DETERMINANTES EN EL PRECIO DE RESOLUCIÓN DE LA GASOLINA
CORRIENTE EN COLOMBIA
JULIAN CABEZA ARGOTE
CÓDIGO 2107691
Universidad Santo Tomas
Facultad de Economía
Bogotá D.C., Colombia
DETERMINANTES EN EL PRECIO DE RESOLUCIÓN DE LA GASOLINA
CORRIENTE EN COLOMBIA
JULIAN CABEZA ARGOTE
CÓDIGO 2107691
Trabajo de grado presentado para optar el título de Economista
Bajo la orientación de:
Nicolás Ronderos Pulido
Universidad Santo Tomas
Facultad de Economía
Bogotá D.C., Colombia
iii
DETERMINANTES EN EL PRECIO DE RESOLUCIÓN DE LA GASOLINA
CORRIENTE EN COLOMBIA
TABLA DE CONTENIDO
1. Introducción ... viii
2. Marco Teórico ... xiv
3. CARACTERIZACIÓN DEL SECTOR PETROLERO Y SU INFLUENCIA EN LA ECONOMÍA COLOMBIANA ... xx
4. CADENA PRODUCTIVA DE LA REFINACIÓN DE COMBUSTIBLES EN COLOMBIA... 28
Agentes Participantes Y Estructura Del Mercado De Combustibles ... 28
Marco Institucional ... 32
Estadísticas Sectoriales ... 34
5. POLÍTICA DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES Y SU MARCO REGULATORIO 38 Estructura Del Precio De La Gasolina ... 42
6. ESTIMACIÓN ECONOMÉTRICA PARA ANALIZAR LA TRANSMISIÓN DE LOS PRECIOS INTERNACIONALES SOBRE EL INGRESO AL PRODUCTOR ... 52
Datos Y Estructura Del Vector Autorregresivo (VAR) ... 53
Procedimientos de un VAR... 55
Prueba De Cointegración De Johansen ... 57
Cálculo Del Modelo VEC ... 59
7. CONCLUSIONES ... 65
8. Bibliografía ... 69
9. Anexos ... 76
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LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Precio Spot FOB, Cushing/WTI (Dólares por barril) ... 21
Gráfico 2. Participación explotación de petróleo crudo vs PIB; proporción de las exportaciones del sector / total exportaciones y proporción de la IED del sector/ IED total ... 23
Gráfico 3. Crecimiento valor agregado de los hidrocarburos vs. Crecimiento del PIB ... 24
Gráfico 4. Producción y consumo de gasolinas y ACPM *BPDC ... 34
Gráfico 5. Número de estaciones de servicio activas por departamento ... 35
Gráfico 6. Distribuidores mayoristas por proporción de ventas de GMC-GME en el 2017 ... 36
Gráfico 7. Evolución del IP y el precio de resolución $(pesos)/Galón ... 48
Grafico 8. Comparación entre el ingreso al productor (IP) vs. PPE de la GMC ... 49
v
LISTA DE CUADROS Y FIGURAS
Cuadro 1. Reservas, producción de petróleo e índice R/P (2007-2016). Medido en millones de barriles ... 27
Cuadro 2. Estructura de precios de los combustibles ... 43-44
Cuadro 3. Escenarios aplicables, según el valor del diferencial de compensación o
participación en la fecha de cálculo ... 46
Cuadro 4. Descripción y representación de las variables utilizadas en el modelo ... ¡Error! Marcador no definido.
Figura1. Cadena de distribución y comercialización de los combustibles en Colombia –
“Downstream” ... 28
Figura 2. Marco Institucional del mercado de combustibles en Colombia ... 32
vi
DETERMINANTES EN EL PRECIO DE RESOLUCIÓN DE LA GASOLINA
CORRIENTE EN COLOMBIA1
Julián Cabeza Argote**
Resumen
La distinción en la relación del precio de la gasolina motor corriente (GMC) en Colombia
y los precios internacionales de la misma, es un tema del que usualmente se carece de conocimiento
por parte del público a excepción de expertos. El objetivo de este documento es analizar los
determinantes que fijan el precio de la GMC en Colombia, así como los objetivos perseguidos por
el Gobierno Nacional, como el alcanzar un mercado eficiente (basado en un costo de oportunidad)
y equitativo; todo esto a partir del cambio estructural realizado en las Resoluciones 8 2438 y 8
2439 de 1998, donde se implementa el uso del precio paridad en la determinación del ingreso al
productor de la gasolina y se plasma una retrospectiva que contribuya al conocimiento acerca del
mercado, su marco institucional y normativo/regulatorio. Partiendo de la implementación y uso de
un modelo VAR/ VECM estructural para el mercado de los combustibles, se evalúa la relación
causal de la interacción y transmisión al mercado local de la variación en el precio internacional
de la gasolina, es fundamental entender el funcionamiento del mercado, para evaluar y entender
las variables dentro del modelo. Una lectura rápida de los resultados observados señala que el
precio de la gasolina motor corriente se encuentra por debajo del costo de oportunidad, por lo que
el uso del precio paridad exportación no está encaminado con la realidad del mercado, puesto que
los combustibles siguen subsidiados y no transfieren el costo real de la gasolina al mercado.
Palabras Clave: gasolina corriente, precio de los combustibles, ingreso al productor, modelo
VAC, modelo VECM
Códigos JEL: C23, C51, K32, L71, Q31, Q39.
vii
DETERMINANTS IN THE RESOLUTION PRICE OF REGULAR GASOLINE IN
COLOMBIA
Julián Cabeza Argote*
Abstract
The distinction in the relationship of the price of the regular gasoline (RG) in Colombia
and international prices of it, is an issue that usually lack of knowledge by the public apart from
experts. The aim of this paper is to analyze the determinants fixing the price of the RG in Colombia,
as well as the objectives pursued by the National Government, such as achieving an efficiency
(based on an opportunity cost) and fair market; all this from the structural change implemented in
Resolutions 8 2438 and 8 2439 of 1998, where the use of the price parity in the determination of
the producer income of gasoline is implemented and is established a retrospective view that
contributes to knowledge about the market, its institutional and normative/regulatory framework.
Starting from the implementation and use of a structural VAR / VECM model for the fuel market,
the causal relationship of the interaction and transmission to the local market of the variation in
the international price of gasoline is evaluated, it is fundamental to understand the operation of the
market, to evaluate and understand the variables within the model. A quick reading of the observed
results indicates that the price of regular gasoline is below the opportunity cost, so the use of the
export parity price is not reflecting the reality of the market, since fuels are still subsidized, and
they do not transfer the real cost of gasoline to the market.
Key words: regular gasoline, fuel price, producer income, VECM/ VAC models
JEL Code: C23, C51, K32, L71, Q31, Q39.
viii
“Los combustibles fósiles son una parte del “capital natural”, aunque nosotros insistimos en
tratarlos como si fueran de consumo corriente, como si fueran una renta y nunca como si fueran la parte más importante de ese capital natural. Si despilfarramos nuestros combustibles fósiles amenazamos la civilización, pero si despilfarramos el capital representado por la vida natural que nos rodea, amenazamos la vida misma” [Ernest Friedrich Schumacher. Lo pequeño es hermoso, 1973]
“Hay una desproporción descomunal entre el precio del crudo y el de los derivados. Toda esta
cadena de absurdos es perfectamente racional; no resulta necesario recurrir a las fuerzas sobrenaturales para encontrar una explicación. Porque el negocio del petróleo en el mundo capitalista está, como hemos visto, en manos de un cartel todo poderoso. El cartel nació en 1928, en un castillo al norte de Escocia rodeado por la bruma, cuando la Standard Oil de Nueva Jersey, la Shell y la Anglo-Iranian, hoy British Petroleum, se pusieron de acuerdo para dividirse el planeta” [Eduardo Galeano. Las venas abiertas de América Latina]
1. Introducción
Dadas las características geográficas y la abundancia de recursos naturales que posee el
territorio colombiano; su crecimiento y desarrollo económico se ha fundamentado en mayor
proporción en la explotación y comercialización de materias primas. Puntualmente, en la década
de los noventa acontecen novedades importantes en cuanto a la explotación de recursos naturales
no renovables que marcaron un nuevo rumbo para la economía colombiana.
En consecuencia, al auge del sector y los cambios en el modelo económico a finales de 1998 se
decreta una nueva metodología para el cálculo del ingreso al productor (ip2) de los combustibles, dicha implementación se da a través de las Resoluciones 8 2438 - 8 2439, donde se define el
mismo en términos del costo de oportunidad3, inspirado en un concepto de eficiencia y equidad.
En un principio el ip fue referenciado por el precio paridad de importación (PPI); dicha política
tuvo por objeto enviar señales a la demanda del costo real del combustible y atraer nuevos
2Como será explicado posteriormente, el ip además de ser el primer componente de la estructura de precios, es el componente
central de esta, de donde se derivan impuestos, entre otras tarifas y fletes.
3El costo de oportunidad hace referencia a lo que renuncia un agente económico cuanto toma una decisión. En este caso lo que el
ix
competidores al mercado nacional, propiciando decisiones racionales a los agentes en términos
de inversión y consumo; bajo este contexto, a partir del 98 el país decide eliminar la política de
subsidios al precio de los combustibles tomándose alrededor de una década en ser “desmontada”
para así dar coherencia al PPI.
Acorde con la Comisión Nacional de Energía de Chile “Se entiende por precio de paridad a la
cotización observada en los mercados internacionales relevantes (el principal es el de la Costa del
Golfo de Estados Unidos), considerando el valor FOB (free on board), los costos de transporte,
seguros, derechos de aduana, otros gastos y costos de internación, según corresponda. Por su parte,
los precios de referencia son valores esperados que reflejan el precio del respectivo combustible sin considerar la volatilidad de corto plazo.”
El costo de oportunidad es determinado en un principio por el precio paridad de importación (PPI),
tomando como referencia los precios internacionales de la Costa del Golfo de los Estados Unidos;
posteriormente después de casi una década se deserta el uso del PPI y se adopta el uso del precio
paridad de exportación (PPE), mediante la Resolución 180414 de 2007.
El PPE no es equivalente al ingreso al productor, su uso sirve como referencia para el cálculo del
incremento del ip para el siguiente periodo, a través de la metodología descrita a continuación:
acorde con las Resoluciones 181602 de 2011 y 90145 de 2014, la fórmula utilizada para el cálculo
del ip del combustible comienza con la estimación del PPE
(2) PPEt= ((0.7*UNL87t + 0.3*Naftat) - FLt - CTt) * TRMt
(3) Ln PPEt = a + bt
(4) m = (1+b)n – 1
(5) IP (siguiente mes) = IP (vigente) * (1 + c)
Estas ecuaciones en su conjunto y como serán explicadas con más detalle a lo largo del estudio
comparan los movimientos del precio internacional de la gasolina; donde se puede generar un “diferencial por compensación” cuando hay diferencias positivas y un “diferencial de participación” cuando es negativa, dichos diferenciales impondrán restricciones sujetas a la
x
Con base en lo anterior, y acorde con la UMPE (2014), el costo de oportunidad y los desacoples
entre el ingreso al productor, frente a los precios internacionales de los combustibles, han llevado
a que el Gobierno a través de Ecopetrol realizara transferencias (subsidios), para reducir el precio
de los combustibles consumidos por el mercado colombiano, después de la privatización de una
parte de Ecopetrol, el “subsidio” se otorga a través del Fondo de Estabilización de Precios de los
Combustibles (FEPC).
En contraste con el marco de los precios eficientes, si el Gobierno se involucra en actividades de
mitigación de precios y solo ajusta parcialmente los precios internos de la gasolina motor corriente
(GMC) para reflejar los precios spot internacionales, crea una brecha entre los precios al
consumidor y el costo de oportunidad del combustible. Esto implica un costo de eficiencia básico,
que es una señal de precio distorsionada, que crea una pérdida (peso muerto) compensada al
refinador a través del FEPC.
Con respecto a la política de subsidios, Rincón, Lozano y Ramos (2008), determinaron que
durante los últimos años los impuestos al consumo de los combustibles fueron superiores al costo
del subsidio, por lo que el sector público obtuvo un beneficio neto. Adicionalmente, Federico,
Daniel y Bingham (2001), realizaron una revisión de los diferentes mecanismos de estabilización
de precios del combustible en países en desarrollo con precios altamente regulados y evaluaron
las consecuencias sobre el bienestar del consumidor generado por la transmisión directa al
mercado interno de los precios internacionales y su alta volatilidad, estableciendo un marco de
referencia comparativa frente al mercado del crudo en otros países y permitiendo a su vez
contrastar la adopción al mercado local y la regulación del precio de los combustibles.
En cuanto a los combustibles son bienes necesarios a la hora del desarrollo de actividades
productivas, el uso de este se da de manera directa en procesos industriales, uso automotriz,
generación de energía, entre otros, asimismo su uso indirecto a través de sectores altamente
interconectados como el sector transporte de pasajeros y mercancía. Dado el contexto anterior, se
espera que el precio del combustible sea un determinante en la fijación de los costos de producción
en diferentes sectores económicos, consiguientemente afectando la formación de precios y posiblemente las decisiones de producción.
Desde una perspectiva macroeconómica la variación en los precios del combustible puede
xi
al Índice de Precios al Consumidor, choques en el precio del combustible puede generar efectos
indirectos que pueden reflejarse en las expectativas de inflación afectando así las decisiones de
política monetaria, si dichos cambios de expectativas no tienen compatibilidad con la meta de
inflación y el PIB real. Otra particularidad que presenta la regla de fijación de precios de los
combustibles es su significativo impacto en las finanzas públicas. Indiscutiblemente la forma en
que se desarrolla la estructura de precios de los combustibles permite un alto índice de tributación,
que finalmente es una fuente significativa de ingresos tanto para el Gobierno Nacional como para
los Gobiernos departamentales.
Este documento indaga en responder a un cuestionamiento común entre el debate público:
¿Cuáles son los determinantes en el precio de la gasolina corriente? Así mismo da una perspectiva
del proceso de formación del precio de la gasolina en Colombia, el ingreso al productor y la
implementación del uso del precio paridad desde un punto de vista analítico y retrospectivo, la
visión del sector que se genere a partir de este documento serviría de base para que se difundan
las motivaciones de las decisiones promoviendo pedagogía para responder a preguntas y
cuestionamientos de carácter político y de la opinión del público en general, basadas usualmente,
en la carencia de una adecuada comprensión de las implicaciones fiscales, redistributivas y
financieras que implica la política de fijación de precios a los combustibles.
El objetivo general del estudio es analizar los determinantes que fijan el precio de la gasolina
motor corriente en Colombia, la aplicación del criterio de eficiencia en el costo de oportunidad el
cual es la piedra angular del precio paridad y sirve de referencia para la determinación del ingreso
al productor de la gasolina motor corriente en Colombia a partir del cambio estructural
implementado a finales de la década de los noventa (1998) hasta el 2016, con énfasis en los
objetivos perseguidos por el Gobierno Nacional, la racionalidad económica de la metodología, y
la regulación a través del tiempo; conjuntamente se presentará un esquema de operación y
estructura del mercado de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo, con la
finalidad de informar y dar a entender el debate alrededor de la fijación de precios.
Acorde con lo anterior, el Ministerio de Minas y Energía (MME) define el establecimiento de precios eficientes como el proceso que busca que los precios de los combustibles reflejen los
costos de oportunidad de los distintos bienes y servicios que integran la cadena de producción y
xii
combustibles líquidos. De esta manera se espera enviar señales apropiadas a los agentes de la
cadena, promoviendo la inversión en capital, tecnología y trabajo, así como el uso racional del
combustible puesto que refleja sus costos reales, fundamentando las decisiones de consumo en
eficiencia energética y no en una ineficiencia de precios.
El desarrollo del presente estudio se realizará a través del método inductivo-deductivo
comenzando por una breve caracterización del sector petrolero, pasando a la comercialización de
combustibles para finalmente identificar, explicar y dar a entender los componentes del precio y
la fijación del ingreso al productor, adicionalmente, debe indicarse que la estimación
econométrica no se realizará en otro combustible diferente a la Gasolina Motor Corriente (GMC),
puesto que la metodología de cálculo del ACPM y la Gasolina Motor Extra posee otros criterios
de evaluación en el establecimiento de su ip.
Con todo lo anterior, la estrategia empírica sigue el desarrollo de un modelo de Vector
Autorregresivo (VAR), el cual tras ser estimado cumple con las condiciones y da pie al uso de lo
que podría considerar la extensión de este, un modelo de vectores de corrección de error (VECM)
dichos modelos toman en consideración la interacción de las variables ingreso al productor,
precios internacionales de la gasolina, el consumo de gasolina, la TRM y la inflación, con una
periodicidad mensual durante los años 1999-2016. Permitiendo inferir que la variación en la
fijación del ingreso al productor y el precio de la gasolina corriente viene dada por las
fluctuaciones en el precio internacional de la gasolina y la TRM, dicha inferencia es analizada en
la sección de estimaciones econométricas.
El presente trabajo busca ser un aporte, en el mejor de los casos, con los resultados de la
literatura referente al sector de combustibles y la fijación de precios del combustible en Colombia.
De esta forma, se complementa con documentos que indagan por el rol del sector de distribución
de combustible y la fijación de precios. Como, por ejemplo, lo expuesto y desarrollado por Rincón
y Garavito (2004), cuyo objetivo fue realizar un análisis descriptivo del mercado de los
combustibles en el país, la política de precios, los subsidios y los efectos inflacionarios desde su
desmonte parcial. En tanto, con el trabajo desarrollado por Rincón (2009), quien buscó describir el proceso de formación de los precios de los combustibles en Colombia y la cuantificación del
xiii
Este documento consta de 7 secciones, la primera parte es constituida por esta introducción.
La segunda sección analiza la importancia de la contribución generada por el sector petrolero en
la economía nacional. La tercera parte, corresponde a una descripción de la cadena de producción
y distribución de combustibles en Colombia, se describe el contexto institucional, se presentan un
esbozo de la estructura del mercado de los combustibles, acompañado de estadísticas sectoriales
y descripción de los agentes que participan. La cuarta sección se concentrará en la política de
precios, donde se explica la política de fijación al precio de la gasolina corriente a partir de 1998,
para ello es necesario plasmar el marco regulatorio y los componentes que forman la estructura
de precio de la gasolina motor corriente. En el apartado quinto, se presenta el análisis del efecto
causal de los determinantes que definen el ingreso al productor e interpretación de los resultados
de la estimación, dicha estimación se realiza a través del uso de los modelos VAR (Modelos
autorregresivos vectoriales) y VEC (modelos de corrección de error vectoriales). En la sexta
sección se encuentran las conclusiones. El séptimo apartado esta referenciada la bibliografía y en
el octavo y último apartado se encuentran los anexos correspondientes al desarrollo del modelo
xiv
2. Marco Teórico
La demanda por suplir las necesidades energéticas, así como el consumo de combustibles por parte
de los agentes del mercado es cada vez más alta, lo que ha llevado a la necesidad de generar
procesos de innovación y desarrollo en búsqueda de nuevas tecnologías en este sector, como el
desarrollo de combustibles eficientes que produzcan menos emisiones, y permitan una mayor
productividad llegando a reducir sus costos de producción. Dicho aumento de la demanda es efecto
del desarrollo y crecimiento económico mundial, de la misma forma la demanda es impulsada por
el patrón de consumo por parte de los sectores económicos y agentes del mercado.
Acorde con la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), “el sector minero-energético
colombiano es una de las locomotoras definidas por el Gobierno Nacional como el principal motor
de desarrollo para el país”. Conforme con lo señalado por Hernández (2012), la economía
colombiana presenta fuertes encadenamientos entre el sector petrolero-combustibles y otros
sectores destacándose los químicos, plásticos, generación de electricidad, calefacción, transporte
y comunicaciones.
La interacción entre la oferta y la demanda de estos bienes se da a través del precio de mercado,
teniendo en cuenta dicha interacción y lo expresado por Blanchard y Gali (2007), en su documento
señalan que los choques petroleros van acompañados de otro tipo de choques en la economía;
aunque la fijación del precio de la gasolina no depende directamente del precio del crudo, fuertes
choques en este se transmiten en el precio de la gasolina puesto que es un derivado del crudo.
Acorde con Perilla (2010), el cambio de los precios del combustible afecta los costos de producción
e influye de varias maneras en las decisiones de demanda. Por otro lado, el impacto de los precios
del petróleo y del combustible en el crecimiento económico, se ve afectado de manera indirecta a
través de variaciones en la inflación, lo términos de intercambio, la inversión extranjera y los
ingresos fiscales, además de los efectos generados a los encadenamientos productivos.
Dado que el eje central de este documento se concentra en la formación del precio y el ingreso al
productor de la gasolina corriente en Colombia, ha de señalarse que esta temática ha sido trabajada
someramente, siendo la mayoría de los productos relacionados con la estructura de precio (Rincón
xv
2012), sin profundizar o analizar en componentes como el ingreso al productor, la influencia de
los precios internacionales y su transmisión en los precios nacionales.
Por ello se hace necesario plantear algunos parámetros que sirvan de fundamento teórico y
conceptual, sobre los cuales apoyar la lectura interpretativa del sector de la distribución de
combustibles y la fijación del precio del precio de estos, permitiendo un mejor entendimiento del
debate alrededor de este tema. Para comenzar, se define la determinación del precio, a partir de lo
señalado por Marshall (1920) en su libro principios de economía, esto es “en el mercado, la utilidad
gobierna la demanda y los costes gobiernan la oferta. Estas dos hojas de la tijera determinan los
precios”.
Existe una relación directa entre los precios y la demanda, puesto que el precio es uno de los
determinantes de la demanda; la demanda es definida como la cantidad de bienes y servicios que
el consumidor necesita y desea, y que a su vez puede pagar, para evaluar su comportamiento, es
necesario identificar cuáles son sus determinantes, tales como: la oferta, ingresos devengados,
consumo en el pasado, bienes sustitutos, así como los deseos y necesidades de los agentes del
mercado. Así mismo, la ley de la demanda indica que la cantidad demandada de un bien disminuye
cuando sube un precio, ceteris paribus4.
La demanda puede ser entendida como una función matemática, cuya pendiente en la curva de
demanda aumenta o disminuye teniendo en cuenta la variación del precio del bien o servicio, a
este fenómeno se le conoce como elasticidad precio de la demanda, la cual puede explicarse como
el impacto que tiene el precio y sus variaciones en la cantidad demandada. En contraste con lo
anterior, la demanda de algunos productos tiene mayor sensibilidad a las variaciones del precio y
de la renta, sin embargo, en el caso de la gasolina, al ser un bien indispensable de consumo en la
economía su demanda puede ser inelasticidad debido a que no hay un sustituto directo.
Teniendo en cuenta el trabajo desarrollado por Misas, et al. (2009), la literatura teórica ha
modelado el cambio y fijación de un precio siguiendo dos tipos de reglas: (i) reglas de precios
tiempo dependiente, donde las empresas realizan una revisión de sus cotizaciones en intervalos de
tiempo específicos (Fischer, 1988; Taylor, 1979 y 1980; Calvo, 1983). Las firmas revisan sus
xvi
precios periódicamente, con lo cual el intervalo de revisión de precios es exógeno y no depende
del estado de la economía. (ii) Reglas de precios estado dependientes, la fijación del precio se
encuentra en función del estado de las variables económicas que los afectan. Consecuentemente,
un fuerte choque lleva a una revisión de los precios. Sheshinski y Weiss (1977), señalan que una
justificación para este tipo de ajuste en los precios es la existencia de costos fijos.
Al sufrir la economía un choque, los dos tipos de reglas presentan implicaciones diferentes para la
evolución del sector real. Para el caso de la fijación del ip se aplica la regla de precios tiempo
dependiente, en caso de generarse un choque y dadas las condiciones de cálculo, se dará un cambio
en el precio ex post al choque evidenciándose una mayor rigidez en los precios. Y en el caso del
precio final del combustible colombiano la rigidez en el precio es mayor debido al uso de
tendencias que atenúan la transmisión y posibles choques a los determinantes del ip.
En este orden de ideas cabe señalar que el mercado colombiano de los combustibles es un mercado
altamente regulado en diferentes componentes de la estructura de precios como los márgenes de
comercialización, costos de transporte y dependiendo de la zona geográfica el precio final que
asume el consumidor, Acorde con López (2008), en Colombia el término precios regulados hace
referencia al precio de los bienes que no responden a la oferta y la demanda, porque son
determinados por contratos preestablecidos o fijados por alguna entidad perteneciente al sector
público. El precio de la gasolina es establecido por resoluciones emitidas el Ministerio de Minas
y Energía (MME), entidad que planteó dentro de sus objetivos de política de precios la eliminación
de los subsidios al precio de los combustibles, acercando el precio nacional a las dinámicas de los
mercados competitivos con la implementación del precio paridad.
Adicionalmente, López establece que los índices de los precios sujetos a algún tipo de regulación
exhiben un grado importante de rigideces nominales, con cambios menos frecuentes en los precios,
que cuando se presentan de gran tamaño y con asimetrías importantes en los aumentos y los
descensos.
En una economía dependiente al sector como la colombiana, los efectos de choques en el precio
del petróleo y sus derivados son perceptibles a través de diferentes canales de tipo micro y
xvii
o depreciarse, en el caso colombiano la tendencia es que el peso este depreciado frente al dólar,
sin embargo, en épocas de bonanza petrolera, el país se vio sumergido en petrodólares5.
Adicionalmente a las expectativas generadas en el mercado, este fenómeno puede encaminar a la
economía a aumentar el consumo de importados como resultado del efecto ingreso derivado del
mejoramiento en términos de intercambio y posteriormente el deterioro de la cuenta corriente y la
balanza de pagos como consecuencia de aumentar el nivel de importaciones; otro canal de
transmisión de la variación del precio del petróleo y sus derivados es un efecto sobre la política
fiscal, Colombia presenta una fuerte dependencia a las rentas e impuestos derivadas de la
explotación del sector y un choque en el precio afecta directamente sus finanzas, siendo mayor el
impacto cuando hay un shock del precio a la baja.
El análisis de la transmisión del precio internacional al precio local se puede realizar mediante dos
vías, a través del uso de la matriz insumo-producto y, por otro lado, a través de la implementación
de modelos econométricos que relacionen el comportamiento de los precios de la gasolina con otro
conjunto de variables económicas, como los modelos de series de tiempo tipo vector
autorregresivos.
Así, sólo se podría entender la evolución de los precios de los combustibles en el contexto de un
modelo que incluya los precios internacionales de la gasolina, siendo estos el reflejo de la dinámica
de oferta y demanda de un mercado competitivo y su precio fundamentalmente dependerá del nivel
de inventarios con los que cuente EE. UU., el modelo desarrollado plasma la dinámica de
interacción de las variables que afectan el precio de la gasolina.
La teoría económica que enmarca el desarrollo de este documento contempla la formación de
precios, basados en criterios de costo de oportunidad, dadas las características del mercado
colombiano donde sólo se cuenta con la figura de un productor de combustible y su nivel de
reservas, hacen que el mercado colombiano sea tomador de precios.
Fedesarrollo (2015), analiza los impactos macroeconómicos de la política de fijación de precios, a
través de un Modelo Dual Insumo Producto (IO), donde se analizan los impactos sobre la inflación
en el cambio del precio, los resultados señalan que un efecto de reducción del 10% en los precios
5Un petrodólar es un dólar estadounidense ganado por un país con la venta de su petróleo a otro país. El término petrodólar fue
xviii
de los combustibles, generaría una disminución en el IPC de 0.46%, el IPP de sectores como el
transporte, la industria y la minería tendría reducciones de 2.39%, 1.12% y 0.32% respectivamente.
Lo que a su vez esta reducción impulsaría el crecimiento del PIB Total en 0.19%, a su vez los
sectores mencionados anteriormente experimentarían un crecimiento del 0.79%, 0.4% y 0.34%
respectivamente.
Por otra parte, el efecto sobre la producción genera un aumento del PIB del 0,19%, que se lee como
una elasticidad del producto al precio también muy baja de 0.019. A su vez, el sector de transportes
es el más beneficiad, con un aumento en la producción de 0,79%. La reducción en el precio tiene
un efecto expansivo sobre el PIB, explicado por su importancia como componente de costo de
todos los sectores, y en particular del sector transporte. Esto explica también el efecto positivo
sobre el consumo de los hogares: un aumento entre 0.62% y 0.87% del consumo de los hogares y
una reducción en el precio de la canasta de consumo de los hogares entre 0.6% y 0.7%.
Adicionalmente, los resultados a nivel sectorial indican que el sector más beneficiado por la caída
de precios de los combustibles es el transportador, con un aumento del 1,7% en su producción en
el corto plazo, y una caída de su costo de producción, medido por el IPP de 4,8%, tanto en el corto
como el largo plazo; esto es razonable teniendo en cuenta la importancia de los combustibles como
insumo de dicho sector. Dado que en el corto plazo la demanda es relativamente inelástica, el
choque de los precios de los combustibles beneficia a todos los sectores, debido a que constituye
principalmente una caída de los costos de producción. En el largo plazo la caída del precio de los
combustibles reasigna recursos en la economía, en cuanto las demandas sectoriales se ajustan. Lo
que puede resultar en detrimento de sectores como Edificaciones, obras civiles, silvicultura, pesca,
y caza.
Otro aspecto de interés señalado por Fedesarrollo es la incidencia en el recaudo fiscal: el impacto
de la caída del 10% en los precios de los combustibles sobre los ingresos del gobierno. Se aprecia
que las variaciones en los precios de los combustibles tienen efectos negativos muy pequeños sobre
el recaudo, generando una caída de apenas 0,09% del PIB en el ingreso total del gobierno, con
ambos cierres macroeconómicos.
En línea con investigaciones que analizan los impactos en la inflación se tiene el desarrollado por
Caicedo & Tique (2012) en donde explican el esquema para la fijación del precio máximo de venta
xix
impacto sobre la inflación. Concluyen que el impacto inflacionario potencial, tomando los
máximos incrementos mensuales y anuales permitidos por la ecuación, aumentaría la inflación
anual, por una sola vez, en 7 puntos base en un mes o 91 puntos base en un año completo.
Si bien la política de fijación de precios de los combustibles tiene una influencia y un vínculo
directo sobre la inflación, en la medida que afectan otros precios de la economía, a través de los
costos, los cuales terminan por afectar los precios de la canasta de consumo de los hogares y, por
ende, el Índice de Precios al Consumidor (IPC), este efecto no será estudiado explícitamente en el
documento, en cualquier caso, hay que resaltar que la normatividad establecida en el precio de los
combustibles es establecida con el fin de atenuar la tendencia que implica un choque en el precio
xx
3. CARACTERIZACIÓN DEL SECTOR PETROLERO Y SU INFLUENCIA EN LA
ECONOMÍA COLOMBIANA
La década de los noventa fue testigo de momentos coyunturales en el ámbito internacional, como:
(1) el fin de la guerra fría, (2) como consecuencia de la deuda externa se da la intervención por
parte del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) en países
latinoamericanos, siendo estos sometidos a políticas impositivas como la apertura económica de
las naciones intervenidas, con el fin de obtener nuevos créditos; eventos que conjuntamente
alcanzarían los diferentes ámbitos de la nación; desde la perspectiva político-económica el país se
vio afectado por (3) la insuficiencia en innovación-desarrollo en ciencia y tecnología, así como la
necesidad de ampliar las barreras del mercado interno, estas limitaciones marcaron un nuevo
rumbo en la economía colombiana.
De ahí que, procesos como el “Programa de modernización de la economía colombiana” aprobado
en febrero de 1990 por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), cuyo
objeto fue el cambio del modelo económico proteccionista para seguir un modelo económico
fundamentado en principios neoliberales6; dichos cambios exigieron en primera instancia, que ciertos sectores económicos se adaptasen de manera apresurada en el corto plazo a la mecánica de
operación de los mercados internacionales, así como la interacción con la libre competencia que
se da a partir del cambio de modelo, sin embargo, dichos cambios generó fuertes choques en la
economía nacional, puesto que las condiciones del mercado eran precarias comparadas con los
estándares del competitivo mercado internacional.
A pesar de la coyuntura de la década en términos económicos, el agotamiento del modelo de
desarrollo de tendencia proteccionista con el que se fundamentaba el manejo de la economía
nacional desde la década de los años treinta, y los procesos políticos: crisis de gobernabilidad que
busco ser resuelta con la constitución de 1991, a diferencia del resto de países de la región,
Colombia logró mantener durante los noventa (a excepción de 1999) una tendencia de crecimiento
constante y estable (a pesar de su pequeña proporción), alcanzando una reducción significativa de
6 Dichos principios hacen referencia a postulados como: (1) La competencia individual como factor esencial para el funcionamiento
21
la inflación a lo largo de la década, así mismo, la economía ha respondido de manera idónea a los
choques exógenos y a los desajustes económicos internos.
Por otro lado, dadas las características geográficas y la abundancia de recursos naturales que posee
el territorio colombiano; su industria, crecimiento y desarrollo económico se ha fundamentado en
mayor proporción en la explotación y comercialización de materias prima o commodities, tales
como el petróleo crudo, carbón, café, flores, entre otros, los cuales representan un importante
aporte a las exportaciones colombianas y al producto interno bruto (PIB).
Departamentos como Arauca, Casanare, Meta y Putumayo son ejemplos representativos en la
explotación de hidrocarburos y de una economía regionalizada hacia esta actividad, y cuya
participación en el PIB ha venido en considerable aumento en los últimos años tal como lo señala
Fedesarrollo (2015).
Los hallazgos petrolíferos en campos como Caño Limón (1984), Cusiana y Cupiagua (1989-90,
1992), generaron choques a la oferta interna a mitad de la década de los ochenta, dichos
descubrimientos le permitieron al país alcanzar la autosuficiencia petrolera, al mismo tiempo le
permitió dejar su posición de importador para convertirse en exportador neto de crudo.
Gráfico 1. Precio Spot FOB7, Cushing/WTI (Dólares por barril)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Energy Information Agency (EIA)
7 Free on Board (FOB) o libre a bordo, hace referencia a la fórmula de pago o clave utilizada en comercio internacional, con el
fin de indicar que el precio de venta de un producto incluye el valor de la mercancía y los gastos de transporte y maniobras necesarios hasta ponerla a bordo del carguero que ha de transportarlos al país de destino, se excluye el seguro y el flete
22
El gráfico 1 ilustra el comportamiento del precio del barril de petróleo WTI, señalando el aumento
que se vivió entre los años 2002-2008 donde se inicia con un valor inferior a los US$ 308 el barril, en julio de 2008 marca un precio histórico de US$ 145 el barril; estos aumentos en el precio del
petróleo beneficiaron significativamente a la economía colombiana, acorde con la UPME (2015)
al representar el 42% de las exportaciones totales en 2009, la economía colombiana puede
considerarse petrolera a partir de este año.
Paulatinamente el sector minero energético ha cobrado importancia en el crecimiento y desarrollo
de la economía nacional; dentro de las características de funcionamiento y operación de este sector
secundario e industrial extractivo9, se observan las siguientes particularidades: mano de obra calificada, sin ser fuente significativa en generación de empleo, acorde con la Gran Encuesta
Integrada de Hogares 2017 (GEIH) [el componente “población ocupada por ramas de actividad”],
sobre el total nacional este sector representa a lo largo del milenio el 1.06% del total de la población
nacional ocupada; presenta múltiples encadenamientos con otros sectores productivos, siendo uno
de los más dinámicos y convertido en una actividad significativa para el desarrollo y el equilibrio
económico del país.
El quinquenio que antecedió al año 2007, revela que las cifras correspondientes a las exportaciones
petroleras alcanzaron un promedio del 30% sobre el total de las exportaciones, tal como se puede
evidenciar en la línea punteada del gráfico 2; de la misma manera a partir del año 2007 se da un
repunte del sector alcanzando un promedio del 50% sobre las exportaciones totales, durante el
periodo comprendiendo entre 2008-2016 la participación en exportaciones se dobló, pasando del
24.4% al 54.79%; sin embargo, en los años 2014, 2015, se presenta una contracción del 10.6%,
como consecuencia de la caída de los precios internacionales, reducidos en un 50% en el segundo
semestre del año 2014 pasando de US$106.91 el barril cerrando el año en US$ 53.61.
8 El precio internacional del petróleo de referencia para Colombia para dicho periodo era el WTI (West Texas Intermediate). A
partir del cuarto trimestre de 2011 Colombia migro hacia el marcador Brent para la venta de crudo.
9 Acorde con el Banco de la Republica el sector secundario comprende todas las actividades económicas de un país relacionadas
con la transformación industrial de los alimentos y otros tipos de bienes o mercancías, los cuales se utilizan como base para la fabricación de nuevos productos. Este se divide en dos subsectores: industrial extractivo -extracción minera y de petróleo- e industrial de transformación.
23
Como se observa en el gráfico 2, el sector petrolero genera efectos importantes en variables
macroeconómica, en PIB nacional 10 presenta una participación aproximada del 5,5% la representación en la base de color oscuro del diagrama de barras se encuentra denominada en miles
de millones de pesos a precios constantes del 2005; en lo corrido de la década la balanza comercial
atribuible al sector representa un promedio del 55% del total de las exportaciones del país; el
promedio de la inversión extranjera (IED) es del 36% sobre el total de la IED , la generación de
ingresos públicos y recursos fiscales vía impuestos y regalías es del 74% sobre el total de ingresos
acorde con el DNP (2016).
Gráfico 2. Participación explotación de petróleo crudo vs PIB; proporción de las exportaciones del sector / total exportaciones y proporción de la IED del sector/ IED total
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y Banco
de la República, a precios constantes del 2005. Valores del eje izquierdo representados en miles de millones de pesos
El sector mostró un importante crecimiento hasta el año 2014, donde la dinámica de los bajos
precios internacionales disminuyó significativa el crecimiento del sector; en el gráfico 3 señala la
variación anual del crecimiento del sector; de acuerdo con información del Ministerio de Minas y
10 La participación de los hidrocarburos en el PIB colombiano se encuentra desagregada desde 1990 y ha fluctuado entre 3,2% del
PIB en 1994 y 7,7% en 1999; en el año 2010 se estima que representa el 4,9% del PIB. Según información del Ministerio de Hacienda el sector minero-energético creció en el año 2009 a una tasa del 9,6% anual.
28
4.76
1
289.539 296.789 308.418 324.866 340.156 362.938 387.983 401.744 408.379 424.599 452.578 470.880 493.831 515.528 531.262 541.675
27,9% 36,1% 30,7% 29,6% 30,4%
48,3% 56,9%
59,4%
40,9%
3,2%
-33,9%
20,5% 16,2%
11,0% 29,6%
47,9% 32,1%
36,4%
16,3%
-40% -20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
$0 $100.000 $200.000 $300.000 $400.000 $500.000 $600.000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 PIB
Proporción PIB vs. Extracción de petróleo crudo, gas natural y minerales de uranio y torio
Exportaciones de petróleo/Exportaciones totales
24
Energía (MME) y la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) la producción de petróleo y gas
natural, durante el periodo 2004-2013 creció a ritmos promedio anuales del 7% y 5%
respectivamente. Para el año 2011 acorde con cifras del DANE y el boletín de indicadores
económicos del Banco de la Republica, se indicó que el país crecía a un ritmo del 6.6%; a pesar
de la desaceleración tras la crisis financiera y fiscal, este es el tercer crecimiento más alto de las
últimas tres décadas.
Gráfico 3. Crecimiento valor agregado de los hidrocarburos vs. Crecimiento del PIB
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del DANE, variaciones porcentuales anuales a precios constantes de 2005
Dada la evolución de los mercados internacionales, así como los cambios presentados en el ámbito
económico y político de la nación, presentaron condiciones propicias para atraer un mayor grado
de IED, dicho aumento ha sido direccionado a la industria petrolera, pero es sólo hasta el 2005 que
se ve reflejado dicho crecimiento; la IED se multiplicó más de nueve veces, pasando de los US$
1.700 millones en 2003 a US$ 16.164 millones en 2014, una variación absoluta del 950%; sin
embargo, este nivel no fue constante entre 1998-1999 y 2000-2005 donde fue significativamente
menor, como lo ilustra el gráfico 2, a pesar de esto dicho nivel de inversión se encuentra por encima
del promedio latinoamericano, lo cual afianza la posición externa de la economía colombiana.
A corte de 2016 el sector de hidrocarburos representa aproximadamente el 17% de la IED en el
país, donde ha perdido el 15.24% de participación a comparación del nivel alcanzado en el 2013,
dicha disminución se debió a la coyuntura mundial que presentó el petróleo, que llevaron a una
pérdida de incentivos y atracción al sector. No obstante, dichos aumentos en las exportaciones y -16%
-11% -6% -1% 4% 9% 14% 19%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
25
en la IED, causó efectos adversos en otros sectores económicos, dado que el aumento de divisas
apreció la tasa de cambio, generando un efecto de apreciación real11, que consecuentemente provocó pérdida de competitividad para el país y sus exportaciones, concibiendo finalmente un
efecto contrario al deseado (aumento de las importaciones) y afectando consecuentemente la
balanza de pagos del país.
Acorde con cifras emitidas por el MME y la ANH con el comienzo del milenio, el valor de la
producción nacional marca una dinámica importante para la economía, con una producción de 687
KBDP12 para el año 2000, seguido de una caída en la producción alcanzando un mínimo de
producción en el año 2005 con 525 KBPD a partir de este año y hasta el 2013 se refleja un aumento
de la producción alcanzando un máximo de 1010 KBPD, de las cuales el 70% se exportó mientras
el resto se usó en consumo interno y procesos de refinación.
Cuadro 1. Reservas, producción de petróleo e índice R/P (2007-2016). Medido en millones de
barriles.13
Año
Reservas Probadas (R)
(MBLS14)
Producción Anual (P)
(MBLS)
Remplazo de Reservas
I/P
Índice R/P (Años)
2007 1.358 194 22% 7.0
2008 1.668 215 244% 7.8
2009 1.988 245 231% 8.1
2010 2.058 287 125% 7.2
2011 2.259 334 160% 6.8
2012 2.377 346 134% 6.9
2013 2.445 368 118% 6.6
2014 2.308 361 57% 6.4
2015 2.002 367 13% 5.5
2016 1.665 324 -6% 5.1
Fuente: 2007, Ecopetrol. 2008-2016, ANH
Para el 2013 Colombia se posicionó como el tercer mayor productor de hidrocarburos en América
Latina alcanzando una producción de 1.08 millones de barriles, siguiendo la producción
venezolana y mexicana, que contaban con producciones de 2.8 y 2.6 millones de barriles al día,
11 La apreciación real hace referencia a: los bienes nacionales son relativamente más caros que los del extranjero.
12 KBPD: Miles de barriles diarios
27
respectivamente. El cuadro 1 muestra la variación en las reservas, la producción anual e incluso
las reservas a través del indicador de reserva/producción15; acorde con MME para el cierre del 2016 se estima una relación de reservas de 5,1 años.
Dicho aumento en la producción se da a través de dos vías, la primera fue el aumento de los precios
internacionales del crudo durante la primera década del milenio, y los cambios presentados en las
reformas internas del sector que permitieron mantener en niveles adecuados la inversión en
exploración y producción.
Del mismo modo la mitad del total de las exportaciones nacionales corresponden al petróleo y sus
derivados, siendo esta la materia prima con mayor participación de toda la canasta de bienes
exportados. Finalmente, el sector aporta un total del 17% de la IED que se realiza en el país, un
índice que ha sido dinámico a pesar de la coyuntura mundial en el mercado del petróleo; un alto
nivel de exportaciones que a corte del año 2016 representaba más del 40% del total de las
exportaciones, una vez explicado lo anterior, se evidencia la fuerte dependencia que tiene la
economía hacia estos commodities, por lo que choques en el mercado aumentan la sensibilidad y
afectan las perspectivas de la economía nacional en el corto y mediano plazo, es por esto que
resulta significativo entender la magnitud de los efectos.
15El indicador R/P permite estimar el tiempo durante el cual las reservas alcanzaran si se mantiene constante el nivel de producción
28
4. CADENA PRODUCTIVA DE LA REFINACIÓN DE COMBUSTIBLES EN
COLOMBIA
Agentes Participantes Y Estructura Del Mercado De Combustibles
Acorde con la ANH, la cadena de producción del sector petrolero hace referencia a toda actividad
económica ligada con la exploración, producción, transporte, refinación y comercialización de
hidrocarburos. La cadena se fragmenta en dos partes: El upstream o aguas arriba, donde se
concentran actividades como exploración sísmica, perforación, y producción; y el downstream o
aguas abajo, donde se realiza la refinación del petróleo, el transporte y la comercialización de los
derivados.
Figura 1. Cadena de distribución y comercialización de los combustibles en Colombia –
“Downstream”
Fuente: Elaboración propia, a partir del Decreto 1609 de 2002 y Decreto 1073 de 2015 (Compilatorio de los Decretos 4299
de 2005, 1333 de 2007 y 1717 de 2008)
La Figura 1 plasma la cadena de distribución y comercialización de los combustibles líquidos
derivados del petróleo; son diferentes actividades y agentes los que intervienen en el transcurso de
29
poliductos, carro tanques, marítimo y/o fluvial), y distribución/comercialización (determinación
de la demanda), cada actividad posee un agente diferente de intervención como se describe a
continuación:
El refinador-importador, el almacenador y el transportador por poliductos son agentes que dadas
sus características de operación actúan con tendencia marcada a ser monopolios, si bien es posible
que se presente este fallo de mercado cualquier agente puede participar, puesto que son mercados
de libre entrada. Acorde con el Artículo 58 del Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos
-Decreto 1056 de abril 20 de 1953 del MME) señala que la refinación del petróleo es libre dentro
del territorio nacional; en consecuencia, las personas interesadas en adelantar dicha actividad
deben cumplir con las condiciones y requisitos que la normatividad establece para tal efecto.
Sin embargo, dada la alta demanda de capital e inversión inicial se crea una prominente barrera de
entrada, la cual lleva a generar un caso particular de monopolio conocido como monopolio natural, acorde con Pereyra (2002) “Se dice que en la producción de un bien existe monopolio natural
cuando la función de costos exhibe subaditividad16 para las cantidades demandadas, es decir cuando una sola firma es capaz de producir la cantidad que se demanda del bien en cuestión, a un
costo menor o igual al que tendrían dos o más firmas.”
Dentro de esta cadena el agente dominante es la Empresa Colombiana de Petróleos S.A.
(Ecopetrol), empresa de carácter mixto mayoritariamente pública, la cual se encarga de suplir la
demanda de combustibles (oferta elástica), con un solo vendedor y muchos compradores, de ahí a
que las condiciones del mercado sean las óptimas para que se genere una demanda relativamente
inelástica.
De acuerdo con el MME y el DANE, Ecopetrol es el refinador más importante en el mercado
nacional, controla 4 de las 5 principales refinerías, además de ser propietario del 99% de la red de
poliductos que administra y gestiona a través de la empresa Cenit transporte y logística de
hidrocarburos S.A. (Cenit); Ecopetrol también es el mayor propietario en infraestructura de
almacenamiento y el mayor importador de combustibles; dada su actividad Ecopetrol es participe
de los mercados-actividades enunciadas anteriormente, lo que genera las condiciones para que
16 La subaditividad es un concepto importante debido a que se utiliza frecuentemente para justificar la competencia imperfecta. La
30
exista una plena integración vertical; los precios o tarifas cobrados en estas actividades son
regulados.
El distribuidor mayorista17 también conocido como el primer “Middle-men” de la cadena de distribución, se abastece desde plantas de abasto a través de la red de poliductos, distribuyendo al
gran consumidor18, consumidores industriales19 y al distribuidor minorista con servicios
complementarios de transporte fluvial, marítimo y terrestre según sea el caso; estos últimos son
contratados por el agente que demande el combustible; la entrada a este mercado es libre, pero se
caracteriza por su carácter oligopólico, acorde con información sustraída de SICOM con corte a
2016, tres de los dieciséis mayoristas (Terpel, Exxon-Mobil y Chevron-Texaco) con
participaciones de 40%, 25% y 12% respectivamente controlan el 7% de la distribución de
combustible a EDS del país.
Por otro lado, cabe señalar que el mercado de venta de combustibles cuenta con denominadas
zonas de frontera20 o “unidades especiales de desarrollo fronterizo” donde Ecopetrol es el único distribuidor de combustibles líquidos autorizado o un distribuidor mayorista que este seleccione y
que cumpla con los requisitos para el abastecimiento conforme a la Ley 681 del 9 de agosto de
2001. El margen de ganancia y el precio máximo de venta correspondiente al distribuidor
mayorista son regulados.
17 Empresa encargada de la intermediación de los combustibles entre su producción o importación y la distribución minorista a
través de su almacenamiento. El distribuidor mayorista (DM) abandera a todas las EDS mediante acuerdos comerciales, donde este último agente se limita a adquirir combustible únicamente del distribuidor mayorista del cual exhibe su marca. Por su parte el mayorista puede importar directamente o comprar el combustible a Ecopetrol, el DM conserva y genera valor agregado incluyendo aditivos y mezclas con otros combustibles acorde con la resolución vigente, y venden al distribuidor minorista o a grandes consumidores, su volumen de venta es superior a los 2’600.000 galones (gls) al mes.
18 Acorde con MME se define al gran consumidor, como persona natural o jurídica que, por cada instalación, consume en promedio
anual más de 20,000 galones mes de combustibles líquidos derivados del petróleo para uso propio y exclusivo en sus actividades en los términos establecidos en el Capítulo VIII del Decreto 4299 de 2005, y puede ser: i) gran consumidor con instalación fija, ii) gran consumidor temporal con instalación y iii) gran consumidor sin instalación. El gran consumidor temporal con instalación fija es aquel que cuenta con instalaciones que permiten descargar, almacenar y despachar combustibles líquidos derivados del petróleo y que, para el desarrollo de su actividad, como la ejecución de obras de infraestructura, servicios petroleros, exploración y explotación petrolera y minera y actividades agroindustriales, requiere el consumo de combustibles en un periodo que no exceda un año.
19 Se entiende como comercializador industrial al distribuidor minorista que utilizando vehículos tipo carrocería tanque o barcazas
habilitadas para almacenar y distribuidor combustibles líquidos derivados del petróleo. Acorde con el Decreto 4299 de 2005, capítulo VII, parágrafo 7o. El comercializador industrial, únicamente podrá distribuir combustibles líquidos derivados del petróleo a usuarios finales que consuman un volumen igual o menor a diez mil (10,000) galones al mes de cada tipo de combustible.
20 La zona de frontera se define en la Ley 191 de 1995 como: ―aquellos municipios, corregimientos especiales de los
31
Como consecuencia del incremento del contrabando de combustibles en especial en las zonas de
frontera el Gobierno Nacional implementó una serie de instrumentos de política pública,
orientados a la creación de un mecanismo administrativo de abastecimiento y asignación de
combustibles líquidos exentos del impuesto de orden nacional (Impuesto Nacional a la gasolina
corriente y el ACPM, IVA, e Impuesto verde -su exención aplica para tres departamentos,
Amazonas, Guainía, Vaupés-), a partir de cupos mensuales asignados a grandes consumidores y
para EDS ubicados en municipios amparados por la Ley zona de frontera, adicionalmente el
incentivo de la adopción de una tarifa diferencial21 para la sobretasa aplicada en la gasolina
corriente y el ACPM.
El último eslabón de la cadena está conformado por el distribuidor minorista quien comercializa a
través de estación de servicio (EDS) al consumidor final; a diferencia de los mercados
anteriormente mencionados este se caracteriza por ser un mercado altamente competitivo, acorde
con el listado de estaciones certificadas emitido por MME y publicado en SICOM muestra que
con corte a diciembre de 2017, de las 5018 EDS en funcionamiento en el país el 89% pertenece a
un grupo de propietarios que tiene entre 1 a 10 EDS, siendo el dato más representativo un dueño
por estación con 3307 registros; el 11% restante pertenecen a una sola empresa como:
Organización Terpel -quien presenta integración vertical en el proceso de distribución y
comercialización-, Almacenes Éxito S.A. , Petrobras Colombia S.A., entre otros.
La regulación del mercado minorista se da a través de dos vías las cuales fueron establecidas
también en la Resolución 82438 de 1998, el primer caso es bajo un régimen de libertad regulada22, que acorde con la Resolución 18-1047 de 2011 emitida por MME “por la cual se adopta para las
diferentes ciudades capitales del país y su área metropolitana, el régimen de libertad regulada para
la fijación de precios de venta al público de la gasolina motor corriente oxigenada, la gasolina
motor corriente, el ACPM y la mezcla de ACPM con biocombustibles para uso en motores diésel”,
donde el distribuidor minorista tiene un precio techo para la venta del combustible por lo tanto no
puede aumentar su margen de ganancia.
21 El congreso de Colombia sancionó la Ley 788 de 2002 que en el Art. 55, Parágrafo 2-Los concejos de los municipios ubicados
en zonas de frontera podrán optar entre la tarifa general o la adopción de una tarifa entre el dos por ciento (2%) y el seis por ciento (6%), en lugar del 18.5% tarifa municipal y distrital.
22 Este régimen aplica a los departamentos de Amazonas, Arauca, Caquetá, Casanare, Chocó, Guainía, Guajira, Guaviare, San
32
A diferencia de la libertad regulada, en la libertad vigilada el distribuidor minorista establece
libremente su margen de ganancia, acorde con la Resolución 18-1254 de julio de 201223 “el Ministerio de Minas y Energía, en ejercicio de su competencia legal, determina aquellos eventos
y mercados en los que procede un régimen de libertad vigilada o un régimen de libertad regulada
para la fijación del margen minorista en la distribución de combustibles líquidos, en función de las
características del mercado de cada localidad y aplicando las variables e indicadores que se
adoptarán en desarrollo de las facultades antes mencionadas.” Es decir, en zonas donde se cuente
con un número suficiente de EDS que garanticen el desarrollo de la libre competencia.
Marco Institucional
Acorde con el Decreto 4299 de 2005 emitido por el Presidente de la Republica; que en virtud del
Artículo 212 del Código de Petróleos, el transporte y distribución de petróleos y sus derivados
constituyen un servicio público, razón por la cual las personas o entidades dedicadas a esas
actividades deberán ejercerlos de conformidad con los reglamentos que dicte el Gobierno Nacional
y en dado caso a quien este delegue, en guarda de los intereses generales; que de acuerdo con lo
dispuesto en los Artículos 1° y 8° de la Ley 39 de 1987, por la cual se dictan disposiciones sobre
la distribución del petróleo y sus derivados, la distribución de los combustibles líquidos derivados
del petróleo es un servicio público y el Gobierno tiene la facultad para determinar las normas sobre
calidad, medida y control de los combustibles y las sanciones a que haya lugar para los
distribuidores que no cumplan con estas.
Conforme se indica en la figura 2, la cabeza del marco institucional en el mercado de los
combustibles está constituida por la Presidencia de la República quien da los lineamientos de
política, adicionalmente nombra a los Ministros de Minas y Energía (MME), y de Hacienda; al
Superintendente de industria y comercio, adicionalmente dentro de este marco se rescata la labor
que debe ejercer la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), la Agencia Nacional de
Hidrocarburos (ANH), la Comisión Reguladora de Energía y Gas (CREG), y el Sistema de
información de combustibles líquidos (SICOM) como entidades adscritas al MME.
23 Remitirse a la resolución para más información y conocer los 25 municipios y ciudades que aplican al régimen de libertad
33
El MME tiene dentro de sus funciones principales24 la de regular el mercado de los combustibles a través de la formulación y adopción de las políticas y fijar los precios de los derivados del
petróleo.
Figura 2. Marco institucional del mercado de combustibles en Colombia
Fuente: Diseño Rincón (2008), actualización elaborada por el autor.
La estructura de precios cuenta con impuestos como el Impuesto Nacional, IVA al Ingreso al
productor, impuesto al carbono, IVA al margen del distribuidor mayorista y la sobretasa, esta
última estructura de precios cambió, siendo su base tributaria dilatada tras los cambios realizados
por la Ley 1819 del 2016 correspondiente a la última reforma tributaria, previamente solo se
gravaba el Impuesto Nacional y la Sobretasa. El Ministerio de Hacienda a través de la Dirección
de Impuestos y Aduanas (DIAN) entidad adscrita al ministerio, así como los departamentos y
municipios estipulan los gravámenes mencionados anteriormente.
La Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) en conjunto con las Alcaldías, regula la
competencia, controla el mercado, así como también realizan control de los precios de cara al
24 Para profundizar en cuanto a los objetivos y funciones del ministerio refiérase al Decreto 70 del 19 de enero 2001, emitido por
34
consumidor, su alcance puede llegar a evaluar calidad y cantidad del producto vendido por las
EDS al consumidor final.
Estadísticas Sectoriales
El gráfico 4 plasma el volumen de oferta y demanda en el periodo comprendido entre junio de
1998 a 2016, correspondiente a la gasolina corriente y extra, así como del ACPM, una de las
primeras impresiones que se puede observar durante la primera década del milenio, es la dinámica
inversamente proporcional de la demanda entre las gasolinas y el ACPM, mientras que la gasolina
redujo el 47% de su demanda y el 37% de su oferta, el ACPM aumento su demanda en un 58%
durante este periodo, sin embargo su oferta tuvo una disminución del 17%.
El comportamiento de la oferta para mediados de la década se expone principalmente por la caída
de la capacidad de refinación del país tras la subasta que realizó el Gobierno Nacional (GN) de la
refinería de Cartagena para el 2006, mientras que la demanda se explica como una sustitución de
bienes entre las gasolinas y el ACPM como se tratará más adelante, después de 1998 tras el
desmonte de los subsidios al precio de los combustibles líquidos, los agentes del mercado
reaccionaron ante el aumentó sistemático de los combustibles líquidos.
Gráfico 4. Producción y consumo de gasolinas y ACPM *BPDC25
Fuente: Boletín estadístico- UPME, cálculos del autor.
Sin embargo, la tendencia fue marcada en el precio de las gasolinas, mientras que el ACPM se
mantenía por debajo del precio de las gasolinas como aún hoy se evidencia; adicionalmente el GN
25 Barriles por día calendario
50.000 70.000 90.000 110.000 130.000 1 9 9 9 2 0 0 1 2 0 0 3 2 0 0 5 2 0 0 7 2 0 0 9 2 0 1 1 2 0 1 3 2 0 1 5
Gasolina Motor (Corriente y Extra)
