cargos de funciones públicas están contemplados como derechos fundamentales de aplicación inmediata. Por consiguiente, no se trata de cualquier postulado programático sino de derechos fundamentales, con la fuerza normativa y suprema requerida para ser vinculantes, obligatorias y prevalentes para todos los asociados (C.P., arts, 4º y 5º, 1991).
Republica y del Presidente y Vicepresidente de la Republica. Entre otras medidas, fijó como plazo para las campañas electorales los cuatro (4) meses anteriores a cada elección popular. Además estableció una serie de prohibiciones para los servidores públicos con el fin de evitar la generación de desequilibrios inesperados en el debate electoral. Por ejemplo, prohíbe a los empleados del Estado presionar o acosar a subalternos para que respalden alguna causa o campaña política; difundir propaganda electoral a favor o en contra de cualquier partido o movimiento político; ofrecer beneficios a los ciudadanos o a la comunidad con el fin de influir en la intención del voto; inaugurar obras públicas o dar inicio a programas de carácter social en eventos o reuniones en los que participen candidatos a cargos y corporaciones de elección popular y autorizar la utilización de inmuebles o muebles públicos para actividades proselitistas. También prohíbe la modificación de la nómina de las entidades públicas durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones.
Tal como lo señala el artículo 1º de la Ley 996 de 2005 o Ley de Garantías electorales, estas medidas tiene como finalidad garantizar el principio de igualdad, además de los principios de moralidad, imparcialidad y eficacia de los procesos electorales (C.P.., artículos 13, 40 y 209, 1991). Para la Corte Constitucional:
“El artículo primero del proyecto de ley prescribe que dicho estatuto garantizará la igualdad de condiciones para los candidatos y fijara la participación en política de los servidores públicos, más las garantías de la oposición. Esta pretensión del proyecto de ley deriva del texto constitucional, por lo que no tiene reparo. En efecto, el artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2004 señalo que la ley estatutaria regularía las garantías a la oposición y la participación en política de servidores públicos en aras de preservar la igualdad electoral entre candidatos a la presidencia”. (Sentencia C-1153, 2005).
Según lo descrito, la prohibición de modificar la nómina oficial durante los periodo de campaña a cargos y corporaciones de elección popular tiene como finalidad garantizar la efectividad del derecho político a ser elegido y a la igualdad de acceso al ejercicio de cargos y de funciones públicas que asiste a todos los ciudadanos en el Estado Social y democrático de derecho (C.P.., arts. 1, 13, 40.1 y 40.7, 1991)
La razón de ser de esta prohibición es evitar que se haga uso de la nómina oficial para generar ventajas ilegitimas a favor de un determinado candidato o proyecto político, en detrimento de los demás participantes en la contienda electoral a cargos o corporaciones de elección popular.
Constituyen por lo tanto, una restricción objetiva a favor de todos los candidatos pues evita que algunos de ellos resulten favorecidos con puestos y cargos y obtengan posiciones privilegiadas frente a los electores o frente a otros candidatos, que les permita obtener resultados más favorables a sus intereses y expectativas, contrariando los postulados del principio democrático.
En otras palabras la estabilidad laboral de los servidores públicos durante el periodo de campaña electoral, incluidos los de libre nombramiento y remoción, adquiere dimensiones que trascienden los ámbitos administrativos para ubicarse en una dimensión política de mayor envergadura cual es, la garantías de imparcialidad, objetividad e igualdad en los debates electorales en el Estado Democrático y, de otra parte, garantizar la continuidad del servicio a cargo de entidades públicas evitando los traumas administrativos que puedan ocasionarse con el retiro de funcionarios, que de suyo lleva consigo un mensaje equivocado a favor de determinado candidato, causa o partido político.
1.2. Concepto y desarrollo de la Ley de Garantías Electorales
Sobre el tema se pronunció en estos términos la Corte Constitucional en la sentencia C-1153/2005:
fundamentales.
La Constitución de 1991 expandió el concepto democrático de 1886, ampliando los canales de comunicación entre los ciudadanos y las autoridades públicas. La superación del modelo netamente representativo, que ocurrió como consecuencia de la adopción de la Constitución de 1991, transformó profundamente la conciencia democrática del país. La Carta que actualmente rige a la Nación es uno de los estatutos más generosos en materia de participación ciudadana que se conozcan en América, no sólo en relación con las vías tradicionales de ejercicio de la democracia, sino también en relación con mecanismos de ejercicio de otros derechos de contenido económico, laboral, territorial, etc., que vieron en el nuevo esquema democrático vías de manifestación hasta entonces desconocidas.
Así, nadie duda que en el contexto de esta renovada forma de entender la democracia, la protección de las vías alternas de participación política ha resultado fundamental. La Sentencia C-089 de 1994, por la cual la Corte Constitucional estudió el proyecto de ley que luego se convertiría en la Ley 130 de 1994, Estatutaria de los Partidos y Movimientos Políticos, descubrió por primera vez el catálogo de canales de participación que la Constitución de 1991 ofreció a los ciudadanos, como guía para el ejercicio de una democracia cada vez más dinámica e inclusiva.
No obstante, el afianzamiento y difusión de los nuevos mecanismos participativos no condujo al abandono de los dispositivos tradiciones de expresión y ejercicio de la democracia. El modelo de 1991 impuso el reforzamiento del esquema democrático, mediante la ampliación del modelo participativo. En ese contexto, el legislador quedó atado al compromiso de realización de una cada vez más exigente democracia semidirecta, sin que se le haya relevado del deber que tiene el nuevo principio expansionista.
El objetivo de una ley de garantías es definir esas reglas, razón por la que se concluye que:
Una ley de garantías electorales es, en síntesis, una guía para el ejercicio equitativo
y transparente de la democracia representativa. Es un estatuto diseñado para asegurar que la contienda democrática se cumpla en condiciones igualitarias y transparentes para los electores. Una ley de garantías busca afianzar la neutralidad de los servidores públicos que organizan y supervisan las disputas electorales, e intenta garantizar el acceso igualitario a los canales de comunicación de los candidatos. Igualmente, una ley de garantías debe permitir que, en el debate democrático, sean las ideas y las propuestas las que definan el ascenso al poder, y no el músculo económico de los que se lo disputan. En suma, una ley de garantías debe hacer que quienes se presenten a las elecciones en calidad de candidatos, así como quienes acudan a ellas en calidad de electores, aprovechen en igualdad de condiciones los recursos ofrecidos por el Estado para la realización de la democracia, de manera que la voluntad popular se exprese sin obstrucciones de ningún tipo y la decisión del pueblo se vea reflejada en la persona elegida para ocupar el cargo de autoridad que se disputa.
El proyecto de ley estatutaria de la referencia busca la realización de ese objetivo. En su mayor alcance, regula la posibilidad de que ciertos servidores públicos participen en política. De acuerdo con el artículo 1º del Acto Legislativo 02 de 2004, salvo los empleados del Estado que se desempeñen en la rama judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad y los miembros de la Fuerza Pública, los servidores públicos pueden participar en política “en las condiciones que señale la Ley Estatutaria”.
1.3. Aplicabilidad y alcances del condicionamiento respecto de la temporalidad de las restricciones y limitaciones de la ley.
De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 40, numerales 1y 7, y 85 de la Constitución Política, los derechos políticos a ser elegido y a la igualdad de acceso al ejercicio de cargos y de funciones públicas están contemplados como derechos fundamentales de aplicación inmediata. Por consiguiente, no se trata de meros postulados programáticos sino de derechos fundamentales, con la fuerza normativa y suprema requerida para ser vinculantes, obligatorios y prevalentes para todos los asociados (C.P., arts. 4º y 5º, 1991).
En desarrollo de las disposiciones superiores en referencia, el Legislador fijó algunas reglas específicas relacionadas con las elecciones de miembros del Congreso de la República y del Presidente y Vicepresidente de la Republica. Entre otras medidas, fijó como plazo para las campañas electorales los cuatro (4) meses anteriores a cada elección popular. Además, estableció una serie de prohibiciones para los servidores públicos con el fin de evitar la generación de desequilibrios inesperados en el debate electoral. Por ejemplo, prohíbe a los empleados del Estado presionar o acosar a subalternos para que respalden alguna causa o campaña política; difundir propaganda electoral a favor o en contra de cualquier partido o movimiento político; ofrecer beneficios a los ciudadanos o a la comunidad con el fin de influir en la intención del voto; inaugurar obras publicas o dar inicio a programas de carácter social en eventos o reuniones en los que participen candidatos a cargos y corporaciones de elección popular y autorizar la utilización de inmuebles o muebles públicos para actividades proselitistas. También prohíbe la modificación de la nómina de las entidades públicas durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones.
“El artículo primero del proyecto de ley prescribe que dicho estatuto garantizará la igualdad de condiciones para los candidatos y fijará la participación en política de los servidores públicos, más las garantías de la oposición. Esta pretensión del proyecto de Ley deriva directamente del texto constitucional, por lo que no tiene reparo. En efecto, el artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2004 señaló que la ley estatutaria regulara las garantías a la oposición y la participación en política de servidores públicos en aras de preservar la igualdad electoral entre candidatos a la presidencia”. (Sentencia C-1153, 2005).
Además, las determinaciones de la Ley Estatutaria trascienden y prevalecen sobre las dinámicas administrativas internas de toda entidad y organismo público y las decisiones de los servidores públicos deberán estar supeditadas a dichos mandatos superiores.
Según lo descrito, la prohibición de modificar la nómina oficial durante los periodos de campaña a cargos y corporaciones de elección popular tiene como finalidad garantizar la efectividad del derecho político a ser elegido y a la igualdad de acceso al ejercicio de cargos y de funciones públicas que asiste a todos los ciudadanos en el Estado Social y democrático de derecho (C.P., arts. 1, 13, 40.1 y 40.7, 1991).
La razón de ser de esta prohibición es evitar que se haga uso de la nómina oficial para general ventajas ilegítimas a favor de un determinado candidato o proyecto político, en detrimento de los demás participantes en la contienda electoral a cargos o corporaciones de elección popular.
Constituye, por lo tanto, una restricción objetiva a favor de todos los candidatos pues evita que alguno o algunos de ellos resulten favorecidos y obtengan posiciones privilegiadas frente a los electores o frente a otros candidatos, que les permita obtener resultados favorables a sus intereses y expectativas pero contrariando los postulados del principio democrático.
dimensiones que trascienden los ámbitos administrativos para ubicarse en una dimensión política de mayor envergadura cual es, de una parte, la garantía de imparcialidad, objetividad e igualdad en los debates electorales en el Estado democrático y, de otra parte, garantizar la continuidad del servicio a cargos de las entidades públicas y evitar así que los traumas administrativos que puedan ocasionarse con el retiro de funcionarios pueda llevar consigo un mensaje equivocado a favor de determinado candidato, causa o partido político.
2. Naturaleza, trámite y contenido de la Ley de Garantías Electorales
El Acto Legislativo 2 de 2004 introdujo varias modificaciones a Constitución Política relacionadas con las garantías en los procesos electorales, entre ellos la elección de Presidente y Vicepresidente de la Republica.
De una parte, en el artículo 1º modificó parcialmente el artículo 127 de la Constitución y prohibió a ciertos empleados del Estado, entre ellos los de os órganos de control, tomar parte en las actividades y movimientos y en las controversias políticas. Este es su contenido:
“ARTICULO 1º. Modificase los incisos 2º y 3º del artículo 127 de la –constitución Política y adicionánse dos incisos finales al mismo artículo, así:
A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.
Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria.
De otra parte, en el artículo 4º el Acto Legislativo 2 de 2004 adicionó el literal f) del artículo 152 de la Constitución Política para incluir dentro de los temas a ser desarrollados a través de leyes estatutarias “La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Republica que reúnan los requisitos que determine la ley”
Además, el Acto Legislativo en referencia adiciono un parágrafo transitorio con el fin de señalar la oportunidad y la iniciativa para la presentación de un proyecto de Ley Estatutaria que desarrollara el literal f) del artículo 153 de la Constitución y regulara, entre otras, las siguientes materias: “Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la Republica sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la Republica”.
El proyecto de ley estatutaria fue aprobado por el Congreso de la Republica y remitido a la Corte Constitucional para el ejerció del control previo de constitucionalidad, en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 153 y 241.8 de la Constitución Política.
En la Sentencia C-1153 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte Constitucional se pronunció definitivamente sobre la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de garantías electorales a que alude el literal f) del artículo 152 de la Constitución.
En dicha sentencia se refirió a las características del control previo de constitucionalidad sobre leyes estatutarias, las cuales resultan de interés en el presente trabajo, en especial por cuanto las determinaciones de la Corte Constitucional hacen parte del contenido material de la Ley Estatutaria 996 de 2005. Señaló la Corte:
En primer lugar, atendiendo al contenido del numeral 8º del artículo 241 de la Constitución Política, el control que la Corte debe ejercer respecto de un proyecto de ley estatutaria es definitivo, lo cual significa que la revisión a que se somete su normativa es integral, tanto desde el punto de vista de forma como de fondo. Al consagrar el control definitivo de los proyectos de ley, la Constitución enfatiza el hecho de que el texto de las leyes estatutarias revisas por la Corte no puede volver a discutirse en sede jurisdiccional, lo cual supone que el fallo respecto de los artículos que la conforman hace tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta.
El carácter integral de la revisión del proyecto de ley estatutaria se suma al hecho de que la revisión del proyecto de ley es previa a la expedición de la misma, pues, tal como lo indica el numeral en cita, el control se hace sobre el proyecto y no sobre la ley estatutaria. Así lo reitera la Constitución al advertir que el trámite de aprobación de dichas leyes incluye la revisión previa por parte de la Corte Constitucional. En este sentido, la Constitución consagra un control automático, que se despliega inmediatamente el Congreso aprueba le da la aprobación al proyecto de ley de que se trate, y que no depende de la voluntad de esa Corporación, ni de los ciudadanos que eventualmente quisieran demandarlo mediante la acción de inconstitucionalidad.”
Invoca la Sentencia C-011 de 1994, la primera sentencia en la cual la Corporación abordo el estudio de una ley estatutaria, oportunidad en la cual señalo las siguientes características del control de constitucionalidad de una ley estatutaria:
- El control es de naturaleza jurisdiccional
- El control es automático
- El control es previo
- El control es integral
- El control es definitivo
- El control es participativo
su propósito es garantizar la vigencia del principio de interpretación constitucional conocido como de “conservación del derecho”. De ahí que agregara lo siguiente:
“Tal como generosamente lo ha explicado la Corte Constitucional, el principio de conservación del derecho materializa el reconocimiento de que el legislador es el legítimo representante de regulación social, debe reconocérsele un mínimo de estabilidad que le permita cumplir con su cometido institucional. La Corte ha precisado que el principio de conservación del derecho tiene como finalidad evitar el desmantelamiento del tejido normativo, preservando la voluntad legislativa, la cual se considera, en principio, acorde con la voluntad constituyente.
Así, en reconocimiento de dicho principio, al verificar la existencia de por lo menos dos interpretaciones razonables de una disposición jurídica, el juez constitucional debe preferir aquella que se ajuste a los lineamientos constitucionales, al tiempo que está en la obligación de proscribir la que lo contraria. Por ello se ha dicho que “el juez constitucional debe preservar al máximo la labor del Legislador, y por ello debe mantener en el ordenamiento una regulación impugnada, si ésta admite una interpretación conforme a la Constitución”. Con ello, preserva la permanencia de la disposición en el ordenamiento jurídico y reconoce el efecto útil de la producción legislativa. Sobre el particular, la Corte dijo:
En otro de sus pronunciamientos, la Corte manifestó:
“Sin embargo, en esos eventos no procede que la Corte retire del ordenamiento esas disposiciones pues uno de los principios que oriente la interpretación constitucional es lo que algunos sectores de la doctrina han denominado el “principio de la conservación del derecho” (Canosa Usera, 1988), según el cual, los tribunales constitucionales debe no solo maximizar la fuerza de los contenidos normativos de la Carta sino también evitar el desmantelamiento del orden jurídico. Por ello es siempre preferible aquella decisión constitucional que, dentro de los marcos de la Carta, permite preservar la labor del Congreso, que aquella que supone su anulación. (…). (Sentencia C-600A, 1995)
Ahora bien, como lo que resulta relevante en este procedimiento es que se incluya, de manera expresa, que la interpretación que debe dársele al precepto es aquella que lo hace compatible con la Carta, se hace necesario que en la parte resolutiva del fallo el Juez constitucional precise cual es la interpretación que debe respetarse por resultar ajustada a los preceptos superiores. Este procedimiento de incluir en la parte resolutiva la interpretación de la norma que se ajusta a la Carta constituye, propiamente, la modulación del fallo, y es lo que permite a la Corte ajusta el contenido de la norma al texto constitucional.
Con todo, si se observa detenidamente, la modulación del fallo constitucional no se refiere sino a la adecuación teórico jurídica de la norma infraconstitucional con la disposición superior. Dicha practica en manera alguna implica un pronunciamiento sobre las connotaciones políticas de la disposición bajo estudio. Pese a que la Corte declara exequible la norma analizada bajo la condición de que se entienda que su interpretación constitucional es aquella y no ésta, el juez constitucional jamás abandona el terreno del análisis jurídico. Incluso, al modular la decisión, el juez constitucional se circunscribe a la órbita jurídica del razonamiento, sin que le esté permitido someter a juicio las repercusiones de oportunidad y conveniencia de su decisión. (Sentencia C-1153, 2005)
(…)
que se producen como consecuencia del control de constitucionalidad de proyectos de leyes estatutarias, que la Corporación ya ha adoptado decisiones moduladas en la Sentencia C-089 de 1994, cuando procedió a la revisión del proyecto de ley estatutaria que buscaba regular el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos; en la Sentencia C-371 de 2000, mediante la cual la Corte revisó la constitucionalidad del proyecto de ley por la cual se reglamentó la participación de la mujer en los diferentes niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder publico, y en la Sentencia C-292 de 2003, mediante la cual la Corte revisó el proyecto de ley estatutaria que pretendía regular el tema de las veedurías ciudadanas, sólo para poner varios ejemplos.
Para esta Corporación resulta evidente, como lo demuestran los reiterados precedentes en la materia, que la modulación de los fallos de constitucionalidad, incluso en el marco de la revisión de proyectos de ley estatutaria, es un procedimiento legítimo y ajustada a la Carta, que de ninguna manera puede descalificarse desde la equivocada apreciación de que, con el pretexto de modular sus fallos, el juez constitucional reemplaza la competencia del legislador. La primera es una metodología de contenido teórico que permite armonizar dos disposiciones normativas. La segunda es una pretensión que esta por fuera de las competencias de la Corte Constitucional. (Sentencia C-292, 2003)
La transcripción en extenso hecha de la Sentencia C-1153 de 2005 de 2005 es indispensable para resaltar que en la Ley de Garantías Electorales o Ley Estatutaria 996 de 2005, uno es el contenido literal de sus disposiciones y otro, en ocasiones, es el contenido material y los alcances constitucionales de la voluntad del legislador, los cuales han sido señalados por la Corte Constitucional en dicha providencia judicial.
3. Obligatoriedad de la Ley Estatutaria y la revisión de la Corte Constitucional.
Junto con las leyes orgánicas, las leyes estatutarias son las leyes que tienen mayor fuerza vinculante en el sistema jurídico colombiano, hasta el punto de integrar el bloque de constitucionalidad en sentido amplio y así, ser criterio de interpretación en el control de constitucionalidad de otras leyes. Se encuentran previstas en los artículo 152 y 153 de la Constitución y de acuerdo con la Corte Constitucional, como se indicó líneas arriba, las leyes estatutarias contienen reglas, principios, fines y objetivos que regulan material de especial importancia. A su vez, tienen una especial jerarquía y una particular distinción dentro del ordenamiento jurídico, por lo cual la misma Constitución estableció que para su promulgación, debe seguirse un tramite mas exigente que el contemplado para otro tipo de leyes, por lo cual se habla de la “reserva de ley estatutaria”, para el manejo de sus materias.
Las sentencias modulativas de la Corte Constitucional, aparecen con ocasión de la sentencia C-109 de 1995, como técnica de guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, como “una modalidad de decisión por medio de la cual, el juez constitucional en virtud del valor normativo de la Carta (Constitución Política, artículo 4º ) proyecta los mandatos constitucionales en la legislación ordinaria, para de esta manera integrar aparentes vacíos normativos o hacer frente a las inevitables indeterminaciones de orden legal.”(Quinche Ramirez, 2012)
4. Las prohibiciones del artículo 38 de la Ley 996, incluidas las del parágrafo, aplican plenamente para los organismos del Control.
4.1 De acuerdo con los alcances dados por la Corte Constitucional al contenido del artículo 38 de la Ley 996, las diferentes prohibición establecidas en dicha norma, incluidas las de su parágrafo, aplican plenamente a los órganos de control tales como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República y autoridades mencionadas en la prohibición de intervención en política del artículo 127 Superior.
Al revisar la constitucionalidad del artículo 38, la Corte, en primer lugar, describió el contenido literal del proyecto sometido a su consideración, señalando que:
“El artículo 38 establece algunas prohibiciones para los servidores públicos autorizados por la Constitución para el ejercicio de la actividad política. Dentro de las prohibiciones se encuentran el presionar a sus subalternos para que apoyen determinada causa política, el difundir propaganda electoral en medios de comunicación oficiales, el favorecer laboralmente a quienes dentro de su entidad participen en igual causa política – a menos que tal favorecimiento provenga de la participación dentro de un concurso público de méritos-, el ofrecer beneficios a los ciudadanos para influir en su intención de voto y el despedir funcionarios de carrera por razones de buen servicio.
Además, establece en su parágrafo una prohibición dirigida a los gobernadores, alcaldes, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas, durante los cuatro meses previos a las elecciones. Tales prohibiciones consisten en:
. No celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos
. No destinar recursos públicos de las entidades a su cargo o de aquellas
entidades en las que participen como miembros de sus juntas directivas para reuniones proselitistas en las que participen candidatos a cargos de elección popular o voceros de los candidatos.
. No inaugurar obras públicas o dar inicio a programas sociales en
reuniones en las que participen candidatos a cargos públicos de elección popular o sus voceros.
. No modificar la nómina del ente territorial durante los cuatro meses
previos a las elecciones, salvo provisión de cargos por faltas definitivas o aplicación de normas de carrera administrativa. (Ley 996, 2005)
Se resalta de dicha descripción dos aspectos: Uno, que el contenido del proyecto de ley sometido a control por la Corte Constitucional se refería a “algunas prohibiciones para los servidores públicos autorizados por la Constitución para el ejercicio de actividad
política” (Sentencia C-1153, 2005), es decir que esas prohibiciones del proyecto de ley
no estaban dirigidas a los funcionarios a quienes el artículo 127 de la Constitución, de manera categórica, prohíbe “tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos
y en las controversias políticas”. Esos funcionarios son “Los empleados del Estado que
se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de
seguridad”. A.L.2/04, art. 1º.).
El otro aspecto a resaltar es la redacción del Parágrafo, en cuanto pareciera que las prohibiciones allí establecidas rigieran únicamente para las autoridades territoriales. No obstante, el contenido, finalidad y los alcances de la sentencia y el contenido del artículo 127 de la Constitución dejan en claro que tales prohibiciones del parágrafo rigen para todos los empleados del Estado, incluidos los de los órganos de control, según se describe a continuación.
prohibiciones del artículo 38 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, con los siguientes alcances constitucionales dados en la Sentencia C-1153/2005. Esos alcances son los siguientes:
Primero: Todas las prohibiciones establecidas en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 rigen para todos los empleados del Estado, incluidos, por supuesto, quienes de manera expresa tienen “prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos
y en las controversias políticas”, esto es, quienes se desempeñen como empleados del
Estado “en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control, y de seguridad”. (C.P. Art. 127 con la modificación hecha por el artículo 1º del A.L. 2 de 2004).
Al respecto señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-1153 de 2005:
“Tanto la Procuraduría como la Defensoría sostienen que el inciso primero
del artículo 38 se presta para entender que los funcionarios de la rama
judicial, los de los órganos electorales, de control y de seguridad, al no estar
incluidos expresamente, no se verían cubiertos por tales prohibiciones y
podrían desconocerlas sin que tal conducta fuera reprochada. Por tal motivo,
piden se declare inexequible la expresión “a excepción de los empleados del
Estado que se desempeñen en la rama judicial, en los órganos electorales, de
control y de seguridad” y la palabra “demás” contenidas en el inciso primero
del artículo 38.
La Sala comparte las opiniones arriba expuestas. No obstante, estima que
para evitar todo tipo de equivoco en cuanto a la extensión de esta
prohibición a todos los servidores públicos se hace preciso declarar
inexequible las expresiones a “excepción de” y “que se desempeñen en la
rama judicial, en los órganos electorales, de control y seguridad, a los demás
servidores públicos autorizados por la Constitución”. Únicamente de esta
manera habrá total claridad en que los sujetos pasivos de las prohibiciones
Segundo: Existe una relación inescindible entre las prohibiciones que en su conjunto consagra el artículo 38 de la Ley 996 y los principios constitucionales de moralidad, imparcialidad y eficacia de la función administrativa. Sobre el particular señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-1153/05:
“La Sala observa que todas las limitaciones previstas en el artículo 38 están claramente encaminadas a garantizar los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución, en particular la moralidad, la imparcialidad y la eficacia en el cumplimiento de las funciones. En esa medida, en términos generales, el artículo 38 no contraría disposición alguna de la Carta, sin que la desarrolla.” (Sentencia C-1153, 2005)
La Corte se refiere a todas las prohibiciones previstas en el artículo 38, sin excluir las señaladas en el parágrafo.
4.3. Con base en los aspectos señalados a lo largo de este trabajo se evidencia que la prohibición de modificar la nómina oficial prevista en la Ley Estatutaria 996 de 2005 rige tanto para la Procuraduría General de la Nación como para la Contraloría General de la Republica. Se resaltan los siguientes:
- Los procesos electorales en el país constituyen el principal instrumento de consolidación del principio democrático y para el fortalecimiento de la legitimidad institucional.
- Con tal finalidad, la Constitución de manera expresa prohíbe a los empleados del Estado que se desempeñen en los órganos de control, como lo es la Procuraduría General de la Nación y Contraloría General de la Republica, tomen parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas (C.P. art. 127, 1991).
artículo 38 están claramente encaminadas a garantizar los principios de la
función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución, en
particular la moralidad, la imparcialidad y la eficacia en el cumplimiento de las
funciones”. En la medida en que el ejercicio de la potestad nominadora y la
modificación de la nómina oficial son actividades netamente administrativas, debe concluirse entonces que, dado el carácter modulativo de la Sentencia C-1153/05, la prohibición de modificar la nómina oficial durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones a cargos o corporaciones de elección popular rige en todas las entidades y organismos públicos, entre los cuales están tanto la Procuraduría como la Contraloría como órganos de control que son.
- En la medida en que el artículo 127 de la Constitución prohíbe de manera expresa a los empleados que se desempeñen en los órganos de control “tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas” y teniendo en cuenta el carácter administrativo de la modificación de la nómina oficial, cuya modificación está prohibida para los funcionarios cuya participación en política no está prohibida por la Constitución, se requeriría norma expresa que autorizara al Procurador General de la Nación o al Contralor General de la Republica para modificar la nómina oficial de su entidad durante el periodo de protección constitucional por las campañas electorales.
No aplica como fundamento ni para la Procuraduría General ni la Contraloría General de la República el hecho de no tener expresamente prohibido llevar a cabo dicha actividad en el referido periodo de protección electoral. Por lo tanto, ante la ausencia de norma que autorice de manera expresa que ninguno de los órganos de control puede modificar la nómina estatal durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones a que se refieren los artículos 32 y 38 de la ley 996, no podrá hacerlo ni se debe asumir que estos dos órganos de control están cobijados con eximente y por el contrario están cobijados con dicha prohibición (C.P., art. 127, 1991)
nominadoras no le resulta aplicable el aforismo según el cual “lo que no está prohibido, está permitido” por la evidente razón que si el legislador estatutario determinó que en las entidades no incluidas por el articulo 127 Superior la modificación de la nómina oficial durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones constituye factor que genera distorsiones ilegítimas en el proceso electoral, con mayor razón debe asumirse que dichas actuaciones administrativas están vedadas en los organismos mencionados taxativamente en la prohibición del artículo 127 de la Constitución.
Restricciones que además corresponden con la naturaleza de las funciones a cargo de la Rama Judicial, los órganos electorales, de control y de seguridad (C.P., art.127). Por lo tanto, no corresponde a la Procuraduría General de la Nación ni a la Contraloría General de la Republica practicar al interior de sus entidades lo que corresponde reprochar como veedores a otras autoridades públicas. Por el contrario, dada su condición de órganos de control, son los llamados por excelencia a vigilar que tanto en sus entidades como en las demás entidades oficiales no se realicen prácticas prohibidas por el legislador para la época electoral. No se trata solo del ejemplo que debe dar sino de su obligación de acatar la Constitución y la ley, que debe ser ejemplo de acatamiento y de respeto sus actuaciones en un Estado de derecho.
Si los órganos de control asumen que la prohibición de modificar la nómina oficial en sus entidades no les estaba prohibida durante el periodo de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, bajo el entendido de que el Parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 se refiere únicamente a las autoridades del poder ejecutivo y de los entes territoriales, es claro que con la misma línea de pensamiento se debería haber concluido que en estos órganos de control tampoco resultaban aplicables las demás prohibiciones previstas en el mencionado parágrafo por cuanto no resultaría consistente que pudieran escoger discrecionalmente cuales prohibiciones si les aplicaban y cuales no les aplicaban.
control, también se aplica plenamente en dichos órganos por cuanto, como lo preciso la Corte al modular la sentencia, “en procura de la garantía de la moralidad administrativa, la protección del patrimonio público y el respeto de las disposiciones de índole
presupuestal, para o en ninguna reunión proselitista puede destinarse recursos públicos.
Tan reprochable en términos constitucionales es la destinación de recursos cuando en
estas reuniones participen candidatos o sus voceros como aquel direccionamiento de
fondos a reuniones de tal tipo cuando quienes participen de tales reuniones sean meros
simpatizantes de determinado candidato o partido”. (Sentencia C-1153, 2005)
Además, si se les impide tales actuaciones a quienes la Constitución permite participar en política, con mayor razón se les prohíbe a quienes la Constitución restringe de manera expresa dicha participación (C.P. art. 127). Así lo expresó la Corte en sentencia C-1153/05:
“Si bien se permite constitucionalmente la participación en política de algunos funcionarios públicos tal participación no puede mezclar recursos públicos. La financiación estatal de las campañas está debidamente regulada por otras disposiciones del presente proyecto de ley y por artículos de carácter constitucional y, por tanto, no puede provenir dinero del Estado de fuente y forma diferente a las estrictamente autorizadas en la ley.”
previstos en los artículos 13, 40-1, 40-7 y 209 de la Constitución Política.
En conclusión, la Constitución Política la Ley Estatutaria de Garantías Electorales – Ley 996/05, con los alcances de la sentencia modulativa C-1153/05 de la Corte Constitucional, prohíben tanto al Procurador General de la Nación como al Contralor General de la Republica, Rama Judicial y la organización electoral, entre otras restricciones, modificar la nómina oficial de sus respectivas entidades durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones a cargos y corporaciones de elección popular.
5. Los órganos de control y aplicación de la referida prohibición
De lo hasta ahora expuesto se tiene que los fallos de la Corte Constitucional tanto en ejercicio del control concreto como abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante, en su parte resolutiva (erga omnes en el caso de los fallos de control de constitucionalidad de las leyes, e inter partes para los fallos de tutela) y en ambos casos, las consideraciones de la ratio decidendi tienen fuerza vinculante para todas las autoridades publicas. (Qunche Ramirez, 2014)
Siendo ello así, dado que el elemento subjetivo de la norma lo son “todos los servidores públicos”, sin que resulten relevantes su régimen jurídico, la forma de organización o naturaleza, su pertenencia a una u otra rama del poder público o su autonomía, dada la finalidad de la ley 996 de 2005, es claro que esta locución debe ser entendida dentro de su propio contexto, que consiste en evitar que mediante justificaciones como el mejoramento del servicio y en ejercicio de facultades discrecionales de los entes de control a los que también se aplica la prohibición, se modifique la nomina, desacatando la prohibicion de carácter legal (Procuraduría General de la Nación, 7, Abril de 2015); y a la par desconociendo la estabilidad laboral reforzada que tienen los servidores públicos durante el periodo de cuatro (4) meses previos a las elecciones, los que para el efecto deben acudir no solo a la interposición de las acciones contencioso administrativas, y en muchos casos como lo señala la sentencia T-017 de 2013, a la Acción de Tutela, como tabla de salvación para el reconocimiento de los referidos derechos.
Conclusiones
La ley 996 de 2005 es el instrumentos jurídico que garantiza las condiciones de igualdad, equidad y transparente entre los candidatos cuya aplicación procede en las campañas electorales a la Presidencia de la Republica, para lo cual contiene una serie de disposiciones especiales aplicables a los eventos en que en las elecciones presidenciales participen como candidatos quienes estén en ejercicio de los cargos de Presidente o Vicepresidente de la Republica, y en las demás campañas electorales que se adelanten para la provisión de los demás cargos de elección popular nacionales y territoriales.
Ley que regula la participación en política electoral de todos los empleados del Estado, de manera que ellos son sus destinatarios; estableciendo a su vez las condiciones de su participación en política y, en todo caso, ordenando que una ley estatutaria desarrolle sus mandatos.
Al revisar la Corte Constitucional la ley estatutaria señaló que el hecho que el Juez constitucional realice un estudio meramente jurisdiccional de las normas sometidas a su conocimiento, no descarta la posibilidad de que se produzcan fallos modulados con el propósito de garantizar la vigencia del principio de interpretación constitucional conocido como de conservación del derecho. No obstante, señaló que las referidas normas no pueden interpretarse extensivamente sino siempre en forma restrictiva o estricta; es decir en la aplicación de las normas prohibitivas, el intérprete solamente habrá de tener en cuenta lo que en ella expresamente se menciona y, por tanto, no le es permitido ampliar el natural y obvio alcance de los supuestos que contempla. de manera que excluya la analogía legis o iruis y la interpretación extensiva.
Estado, no se les aplique. Más aún cuando cargos como el de Procurador General son reelegibles por parte del Congreso de la Republica, desconozca e ignore la trascendencia mayor, en tratándose de personas que proteger los derechos de las personas o el dinero del Estado.
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