El Municipio en México

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El Municipio en México

Manuel González Oropeza

David Cienfuegos Salgado Coordinadores

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E

L

M

UNICIPIO EN

M

ÉXICO

MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA DAVID CIENFUEGOS SALGADO

Coordinadores

Las características de esta coedición son propiedad de

Universidad Autónoma de Coahuila Blvd. V. Carranza esquina González Lobo

Colonia República Oriente Saltillo, Coah. www.uadec.mx

y

R. Ayuntamiento de Saltillo, Coah. Blvd. Francisco Coss 745

Zona Centro CP 2500 Saltillo, Coah. www.saltillo.gob.mx

Impreso por: Editora Laguna, S.A de C.V. Arquitectura 41-4 Copilco Universidad

01 (55) 56 59 11 96 México, D.F. Río Guadalquivir 1501

01 (871) 717 08 70 Torreón Coahuila

Queda el depósito que marca la ley

ISBN 968-7772-93-X

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Índice

Presentación ... 13 Mario Alberto Ochoa Rivera

Presentación ... 15 Fernando D. de las Fuentes Hernández

Isagoge ... 17 David Cienfuegos Salgado

EL MUNICIPIO EN MÉXICO

El orden de gobierno municipal: ¿espejismo o realidad? ... 29 Manuel González Oropeza

El Municipio como metáfora práctica de la democracia ... 39 Enrique Cruz Martínez

Mario Cruz Martínez

Territorio y poder a fines del antiguo régimen en España y las Indias ... 67 Rafael Estrada Michel

Visión histórica del Municipio como institución política ... 145 Jacinto Faya Viesca

Los servicios públicos municipales no incluidos en el catálogo del artículo 115 constitucional ... 169

Jorge Fernández Ruiz

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El sistema de coordinación fiscal en México. Una perspectiva municipal ... 221 Juan Antonio García Martínez

El artículo 115 y las resoluciones del Poder Judicial federal ... 229 Verónica Y. García Morales

La forja de una institución. Ayuntamientos, Cabildos y municipios: Una mirada desde la historia del Derecho ... 301

Omar González García

Los municipios y el libre comercio. El caso Metalclad ... 317 Manuel González Oropeza

La seguridad pública en la perspectiva local: participación ciudadana y

preven-ción del delito en el Distrito Federal ... 327 Luis González Placencia

Ricardo Rodríguez Luna

Municipio y Urbanismo. Asentamientos Humanos ... 341 Manuel Jiménez Dorantes

El parlamento municipal mexicano ... 353 Ricardo Cisneros Hernández

La participación ciudadana en el Municipio ... 371 Miguel Alejandro López Olvera

Las aporías de la libertad municipal en el sistema constitucional mexicano... 387 Ma. Solange Maqueo Ramírez

La naturaleza jurídica del Municipio en el sistema federal mexicano y su fun-ción en el contexto global. Con una referencia especial al marco constitucional de Coahuila ... 407

Xavier Díez de Urdanivia

La ubicación constitucional del Municipio mexicano ... 423  Carlos F. Quintana Roldán

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Municipio y medio ambiente ... 461 Armando Luna Canales

Políticas públicas y función policial para municipios de México ... 475 José Arturo Yáñez Romero

Fuentes para el estudio del Municipio en México ... 493 David Cienfuegos Salgado

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Presentación

La organización municipal es, doctrinal y orgánicamente, uno de los pilares más impor-tantes de nuestra vida administrativa y democrática.

Es por ello que, para la Universidad Autónoma de Coahuila, es una gran opor- tunidad el poder auspiciar estos estudios municipales, en coedición con el municipio de

Saltillo.

Es bien sabido que en los anales de la doctrina administrativa y constitucional, son pocas las ediciones que se abocan al estudio de los asuntos municipales, a pesar de la grande importancia que éstos entrañan.

Por ese motivo, decidimos impulsar esta edición dentro del marco de los festejos del cincuentenario de la fundación de la Universidad, que estamos celebrando este año.

En lo personal, me es muy satisfactorio iniciar mi gestión al frente de esta institución, apoyando, como lo hemos venido haciendo, todas aquellas ediciones que contribuyan al mayor conocimiento y difusión de la ciencia jurídica. Cerramos con este texto, una etapa importante en la vida de nuestra Universidad.

Esperamos que esta edición sobre estudios municipales, sea de gran ayuda para los estudiantes, maestros y conocedores del derecho, que encontrarán en estas monografías, valioso material para profundizar en el conocimiento del municipio e impulsar su mejo-ramiento institucional.

Ahondar en el conocimiento de temas como: origen, Grandeza y miseria del munici-pio en México; El municimunici-pio libre, ideal incumplido de la revolución mexicana; Los servicios públicos municipales; o Visión histórica del municipio como institución política.

Estos temas y otros más serán de significativa ayuda para todos aquellos que desean el mejoramiento de las instituciones municipales y están empeñados a contribuir a ese

propósito.

Al mismo tiempo, la Universidad cumple con esta edición, su finalidad de difundir la cultura jurídica, que sin duda es parte de la cultura en general.

En el bien fincamos el saber

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Presentación

La importancia que la Constitución le concede al municipio como base de su organiza-ción administrativa y territorial del estado mexicano, nos obliga a realizar acciones de largo aliento para fortalecerlo jurídicamente, para que pueda cumplir con eficacia las atribuciones que le encomienda.

No obstante que son conocidos los problemas congénitos de la autonomía financiera y administrativa de los Municipios, no existen suficientes estudios académicos que nos ayuden a encontrarles la solución adecuada.

Por eso es importante que los municipios promuevan aquellos tratados que aborden los temas municipales, que ayuden a redefinir la figura de un Municipio libre, con la fuerza suficiente para que cumpla con su misión constitucional.

Es necesario crear la conciencia para colocar al Municipio en el lugar que jurídica-mente le corresponde, como primera instancia de gobierno que atiende las necesidades mas urgentes y sentidas de una comunidad.

La Administración Municipal de Saltillo ha decidido apoyar la publicación de este li-bro en coedición con la Universidad Autónoma de Coahuila, en el que investigadores destacados nacionalmente, coinciden con académicos relevantes de nuestro estado, para tratar temas municipales que seguramente con su aportación enriquecerán nuestra cultura jurídica.

Mayo de 2007

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Isagoge

La elección del modelo de Estado diseñado en la Constitución general de 1917, no fue un tema pacífico en los debates y luchas de las regiones mexicanas. Habrá que recordar que, desde sus inicios como nación independiente, en nuestro país se produjo la pugna entre dos corrientes fundamentales, aquella que proponía que la forma de Estado a adop-tarse debería ser el modelo unitario, y por otro lado, se ubicaban las regiones y provin-cias que proponían al federalismo como forma de Estado.1 Así se mantuvo durante un

largo periodo la lucha de intereses en la elección del modelo estatal para México. Una decisión que estaría marcada por las dudas y esperanzas reflejadas en las discusiones del Constituyente de 1824, que alejó las amenazas de la desunión frente a la euforia de una nación grande y unida.2

Esta disyuntiva política mantuvo ocupada las plumas de ilustres mexicanos hasta que el Constituyente convocado por Juan Álvarez definió, en 1857, la organización definitiva para los Estados Unidos Mexicanos: el federalismo.

Posteriormente, en los intensos debates del Congreso constituyente de Querétaro, en-tre 1916 y 1917, se evidencia la decidida defensa del federalismo como forma de Estado idónea para México. En estas discusiones se produce un especial debate en defensa del Municipio mexicano, con el apoyo del Gral. Venustiano Carranza. En términos genera-les, el Constituyente introdujo en el artículo 115 de la Constitución vigente, los principios esenciales y las bases del Municipio mexicano.

El tema municipal suscitó encendidos discursos en el seno del Constituyente quereta-no: las circunstancias con las que se finalizaba la segunda década del siglo XX lo amerita-ban. Las voces de destacados constituyentes fueron delineando la institución municipal. En el debate destacan Heriberto Jara, Manuel Cepeda Medrano, Félix F. Palavicini y Esteban Baca Calderón, por citar algunos de los integrantes del paradigmático Constitu-yente mexicano que forjaron las reformas a la Constitución liberal de 1857 y definieron la organización del Estado mexicano; organización que sería consolidada a lo largo del

1 Sobre estos debates ver la obra de Manuel González Oropeza, El federalismo, México: UNAM, 1995, en todo.

2 Puede consultarse al respecto el excelente trabajo de Rafael Estrada Michel, “Teoría constitucional en la profecía del padre Mier sobre la Federación mexicana”, en CIENFUEGOS SALGADO, David, comp.,

Constitucionalismo local, México: Porrúa, 2005, pp. 627-676. Así como una versión anterior en E S-TRADA MICHEL, Rafael, Teoría constitucional en el discurso de las profecías de Servando Teresa de

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El Municipio en México

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El orden de gobierno municipal: ¿espejismo o realidad?

MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA∗

El sistema federal mexicano se ha concentrado en la organización de competencias y estructuras de dos órdenes de gobierno: el federal y el estatal. Sin embargo, a partir de la reforma constitucional del 23 de diciembre de 1999 al artículo 115, se considera que el orden municipal ya está incluido dentro de esa categoría,1 porque por primera vez se

reconoce que el Municipio es gobernado, y no administrado, por el Ayuntamiento; pero los alcances de su autonomía o libertad todavía están indefinidos, por lo que la sola pa-labra, a falta de interpretación constitucional válida, no implica un cambio en la naturale-za del Municipio.

La soberanía de la Federación y los estados es conferida por la Constitución federal a través de la asignación de ámbitos de competencia y facultades legislativas propias,2 entre

las que se incluye la facultad de expedir su propia Constitución y la capacidad de hacerle reformas; en el caso del Municipio Mexicano, el artículo 115 constitucional, lo reduce a la categoría de ser la base de la organización territorial de los estados, por lo que desde el nombre del título en que se encuentra esta disposición, no aparece referido sino que se refiere sólo a Los estados de la Federación y al Distrito Federal. De esta manera, los municipios están subsumidos en la categoría de los estados y no tienen autonomía dentro de la normativa constitucional.

El Municipio es tan sólo una instancia descentralizada de la administración pública de las entidades federativas en nuestro régimen constitucional, por lo que la fracción III del

Magistrado del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Miembro del Sistema Nacional

de Investigadores.

1 Jacinto Faya Viesca. “La Constitución tendrá que otorgarles a los municipios la autonomía Munici-pal”. El Municipio en México y en el Mundo. Salvador Valencia Carmona (editor). UNAM. 2005., p. 36. El autor considera también al Distrito Federal como un orden de gobierno adicional. Por lo pronto, opinamos que el Distrito Federal sigue siendo un territorio federal sometido a los poderes federales, con la participación de órganos locales, según el artículo 122 constitucional.

2 La soberanía se ha concebido histórica y políticamente, desde los Sentimientos de la Nación de 1813, como la facultad de dictar leyes a través de los representantes del pueblo, según lo determinó el

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artículo 115, lejos de ser un expreso conferimiento de poderes legislativos, es tan sólo la asignación de “funciones y servicios públicos” que se inscriben más en la aplicación o ejecución de leyes y reglamentos, que en la aprobación de políticas públicas y disposicio-nes legislativas.

La subordinación de esta descentralización administrativa, más que política, se mani-fiesta con uno de los párrafos de dicha fracción que dice: “En el desempeño de las fun-ciones o la prestación de los servicios a su cargo”, los municipios observarán lo dispues-to por las leyes federales y estatales; es decir, la Constitución Mexicana hace una clara diferenciación entre las facultades legislativas que corresponden sólo a la Federación y los estados. La fracción V del mismo artículo expande la lista de atribuciones administrativas, siempre sometidas a las leyes que sólo los estados y la Federación podrán expedir. Al final de esta fracción, se hace referencia a una facultad reglamentaria respecto de los asen-tamientos urbanos, el equilibrio ecológico y la administración de los ejidos, entre otras actividades previstas en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional.

En estos casos, la preeminencia de las leyes federales y estatales sobre atribuciones municipales es clara y provoca la anulación de las ordenanzas o reglamentos sobre una materia concurrente; como por ejemplo, el alumbrado público3 o el tratamiento final de

los residuos, así como la autorización del uso del suelo, han sido seriamente limitados tanto por la jurisprudencia nacional, como por las instancias internacionales involucradas en la aplicación de Tratados Internacionales.4

Lo anterior llama la atención, pues México no reconoce abiertamente la superioridad normativa de las leyes federales sobre las leyes estatales; es decir, de las normas con cate-goría de ley, aunque si lo hace con normas de distinta catecate-goría, como las leyes y los reglamentos.

En contraste, la Constitución de la República Federativa del Brasil, expedida en 1988, por citar una Constitución del medio Latinoamericano, ha elevado la categoría del Muni-cipio a un verdadero orden de gobierno, con facultades legislativas, tanto para expedir su

3 Según la Tesis firme de Jurisprudencia aparecida en el Semanario Judicial de la Federación, corres-pondiente a la Octava Época, Tomo I, enero-junio 1988, Primera Parte,1, p. 134, con el rubro: Alum-brado Público, Derechos por servicio de. Donde se determina que las leyes locales que determinan el cobro del alumbrado público al consumo de energía eléctrica son inconstitucionales pues el legislador federal y el intérprete judicial federal supone que debe existir una relación lógica entre el objeto de una contribución y su base, misma que no se encuentra entre el consumo de energía eléctrica (federal) y el pago del servicio de alumbrado público (municipal), por lo que estas leyes locales están imponiendo una contribución sobre el consumo de energía eléctrica, lo cual corresponde a la Federación, según el artículo 73, fracción XXIX, inciso 5º subinciso a) de la Constitución federal.

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propia norma fundamental, aprobada por su Cámara Municipal (artículo 29 de la Cons-titución Brasileña5), como para “Legislar sobre todos los asuntos de interés local”, según

reza la fracción I, del artículo 30 de su Constitución. Los legisladores municipales, de-nominado “Vereadores”, son electos de acuerdo al número proporcional de la población de cada Municipio, según la fracción IV, del artículo 29 de su Constitución.

No existe un catálogo exhaustivo de facultades legislativas, sino que la Constitución Federal del Brasil le reconoció amplia facultad para expedir leyes de interés local. Por supuesto, el control constitucional brasileño es amplio en el sentido de consagrar en el artículo 125 de su Constitución un control abstracto de normas no sólo estatales, sino también municipales.6

La reforma de 1983 al artículo 115 constitucional de México fue confirmada por la re-forma de 1999, en el sentido de que la facultad reglamentaria de los municipios está subordinada a las leyes que otros órdenes de gobierno dicten; por lo que la condición administrativa de los reglamentos permean la naturaleza del Municipio Mexicano, ya que éstos se consideran por la jurisprudencia como “simples medidas de policía y buen go-bierno”. El segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional confirma esta degradación normativa de los bandos municipales, cuando los somete por completo a las leyes estatales. La facultad legislativa de los municipios debe derivar directamente de la Constitución federal como correspondería a cualquier orden de gobierno autónomo, y no de una delegación del legislador estatal.

De tal manera que no se puede hablar, en sentido estricto, de un orden de gobierno hasta que no cuente con estas facultades mínimas. El Municipio en México, en conse-cuencia, no es un orden de gobierno, aunque el artículo 115 constitucional nos crea el espejismo de que lo es.7 Dicho espejismo lo constituyen factores como que hay

5 “El Municipio se regirá por una Ley Orgánica, aprobada en dos vueltas, con un intermedio mínimo de diez días, y aprobada por dos tercios de los Miembros de la Cámara Municipal, que la promulgará atendiendo a los principios establecidos en esta Constitución, en la Constitución del respectivo Estado y a los siguientes preceptos: (…)” Continúan 14 preceptos dando los lineamientos que se observarán en toda ley orgánica de los más de dos mil municipios distribuidos en 26 entidades federativas.

6 Gilmar Ferreira Mendes. “O controle de Constitucionalidade do Direito Estadual e Municipal na Constitcao Federal de 1988”. Revista Jurídica Virtual. Presidencia da República. Brasilia. Vol. 1. n. 3. Julio 1999. Este control tiene efectos generales, según la Constitución Estatal, por lo que una vez decla-rada como inconstitucional una norma estatal o municipal, la resolución se notifica a la Asamblea Legis-lativa o Cámara Municipal correspondiente para su derogación parcial o abrogación total, según haya sido el contenido de la resolución judicial.

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dades electas propias y actos reglamentarios de gobierno, pero los nexos con las autori-dades estatales y la dependencia, en todos los órdenes, hacia las autoriautori-dades federales, nulifican los esfuerzos formales para concederle plenitud política como orden de gobier-no independiente.

Por supuesto, lo anterior no significa que no haya habido avances, pero éstos son, en el mejor de los casos, tan graduales que sólo confirman el espejismo a que aludimos. En ellos han contribuido las reformas constitucionales, como ejemplo tenemos:

1. La del 29 de abril de 1933 otorgándole por primera vez personalidad jurídica a los munici-pios, a pesar de que ya el Código Civil expedido en 1928 lo había hecho a través de su artículo 25, por lo que era innecesario;

2. La del 12 de febrero de 1947, otorgándole a las mujeres el derecho a votar en las elecciones municipales, a pesar de que ya los estados lo habían hecho sin necesidad de esta disposición constitucional y como resultado, desde el 18 de noviembre de 1923 ya se había electo la primer mujer al Congreso del Estado de Yucatán, Elvia Carrillo Puerto, y en ese mismo año, la primer regidora de Mérida se elige en la persona de Rosa Torres. De la misma manera, en 1923 se aprueba en San Luis Potosí la primera ley que permite a las mujeres votar en las elecciones municipales y estatales, sucediéndole Chiapas en 1925 y Puebla en 1936; de tal manera, la re-forma constitucional fue tan sólo un reconocimiento re-formal de los verdaderos avances que se lograron en los estados y municipios;

3. La del 6 de febrero de 1976, reconociendo en el Municipio una instancia de necesaria coor-dinación para el desempeño de funciones constitucionales, que en el caso se refirieron a la re-gulación de centros urbanos;

4. La del 3 de febrero de 1983 se confirma su facultad de expedir reglamentos, de acuerdo a las bases que dictase el Estado, lo cual constituyó un retroceso respecto a la categoría de reglamen-tos autónomos que todos los bandos y ordenanzas municipales gozaban antes de la reforma, que no requerían de bases o leyes estatales para fundar su expedición, y

5. La del 17 de marzo de 1987 que incluyó la representación proporcional para todos los muni-cipios del país, lo cual constituye una uniformidad innecesaria que no reconoce la diversidad de desarrollo político de los municipios.

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jurisdic-cional como el previsto en el artículo 9º de la Ley de Amparo,8 que ha sido

sistemáti-camente negado a los ayuntamientos.

Lo mismo se puede decir de los estados, los cuales han sido tan regulados constitu-cionalmente, que su régimen interior, pretendidamente reservado a ellos, se ha visto limitado por las directrices del gobierno federal, previstas en la Constitución federal.

El régimen previsto en el artículo 115 constitucional limita la verdadera autonomía municipal, no sólo en virtud de que considera al Municipio como una división territorial del Estado o lo considera la base de su organización administrativa tal como hemos vis-to, sino que pareciera que sólo la Constitución federal es la norma que otorga competen-cias al Municipio, cuando en la fracción I, de dicho precepto alude a que: “La compe-tencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamien-to de manera exclusiva y no habrá auAyuntamien-toridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado”. Cabe la duda de que este precepto excluye cualquier competencia adicional que la Constitución y las leyes locales puedan asignarle a sus municipios, ya que son “la base” de su organización política y administrativa, así como que las autoridades interme-dias sólo están prohibidas en el caso de que los ayuntamientos ejerzan las competencias provenientes de la Constitución federal, pero no así de las constituciones y leyes estatales.

De igual manera, este precepto prohibe absolutamente la reelección para el periodo inmediato de las autoridades del Ayuntamiento. Esta prohibición excede la realidad de nuestro país, y algunos estados y municipios quisieran que esta prohibición pudiera ser graduada o adaptada en el texto de las constituciones estatales o de las leyes orgánicas municipales.

Un aspecto importante que debe estar incluido en la Constitución federal y no lo está en la actualidad, es que la hacienda municipal deberá configurarse con un porcentaje o con la recaudación de determinados impuestos, más que dejar al legislador estatal la discrecionalidad para constituir el patrimonio municipal.

Los municipios fueron ajenos al contenido de una Constitución federal hasta 1917, cuando los constituyentes de Querétaro con buenos deseos discutieron festinadamente la autonomía municipal. Bajo el nombre de Municipio libre quisieron darle a esta esfera la autarquía que les otorgaba el hecho de no depender de “autoridades intermedias” entre ellos y el gobierno estatal, pero el entendimiento de la autonomía municipal como un orden de gobierno distinto al de los estados no fue discutido, ni entendido en los térmi-nos actuales.

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DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS

No hay un modelo definido para la autonomía municipal, como no lo hay para un solo sistema federal, cada país ha dado contenido a la autonomía de sus gobiernos locales.9 Si

se otorgaran competencias legislativas, propias y autónomas, a los municipios en la Constitución Federal Mexicana, bien que se desglosen en el texto mismo de la Constitu-ción, como facultades mínimas que pudieran ser ampliadas en las constituciones estatales, o que se siga el ejemplo brasileño de enunciar como competencia del Municipio cual-quier facultad que importe interés local; estamos en cualcual-quier caso, en la necesidad de prever conflictos de leyes, concurrencias de atribuciones y, en general, conflicto intergu-bernamental, que requiere ser resuelto a través de medios judiciales de interpretación constitucional, lo cual en nuestro país está fundamentalmente concentrado en la Suprema Corte de Justicia, aunque en menos de una quinta parte de las entidades federativas ya comienzan a vislumbrarse los medios de control constitucional local. No obstante, estos retos no deben ser extraños a los sistemas federales, puesto que su ocupación es la de encontrar el ideal de distribución de competencias.10

En este sentido, el interés general deberá asignarse a la Federación, mientras que el particular a los estados, pero en este último rango, habrá que hacer un esfuerzo extra,

para diferenciar el interés particular genérico, que correspondería al Estado, del interés particular específico, que correspondería al Municipio. En una sociedad mayoritaria, donde el interés general prevalece, según la Filosofía de la Ilustración, habrá que ser cuidadoso en la construcción y aplicación de las leyes, pues no deben prevalecer las leyes

federales sobre las estatales, ni éstas sobre las municipales, de manera automática, sin ninguna interpretación. En este sentido, los creadores del Estado Federal Mexicano

nos dieron una regla que ha sido olvidada en la actualidad y que está prevista en el

artí-culo 50 de la Constitución de 1824 donde se establece el principio de subsidiariedad de la norma general sobre la particular, y parafraseando lo anterior, podríamos concluir

que también ese principio se debe aplicar a la subsidiariedad de lo genérico sobre lo específico.

Dicho principio se enuncia, siguiendo el artículo 50 de la Constitución de 1824, de manera que las leyes federales se expidan y apliquen, sin perjuicio de la libertad que tienen las legislaturas para el arreglo de dicha competencia en sus respectivos estados

9 Ronald L. Watts. “States, Provinces, Lander, and Cantons: International Variety among Subnational Constitutions”. 31 Rutgers Law Journal 941, 958. Verano 2000. Pero incluso, en países como México, puede haber concepciones distintas a la autonomía municipal dependiendo de cada Estado, por ello es crucial que las constituciones estatales concurran en su regulación. Por ejemplo, ver el caso de California

y sus propuestas de autonomía para sus condados en Brian P. Janiskee. “The problem of Local Government in California”. 6 Nexus, Journal of Opinion 219. Primavera 2001.

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(fracción I). Es decir, que las leyes federales no deben ser invasoras de la administración interior de los estados (fracción 31). De esta manera se crea un sistema jurídico donde la pirámide se invierte para dar a los municipios, las facultades y recursos suficientes en el desahogo de sus funciones, con la asistencia y respaldo de los estados y, de la misma manera, éstos con el correspondiente de la Federación. Las leyes no deben dictarse unila-teralmente en el ejercicio autocrático de las facultades, sin importar lo que otras leyes en otros órdenes de gobierno puedan requerir, pues para la aplicación de todas las leyes se necesita el concurso de todas las autoridades, aunque sean facultades exclusivas de sólo uno de los órdenes de gobierno; por ello las leyes federales deben contemplar y respetar el régimen interior de los estados, como éstos lo deben hacer igual con los regímenes municipales.

Lo anterior permite que las atribuciones sean ejercidas no sólo de manera coordinada, sino también subsidiaria, lo que permitiría que las atribuciones municipales pudieran ser ejercidas por los estados, a través de convenios, tal como la reforma al artículo 115 cons-titucional de 1999 lo previó.

De acuerdo a la doctrina de gobiernos locales, John F. Dillon11 formuló una regla por

la cual describe a los municipios como instancias delegadas del poder de los estados. Si el Municipio Mexicano continúa siendo una instancia administrativa, por más desconcentra-ción que pensemos, seguirá siendo una autoridad subordinada a las autoridades del Es-tado, por lo que la perspectiva particular genérica, será la única que se perciba por las autoridades municipales, debiendo estas tener sentido tan sólo en el supuesto que los intereses particulares específicos sean tomados en consideración y aplicados en sus res-pectivos territorios.

Una forma de garantizar que estas antinomias se equilibren es reconocer que las leyes sean objeto de anulación por los órganos legislativos, tal como Mariano Otero lo propu-so en el Acta de Reformas de 1847 y funcionó en nuestro país, por lo menos durante diez años. De esta manera las leyes federales pueden ser anuladas si la mayoría de las legislaturas de los estados así lo acuerdan, las leyes estatales podrían ser igualmente anu-ladas por el Congreso de la Unión y por la mayoría de los ayuntamientos en el Estado respectivo, si así lo consideran. La ley u ordenanza municipal podría ser de la misma manera anulada, si lo acordara la Legislatura del Estado o una mayoría del electorado en el Municipio la votara negativamente. Estos mecanismos de control político, serian subsi-diarios a los mecanismos jurisdiccionales, con la ventaja de que no es el mismo orden de gobierno quien decide tan fundamental decisión, sino quienes lo constituyen.12

11 Clayton P. Gillette. “Symposium on Law and Economics of Local Government: In partial praise of Dillon’s Rule or, can Public Choice Theory justify Local Government Law?” 67 Chicago-Kent Law Review 959, 998-999. 1991.

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La transferencia de facultades que se han comenzado a dar en nuestro país, no sólo implica mayores facultades para los municipios, sino también implica la asunción de nuevas responsabilidades. Entre ellas, el ejercicio de nuevas e importantes facultades para los municipios requiere el consecuente respeto a los derechos del hombre, lo cual se ha considerado hasta ahora como una exclusiva responsabilidad del gobierno federal, resulta ahora una necesidad no sólo requerida en los estados, sino incluso en los municipios. Los grandes municipios tendrán que idear un sistema ágil, equivalente a las comisiones de derechos humanos o, mejor, procedimientos sumarios ante una autoridad jurisdiccio-nal del propio Municipio.

Ello implica, por consecuencia, que si requerimos facultades legislativas para el Muni-cipio, éstas se vean complementadas con facultades jurisdiccionales propias. Muchos de los municipios no podrán contar con autoridades jurisdiccionales propias, pero las del Estado serán suficientes para cubrir estas necesidades, a través de un juicio de amparo local, o como se le desee denominar; pero en los municipios medianos y grandes en su población, exploraran la necesidad de establecer en su Ley Orgánica, síndicos o ediles encargados de la justicia municipal.

Tratándose de materias concurrentes, donde la Constitución federal asigna a la Federa-ción, los estados y municipios facultades para regular una materia específica, esta concu-rrencia debe ser más clara, para que las colaboraciones de los órdenes de gobierno sean efectivas e incida en los menos problemas posibles. Ésta es una responsabilidad del Con-greso de la Unión y, en ocasiones, las leyes federales que distribuyen las competencias son vagas y poco comprensibles para los municipios.13 Pero también el

constitucionalis-mo local debe intervenir para balancear los intereses entre los dos órdenes de gobierno14

que más se acercan en conflicto y en propósitos, por lo que las reglas de desaparición, suspensión y revocación del mandato de los ayuntamientos, debe ser refinada y comple-mentada con mecanismos de solución de conflictos entre las autoridades municipales.

El Municipio es una categoría heterogénea que comprende zonas rurales y metrópolis de muy distinta estructura y complejidad. De cualquier manera, la mayoría de la pobla-ción en América Latina ya vive en ciudades por lo que es necesario ajustar su estructura y facultades para la nueva realidad de democracia, administración y servicios, por ello es importante hacer un cambio estructural del Municipio para el siglo XXI,15 que importe

13 Sobre la importancia de la colaboración de los gobiernos locales en el desempeño de funciones coor-dinadas, como la protección al medio ambiente, puede consultarse lo realizado por Hungría a través del artículo de Gyula Bandi. “Environment Panel: Competence and Harmonization problems in Hungary”. 9 Connecticut Journal of International Law 607, 608 Verano 1994.

14 David J. Barrron. “The promise of Cooley’s City: Traces of Local Constitutionalism”. 147 University of Pennsylvania Law Review 487, 610-611. Enero 1999.

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un cambio democrático pleno, lo cual sólo se logra si la autoridad municipal desempeña significativas facultades para responder con políticas públicas realistas a su electorado,16 y

no como está actualmente, sometido a las políticas públicas previstas en leyes y ejecuta-das por autoridades que son ajenas a ese electorado.

Paralelo a lo anterior, debe entenderse que la participación ciudadana en los munici-pios es natural a su desarrollo como orden de gobierno; quizás en ningún otro orden como en el municipal se justifica más la participación ciudadana en la toma de decisiones comunes, para ello exitosos ejemplos en América Latina pueden servir de guía, como el capítulo XVI de la Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico.17

Todo lo cual nos lleva a considerar que el pueblo de un Municipio puede ejercer de-rechos de iniciativa popular ante su Ayuntamiento o de invalidación de las leyes y orde-nanzas municipales en los términos que las leyes estatales o municipales establezcan, tal como se ha reconocido en la jurisprudencia de otros países.18

La verdadera autonomía puede promoverse de mejor manera en un sistema federal19

pues no choca con principios de países unitarios, sin embargo, algunos países centralistas como España nos muestran verdaderos ejemplos de descentralización política que debe-mos tomar en consideración en México, uno de ellos es la simetría de las autonomías que, de acuerdo a la Constitución Española de 1978, cuentan sus regiones o provincias. Las comunidades, como los estados y los municipios en México son diversos en estruc-tura, por ello corresponde a los estados y a los mismos municipios darse su propia regu-lación, según la distribución de facultades que se adopten por la Constitución federal y las constituciones estatales.

16Idem., p. 617.

17 Ramón Luis Nieves. “La participación ciudadana en la Ley de Municipios Autónomos de 1991: Un laboratorio de posibilidades democráticas para Puerto Rico”, 67 Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico 467, 502. 1998.

18 City of Eastlake v. Forest City Enterprises 426 US 668 (1976). Richard Thompson Ford. “The Boundaries of Race: Political Geography in Legal Analysis”. 107 Harvard Law Review 1843, 1868. Junio 1994.

19 Roderick M. Hills jr. “Democracy in Action: The Law and Politics of Local Governance: Is Fede- ralism good for localism? The Localist case for Federal Regimes”. 21 The Journal of Law and Politics

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El Municipio como metáfora práctica de la democracia

ENRIQUE CRUZ MARTÍNEZ* MARIO CRUZ MARTÍNEZ**

 

“J’ai fait comme ces médécins qui, dans chaque organe éteint, essayent de surprendre les lois de la vie”∗

Alexis de Tocqueville  

 

PROLEGÓMENOS

En una de sus Conferenze romanistiche, Giuseppe Grosso advierte la postura del jurista ante la inexorable y proteica evolución social. La ciencia jurídica, advierte el jurista italia-no, ha sido imputada por ser todavía afectada por un tradicionalismo que precisamente en los momentos históricos contemporáneos la harían inadecuada al decurso de los tiempos.1 En los últimos años, los grandes conceptos jurídicos parecen ser desbordados

por los meandros de la realidad y las instituciones o respuestas tradicionales han resultado ser, en la mayoría de las veces, vetustas o incompletas para regular integralmente los

fenómenos jurídicos. En este orden de ideas, debemos cuestionarnos qué actividad desempeña el jurista frente a los rasgos indefinidos que presentan las nuevas

problemáti-cas de las comunidades humanas y fundamentalmente la naturaleza de las respuestas del jurista frente a estas nuevas situaciones. Uno de estos grandes dilemas que ha propiciado el desarrollo de las sociedades humanas es el de la cuestión municipal. El Municipio nació aún antes de la configuración del Estado moderno y toda su parafernalia legalista. El Municipio pertenece a una gran tradición político-jurídica que va desde el concepto de Res Pública romana hasta el federalismo cooperativista, sin dejar de mencionar la cons-trucción municipal del medioevo y del derecho castellano.

El siguiente ensayo pretende hacer una serie de breves reflexiones sobre el fenómeno municipal principalmente en dos vertientes. Por una parte, realizar una serie de

* Licenciado en Derecho (UNAM). Becario del Gobierno Francés en la Université París I.

** Licenciado en Derecho (UNAM). Doctorando en Derecho en la Università degli Studi di Roma II. Becario CONACYT.

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raciones sobre la importancia del Municipio como elemento indispensable e imprescindi-ble para la consolidación de un sistema democrático, menuzando brevemente algunos aspectos históricos, fundamentalmente la trascendencia de la gesta federalista mexicana del siglo XIX. En segundo lugar, presentaremos una reflexión somera sobre el artículo 115 constitucional y algunas consideraciones sobre un elenco de propuestas realizadas por diversos agentes sociales encaminados a la consolidación y mejoramiento del Municipio en México. En este sentido, es conocido el reclamo de los municipios por una mejor distribución de los ingresos por parte de la Federación. De esta manera, buscamos desta-car la estrecha vinculación que existe entre las decisiones de desta-carácter político de la Fede-ración y los gobiernos estatales, con la autonomía política de los municipios y las necesi-dades financieras de estos últimos. En otras palabras, la descentralización de las finanzas municipales ha representado un elemento de desarrollo político de las sociedades con-temporáneas. Más aún, este reclamo no es nuevo y ha existido desde el nacimiento mis-mo del Estado mis-moderno.2

Como señala Bouvier,3 las transformaciones del Estado han sido promovidas desde el

ámbito de la descentralización de los entes sub-estatales. También es necesario subrayar que las finanzas públicas locales, en nuestro caso los municipios, deben estar ubicadas en el corazón de los proyectos legislativos que se debaten en el Congreso de la Unión.

Somos sabedores que apenas se está considerando de manera cabal la envergadura del fenómeno municipal en nuestro país, y que las aristas del tema son multivalentes4. Es

más, el tema de la autonomía municipal ha sido contemplada en el debate moderno del llamado Municipio indígena.5 Es así, que desde el orden histórico hasta el aspecto

2 Véase LASSALE, Jean-Pierre et al., Finances publiques, 6. ed., París 2002, pp. 16-19. 3 BOUVIER, Michel, Les finances locales, 8ª ed., París, LGDJ, 2002, p. 9.

4 Es claro la amplitud del fenómeno municipal y su vinculación con otros grandes temas. Sin embargo, podemos referirnos específicamente al dilema de lo global frente a lo local. Parecería que la llamada globalización clausuraría de forma automática los desequilibrios de las diferentes regiones. Nada más alejado de la realidad. Lo local se transforma día a día en el jinete negro que tendremos que controlar, para no desbordar la parte más oscura de las diferentes comunidades humanas: fundamentalismo reli-gioso, racismo, odio étnico, incomprensión de la otredad, etc. Además, no sólo debe considerarse lo local por miedo al caos o anarquía; sino también es indispensable revalorar las diferentes expresiones culturales y políticas de las agrupaciones humanas llámense regiones, municipios, etnias, etc. Por otra parte, ¿no es necesario y hasta imprescindible el conocimiento exacto y particular de una región para poder realizar propuestas de mejoría o de cambio? México es un país que presenta una geografía rica en matices. Desde el desarrollo industrial del norte hasta la pobreza del sureste mexicano, sin negar el desarrollo político del centro.

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mente económico, pasando indudablemente por el itinerario histórico de dicha institu-ción, el Municipio trasciende la órbita jurídica para ubicarse como uno de los grandes conceptos de la agenda del siglo XXI.

EL MUNICIPIO COMO IDEA POLÍTICA

Es costumbre reiterada en la inteligencia de los juristas recurrir a los ordenamientos jurí-dicos pasados para utilizar, a veces indiscriminadamente, el vocabulario jurídico de los antiguos. Normalmente se hace referencia a la historia de la institución jurídica para ilus-trar el itinerario temporal de la fattispecie. Se pretende demostrar la vida de una figura jurídica en una línea recta. En muchos casos al obviar situaciones particulares de las insti-tuciones se deforma la ratio de las mismas. Por ello, es necesario mesurar adecuadamente la perspectiva histórica de una institución y considerarla como parte de una tradición. Empero, como señala Orestano el estudio de la experiencia jurídica será la reflexión de la situación individual de un fenómeno jurídico en una determinada experiencia histórica, pero sin realizar juicios a priori o falsas generalizaciones6. Por ello, para los fines de este

ensayo, no buscamos agotar ninguna de las temáticas históricas, sino más bien buscamos señalar la importancia del concepto de comunidad política en el pensamiento antiguo.

El municipium es una creación de inspiración genuinamente romana. Siguiendo a Lobrano debemos “afirmar que la gran tradición (de la autonomía) municipal es propia del sistema jurídico-religioso romano, que no del ancien régime, el cual se encuentra a partir —cuando menos— del siglo IV a.c., del cual se convierte en elemento fundamen-tal, estructural y dinámico, para proseguir hasta nuestros días, atravesando también el ancien régime”.7

En este sentido, vale la pena subrayar la innegable importancia del sistema romano en la construcción del andamiaje estructural del derecho público. De acuerdo a lo que señala la doctrina, en el ámbito de la cultura urbana del Mediterráneo, la experiencia y la re-flexión griega sobre la polis, el demos y el poder del demos producen la ‘democracia’ y la ‘ciencia política’; la experiencia y la reflexión romanas sobre la urbs, la civitas, los ci-ves, el pueblo como el conjunto de los cives producen la noción de Res Pública como res populi y la ciencia del ius publicum.8 De acuerdo a lo que enseña Costa, “el

es, la autonomía, introduce una nueva dimensión al problema; dependiendo de los modos en que se ejerza, pueda rebasarse el ámbito del pueblo para comprender como modos de expresión a niveles o subniveles de gobierno (Municipio y comunidad), y por lo tanto a quienes con la sola definición de pueblo no estaban comprendidos, pero sí en el de Municipio o comunidad”.

6 ORESTANO, Ricardo, “Concetto di ordinamento giuridico e studio storico del diritto romano”, en Jus (Rivista di scienze giuridiche), 13 (1962), p. 6.

7 LOBRANO, Giovanni, Città, municipi, cabildos (stesura provvisoria), Congreso Mundus Novas, Roma, 2003, en prensa.

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jo de las normas relativas a la Constitución misma de una civitas, en la cual el populus es la organización de ésta, las relaciones entre la civitas y los particulares como pertenecien-tes al populus respectivo, o relativos a las relaciones de las civitates entre ellos, constituye el ius publicum (o populicum, del populus), en contraposición al complejo de normas que se refieren a los particulares como tales (privi) antes que como pertenecientes a la agregación política”.9

Por otro lado, la figura del Municipio debe ser conceptualizada en una perspectiva ri-ca en conceptos y principios jurídicos. En el pensamiento antiguo el Estado, utilizando un concepto moderno y forzando quizás terminológicamente el mismo, no se separa de los individuos que lo constituyen; esto es, la comunidad de ciudadanos es concebida como una unidad o un solo cuerpo.10 Es claro que la perspectiva no es auténticamente

romana sino que pasó a través y fundamentalmente por el legado de Cicerón. Cicerón retomó las concepciones políticas griegas para la creación de una nomenclatura termi-nológica particular. Para Aristóteles,11 entre la familia y la ciudad, existe una comunidad

intermedia que condiciona al Estado, pero que, al mismo tiempo es consecuencia de la agrupación de varias familias que reconocen simultáneamente los mismos orígenes — bien de sangre (linaje)12 o dioses menores—, nos referimos al Municipio. “La primera

comunidad a su vez, que resulta de muchas familias y cuyo fin es servir a la satisfacción de necesidades que no son meramente las de cada día es el Municipio”.13 Con esta

preci-sión, quedan excluidas las denotaciones políticas y de jurisdicción territorial y administra-tiva, es decir, aparece el Municipio bajo el concepto de comunidad natural e inherente a los hombres; pero, aún no podemos hablar que se ha llegado a la perfección de la aso-ciación humana, solamente la ciudad-Estado, sino que es el medio adecuado para

9 COSTA, Emilio, Cicerone giureconsulto, Vol. 2, Bologna, Nueva Edición, 1927, p. 8.

10 BRETONE, Mario, Diritto e tempo nella tradizione europea, 2. ed., Roma, Laterza, 1996, p. 39. 11 Seguiremos la versión de: GÓMEZ ROBLEDO, Antonio, editada por la UNAM.

12 Que era esencialmente vinculada a la idea del linaje (y la correspondencia romana que puede identifi-carse de manera aproximada con la gens) y al reconocimiento o creencia común de dioses menores. Hoy en día, el linaje ha desaparecido como tal, a excepción de la tradición europea de la realeza (que necesariamente la requiere para sustentar el poder, o al menos, el título honorífico adquirido por los antecesores), sin embargo, no constituye en la actualidad un vínculo de reconocimiento o elemento necesario para la formación de comunidades pequeñas que, a su vez, constituyan otras de mayor ampli-tud, al respecto ver. BAUMAN, Gred. El enigma multicultural. Un replanteamiento de las identidades

nacionales, étnicas y regionales, España, Paidós, No. 150, 2000, 207 pp.

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zar la virtud del hombre y sociedad, de ahí que Aristóteles no duda ni un segundo en considerar al ser humano como animal político.14

Al Municipio, no le es imputable ninguna forma de gobierno, exclusivamente le co-rresponde el señorío familiar15 y con él, las relaciones generadas de esta condición (señor

y esclavo, marido y mujer y el padre con los hijos). Otras características del Municipio, son los primeros niveles de comercio —y la incipiente crematística—, la especulación y una teología (que incluye conceptos escatológicos) propio de cada comunidad.

Uno de los conceptos fundamentales romanos que nos ayuda a los fines de este ensa-yo es el de Civitas y Res pública. Para Cicerón Res Pública es todo populus jurídicamen-te organizado para la consecución de la finalidad que sobrepasa aquellas de los particula-res; por otra parte civitas indica el complejo de los cives, entendido no como la suma de individuos particulares sino como unidad organizada.16

En esta perspectiva, la organización municipal era un reflejo de la Res Pública, en una palabra una proyección de la de Roma: toda la vida municipal se fundamentaba en tres elementos: una asamblea constitutiva, el senado municipal o curia, formada por los decuriones; unas magistraturas, personales pero colegiadas, desempeñadas en una prime-ra época por los quattorviri, aunque pronto, por la influencia de la organización munici-pal, se desfloraron éstos quattorviri en los duoviri y los aediles, hay que añadir además a los questores, que eran los magistrados de inferior rango; y finalmente el pueblo, inte-grado por los municipes, que tenìan su origo en el Municipio, los incolae, que tenían allí su domicilium pero no su origo, y los coloni, probablemente los propietarios de parcelas del suelo municipal, aunque pudiera tener su procedencia y domicilio.17

 

DEMOCRACIA Y MUNICIPIO

Después de concebir al Municipio como una unidad política ciudadana, haremos algunas reflexiones sobre el Municipio y el sistema democrático. Para algunos autores, “en Amé-rica Latina hay municipios organizados democráticamente y otros no”.18 Una de las

principales columnas de la estructura social contemporánea ha sido el principio de la

14 Que se vincula estrechamente con la idea de Aristóteles, de que solamente un Dios o un animal pueden vivir fuera de la ciudad.

15 Los otros dos tipos son político y despótico. El primero de ellos se ejerce sobre hombres libres por naturaleza. El señorío despótico sobre los naturalmente esclavos (1255b, 15).

16 Para una revisión integral de la influencia de Cicerón en la terminología de la concepción política romana véase, LOMBARDI, Gabrio, Il concetto di ius publicum negli scritti di Cicerone, Ulrico Hoepli, Milano 1939, p. 3 y ss.

17 D’ORS, Xavier, “Lex Flavia Municipalis”, en Seminarios Complutenses de Derecho Romano, II, Cuestiones de Derecho Público, Madrid, 1990, p. 75.

18 RUBIO CORREA, Marcial, “La importancia del Municipio democrático para la organización política

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democracia. Esta democracia, rostro multifacético de mil cabezas, ha transitado desde el

ámbito de lo quimérico hasta el terreno de lo jurídico. En esta perspectiva, el Municipio ha sido uno de los instrumentos fundamentales de la gramática fundamental de la

demo-cracia. Después del 2 de julio de 2000, se inauguró el inicio del triunfalismo democráti-co. México tendría ineludiblemente que transitar de un periodo oscuro a una modernidad

política. No obstante esta llama democrática poco a poco fue extinguiéndose para dejarnos en la más incierta penumbra. ¿Realmente habíamos pasado a ser un país

de-mocrático y dejado atrás las cadenas de sometimiento? ¿De sociedad ancilar a sociedad independiente?

Por este motivo, el Municipio se ha presentado a veces como concepto ancilar en so-ciedades antidemocráticas, en otras como piedra de toque de ciertas soso-ciedades democrá-ticas. Siguiendo las ideas de García Belaunde el Municipio tuvo un papel fundamental en la consolidación de la democracia y en el nacimiento de las nuevas repúblicas, así como en su desarrollo posterior, pero ha perdido gran parte de su protagonismo. En la Edad Media y en épocas posteriores, muchas veces los municipios se mantenían incólumes frente al poder central, el cual tenía que respetar sus derechos y prerrogativas”.19

No buscamos considerar las razones que puedan explicar el escenario político jurídico de ese cambio tan sonado en la historia política de México, que representó el 2 de julio y su concomitante panorama. Más bien, consideramos que la retórica democrática ha ob-nubilado la discusión de los grandes temas que por su importancia, son ineludibles para la instrumentación de un México auténticamente democrático.

La democracia ha sido considerada como una de las grandes temas de nuestro tiem-po, pero ha sido concebida desde diversas perspectivas, pero muchas veces se obviado el carácter preponderante del Municipio. La democracia como sistema implica el afianza-miento de diversas instituciones y mecanismos para brindar los elementos necesarios y de esta manera poder concebir un auténtico sistema democrático.

Sobre este particular, tenemos que anotar la importancia que implica la participación política a partir de un sistema municipal democrático. En este orden, es pertinente las cifras que nos informa Allan R. Brewer-Carías, “en México, con casi 2 millones de kms., de superficie y 100 millones de habitantes, sólo existen 2418 municipios. En cambio, en Francia, con la cuarta parte del territorio de México y algo más de la mitad de su pobla-ción, tiene 36559 municipios (comunas). ¿Por qué allí habrá más democracia?”.20 De

esta manera, se destaca la relación que hay entre participación política y número de mu-nicipios. No podría ser de otra forma, los ciudadanos buscan todos los días de vivir y subsistir en su región; cuando existe algún problema o reclamo, buscan como primera

19 GARCÍA BELAUNDE, Domingo, “Estado y Municipio en el Perú”, en Anuario de Derecho Constitu-cional Latinoamericano, Uruguay 2003, p. 404.

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opción la entidad que está de manera más cercana a ellos: el Municipio. Volvemos con Brewer-Carías: “Así como en México la proporción (que deriva de la relación entre Mu-nicipio y población) es de 40116 habitantes por MuMu-nicipio; en contraste, en Francia es de 1,614 habitantes por Municipio, en Suiza es de 2333 habitantes por Municipio; en Espa-ña es de 4825 habitantes por Municipio; en Alemania es de 5086 habitantes por Munici-pio, y en Italia es de 7156 habitantes por Municipio. En Estados Unidos y Canadá, a pesar de la disparidad de población (260 millones de habitantes y 30 millones de habi-tantes, respectivamente) ubicada en territorios casi iguales de más de 9 millones de km, con un número muy disímil de municipios (70500 en Estados Unidos y 4057 en Ca-nadá), la proporción habitante por Municipio oscila entre 3872 habitantes por Municipio en Estados Unidos y 6878 habitantes por Municipio en Canadá”.21

Las cifras expuestas precedentemente confirman el aspecto mediador del Municipio en la relación entre el Estado y los ciudadanos. Por ello, consideramos que por el Municipio transitan las voces más particulares de la democracia. El Municipio es portavoz directo de los ciudadanos. Por muchos años estas voces no tuvieron resonancia en el sistema jurídi-co-democrático.

EL FEDERALISMO MEXICANO

El siglo XXI presenta nuevos desafíos en múltiples órdenes, económicos, políticos y sociales. Pero, hay problemáticas que determinan notablemente la constitución de las comunidades sociales y políticas, es el caso de la ubicación del Municipio en el sistema federal. El Municipio es una unidad política y jurídica que responde, organiza y delinea las aspiraciones ciudadanas. Asimismo, la temática municipal se encuadra en el discurso del federalismo. Como señala Gadsden Carrasco, “el federalismo se ha convertido en una fina herramienta de política pública que permite integrar las tres grandes vertientes de la descentralización: la política, centrada en el desenvolvimiento de las comunidades a través de su dimensión local, la económica que cuenta con un mercado económico efectivo en el cual el Estado no sea promotor de las desigualdades globales y la técnica que busca volver eficientes los procesos administrativos de las gestiones gubernamentales”.22

México no es un basalto uniforme. Al contrario, en la historia de México se encuen-tran presentes una infinidad de proyectos políticos e ideológicos, que a veces han con-vergido, y otras veces han hecho colisión. Como nuestra geografía, tenemos una infini-dad de accidentes en nuestra memoria histórica. Sin embargo, nos interesa atisbar en el tema del federalismo, porque en los últimos años el reclamo del establecimiento de un federalismo auténtico ha cobrado carta de naturalización y ha puesto en la discusión la

21Op. cit. p. 31.

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retrospectiva histórica del federalismo en México. Y en esta perspectiva, la importancia del estudio del Municipio y sus características vitales. El Municipio nos obliga a concebir a México como un conjunto de realidades, necesidades y fundamentalmente, nos estimula a revisar la microhistoria de cada una de las entidades federativas y de sus municipios.

 

1. El memorial federalista. Los orígenes 

Durante el periodo colonial, ciertamente no podemos exponer ninguna autonomía muni-cipal o de los ayuntamientos, en todo caso, argumentos que destinados a justificar algu-nas —muy escasas— facultades administrativas, por ello, omitimos este periodo, y nos concentramos en 1808 fecha en que Napoleón invade el Reino de España y altera subs-tancialmente el modelo novohispano y peninsular, al quedar acéfala la corona.

Durante esos años de crisis, los territorios de ultramar reclamaron en los primeros momentos de la gesta independentista que la soberanía radicaba en los máximos órganos de gobierno, concretamente en los tribunales que impartían justicia; el pueblo —que hace sus primeras apariciones en la arena política— se decide a luchar contra el invasor y defender a la patria y su religión.

Los movimientos en la Nueva España23 son similares a los ocurridos en España. El

Ayuntamiento de México fue el portavoz de los intereses autonómicos,24 que irán

va-riando según se vaya tomando forma y coherencia durante el proceso de independencia, misma que tendrá importantes motivos para continuar con la confusión de intereses autonómicos e independentistas.

Todo parece indicar que una vez definida la causa de guerra —es decir, prevaleció la idea de independencia—,25 se adopta como forma de gobierno liberal la Federación,

siguiendo la tradición de Estados Unidos y las ideas francesas e inglesas. Que habían llegado por las mismas embarcaciones españolas.

Solamente con Iturbide, al final de la guerra de independencia, cuando práctica- mente se había agotado y debilitado el movimiento, logran conciliar como producto de

23 Los movimientos son similares en los territorios americanos, así por ejemplo, Río de la Plata hace pronunciamientos parecidos.

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las conspiraciones los intereses criollos, españoles, regionales, eclesiásticos y los de la insurgencia.

El siglo XIX mexicano representa la infancia de nuestro sistema político. Por esto, las exigencias de nuestros intelectuales, legisladores y demás personajes que intervinieron y contribuyeron en la conformación política del México decimonónico fueron de carácter definitorio. Es decir, la imagen de México en el espejo histórico era borrosa y no tenía los rasgos. Volviendo a la metáfora humana, como los niños buscábamos crecer pero autodefinirnos.

Si bien, existen una infinidad de escritos sobre el federalismo en México, y no es nuestro propósito realizar una revisión exhaustiva de la literatura, el siglo XIX y la discu-sión de la Constitución de 1824 representan un ejemplo claro de la lucha de dos proyec-tos bien delimitados: federalismo y centralismo. Carlos María de Bustamante llamó a las diputaciones provinciales madrastras de la nación. En ese panorama queda para la histo-ria las ideas de los directores federalistas, Miguel Ramos Arizpe, Manuel Crescencio Rejón, Prisciliano Sánchez, Francisco García, Valentín Gómez Farías, Juan Cayetano Portugal, o del otro lado, los más prominentes centralistas, Bustamante, fray Servando Teresa de Mier y José Ma. Becerra.

Jesús Reyes Heroles se cuestiona, ¿qué factor hace indispensable difundir y

descon-centrar el gobierno? El espacial: la extensión de esas provincias. La geografía, distancia y dificultades de comunicación es el argumento físico a favor del federalismo así como el factor humano, la escasez de población, es el principal contra argumento de los centralistas.26

Es importante señalar en este punto, la importancia de las propuestas de Miguel Ra-mos Arizpe y su defensa denodada del sistema federal. Uno de los argumentos por los que observa la necesidad de un sistema federal, es por la gran cantidad de problemas que provoca la centralización judicial. Nuestro autor señala que “a la distancia enorme de setecientas, trescientas, o lo menos doscientas leguas en que se hallan fuera de las provin-cias, el gobierno superior y reales audiencias de México, Guadalajara y Chihuahua: a la naturaleza de ese mando, y del interior de cada provincia bajo un sistema tan absoluto y errado, y a la falta de cabildos, o sean corporaciones bien organizadas, es necesariamente consiguiente una casi absoluta nulidad en la administración de justicia”.27

De acuerdo a Reyes Heroles, la congruencia de Ramos Arizpe es sorprendente, ya que persigue la descentralización gubernamental como solución a los problemas que presencia y de no haber existido la fórmula del federalismo norteamericano,

26 REYES HEROLES, Jesús, El liberalismo mexicano, T. I (Los orígenes), 2ª reimpresión, México, FCE, 1994, p. 364.

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mente habría terminado por inventarla a tal punto aguijoneaban las necesidades de su país y el sistema federal resultaba impuesto por las realidades.28

Una de las grandes críticas que mereció el federalismo fue su carácter de imitación extralógica. Sin embargo, Ramos Arizpe desde 1812 señaló los problemas que propiciaba la centralización. Es así, que consideramos que el federalismo mexicano resultó un proce-so complejo en donde confluyeron diversas ideas, y hasta ideologías. Es innegable el carácter necesario que tuvo el federalismo en el diseño constitucional mexicano.

En el Congreso Constituyente de 1824, cuando había quedado olvidado ese amargo sabor de la monarquía de Iturbide, resurge el modelo de Federación para la conducción del país, “la Federación fue la opción que salvaguardó la unidad de 1824 al responder al nacionalismo (...) entre las élites regionales y la nacional”.29

Esto nos conduce a pensar, que la tensión entre Federación y regiones se centró fun-damentalmente en la tiranía del poder, porque si bien es cierto que existía un interés (o curiosidad y necesidad de copia) de un sistema de gobierno poderoso (que más o menos satisficiera las necesidades de unión entre los diferentes territorios de la nación), también es cierto que los estados poseían importantes recursos económicos —por ejemplo Zaca-tecas o Guanajuato— y de alguna manera no les parecía atractivo un gobierno central con el que tuvieran que compartir el poder.

La misma tensión entre estados y Federación se sentirá al independizarse el territorio de Texas y el temor por la invasión francesa a nuestro territorio. Éstos parecen ser los elementos aglutinadores de un federalismo en nuestro país que posee matices y necesida-des propias, por ello, coincidimos con las opiniones que argumentan que el federalismo mexicano en un principio fue el resultante de la copia de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica, pero que fue conducido según los intereses de los grupos que durante el siglo XIX gobernaron el país. 

 

2. La Constitución de 1857 

El gran éxito del proceso de federalización, fue sin lugar a dudas la Constitución de 1857 y lo hizo en dos sentidos; el primero de ellos en dotar a todos los ciudadanos del dere-cho al sufragio, y el segundo punto importante a su favor, fue que se insertan en la Constitución los derechos fundamentales, o para utilizar la terminología mexicana, las garantías individuales.30 Es entonces, cuando la Federación adquiere supremacía sobre los

28op. cit., p. 367.

29 CARMAGNANI, Marcello (coordinador), Federalismos latinoamericanos; México, Brasil, Argentina. México, México, FCE-Fideicomiso Historia de las Américas, Serie Estudios, 1996, p. 416.

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estados, no sólo por la vía electoral —a este punto hay que recordar el principio nortea-mericano ampliamente discutido en los debates y extendido por Madison, Hamilton y Jay, nos referimos al no taxation without representation, sino porque en el texto liberal de 1857 se recogen las libertades individuales o frenos al poder, dando al mismo tiempo, la expresión máxima al juicio de amparo31 como elemento de técnica constitucional para

el equilibrio de poderes.

En este mismo orden de ideas, la disciplina que se ejerció desde el centro a los go-bernadores y jefes militares, se hizo patente por la vía de la negociación política, y a través del intercambio de favores que otorgaba el Ejecutivo federal a los generales de los diferentes territorios para su enriquecimiento personal. Estas situaciones, nos concluyen a pensar que fue la negociación de las prebendas políticas las que permitieron la unifica-ción del país, las cuales se agregan necesariamente a los otros dos argumentos creados por la Constitución de 1857. Este periodo de verdadero federalismo puede situarse entre 1867 hasta 1890,32 ejemplo de ello es la intensa actividad del Poder Judicial, que se cubre

de honrosos argumentos al defender las garantías individuales, pero además, es factor importante para que estados y ayuntamientos hagan efectivos sus derechos como sujetos de derecho público.

La reelección ilegítima de Juárez provocará en los años venideros problemas de

legi-timidad en el gobierno; nuevamente, los caudillos, sedientos de poder y hambrientos de riquezas, alzarán sus armas, así cíclicamente, el federalismo volvió a fracturarse.

Vendrá entonces el levantamiento de Tuxtepec y con ello los dos periodos presidenciales de Díaz, en el segundo de ellos será cuando las prácticas democráticas33 y federativas se

terminan.

disputan y defienden a mano armada privilegios y prerrogativas añejas (...) es de todo punto indispen-sable que, si no como una victoria, al menos como una protesta, los derechos del hombre sean escu-chados y reconocidos en el templo de las leyes, y formen parte de la Constitución del pueblo” el pro-nunciamiento anterior fue hecho el 16 de junio de 1856, en; ZARCO, Francisco, Historia del Congreso

Constituyente 1856-1857, México, Imprenta de Ignacio Cumplido, tomo Y, 1857, p. 876.

31 Que como medio de control constitucional y al adquirir supremacía sobre la legislación estatal, en la denominada fase de federalismo de negociación rompe abruptamente con los principios federales de cooperación, al imponerse los poderes federales vía el Poder Judicial a las instancias de los estados y ayuntamientos. Cfr. CARMAGNANI, Marcello “El federalismo liberal mexicano” en; Federalismos

lati-noamericanos; México, Brasil, Argentina, México, FCE-Fideicomiso Historia de las Américas, Serie Estudios, 1996, p. 416.

32 Quizá no tengan importancia jurídica, pero en lo político, fueron años de intensa actividad democrá-tica y de prácdemocrá-tica federalista. Posteriormente en el decenio siguiente, el federalismo como actividad de gobierno, será una instancia de negociación política, de reelección al poder, en suma, de prácticas que parecían desterradas con la Constitución de 1857.

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Finalmente, la última y vigente Constitución Política de México tras un fallido intento en 1914 en Aguascalientes, de reinstaurar el modelo federal, insertando en su texto los llamados derechos sociales que servirán para que los futuros gobernantes consoliden el poder y centralicen las fuerzas políticas a través de campesinos y obreros.34

Es importante señalar que en el debate del federalismo y en la concomitante pugna por lograr una armonización, un equilibrio del poder público federal, local y municipal, se ha instaurado como uno de los principales reclamos económico-socio-políticos, la creación de nuevas fórmulas jurídicas, que permitan la movilidad sobre todo del ente municipal en diversas latitudes. Mismas que son determinadas por las necesidades parti-culares de las comunidades que habitan en los municipios de nuestras diferentes entida-des federativas. Y donde el ejercicio de la democracia puede alcanzar resultados de efi-ciencia inusitados. Por ello, una vez hechas ciertas anotaciones históricas más representa-tivas e importantes del Municipio, la evolución del federalismo en México y el impacto del primero en la conformación del sistema democrático mexicano, el análisis del artículo 115 constitucional se hace obligatorio.

EL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL

Después de la breve revisión al federalismo en el México decimonónico estudiaremos la figura del Municipio de acuerdo al artículo 115 constitucional y especialmente a las dos reformas más trascendentales, la de 1983 y la de 1987, sin dejar de mencionar que el artículo 115 ha sido objeto de numerosas reformas desde su nacimiento.35

34 Véase por ejemplo los procesos de nacionalización de los recursos del subsuelo y energéticos durante el periodo de Lázaro Cárdenas, o bien, en retrospectiva, las agrupaciones obreras encabezadas por la CROM y después por la CTM. El gobierno de Calles, no puede dejar de mencionarse como proceso importante de un federalismo de negociación, en dos sentidos. El primero de ellos al institucionalizar la revolución, y segundo; al concertar con gobernadores los puestos de elección popular, así, el Presidente de la República respetaba la “soberanía” de los estados, previo acuerdo. Los gobernadores ejercían su poderío para designar a presidentes municipales y diputados locales, a cambio de esta “libertad”, no existía ninguna objeción para que cómodamente el Presidente tuviera un Congreso (diputados y sando-res), bastante cómodo que le permitiera una gobernabilidad. Como se comprende, es así, que la con-centración del poder se hace entre gobernadores y Presidente, dementando el poder legítimo de los poderes Judicial y Legislativo, ya sea federal y estatal. Por lo que hace a los Presidentes municipales, también ejercieron cotos de poder importantes, al estar respaldados por el gobernador y tener una administración lo suficientemente dócil, debido a que los miembros del Cabildo eran, — necesariamente— amigos o compromisos políticos del munícipe. Cfr. CARMAGNANI, Marcello “El

federalismo liberal mexicano” en; Federalismos latinoamericanos; México, Brasil, Argentina. México, FCE-Fideicomiso Historia de las Américas, Serie Estudios, 1996, p. 416.

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