Carta de Presentación Directora de la Carrera
Bogotá, Agosto de 2015
Señores
BIBLIOTECA GENERAL
Pontificia Universidad Javeriana Ciudad
Respetados Señores,
Me permito presentar el trabajo de grado titulado Balances y perspectivas de la descentralización en Bogotá elaborado por el estudiante Jairo Andrés Yunis Molinares, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 1.020.775.648, para que se incluya en el catálogo de consulta.
Cordialmente,
ANEXO 2
CARTA DE AUTORIZACIÓN DE LOS AUTORES (Licencia de uso)
Bogotá, D.C., 6 de agosto de 2015
Señores
Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J. Pontificia Universidad Javeriana Cuidad
Los suscritos:
Jairo Andrés Yunis Molinares , con C.C. No 1.020.775.648
En mí (nuestra) calidad de autor (es) exclusivo (s) de la obra titulada:
Balances y perspectivas de la descentralización en Bogotá
(por favor señale con una “x” las opciones que apliquen) Tesis doctoral Trabajo de grado X Premio o distinción: Si No cual:
presentado y aprobado en el año 2014 , por medio del presente escrito autorizo (autorizamos) a la Pontificia Universidad Javeriana para que, en desarrollo de la presente licencia de uso parcial, pueda ejercer sobre mi (nuestra) obra las atribuciones que se indican a continuación, teniendo en cuenta que en cualquier caso, la finalidad perseguida será facilitar, difundir y promover el aprendizaje, la enseñanza y la investigación.
En consecuencia, las atribuciones de usos temporales y parciales que por virtud de la presente licencia se autorizan a la Pontificia Universidad Javeriana, a los usuarios de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J., así como a los usuarios de las redes, bases de datos y demás sitios web con los que la Universidad tenga perfeccionado un convenio, son:
AUTORIZO (AUTORIZAMOS) SI NO
1. La conservación de los ejemplares necesarios en la sala de tesis y
trabajos de grado de la Biblioteca. X
2. La consulta física o electrónica según corresponda X 3. La reproducción por cualquier formato conocido o por conocer X 4. La comunicación pública por cualquier procedimiento o medio físico o
electrónico, así como su puesta a disposición en Internet X 5. La inclusión en bases de datos y en sitios web sean éstos onerosos o
gratuitos, existiendo con ellos previo convenio perfeccionado con la Pontificia Universidad Javeriana para efectos de satisfacer los fines previstos. En este evento, tales sitios y sus usuarios tendrán las mismas facultades que las aquí concedidas con las mismas limitaciones y condiciones
X
AUTORIZO (AUTORIZAMOS) SI NO Tesis Doctorales y de Maestría y para aquellos trabajos de grado que
hayan sido laureados o tengan mención de honor.)
De acuerdo con la naturaleza del uso concedido, la presente licencia parcial se otorga a título gratuito por el máximo tiempo legal colombiano, con el propósito de que en dicho lapso mi (nuestra) obra sea explotada en las condiciones aquí estipuladas y para los fines indicados, respetando siempre la titularidad de los derechos patrimoniales y morales correspondientes, de acuerdo con los usos honrados, de manera proporcional y justificada a la finalidad perseguida, sin ánimo de lucro ni de comercialización.
De manera complementaria, garantizo (garantizamos) en mi (nuestra) calidad de estudiante (s) y por ende autor (es) exclusivo (s), que la Tesis o Trabajo de Grado en cuestión, es producto de mi (nuestra) plena autoría, de mi (nuestro) esfuerzo personal intelectual, como consecuencia de mi (nuestra) creación original particular y, por tanto, soy (somos) el (los) único (s) titular (es) de la misma. Además, aseguro (aseguramos) que no contiene citas, ni transcripciones de otras obras protegidas, por fuera de los límites autorizados por la ley, según los usos honrados, y en proporción a los fines previstos; ni tampoco contempla declaraciones difamatorias contra terceros; respetando el derecho a la imagen, intimidad, buen nombre y demás derechos constitucionales. Adicionalmente, manifiesto (manifestamos) que no se incluyeron expresiones contrarias al orden público ni a las buenas costumbres. En consecuencia, la responsabilidad directa en la elaboración, presentación, investigación y, en general, contenidos de la Tesis o Trabajo de Grado es de mí (nuestro) competencia exclusiva, eximiendo de toda responsabilidad a la Pontifica Universidad Javeriana por tales aspectos.
Sin perjuicio de los usos y atribuciones otorgadas en virtud de este documento, continuaré (continuaremos) conservando los correspondientes derechos patrimoniales sin modificación o restricción alguna, puesto que de acuerdo con la legislación colombiana aplicable, el presente es un acuerdo jurídico que en ningún caso conlleva la enajenación de los derechos patrimoniales derivados del régimen del Derecho de Autor.
De conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982 y el artículo 11 de la Decisión Andina 351 de 1993, “Los derechos morales sobre el trabajo son propiedad de los autores”, los cuales son irrenunciables, imprescriptibles, inembargables e inalienables. En consecuencia, la Pontificia Universidad Javeriana está en la obligación de RESPETARLOS Y HACERLOS RESPETAR, para lo cual tomará las medidas correspondientes para garantizar su observancia.
NOTA: Información Confidencial:
Esta Tesis o Trabajo de Grado contiene información privilegiada, estratégica, secreta, confidencial y demás similar, o hace parte de una investigación que se adelanta y cuyos resultados finales no se han publicado. Si No X
NOMBRE COMPLETO documento de No. del
identidad FIRMA
Jairo Andrés Yunis Molinares 1020775648
FACULTAD: Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales PROGRAMA ACADÉMICO: Ciencias Políticas
ANEXO 3
BIBLIOTECA ALFONSO BORRERO CABAL, S.J.
DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO FORMULARIO
TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO Balances y perspectivas de la descentralización en Bogotá
SUBTÍTULO, SI LO TIENE
AUTOR O AUTORES
Apellidos Completos Nombres Completos
Yunis Molinares Jairo Andrés
DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
Apellidos Completos Nombres Completos
FACULTAD
Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales PROGRAMA ACADÉMICO
Tipo de programa ( seleccione con “x” )
Pregrado Especialización Maestría Doctorado
X
Nombre del programa académico Ciencias Políticas
Nombres y apellidos del director del programa académico Sebastián Líppez De Castro
Politólogo
PREMIO O DISTINCIÓN (En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial):
CIUDAD AÑO DE PRESENTACIÓN DE LA
TESIS O DEL TRABAJO DE GRADO
NÚMERO DE PÁGINAS
Bogotá 2014 50
TIPO DE ILUSTRACIONES ( seleccione con “x” )
Dibujos Pinturas Tablas, gráficos y diagramas Planos Mapas Fotografías Partituras X
SOFTWARE REQUERIDO O ESPECIALIZADO PARA LA LECTURA DEL DOCUMENTO Nota: En caso de que el software (programa especializado requerido) no se encuentre licenciado por la Universidad a través de la Biblioteca (previa consulta al estudiante), el texto de la Tesis o Trabajo de Grado quedará solamente en formato PDF.
MATERIAL ACOMPAÑANTE
TIPO DURACIÓN (minutos) CANTIDAD FORMATO
CD DVD Otro ¿Cuál?
Vídeo Audio Multimedia Producción electrónica Otro Cuál?
DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVE EN ESPAÑOL E INGLÉS
Son los términos que definen los temas que identifican el contenido. (En caso de duda para designar estos descriptores, se recomienda consultar con la Sección de Desarrollo de Colecciones de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J en el correo [email protected], donde se les orientará).
ESPAÑOL INGLÉS
Descentralización Decentralisation
Análisis de actores Stake-holder analysis
Gestión pública local Local public management
Participación Participation
Autonomía Autonomy
El objetivo central de este trabajo es precisamente el de identificar, a partir de un análisis de los actores relevantes, aquellos aspectos en los que sería posible o no avanzar para profundizar una política de descentralización territorial para Bogotá. Para ello, se presenta un marco teórico en el que no sólo se delimiten las principales aproximaciones conceptuales y teóricas sobre la descentralización y sus dimensiones sino también se presente un marco de referencia claro y concreto sobre lo qué significa realizar un análisis de actores. Posteriormente, se busca presentar un panorama institucional de las localidades en Bogotá, en el contexto de la descentralización, teniendo en consideración el Estatuto Orgánico de Bogotá y el desarrollo normativo de este a lo largo de las distintas administraciones distritales. Al respecto, se busca también evaluar y ofrecer una serie de reflexiones sobre el estado de la descentralización política, administrativa y fiscal en las localidades de Bogotá. Finalmente, se proporciona un análisis de actores integral.
BALANCES Y PERSPECTIVAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN BOGOTÁ
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR EL TÍTULO DE POLITOLOGO
Jairo Yunis Molinares
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
DIRECTOR DE TESIS: SEBASTIÁN LÍPPEZ DE CASTRO
AGRADECIMIENTOS
Le quiero dar las gracias a mi mamá que con su esfuerzo, amor y motivación me inspira a dar lo mejor de mí y a llenarla de orgullo con mis éxitos.
A mis hermanas que con su constante apoyo y voces de aliento me ayudaron a salir adelante.
INTRODUCCIÓN 1
1. DESCENTRALIZACIÓN 5
1.1 ¿QUÉ ES LA DESCENTRALIZACIÓN? 5
1.2 ¿PARA QUÉ SIRVE? 8
1.3 DIMENSIONES DE LA DESCENTRALIZACIÓN 9
1.3.1.DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA 10
1.3.2DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA 11
1.3.3DESCENTRALIZACIÓN FISCAL 13
2. ANÁLISIS DE ACTORES 14
2.1 ANÁLISIS DE ACTORES: ¿QUÉ ES Y PARA QUE SIRVE? 14
2.2 ESTRUCTURACIÓN DE UN PROBLEMA 17
2.3 PROCESO DE ANÁLISIS DE ACTORES 19
3. ESTATUTO ORGÁNICO DE BOGOTÁ : DESARROLLO NORMATIVO Y ESTADO
ACTUAL 20
3.1 ALCALDE MAYOR 22
3.1.1.DIMENSIÓN POLÍTICA 22
3.1.2DIMENSIÓN ADMINISTRATIVA 23
3.2 CONCEJALES 23
3.2.1DIMENSIÓN POLÍTICA 23
3.2.2 DIMENSIÓN ADMINISTRATIVA 23
3.3 ALCALDE MENOR 24
3.3.1DIMENSIÓN POLÍTICA 24
3.3.2DIMENSIÓN ADMINISTRATIVA 24
3.4 EDILES 25
3.4.1DIMENSIÓN POLÍTICA 25
3.4.2DIMENSIÓN ADMINISTRATIVA 25
3.5 DESCENTRALIZACIÓN FISCAL 25
3.6 DESARROLLO NORMATIVO DEL ESTATUTO ORGÁNICO DE BOGOTÁ: BALANCES DE LA
DESCENTRALIZACIÓN EN EL DISTRITO CAPITAL 26
3.6.1JAIMECASTRO(1992-1994) 27
3.6.2MOCKUS-BROMBERG(1995-1997) 28
3.6.3ENRIQUEPEÑALOSA(1998-2000) 28
3.6.4MOCKUS(2001-2003) 29
3.6.5 GARZON(2004-2007) 30
3.6.6SAMUELMORENO(2008-2011) 32
3.7REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN BOGOTÁ 32
4. ANÁLISIS DE ACTORES: CASO BOGOTÁ D.C. 36
7.1 ESTRUCTURACIÓN DEL PROBLEMA 36
7.2 MULTIPLE PERSPECTIVE ANALYSIS 39
3.2.1CONCEJO 43
3.2.2.CÁMARA DE REPRESENTANTES 46
3.2.4EDILES 47
3.2.5ALCALDE MENOR 48
3.2.6CONSIDERACIONES GENERALES 48
Introducción
Los procesos de urbanización a lo largo del siglo XX se han dado en distintas zonas geográficas del mundo. Según Anzano (2010), la tercera gran fase de urbanización en el mundo se da luego del fin de la Segunda Guerra Mundial
en tanto que la economía mundial se volvió internacional y creció en tamaño, las ciudades alrededor del mundo crecieron a pasos agigantados. Mucho de este crecimiento se ha concentrado en Asia, Latinoamérica y África, aunque algunas ciudades de Estados Unidos como Phoenix y Los Ángeles han crecido al mismo ritmo (Anzano, 2010, pp. 2).
En el caso de las ciudades latinoamericanas, estas también han crecido exponencialmente hasta el punto de absorber territorios circunvecinos. Estas ciudades tienen poblaciones desde casi 8 millones de habitantes como Bogotá hasta casi 18 millones de habitantes como Sao Paulo. Gobernar entonces este tipo de ciudades se ha convertido en un verdadero reto de la gestión pública del siglo XXI. (Banco Interamericano de Desarrollo, 2005).
población dada su cercanía con el territorio, tengan un mayor grado de autonomía al momento de gestionar lo público.
No obstante, estos procesos de descentralización ha enfrentado una serie de obstáculos que son consecuencia de “marcos de relaciones intergubernamentales deficientes, procesos inadecuados de representación popular en los niveles locales, instituciones subnacionales débiles y problemas de financiamiento de los gobiernos subnacionales” (Banco Interamericano de Desarrollo, 2005).
Constitución de 1991, se institucionalizaron espacios de participación y representación territorial en cada una de estas localidades a través de las Juntas Administradoras Locales. No obstante, el diseño institucional de las Alcaldías locales es insuficiente para responder a las demandas de la ciudadanía e inefectivo para una prestación de servicios de calidad.
podría pasar por una política que avance y profundice un verdadero modelo de descentralización para la ciudad.
En este escenario, varios han sido las voces y los esfuerzos que se han adelantado para avanzar hacia un modelo de ciudad mucho más efectivamente descentralizado, es decir, en el que se permita mayor autonomía a las localidades para gestionar su desarrollo de manera autónoma. Las administraciones de Luis Eduardo Garzón y Samuel Moreno, por ejemplo, visibilizaron el tema, intentaron incluirlo en la agenda de política de la ciudad, y en el último caso, algunas medidas alcanzaron a implementar. Y actualmente se debate en el Congreso de la República en Proyecto de Acto Legislativo Número 076 de 2014 con el que se pretende aprobar la elección popular de Alcaldes Locales en la Ciudad. Sin embargo, ha sido realmente poco lo que se ha podido avanzar efectivamente en esta materia, por lo que vale la pena preguntarse ¿Por qué no se ha podido descentralizar una ciudad tan difícil de gobernar? Parte de la respuesta, por supuesto, tiene que ver con los intereses y las posiciones de los actores involucrados en el proceso de toma de decisiones que incidan en el diseño institucional y territorial de una ciudad tan importante, donde existen múltiples stakeholders con múltiples intereses y perspectivas sobre este asunto. Esta multiplicidad de actores e intereses complejizan la gestión de lo público, sus posiciones y capacidades de incidencia en la toma de decisiones afectan lo ideal y lo realizable en términos de política pública,
De allí que el objetivo central de este trabajo sea precisamente el de identificar, a partir de un análisis de los actores relevantes, aquellos aspectos en los que sería posible o no avanzar para profundizar una política de descentralización territorial para Bogotá. Para ello, se presenta un marco teórico en el que no sólo se delimiten las principales aproximaciones conceptuales y teóricas sobre la descentralización y sus dimensiones sino también se presente un marco de referencia claro y concreto sobre lo qué significa realizar un análisis de actores. Posteriormente, se busca presentar un panorama institucional de las localidades en Bogotá , en el contexto de la descentralización, teniendo en consideración el Estatuto Orgánico de Bogotá y el desarrollo normativo de este a lo largo de las distintas administraciones distritales. Al respecto, se busca también evaluar y ofrecer una serie de reflexiones sobre el estado de la descentralización política, administrativa y fiscal en las localidades de Bogotá. Finalmente, se proporcionará un análisis de actores integral.
1. Descentralización
Conocer las principales aproximaciones teóricas al tema de la descentralización es fundamental para el entendimiento de la aplicación de este tipo de conceptos a nivel institucional en Bogotá. Por ello es imperativo conocer cuáles son las implicaciones teóricas de la descentralización para tener un panorama general de qué es descentralización y qué no es. En este sentido, esta sección del trabajo ayudará un poco a entender qué es la descentralización, cuáles son sus objetivos y qué tipos existen actualmente.
1.1 ¿Qué es la descentralización?
como en repúblicas federales para mejorar su eficiencia administrativa y para acercar a sectores de la ciudadanía a la gestión pública local. En general, La literatura tiende a ver la descentralización como un proceso en el que se le transfieren paulatinamente poderes políticos, administrativos y fiscales a entidades territoriales subnacionales para que lideren su propio desarrollo local. Al respecto,
la descentralización como proceso político-administrativo, la revalorización de los poderes locales, la conciencia de la necesidad de su reestructuración para que puedan asumir con eficacia las competencias y recursos necesarios y la potenciación del autogobierno y de la participación se han convertido hoy en objetivos intelectuales y en practicas políticas características de las democracias modernas. (Borja, 1984)
Otro autor que describe la descentralización como un proceso es Frage (1986), quien destaca dos ámbitos o dimensiones: una administrativa y otra política. En la primera dimensión, la descentralización es utilizada para mejorar la eficiencia del Estado en términos organizacionales; en la segunda se refiere particularmente a un proceso político en el que se quiere repartir responsabilidades territorialmente. En este sentido, la descentralización puede definirse como un
proceso de carácter global que supone, por una parte, el reconocimiento de la existencia de un sujeto-una sociedad o una colectividad de base territorial-capaz de asumir la gestión de intereses colectivos y dotado a la vez de personalidad socio-cultural y político-administrativa, y por otra parte, la transferencia a este sujeto de un conjunto de competencias y recursos(financieros, humanos, materiales) que ahora no tiene y que podrá gestionar autónomamente en el marco de la legalidad vigente (Borja, 1984)
nuevamente tanto en el carácter procesual como global de la descentralización. Es decir, la descentralización es un proceso a nivel global que se da en el sector público y que surge como consecuencia, a su vez, de procesos políticos e históricos determinados. Segundo, la descentralización busca reconocer y reivindicar, la existencia de unidades territoriales con capacidades políticas y administrativas lo suficientemente desarrolladas como para gestionar lo público.
Por último, la descentralización implica una transferencia a estas unidades territoriales de una serie de competencias y recursos que anteriormente no tenían pero que se les otorgará para que las gestionen de forma independiente y como les parezca adecuado. Para las Naciones Unidas, la descentralización implica una redefinición de estructuras, procedimientos y prácticas de gobernanza y enfatiza que “en este proceso (…) la importancia de la sensibilización del público y el reconocimiento de los costos y beneficios, especialmente para los actores directos, tanto en el nivel central como en el local, debe enfatizarse”. (United Nations, 1996) Esto hace referencia a que, al momento de emprender en un proceso descentralizador o en la reforma de un sistema de descentralización, es necesario identificar y reconocer los distintos intereses y motivaciones de los actores directos. Los procesos descentralizadores tienden a fortalecer a actores locales y a restarle significancia a los actores nacionales, por lo cual es fundamental un análisis de los costos y beneficios de los actores sociales.
carácter procesual. Igualmente, es importante considerar los costos y beneficios de los actores involucrados en este proceso, por lo que deben ser analizados cuidadosamente para entender la naturaleza y el tipo de proceso de descentralización que se viene dando en cada caso.
1.2 ¿Para qué sirve?
Dadas las definiciones anteriormente propuestas, es acertado intuir que la descentralización es utilizada por múltiples países para mejorar su eficiencia administrativa, repartir poder político y responsabilidades, y mejorar la provisión de bienes y servicios en los niveles locales. En este sentido, la descentralización “no debe verse como un fin en si mismo sino como un medio para crear un gobierno local mas abierto, responsable y efectivo y para mejorar los sistemas de representación en la toma de decisiones a nivel comunitario” (United Nations Development Programme, 1998) En este caso, la descentralización es un instrumento para que el gobierno local se vuelva mas eficiente y responsable frente a las necesidades y demandas de la comunidad. En este sentido, Baguenard (1994) identifica tres objetivos principales de la descentralización: eficacia en la gestión dada la pluralidad de centros de decisión, decisiones acertadas dada la cercanía geográfica y pluralismo político. Una vez mas, vemos como es imposible desligar la descentralización de las esferas políticas, administrativas y fiscales debido a que esta toca fibras de los tres ámbitos. En este sentido, el propósito de la descentralización está asociado “generar nuevos espacios para la participación ciudadana, atajar los problemas del desbalance fiscal, y organizar el aparato estatal en el nivel local o territorial para así implementar políticas sociales…” (Finot, 2005)
democrática a fuerzas locales en su intento por manejar y gestionar los asuntos públicos que afectan a una comunidad determinada. En este sentido,
“Descentralización democrática, en otras palabras, significa la redistribución de poder (la autoridad de tomar decisiones vinculantes sobre la asignación de recursos públicos) tanto vertical (incorporando ciudadanos) como horizontal (expandiendo el dominio de la toma de decisiones colectivas).” (Heller, 2001)
El análisis de Nickson (2003) busca resaltar también como la descentralización como es una herramienta utilizada por diversos actores para satisfacer sus intereses y demandas frente a un sistema político determinado. En este sentido, y como se ha venido repitiendo, un análisis de las motivaciones de los actores directamente involucrados con los procesos de descentralización es fundamentalmente necesario para una aprehensión coherente y concreta de la posibilidad de tomar decisiones tendientes a fortalecer a la descentralización.
1.3 Dimensiones de la Descentralización
1.3.1. Descentralización Política
La descentralización política tiene como objetivo primordial la democratización a nivel local y la apertura democrática. Este tipo de procesos buscan acercar a la ciudadanía a los distintos mecanismos y procesos de toma de decisión a nivel local para que participen en el manejo de los asuntos estatales, así sea en un rol activo o en un rol mas de controlador de la acción gubernamental. En esta línea, es importante mencionar que la descentralización
“es una parte integral de la lógica de democratización-el poder de un pueblo en determinar su propia forma de gobierno, representación, políticas y servicios. En el diseño de estrategias de descentralización es importante asegurar procesos adecuados de rendición de cuenta, transparencia y capacidad de respuesta por todos los actores sociales. “ (United Nations Development Programme, 1998)
La descentralización política, entonces, tiene que ver con la posibilidad y el derecho de una comunidad determinada en darse sus propias formas y paradigmas para responder a sus demandas y necesidades. En este sentido, deben tener la autonomía suficiente para decidir la forma en que se organizan como sociedad, teniendo en cuenta a los actores sociales, para así prosperar por un desarrollo. Igualmente, la descentralización política tiene una relación inherente con la rendición de cuentas y la transparencia en el uso de recursos públicos. Este tipo de descentralización “consiste en que la comunidad pueda elegir a sus gobernantes locales, que éstos puedan tomar decisiones relacionadas con el desarrollo local, y en que se creen nuevos espacios para la participación ciudadana.” (Pening Gaviria, 2003). Se necesita entonces que los responsables por la toma de decisiones rindan cuentas sobre su accionar y el uso de recursos públicos, y que se esto se comunique mediante la participación comunitaria (Daughters & Harper, Reformas de descentralización fiscal y política, 2006).
de poder de toma de decisión sobre el gasto y el financiamiento de la provisión de bienes y servicios desde un nivel político-administrativo a otro. Las afirmaciones anteriores buscan relacionar a la descentralización política con esos procesos de democratización con los que se busca acercar a la comunidad y a la ciudadanía a los procesos de toma de decisión de la gestión local. Igualmente, la descentralización política tiene una relación importante con la transparencia en el uso de los recursos públicos y en los distintos mecanismos de rendición de cuentas por parte de la ciudadanía. Adicionalmente, una descentralización verdaderamente democrática contiene un sistema electoral abierto en el que las autoridades locales no son designadas por el nivel central. Además, para que la descentralización política sea efectiva las unidades territoriales deben disponer de una esfera propia y autónoma en términos normativos.
En síntesis y desde un punto de vista político, “la descentralización se sustenta tanto en el grado de libertad política de las entidades territoriales como en el control que ejerce el pueblo soberano” (Anguita Susi, 2007).
1.3.2 Descentralización Administrativa
La descentralización administrativa se refiere a los arreglos institucionales y al esquema administrativo del Estado. Es decir, como “la transferencia de las responsabilidades de planificación, administración, así como de la obtención y asignación de recursos según diferentes variantes” (Orlansky, 1998).
comunidad determinada. Es posible entonces definir la descentralización administrativa como “la transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisión del gobierno nacional a los entes territoriales” (Pening Gaviria, 2003)Las dos definiciones propuestas anteriormente se encuentran encaminadas en el sentido de que la descentralización administrativa se refiere específicamente a la descentralización de estructuras, sistemas y procedimientos que constituyen los esquemas administrativos del Estado hacia los gobiernos locales o subnacionales.
El campo administrativo guarda una fuerte relación con la descentralización debido a que el “nuevo” poder decisorio de las comunidades se ve plasmado en el ejercicio y cumplimiento de “nuevas” funciones para gestionar lo público. La transferencia de responsabilidades y atribuciones desde el nivel central a gobiernos subnacionales es un paso para incrementar el grado de autonomía de los gobiernos locales debido a que es la materialización del reconocimiento, por parte del nivel central, de la capacidad de las comunidades en liderar su propio desarrollo mediante el ejercicio de nuevas funciones. Entonces, la descentralización administrativa guarda una relación inherente con el derecho administrativo y la función pública puesto que se quiere transferir atribuciones y competencias a gobiernos locales para que estos, en plena autonomía, las desarrollen y las ejerzan con todo el peso de la ley.
1.3.3 Descentralización Fiscal
La descentralización fiscal se concentra en el ámbito de los recursos públicos, fundamentalmente el de la tributación, . Como ya se dijo, la descentralización fiscal “consiste en la asignación de responsabilidades de ingreso o gasto a los gobiernos subnacionales para que cumplan con sus responsabilidades” (Carrera Hernández, 2013). Junto a la descentralización administrativa, la descentralización fiscal implica a su vez la transferencia de la responsabilidad sobre el uso de recursos públicos. Por ello, esta se refiere a “la expansión de los ingresos y gastos que están bajo el control de los gobiernos subnacionales y las unidades administrativas” (United States Agency for International Development, 2009).
operacionalizadores de las políticas del nivel central. Es decir, no son autónomos en el uso de estos recursos sino mas bien asumen un rol de ejecución de estos recursos mediante parámetros pre establecidos por las directrices del nivel central.
La descentralización fiscal busca darle ese apoyo financiero a la descentralización administrativa en el sentido de que para desarrollar las nuevas funciones públicas transferidas desde el nivel central, es necesario un grado de autonomía mayor en el uso de recursos públicos. Esto implica una intervención más activa por parte de los gobiernos locales en la consecución de recursos y su posterior asignación. Esto, a su vez, tiene relación con la rendición de cuentas debido a que la ciudadanía se encuentra en una mejor posición sabiendo que sus gobiernos locales tienen a su disposición la capacidad de recaudar sus propios ingresos y el manejo independiente y autónomo de estos.
Dicho manejo autónomo de recursos se encuentra en el centro del debate sobre la descentralización fiscal. La capacidad de los gobiernos locales de reunir recursos propios para luego utilizarlos autónomamente incrementa indudablemente el grado de autonomía de niveles inferiores de gobierno. La discreción administrativa de los gobiernos locales, entonces, deben girar alrededor de los ejes de regulación, adquisición y manejo de recursos humanos. Sin el manejo autónomo de estos tres componentes, seria imposible hablar de descentralización administrativa.
2. Análisis de Actores
2.1 Análisis de actores: ¿Qué es y para que sirve?
vez, que estos sean tomados en cuenta al momento de no solo formular un proyecto de política publica, sino también al momento de implementarla. Entonces, para determinar si una política integral es viable es necesario elaborar un análisis de actores. Según Morgan & Taschereau (1996), un actor se define como personas, grupos, organizaciones, sistemas, etc., que tienen un interés en un cambio determinado en el que se verán afectados. Para estos autores, la clave en la definición e identificación de un actor reside en el cambio de una situación determinada a otra. En dicho cambio, el apoyo de estos actores es fundamentalmente necesario pero estos también tienen la capacidad de frenar los avances encaminados a dicho cambio. En resumen, un actor es una persona u organización que tiene un interés en una política determinada, ya sea positivo o negativo. Para que un actor sea considerado como relevante, este debe disponer de cierto grado de poder e influencia para hacer valer sus interés y motivaciones dentro del proceso de política. Entonces, un análisis de actores es
“una aproximación analítica para evaluar el apoyo potencial o rechazo a un tema entre partes interesadas (…) Un análisis de actores identifica los actores y mapea su poder relativo, influencia e intereses en un esfuerzo de cambio determinado. Identifica suposiciones sobre cada actor e indica la prioridad relativa que debe darse para satisfacer las necesidades de los actores, evaluando así la importancia de cada actor para el éxito del proyecto” (Morgan & Taschereau, 1996)
interacción lograrán determinar el grado de poder, influencia e intereses de los actores involucrados. Además de presentarse como una aproximación analítica, existen definiciones que apuntan y categorizan al análisis de actores como una metodología. En esta línea, el Banco Mundial define un análisis de actores como
“una metodología utilizada para facilitar los procesos institucionales y de reforma política al tener en cuenta y, a menudo incorporando las necesidades de los que tienen intereses en las reformas bajo consideración. Con información sobre los actores, sus intereses y su capacidad para oponerse a la reforma, defensores de la reforma pueden elegir cómo acomodarse, lo que garantiza que las políticas adoptadas sean políticamente realista y sostenible.” (World Bank, 2001)
Es importante detenerse en la idea de lo “políticamente realista y sostenible” debido a que la gestión pública contemporánea se caracteriza por debatirse entre lo ideal y lo realizable. Paul Nutt, en su libro Why Decisions Fail (2002), analiza 400 decisiones estratégicas y concluye que la mitad de estas decisiones fallan como consecuencia de la falta de atención a los intereses, motivaciones e información de los actores involucrados. Ello conlleva a que las políticas no se implementen, se implementen parcialmente o simplemente produzcan malos resultados que no cumplan con sus objetivos principales.
Ahora bien, un análisis de actores sirve dos propósitos principales: identificar los actores y sus intereses, y corregir y anticipar malentendidos entre estos. El proceso de identificación de actores y sus intereses es clave para el éxito de una política puesto que permite evaluar qué tan realizable es y la concordancia de los intereses de los actores involucrados. Así, el análisis de actores es utilizado
a los responsables de las políticas y gerentes interactuar eficazmente con los principales actores y así aumentar el apoyo a una política o programa determinado (Schmeer, 1999)
La utilización de un análisis de actores previamente a la implementación de una política busca evitar riesgos y permite que los responsables de las políticas, por ello Schmeer (1999) plantea que
puedan detectar y actuar para evitar posibles malentendidos sobre y / o de oposición a la política o programa. Cuando se utiliza un análisis de actores y otras herramientas clave para guiar la implementación de una política o programa, es más probable que tenga éxito”( p.1)
Ahora, como parte del análisis de actores, también es importante estructurar el problema para identificar los temas específicos sobre los que se quiere indagar o frente a los que se espera identificar las posiciones de los actores más relevantes.
2.2 Estructuración de un problema
Teniendo en cuenta estas características, es necesario catalogar los tipos de problema según múltiples variables. La estructura de estos tipos de problema es determinada por la complejidad de este. Según el número de tomadores de decisiones, las alternativas, las utilidades o valores, los resultados y las probabilidades; los problemas de política pueden dividirse en: bien estructurado, moderadamente estructurado y no estructurados. La clasificación se presenta en la Tabla 1 (Ver Anexo 1) . Ahora bien, los problemas de la gestión pública del siglo XXI son, en algunos casos, problemas no estructurados. Estos suelen
"incluir muchos tomadores de decisiones diferentes cuyas utilidades (valores) son desconocidos o imposibles de rankear de una manera coherente. Mientras que los problemas bien estructurados y moderadamente estructurados reflejan el consenso, la característica principal de los problemas mal estructurados es el conflicto entre los objetivos en competencia.” (Dunn, 1981)
El conflicto entre objetivos, valores e intereses es una característica importante de los problemas no estructurados. Es por esto que se vuelve una tarea compleja el llegar a acuerdos mínimos y consensuados. Según Rosenhead & Mingers (2004), los problemas no estructurados se caracterizan por la existencia de múltiples actores y perspectivas en un escenario donde los intereses y valores se encuentran en constante conflicto llevando a la incertidumbre. Estos autores ponen un énfasis en los métodos de estructuración de problema. Dichos métodos ayudan a “representar la situación (ya sea un modelo o modelos) que permiten a los participantes clarificar sus predicamentos, converger en un problema mutuo potencial y acordar compromisos que al menos resuelven parcialmente dicho problema” (Rosenhead & Mingers, 2004)
las soluciones potenciales aplicando perspectivas personales, organizacionales y técnicas. Este análisis se da para analizar problemas no estructurados y contienen tres perspectivas principales: una técnica, en el que se percibe los problemas y las soluciones en términos de modelos de optimización y estudios econométricos, una organizacional, que ve a los problemas y sus soluciones desde un punto de vista mas institucional en términos de estados organizacionales, y una personal, en la que se visibilizan los problemas y sus soluciones desde las percepciones individuales, necesidades y valores.
2.3 Proceso de Análisis de Actores
Según Schmeer (1999), existen ocho pasos principales en el proceso de análisis de actores: planeación, selección, identificación de actores, adaptación de herramientas, recolección de información, diligenciar la matriz de actores, analizar la matriz y usar la información. Dichas herramientas son útiles en el sentido que buscan elaborar un perfil concreto, coherente y sistematizado de los actores relevantes mediante el uso de criterios relacionados con su poder, influencia e intereses. Los criterios utilizados por Schmeer (1999) para definir las características de los actores tienen que ver con la posición dentro de la organización, si hace parte de un sector interno o externo que promueva una política determinada, el nivel de conocimiento, su posición al respecto, sus intereses, posibles alianzas, recursos disponibles y capacidad de poder y de liderazgo Luego de adaptar las herramientas a la problemática especifica y al entorno socio-político es importante recolectar la información mediante entrevistas cualitativas en las que se pueda expresar el actor, siguiendo los criterios y las herramientas disponibles para el analista. Con la información recolectada, es necesario llenar las diferentes matrices de los actores.
decisiones relacionadas con el avance de reforma institucional y territorial para Bogotá apuntando a descentralizar la ciudad. Dada la naturaleza práctica de un análisis de actores, se buscaron fuentes primarias correspondiente a entrevistas con los actores mas relevantes de la ciudad (Ver Anexo 2), tales como los partidos políticos con representación en el Concejo Distrital, los líderes de sus bancadas, funcionarios de la Administración Distrital, Alcaldes Locales, líderes comunitarios, representantes electos por la ciudad a la Cámara de Representantes del Congreso de la República, partidos, entre otros, que son los que eventualmente tendrían un papel relevante en las decisiones de política pública tendientes a descentralizar o no la ciudad. Igualmente, se asistió a una conferencia sobre la reforma al Estatuto Orgánico de Bogotá el día 29 de octubre del presente año, organizada por la Comisión de Gobierno del Concejo de Bogotá, en la que representantes de diferentes sectores políticos, académicos y comunitarios de la ciudad expresaron sus posiciones en torno a diferentes iniciativas descentralizadoras,. También se recogieron las impresiones de actores participantes en un jornada de trabajo comunitario organizada por la Subsecretaría de Asuntos Locales dela Secretaría de Gobierno Distrital, la cual tuvo en la alcaldía local de Engativá el 11 de noviembre del presente año. Además, se acudió a algunas fuentes secundarias como decretos, leyes y proyectos de acuerdo que Contribuyeron a contextualizar el trabajo. Toda ello constituye el proceso del Multiple Perspective Analysis.
3. Estatuto Orgánico de Bogotá : Desarrollo normativo y estado actual
El modelo actual de organización administrativa de Bogotá se implementa con el Decreto-Ley 1421 de 1993 en el cual se establece un régimen especial para Bogotá. Dicho decreto busca otorgarle un alto grado de autonomía a la ciudad para gestionar sus intereses. En este sentido, dicho decreto, que también tiene carácter de estatuto político, administrativo y fiscal, busca “dotar al Distrito Capital de los instrumentos que le permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo; promover el desarrollo integral de su territorio; y contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes” (Decreto-Ley 1421 de 1993). Según el artículo 5 de dicho estatuto, la administración de la ciudad está a cargo del Concejo Distrital, el Alcalde Mayor, las Juntas Administradoras Locales, los alcaldes y demás autoridades locales y las entidades que el Concejo cree y organice. En este sentido, la distribución de poderes en la capital del país gira alrededor de estos actores principales. Entonces, según el articulo 54, la estructura administrativa de Bogotá comprende tres sectores: sector central, sector descentralizado y las localidades. Como se dijo, la administración territorial del distrito se hace a través de su subdivisión en en 20 localidades: Usaquén, Chapinero, Santa Fé, San Cristóbal, Usme, Tunjuelito, Bosa, Kennedy, Fontibón, Engativá, Suba, Barrios Unidos, Teusaquillo, Los Mártires, Antonio Nariño, Puente Aranda, La Candelaria, Rafael Uribe Uribe, Ciudad Bolívar y Sumapaz. Esta división tiene que garantizar cinco elementos principales: organización de la comunidad, participación efectiva de la ciudadanía, asignación de funciones claras, servir de marco para la descentralización territorial y servir de división adecuada para el desarrollo de actividades socio-económicas.
de personal administrativo y de funcionamiento. La vigilancia de la gestión fiscal de los fondos corresponde al contralor distrital. Es mediante la gestión fiscal de estos fondos que se financian a las localidades del Distrito Capital. Dicha administración debe responder a principios de moralidad, eficiencia, economía, delegación, concurrencia, subsidiariedad, entre otros. El manejo de los recursos de este fondo ha sido tema de debate por muchos años debido a que el uso de estos representa un punto clave en el tema de la descentralización fiscal y la cantidad de autonomía que gozan las localidades en la ordenación del gasto y financiamiento propio. La reglamentación de estos fondos se dio inicialmente con el Decreto 460 de 1993, pero ha venido modificándose con el paso de las administraciones. Para poder tener una comprensión mas especifica de lo que significa dicha división territorial en términos de descentralización, es fundamental un análisis desde las dimensiones política, administrativa y fiscal. Por ello, se analizaran dichas dimensiones desde la óptica de los actores mas relevantes en el ordenamiento político-institucional de la administración y gestión de la ciudad.
Como ya se estableció previamente, la descentralización política tiene que ver con la capacidad y autonomía de una sociedad en gobernarse. Al respecto, se vuelve importante el sistema de elección de autoridades, la distribución del poder decisorio y mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. Por otro lado, la descentralización administrativa hace referencia a la distribución de competencias y atribuciones entre todos los actores relevantes del ordenamiento político-institucional del Distrito. En este sentido, la repartición y ejercicio de competencias deben encaminarse a una prestación de servicios mas eficiente, coherencia entre metas y directrices del Plan de Desarrollo Distrital, prevenir la duplicidad de funciones, y a asegurar los recursos para su ejercicio.
3.1 Alcalde Mayor
3.1.1. Dimensión Política
particular. El ganador de este tipo de elecciones se determina por mayoría simple. En este sentido, la elección popular le otorga un alto grado de autonomía y legitimidad al Alcalde Mayor.
3.1.2 Dimensión Administrativa
El Alcalde Mayor tiene la competencia de conservar el orden público y la seguridad ciudadana y de dirigir la construcción de obras públicas. Igualmente, el Alcalde Mayor debe elaborar el Plan de Desarrollo de Bogotá para los cuatro años de su administración al igual que tiene a su cargo la elaboración del presupuesto anual de ingresos y gastos de la ciudad. En términos de rendición de cuentas, el Alcalde Mayor debe dar cuenta al Concejo Distrital y a la ciudadanía todas las acciones gubernamentales que realiza.
3.2 Concejales
3.2.1 Dimensión Política
Igualmente, los concejales son elegidos popularmente por un periodo de cuatro años. Inicialmente se estableció que El Concejo se compondría de un concejal por cada ciento cincuenta mil habitantes o fracción mayor de setenta y cinco mil que tenga el Distrito. Sin embargo, con el Acto Legislativo 03 de 2007 se congeló el número de concejales en 45. El Concejo se encarga de co-administrar la ciudad junto con el Alcalde Mayor por lo cual existe una relación de gobernabilidad entre estos dos, para así distribuir equitativamente el poder político.
3.2.2 Dimensión Administrativa
3.3 Alcalde menor
3.3.1 Dimensión Política
El Alcalde menor de una localidad es elegido por el Alcalde Mayor mediante una terna elaborada por la correspondiente Junta Administradora Local, luego de pasar por un examen de aptitudes. Estos tienen el carácter de funcionarios de la administración distrital y sus cargos son de libre nombramiento y remoción. Este es un régimen de contratación en el cual dicho cargo queda a disposición del Alcalde mayor cuando el/ella considere pertinente. Siguiendo los marcos de evaluación propuestos por el Banco Mundial, dicha elección indirecta le resta autonomía a dicho funcionario como consecuencia de la subordinación a la autoridad central, en este caso distrital, y a la inestabilidad del cargo, consecuencia de su carácter de libre nombramiento y remoción.
3.3.2 Dimensión Administrativa
3.4 Ediles
3.4.1 Dimensión Política
Los ediles hacen parte de las Juntas Administradoras Locales y son elegidos popularmente por periodos de cuatro años. Así como en el nivel distrital, estos son los encargados de co-administrar las localidades junto con los Alcaldes locales por lo cual existe una relación de gobernabilidad entre estos dos, distribuyéndose así el poder local entre estos dos actores. No obstante, ciertos elementos son incomparables con la relación que existe entre el Alcalde Mayor y el Concejo Distrital.
3.4.2 Dimensión Administrativa
En el articulo 69 se delimitó las atribuciones principales de las Juntas Administradoras Locales. Estas deben adoptar un Plan de Desarrollo Local que cumpla con los lineamientos del plan general de desarrollo económico y social de obras públicas y el plan general de ordenamiento físico del Distrito. Igualmente, estos deben vigilar y controlar la prestación de servicios y la inversión con recursos públicos de las localidades. También se les asignaron competencias en la regulación, vigilancia y control de temas de espacio público, construcciones de obras, ejecuciones contractuales, entre otros elementos. Entre sus competencias principales están la aprobación del presupuesto anual de los FDL, la presentación de proyectos de acuerdos en el Concejo y la promoción de la participación y la veeduría ciudadana.
3.5 Descentralización Fiscal
con el 27% del PIB nacional, recauda el 50% de todos los impuestos nacionales aproximadamente, y representa el 16% de la población total colombiana. Según datos de la Secretaría de Hacienda Distrital, para 2012 el presupuesto de la ciudad fue de 16,4 billones y con un nivel de endeudamiento para el sector descentralizado de 4,5 billones de pesos. Dichas cifras reflejan la importancia del tema fiscal y presupuestario en el Distrito Capital.
El Estatuto Orgánico de Bogotá , en su articulo 89, contempla que no menos del 10% del presupuesto de la ciudad debe ser transferida a las localidades. Dicha cifra puede aumentar hasta un 20% de forma acumulada incrementando dos puntos anuales. No obstante, no ha sido posible llegar al tope y , en algunos casos, no se llega al mínimo del 10% estipulado en el decreto-ley 1421. Los criterios para la asignación de transferencias del sector central a las localidades se concentran en dos variables principales: el indicador de necesidades básicas insatisfechas y el tamaño poblacional de las localidades, desconociendo otro tipo de variables importantes a tener en cuenta, tales como las necesidades especificas de la población, si la localidad es industrial, comercial, rural, urbana, etc, entre otros factores.
3.6 Desarrollo normativo del Estatuto Orgánico de Bogotá: Balances de la descentralización en el Distrito Capital
3.6.1 JAIME CASTRO (1992-1994)
Decreto 533 de 1993
El decreto 533 de 1993 marca un hito en el desarrollo normativo de los lineamientos propuestos por el Estatuto de Bogotá. Dicho decreto delegó la competencia de contratación y ordenación del gasto a los alcaldes locales, con cargo a los Fondos de Desarrollo Local. Es decir, dicho decreto avanzó hacia un grado de autonomía mayor para los alcaldes locales en el sentido de que cumplen con uno de los principios fundamentales de la descentralización fiscal: la asignación de recursos encaminados a producir un bien o a prestar un servicio público.
Decreto 698 de 1993
Siguiendo la línea expuesta por Castro con el Decreto 553 de 1993, este decreto otorgó a los alcaldes locales la función de “tramitación de las licitaciones o concursos públicos, su adjudicación y celebración” en tanto a que dichos trámites no superen los 600 salarios mínimos legales mensuales. Posteriormente, en el decreto 50 de 1994, este cupo se amplió hasta 2.000 salarios mínimos legales mensuales, incrementando el cupo para otorgar contratos y otras licitaciones públicas. Dichos decretos le otorgaron a las alcaldías locales, entonces, la capacidad de realizar licitaciones públicas para el cumplimiento de funciones por lo que el nivel de autonomía administrativa incrementó con este decreto. Además de esto, la posibilidad de contar con un alto tope para celebrar y adjudicar concursos públicos tiene un impacto sobre la autonomía fiscal de las alcaldías locales.
Decreto 460 de 1993
desconcentración, delegación, entre otros principios. El representante legal y principal ordenador de estos gastos es el Alcalde Mayor, aunque podrá delegar en los alcaldes locales la ordenación de estos gastos. Este fue un paso moderado hacia la descentralización fiscal debido a que se establece un fondo con recursos que podrán ser utilizados para inversión en las localidades pero cuyo principal ordenador es el Alcalde Mayor, y no el alcalde local.
3.6.2 MOCKUS-BROMBERG (1995-1997)
Decreto 1228 de 1997
Dicho decreto buscó reglamentar la “programación, presentación, aprobación, modificación y ejecución” del presupuesto de las localidades. En este sentido, delimitó el sistema presupuestal de las localidades en tres elementos principales: el Plan Financiero Plurianual, Plan Operativo Anual de Inversiones y el Presupuesto Anual de las Localidades. Dicho decretó buscó otorgarle una autonomía fiscal y presupuestaria a las localidades en el manejo y planeación de sus recursos.
3.6.3 ENRIQUE PEÑALOSA (1998-2000)
Decreto 022 de 1998
El decreto 022 de 1998 marca un punto clave en el desarrollo normativo del Estatuto Orgánico de Bogotá. Dicho decreto suspende la delegación transferida a los Alcaldes Locales en materia de contratación de los Fondos de Desarrollo Local, estipulada en el Decreto 533 de 1993, reseñado anteriormente. En este sentido, se le suspendía a los alcaldes locales la competencia de contratación con cargo a los FDL, restándoles autonomía en términos de ordenación del gasto.
Decreto 176 de 1998
responsables de ordenar el gasto de las localidades. Esto centralizó el gasto restándole autonomía fiscal a los Alcaldes Locales.
Decreto 739 de 1998
Dicho decreta crea los encuentros ciudadanos para la promoción de la participación y veeduría ciudadana en las localidades y establece las pautas de elaboración y aprobación de los planes de desarrollo local. Este decreto hace parte del enfoque participativo que se estaba impulsando desde la administración de Peñalosa.
Decreto 518 de 1999
Se le otorga a los alcaldes locales la competencia de organización de los encuentros ciudadanos para el fomento de la participación ciudadana en las localidades.
3.6.4 MOCKUS (2001-2003)
Decreto 367 de 2001
La importancia de dicho decreto radica en el énfasis realizado en el que las Alcaldías locales son consideradas entes dependientes y pertenecientes a la Secretaría de Gobierno Distrital. Esto subordina las Alcaldías Locales al sector central restándole cierta autonomía convirtiéndolos en simples entidades adscritas a una Secretaría del nivel central sin personería jurídica alguna.
Acuerdo 098 de 2002
Decreto 469 de 2003
Dicho decreto se proponía revisar el Plan de Ordenamiento Territorial. En lo relevante a la descentralización es importante mencionar el articulo 49 en el que se “promueven las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) como unidades de análisis, planeamiento y gestión para comprender el tejido social y urbano, con el propósito de plantear su estructura, orientar sus dinámicas y sus relaciones para mejorar las condiciones de vida de la población.” Las UPZ buscan servir a la planeación urbana y rural teniendo en cuenta los contextos de cada localidad.
3.6.5 GARZON (2004-2007)
Decreto 124 de 2005
El decreto 124 de 2005 buscaba reorganizar los Consejos Locales de Gobierno enmarcándolos en la política de territorialización de la administración Garzón (2004-2007). Dicha política buscaba una priorización de territorios dentro de las localidades para mejorar la coordinación entre el nivel central y el local. En este sentido, dicho Consejo estaría constituido por funcionarios de los tres sectores del Distrito: central, descentralizado y localidad.
Decreto 1350 de 2005 y Decreto 142 de 2005
Estos decretos buscaban reglamentar y organizar el proceso de escogencia y selección de los Alcaldes Locales. En este sentido, el Decreto 1350 de 2005 busca “reglamentar el proceso de la integración de las ternas para el nombramiento de los Alcaldes Locales(…) con el fin de que este responda al criterio de mérito”. Dicho decreto, entonces, buscó incorporar el mérito dentro del proceso de selección de las ternas para la escogencia de los Alcaldes Locales por parte del Alcalde Mayor.
Decreto 612 de 2006
ambiente, cultura, desarrollo económico, industrial y turístico y de gobierno. Dicho decreto le vuelve a otorgar autonomía a las localidades en el manejo de los recursos de los FDL contribuyendo a la descentralización fiscal. En esta línea, se suprimieron tres UEL para descentralizar la ordenación del gasto local, contribuyendo una vez mas a la autonomía de las localidades.
Acuerdo 257 de 2006
“En esta administración también se dio uno de los desarrollos más notorios en materia de descentralización al Estatuto Orgánico de Bogotá, con la aprobación por parte del Concejo del Distrito del Acuerdo 257 de 2006” que busca establecer la estructura, organización y funcionamiento general de la Administración Distrital. Este acuerdo es de gran importancia para la descentralización en Bogotá debido a que implementa una serie de medidas tendientes a otorgarle mayor autonomía a las localidades.
En este sentido, se instauran los presupuestos participativos que buscan acercar a la ciudadanía a los procesos locales de toma de decisión sobre el manejo y gestión de los recursos. Se creó también la Comisión Intersectorial de Gestión y Desarrollo Local del Distrito Capital para coordinar la acción distrital en localidades al igual que se crea el Consejo Consultivo de Descentralización y Desconcentración para estudiar, investigar, analizar y coordinar la toma de decisiones sobre la política descentralización en Bogotá para dar mayor autonomía local y fortalecer gobernabilidad local. Igualmente, en dicho acuerdo se refieren a conceptos como descentralización funcional, delegación, desconcentración y asignación como modalidades de la acción administrativa.
Decreto 539 de 2006
3.6.6 SAMUEL MORENO (2008-2011)
Decreto 101 de 2010
El Decreto 101 de 2010 es considerado una medida importante y significativa en el desarrollo normativo de los lineamientos propuestos por el Estatuto Orgánico. En este sentido, el decreto buscó:
“fortalecer las alcaldías locales, promover la gestión territorializada de las entidades distritales, garantizar el acompañamiento técnico desde el nivel central, otorgar autonomía a las autoridades locales para la inversión de los recursos de los Fondos de Desarrollo Local, revisar los esquemas de desconcentración sectorial y producir información para el control y evaluación de impacto de las políticas en el territorio, por parte de la ciudadanía” (Díaz Campos, 2014)
3.7 Reflexiones sobre el estado de la descentralización en Bogotá
3.7.1 Dimensión Política
un periodo fijo de gobierno de esta autoridad local. Esto, además de incrementar la subordinación a la autoridad central, constituye en un elemento de inestabilidad en la gestión debido a la ausencia de periodos fijos. Esta inestabilidad política genera condiciones para una manipulación por parte de los partidos políticos y se termina “clientelizando” las alcaldías locales.
3.7.2 Dimensión Administrativa
Para que un gobierno local goce de autonomía administrativa debe estar en la capacidad de regular actividades económicas y de otros tipos, de captar recursos de todo tipo y de gestionar sus propios recursos humanos. Primeramente, es importante volver a mencionar que las alcaldías locales son entidades dependientes de la Secretaría de Gobierno Distrital por lo que carecen de personería jurídica. Dicho factor imposibilita una gestión administrativa autónoma como consecuencia de la subordinación a una autoridad central, en este caso distrital.
Siguiendo los ejes mencionados anteriormente, es necesario referirnos a la capacidad administrativa de los gobiernos locales en Bogotá para regular, administrar y gestionar actividades económicas y de otro tipo. En este sentido,
“la carencia de una asignación de competencias por la administración de un servicio dificulta el cumplimiento de objetivos de eficiencia, la localidad contribuye con una obra o dotación en educación, salud u otro sector, pero no responde por la administración del servicio”. (Maldonado, 2007)
campos de la prestación de servicios y de la malla vial, la ambigüedad entre las competencias de las alcaldías locales y la alcaldía mayor hace que este ordenamiento administrativo se vuelva difuso.
Otros puntos claves a analizar ,en la esfera administrativa de las localidades, son la capacidad de gestión de sus propios recursos humanos y la posibilidad de organizarse administrativamente. Estas falencias se dan como consecuencia de la condición dependiente que existe entre las alcaldías locales y distintas instancias del sector distrital y de la falta de personería jurídica. Estar en la capacidad de contratar su propio personal que tenga las cualificaciones profesionales correspondientes para de verdad tener un impacto en el desarrollo local. Según Cortés Rincón (2012), uno de cada tres funcionares de las alcaldías locales tienen un grado de calificación superior lo cual es un reflejo del grado autonomía en términos de gestión de los recursos humanos de una localidad. En este sentido, “el poder de contratación de personal que debe tener cada alcalde local resulta fundamental para poder desempeñar una buena gestión, puesto que al poder designar a sus funcionarios se va a generar un mejor clima organizacional” (Botero & Suárez, 2010) La contratación de plantel administrativo propio es clave para desarrollar un proceso de autonomía administrativa que impacte las acciones y medidas ejecutadas desde las alcaldías locales.
estas herramientas garantizaría una gestión local mas eficiente y con mayor impacto.
3.7.3 Dimensión Fiscal
En el ámbito fiscal, es importante la autonomía para asignar recursos y generar ingresos propios, quizás dos elementos en los que el esquema fiscal y presupuestal de las localidades tienen fallas estructurales. En los casos de las transferencias gubernamentales, el Estatuto Orgánico puso un tope de 20% de los ingresos corrientes del Distrito para transferir a las veinte localidades de la ciudad. No obstante, no se ha podido llegar a esta cifra por decisiones distritales propias de las administraciones. Para el año 2012, por ejemplo, el presupuesto para las localidades representaba solo un 9,56% de los ingresos corrientes del Distrito. (Botero & Suárez, 2010)En términos de asignación de recursos, los alcaldes locales no tienen representación legal de los FDL y no pueden hacer uso de este rubro para cubrir sus gastos de funcionamiento. Esto se convierte en una limitación para la financiación de los procesos internos que se lleven a cabo dentro de las alcaldías locales y para la calidad de los funcionarios del plantel administrativo. Estos gastos de funcionamiento son asumidos por entidades distritales, restándole autonomía fiscal a las alcaldías locales en asignar recursos para sus funcionarios.
incentiva a que los alcaldes locales se gasten su presupuesto en distintos temas generales que no generan un impacto real y que responda a las necesidades especificas de cada localidad, teniendo en consideración en una misma medida el contexto de estas.
La generación de ingresos propios y la ejecución autónoma de esto es un factor clave en el debate fiscal de las localidades y de su relación con el Distrito. Los recursos de las localidades dependen en un gran porcentaje de las transferencias del Distrito a las localidades. Esta dependencia crea un desequilibrio en el proceso fiscal ya que las “localidades no tienen motivación para la generación de ingresos, vía fomento a la productividad” (Cortés Rincón, 2012). El mismo esquema fiscal desincentiva la generación de ingresos propios, un condicionante fundamental para la descentralización fiscal. Esto se combina con el modelo de planeación local que opera en las localidades, alejándose un poco de un modelo de gestión pública eficiente. El esquema de concertación para la consolidación del Plan de Desarrollo Local tiene debilidades participativas y en términos de planeación. Los miembros de Los Consejos de Planeación Local no son elegidos de forma democrática y las distintas instancias participativas en lo local no reflejan los intereses de los ciudadanos.
4. Análisis de Actores: Caso Bogotá D.C.
Como ya se dijo, el primer paso para un análisis de actores es el de estructurar un problema. Entonces, si se quiere analizar el tema de la descentralización desde una perspectiva problemática es necesario, en un principio, encontrar las variables que determinan lo problemático del tema de la descentralización. Luego, es necesario identificar la naturaleza del problema siguiendo una serie de criterios específicos.
7.1 Estructuración del problema
relación de interdependencia con otros temas, son construidos subjetivamente desde las perspectivas de los actores y van evolucionando a medida que pasa el tiempo.
Este es el caso de la descentralización, que cumple con estas tres características especificas. La descentralización en Bogotá toca temas de desarrollo local debido a que este tema se puede ver evidenciado en la práctica en la gestión en los territorios de las localidades y mediante la transferencia de autonomía política, administrativa y fiscal. Con dicha transferencia es posible generar condiciones para procesos de desarrollo local. En este sentido, la descentralización toca temas políticos, administrativos y fiscales propios de su orbita de acción como por ejemplo temas relacionados con el presupuesto, elecciones, atribuciones policivas y de convivencia, protección del medio ambiente, entre otros. Igualmente, el tema de la descentralización se fue problematizando debido a la construcción subjetiva de los actores teniendo en cuenta sus perspectivas. En este punto, es necesario resaltar que, luego de un análisis exhaustivo de la descentralización en Bogotá, los problemas fueron evolucionando paulatinamente. A lo largo del desarrollo normativo del decreto-ley 1421, se han ido problematizando temas como la ordenación del gasto, la capacidad de organizarse administrativamente, la forma de elección de los alcaldes locales, las transferencias, entre otros. Esto ocurre debido a que este tipo de problemas de política son construidos subjetivamente desde las perspectivas de los actores. Al respecto, tanto los problemas como las soluciones van evolucionando a lo largo del tiempo como consecuencia del carácter dinámico de los problemas de política. Como ya se dijo, la descentralización en Bogotá, su aplicación en el ordenamiento institucional de la ciudad, sus riesgos, sus ventajas, sus desventajas y sus soluciones fueron evolucionando a medida que pasaban los años.
