FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES -SEDE ACADÉMICA ARGENTINA-
MAESTRIA EN CIENCIAS SOCIALES CON ORIENTACION EN EDUCACION
La integración regional de la educación superior en el MERCOSUR en el marco de la orientación general del bloque y la tensión entre un modelo solidario y otro competitivo: el caso de los programas regionales de acreditación de carreras de
grado (del MEXA al ARCU-SUR, 1998-2008)
Lic. Daniela Perrotta
Directora: Dra. Judith Naidorf
1
Agradecimientos
Esta tesis ha sido realizada gracias al financiamiento público a la investigación provisto por tres instituciones: en primer lugar, la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT) que permitió el desarrollo de mi primera beca de iniciación entre los años 2007 y 2009 –en el marco de un Proyecto de Investigación y Desarrollo (PID)–; a continuación, la Universidad de Buenos Aires (UBA) que, además de permitir mi formación de grado, contribuyó por medio de sus Programaciones Científicas periódicas (tanto desde el financiamiento a proyectos UBACyT de los que participé como de una beca de culminación entre octubre 2009 y marzo de 2010(; finalmente, el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) que me permitió desarrollar una beca doctoral tipo II (2010-2012). En este marco, agradezco a los y las funcionarias del proceso regional por la apertura y disposición a las entrevistas y por trabajar fuertemente por un MERCOSUR y una universidad inclusiva.
En segundo término, quiero expresar mi agradecimiento a las autoridades, docentes y equipo de gestión de la Maestría en Ciencias Sociales con orientación en Educación de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) –sede académica Argentina–, quienes han acompañado desde el año 2006 este proceso de formación, aportando conocimientos y respondiendo las inquietudes surgidas. También agradezco la posibilidad de formación brindada gracias a la beca de intercambio con la Facultad de Educación de UNICAMP.
A continuación, quiero dedicar un profundo agradecimiento a dos personas que han hecho que el transitar de este camino sea alegre y me han apuntalado en los momentos más difíciles: Julieta Bentivenga y Mária Robledo Verna, ¡amigas, cuántos momentos compartidos! También un recordatorio especial para Wendy Sapoznikow, Silvia Giacomini, Alba González, Julia Clímaco, Daniela Dotzauer y Amparo Chumacero Ruiz. A Alejandra Ariza, mi compañera de estancia en UNICAMP, gracias totales.
En cuarto lugar, agradezco al Área de Relaciones Internacionales de la FLACSO que ha permitido y acompañado los primeros pasos en la investigación: a Mercedes Botto, quien me confió la posibilidad de iniciar este camino, gracias a la participación en el Seminario dictado en la UBA y el otorgamiento de la beca ANPCyT; a Diana Tussie, que permitió el trabajo en el área y estimuló las indagaciones sobre este objeto de estudio desde una perspectiva más amplia; a Juliana Peixoto, Cintia Quiliconi, Marcelo Saguier, Gabriel Bottino, Fabiola Mieres, Jorgelina Loza, Blanca Torrico, Laura Uzquiza, Virginia Scardamaglia y Melisa Deciancio: todos y cada uno de ustedes hicieron este camino más fácil y placentero, en un clima de trabajo, a la vez, genial y cordial.
En quinto lugar, agradezco al equipo del proyecto PID, Eugenia Inchauspe y Gastón Fulquet. Ustedes son parte de esta investigación desde su momento de gestación; compartimos trabajo de campo, reflexiones sobre los análisis parciales y más de una alegría y desesperanza, donde el campo se cruzaba, atravesaba y calaba hondo en nuestras vidas personales. Sin ustedes hoy no estaría aquí para presentar esta investigación, gracias por la fuerza, el empuje y el apuntalamiento constante.
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confusos y en los más felices de mi vida. Contigo agradezco a Mariano Barrera y a Cecilia Vitto y su acompañamiento constante –las lecturas de proyectos, las palabras de aliento y los oídos siempre presentes cuando salían palabras confusas de estos labios inquietos–.
Luego, existe un equipo de personas cálidas que ha contribuido, con su afecto y aliento a la realización de un trabajo de verdadera militancia integracionista: Identidad MERCOSUR. Muchas gracias a Mariana Vazquez por invitarme a este colectivo y confiarme en que otro MERCOSUR era posible (¡y hoy lo es!); gracias al equipo de coordinación y a lo/as voluntario/as que llenan de vida y energía este proyecto de extensión, a quienes nombro a partir del colectivo. En especial, agradezco a Leticia González y a Sabrina Mary, con quienes hemos encaminado numerosas actividades que nos han llenado de alegría y que han abogado insistentemente por la culminación de este estudio.
El siguiente colectivo al que agradezco es el de Silvia Llomovatte y a su increíble equipo humano, que ha estado siempre presente en los momentos de dudas, cuestionamientos y, por supuesto, de alegrías. Gracias Silvia, por confiar y creer en lo que podía dar; por la enorme humildad con la que compartís tu formidable conocimiento y vivencia. Gracias Fernanda Juarros, también, por la recepción de mis interminables preguntas y por la buena onda de siempre. En este equipo se encuentra la persona a la que le debo esta investigación: mi Directora, Judith Naidorf.
Judith, ¡a tu lado aprendí tantas cosas! Podría enumerar una lista interminable, pero la resumo en: la defensa de la universidad pública y de la producción pública de conocimiento, de un conocimiento focalizado en las demandas de nuestros pueblos, centralizado en el desarrollo; el espíritu crítico y cuestionador como modus vivendi; la fuerza para sobrellevar la angustia y ansiedad de presentaciones a becas, concursos, escritura; el trabajo en equipo en un ambiente de cordialidad y respeto; el orgullo de elegir la carrera de investigación. Esta tesis es el producto de tu constante presencia, seguimiento y orientación; gracias por recordarme siempre cuál era el foco y ayudarme a transitar el camino. Gracias por los trayectos académicos abiertos. Gracias por la confianza. Gracias a Guido, Sebas yFede!
A mis viejos, María Luisa y Pedro, que están acompañando desde hace 28 años a esta alma inquieta en esta necesidad de aprender y seguir aprendiendo. Ambos son un pilar que me da fortaleza; han sido ellos quienes han aguantado el nerviosismo, la ausencia por viajes y escritura, los malos humores y las alegrías. Gracias viejos por la enorme
paciencia; por el amor; por entender “esto que hago”. A Nano, mi hermano, de quien
admiro su profunda paciencia y perseverancia, le agradezco la comprensión de mis ausencias y el apoyo férreo de siempre. A Celia y Carmen, cuya presencia es eterna.
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Resumen
4
Abstract
5
Índice
Índice 5
Índice de cuadros, gráficos y anexos 8
Acrónimos y siglas 9
Introducción 13
Caso seleccionado 18
Delimitación temporal del estudio 18
Estado de la cuestión 18
a. “Las proyecciones de un vínculo: universidad e integración” 19
b. Análisis global de la regionalización de la educación superior: de la
convergencia a una nueva agenda de investigación 23
c. Los estudios sobre la acreditación regional 26
Estrategia metodológica 29
Estructura de la tesis 35
Capítulo 1
El MERCOSUR en sus veinte años: rupturas y continuidades en torno al
tipo de integración regional 37
Introducción 37
1.1 Tres formas de integración regional en Sudamérica (1960-2010) 38
1.1.1 El regionalismo autonómico 40
1.1.2 El nuevo regionalismo 44
1.1.3 Crisis del nuevo regionalismo: ¿cómo categorizar los procesos en
curso? 48
1.1.3 a Consideraciones generales sobre el escenario actual: los
gobiernos redistribucionistas y el énfasis de la región 50
1.1.3 b El regionalismo ¿pos(neo)liberal? 53
1.2. El MERCOSUR: veinte años de rupturas y continuidades en la relación
Estado-Mercado-Sociedad 55
1.2.1. El MERCOSUR en cifras 58
1.2.2. Principios orientadores del proceso de integración en sus primeros
años 61
1.2.2. a. Los binomios fundacionales de la unidad argentino-brasilera 61 1.2.2. b. La década de los noventa: el nuevo regionalismo y la Reforma
del Estado 68
1.2.3. Especificidades de su estructura jurídico-institucional: los déficit
funcional, material, comunicacional y de legitimidad democrática 70 1.2.3. a. Balance de la estructura institucional: pistas para comprender
las posibilidades del Sector de la Educación en el acuerdo regional 75 1.2.4. Las fases del MERCOSUR: del MERCOSUR comercial al
MERCOSUR productivo, social y ciudadano 78
1.2.4. a. El MERCOSUR comercial – integración competitiva 79 1.2.4. b. El MERCOSUR productivo, social y ciudadano – integración
solidaria 82
6 Capítulo 2
El MERCOSUR educativo y los programas para la integración regional de la educación superior en el marco de la orientación general del bloque: los
condicionamientos del marco político-institucional 90
Introducción 90
2.1. La educación superior: tendencias dinámicas en el escenario
internacional y regional 92
2.1.1. Características de la reforma educativa neoliberal en los noventa 92 2.1.2. Tendencias recientes en la educación superior en América Latina 98 2.2. El funcionamiento de la agenda educativa: su institucionalidad y la
persistencia de los déficits funcional, material y de legitimidad democrática
del marco general 102
2.2.1. El Sector Educativo del MERCOSUR: una institucionalización
compleja como sustento del desarrollo de los programas 103
2.2.2. Balance de su estructura institucional: la persistencia de los déficits
del marco jurídico general pero funcionamiento asiduo a pesar de ello 108 2.2.3. La planificación del sector como soporte de la acumulación de
experiencia para el desarrollo de los programas de integración regional 114
2.3. Tres etapas el desarrollo de la agenda educativa 118
2.3.1 Primera etapa: conocimiento y reconocimiento 121
2.3.2. Segunda Etapa: visibilización de políticas 126
2.3.3. Tercera Etapa: la profundización de las políticas regionales 131
2.4. Balance 134
Capítulo 3
El programa regional de acreditación de titulaciones del MERCOSUR (1998-2008) y la tensión entre la integración regional solidaria y la
integración regional competitiva 136
Introducción 136
3.1. La conformación de un mercado académico internacional 139 3.1.1. Modelos de internacionalización en el escenario contemporáneo 139 3.1.1. a. Definición de internacionalización de la Educación Superior 142 3.1.2. Opciones de política educativa: ¿Educación Superior como bien
público o bien de mercado? 144
3.1.2. a. La incorporación de la educación en el AGCS 145
3.1.2. b. Las particularidades del AGCS y la educación superior como
servicio 148
3.1.2. c. La “necesidad” de acreditar a partir de la conformación del
mercado educativo internacional, regional, nacional 154
3.1.2. d. Los “fines” de la acreditación esconden la discusión de fondo
en torno a la “finalidad” (misión) de la universidad 156
3.1.2. e. La complejización de los marcos regulatorios nacionales a partir de los procesos de acreditación internacional: la estandarización
global como imposición de la desigualdad Norte – Sur 159 3.1.3. Experiencias regionales de educación superior en el marco de la
internacionalización de la universidad y el conocimiento 162 3.2. Los programas regionales de acreditación de carreras de grado en el
MERCOSUR: de la fase experimental (MEXA) a la conformación de un
sistema permanente (ARCU-SUR). 168
7
reconocimiento de titulaciones 170
3.2.2. “El ARCU-SUR”: la jerarquización del programa de acreditación
regional y la conformación de un sistema permanente para el
reconocimiento de la calidad 175
3.2.3. “El MARCA”: la primera experiencia de movilidad regional 178
3.2.4. Las negociaciones por un Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA): sus consecuencias para la educación y las posturas
desde el MERCOSUR 183
3.2.5. El Protocolo de Servicios del MERCOSUR 187
3.3. La tensión inherente entre dos modelos (solidario y competitivo) de la integración regional de la educación superior en el MERCOSUR a partir del
estudio del programa de acreditación regional de carreras 189 3.3.1. El desarrollo del programa regional de acreditación da cuenta de las
tendencias inherentes en la orientación general del bloque 190 3.3.1. a. Génesis del desarrollo del programa y propósitos 190 3.3.1. a.I. ¿Acreditar qué y para qué?: los propósitos del programa 195 3.3.1. b. Los alcances del programa regional de acreditación 200 3.3.1. b.I. Acreditación voluntaria pero también “orientada” 200 3.3.1. b.II. ¿Por qué esas carreras fueron seleccionadas para la
acreditación regional?: las “áreas prioritarias” 201
3.3.1. c. Metodología de implementación 202
3.3.1. c.I. La participación de actores no gubernamentales en los
mecanismos de evaluación: “los pares expertos” 202
3.3.1. c.II. El talón de Aquiles del programa de acreditación:
financiamiento escaso e inestable 205
3.3.1. d. El ARCU-SUR consolida y “sella” el proceso de acreditación
a favor de la calidad de la formación de algunas titulaciones 208 3.3.1. e. La piedra basal: la continuidad del cuerpo de funcionarios
político-técnicos 211
3.3.2. Las reglas de juego decisionales y las relaciones inter-institucionales como marco para la generación e implementación del programa de integración regional para la educación superior: ¿cómo se
dirimen las tensiones en la arena burocrática regional? 215
3.3.3. El programa regional de acreditación del MERCOSUR y las tendencias mundiales en torno a la internacionalización: la integración regional de la educación superior competitiva vis a vis la solidaria como
modelos para comprender el caso 216
3.3.3. a. Entre la integración regional de la educación superior de tipo
solidaria y la competitiva: ¿quo vadis el MERCOSUR? 225
Reflexiones finales 229
Referencias bibliográficas 244
8
Índice de cuadros, gráficos y anexos
Cuadros
Cuadro 1.1. Población, superficie y PBI del MERCOSUR 59
Cuadro 1.2. Tasa de analfabetismo de la población de 15 a 24 años, ambos
sexos (Porcentaje), 2010 60
Cuadro 1.3. Personas en situación de pobreza e indigencia en áreas rurales y
urbanas, 2009 61
Cuadro 2.1. Protocolos de integración educativa en el área de posgrado 123 Cuadro 3.1. Los cuatro modos del AGCS y las implicancias para la educación
superior 149
Cuadro 3.2. Barreras al comercio de servicios de educación superior 151
Cuadro 3.3. La educación superior en el MERCOSUR 168
Cuadro 3.4. Listado de carreras acreditadas en el MEXA por disciplina 172 Cuadro 3.5. Plazas disponibles del Programa MARCA (2008-2009) 180 Cuadro 3.6 Comparación de indicadores entre los países del MERCOSUR 220
Gráficos
Gráfico 1.1. Estructura radial de funcionamiento en el MERCOSUR 77 Gráfico 2.1. Estructura de funcionamiento del Sector Educativo del
MERCOSUR 103
Gráfico 2.2. Funcionamiento por delegaciones nacionales 106
Gráfico 3.1. Distribución de carreras acreditadas por el MEXA, por país
(2002-2007) 174
Gráfico 3.2. Carreras acreditadas por el ARCU-SUR (2008-2010) 177 Gráfico 3.3. División de las plazas disponibles de las carreras acreditadas por el
MEXA de Agronomía, según país (fase piloto: 2006) 179 Gráfico 3.4. Evolución de las plazas disponibles del MARCA (2008-2011) 181 Gráfico 3.5. Cantidad de estudiantes movilizados por el MARCA (2006-2009) 182 Gráfico 3.6. Plazas y estudiantes movilizados por el MARCA (2006-2010) 182 Gráfico 3.7. Evolución de la tasa bruta de matrícula en el tercer nivel de
enseñanza (1990-2008) en países del MERCOSUR 218
Gráfico 3.8. Evolución del gasto público en educación como porcentaje PBI 219
Anexos
Mapa 1.1. El MERCOSUR 259
Cuadro 1.1. Estructura Institucional del MERCOSUR 260
Cuadro 2.1. Acciones del MERCOSUR Educativo 261
Cuadro 2.2. Funcionarios que participaron en las instancias regionales del SEM para la educación superior (CRC-ES y RANA), 1998 - 2011 263
Cuadro 3.1. Funcionamiento del MEXA 265
9
Acrónimos y siglas
AEC Arancel Externo Común
AGCS Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios ALADI Asociación Latinoamericana de Integración ALALC Asociación Latinoamericana de Libre Comercio ALBA Alternativa Bolivariana para las Américas ALCA Área de Libre Comercio para las Américas ANA Agencia Nacional de Acreditación
APA Acuerdo de Alcance Parcial
ARCU-SUR Sistema de Acreditación de Carreras Universitarias para el reconocimiento regional de la calidad académica de sus respectivas titulaciones en el MERCOSUR y Estados Asociados
AUGM Asociación de Universidades del Grupo Montevideo BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento CAF Corporación Andina de Fomento
CAFEM Comité Asesor del Fondo Educativo del MERCOSUR CAH Comisiones Ad Hoc
CAN Comunidad Andina de Naciones
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CARICOM Comunidad del Caribe
CCM Comisión de Comercio del MERCOSUR CCR Comité Coordinador Regional
CEFIR Centro de Formación en Integración Regional
CELAC Comunidad de Estados de América Latina y el Caribe CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPALSTAT Estadísticas de América Latina y el Caribe de la CEPAL CGSIC Comité de Gestión del Sistema de Información y Comunicación CLASCO Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
CMC Consejo del Mercado Común
10 CNAP Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado (Chile)
COMISEC Comisión Sectorial para el MERCOSUR
CONAES Comisión Nacional de Evaluación de la Educación Superior (Brasil) CONEAU Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (Argentina) CPC Comisión Parlamentaria Conjunta
CRC-EB Comisión Regional Coordinadora de educación básica CRC-ES Comisión Regional Coordinadora de Educación Superior CRC-ES Comisión Regional Coordinadora de educación superior CRC-ET Comisión Regional Coordinadora de educación técnica CRC-FD Comisión Regional Coordinadora de formación docente CRES Conferencia Regional para la Educación Superior
CTERA Central de Trabajadores de la Educación de la República Argentina DAAD Deutscher Akademische Austausch Dienst
EEUU Estados Unidos de Norteamérica FCES Foro Consultivo Económico y Social FEM Fondo Educativo del MERCOSUR
FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FMI Fondo Monetario Internacional
FOCEM Fondos para la Convergencia Estructural del MERCOSUR GATT Acuerdo General de Aranceles y Comercio
GGP Grupos Gestores de Proyectos GIP Grupo de Integración Productiva GMC Grupo del Mercado Común GT Grupos de Trabajo
GTAE Grupo de Trabajo de Especialistas en Evaluación y Acreditación IESALC Instituto para la Educación Superior de América Latina y el Caribe
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
IPR Integración Productiva Regional IUS Instituto de Estadísticas de la UNESCO
11 Estados Asociados
MEC Matriz Estado-Céntrica MERCOSUR Mercado Común del Sur
MEXA Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras de Grado Universitario del MERCOSUR, Bolivia y Chile
NTIC Nuevas Tecnologías de la Información y Comunicación OEA Organización de Estados Americanos
OEI Organización de los Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura
OLPED Observatorio Latinoamericano de Políticas Educativas OMC Organización Mundial de Comercio
ONG Organizaciones No Gubernamentales PBI Producto Bruto Interno
PICAB Programa de Integración y Cooperación entre Argentina y Brasil PLC Programa de Liberalización Comercial
PM o ParlaSur Parlamento del MERCOSUR POP Protocolo de Ouro Preto POP Protocolo de Ouro Preto PPT Presidencias Pro Témpore PyMES Pequeñas y Medianas Empresas
RANA Reunión de Agencias Nacionales de Acreditación REAF Reunión Especializada en Agricultura Familiar RECyT Reunión Especializada en Ciencia y Tecnología
RIACES Red Iberoamericana para la Acreditación de la Calidad de la Educación Superior
RME Reunión de Ministros de Educación SEM Sector Educativo del MERCOSUR SGT Sub Grupo de Trabajo
SIC Sistema de Información y Comunicación
SINAES Sistema de Evaluación de la Educación Superior (Brasil) SMET Sistema mundial en transición
12 TA Tratado de Asunción
TLC Tratado de Libre Comercio
TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte UASB Universidad Andina Simón Bolívar
UBA Universidad de Buenos Aires UdeLaR Universidad de La República
UE Unión Europea
UNAM Universidad Nacional Autónoma de México UNAMAZ Asociación de Universidades Amazónicas UNASUR Unión de Naciones Suramericanas
UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
UNILA Universidad para la Integración Latinoamericana URSS Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas USP Universidad de San Pablo
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Introducción
“[…] Una persistente característica de nuestra vida cultural desde sus orígenes coloniales hasta la mitad del siglo XIX: su fuente argentina en la formación de las clases ilustradas, los elencos docentes y los contenidos intelectuales.
Muy precaria nuestra instrucción pública durante todo ese período, era principalmente a los claustros transplatenses que se dirigían nuestros jóvenes con ambiciones de cultura. Al San Carlos de Buenos Aires a cursar el bachillerato y de allí a Córdoba -cuando no a la lejana Charcas- hasta la época de la Independencia; a la Universidad rivadaviana de Buenos Aires más tarde. Siendo nuestro país originariamente una provincia más en el Virreinato del Rio de la Plata, se entendía acudir así a centros educacionales que de ningún modo eran extranjeros o extraños”
Arturo Ardao, en conmemoración del centenario de la Universidad de La República, Revista Marcha, 20-V-1949) “La regionalización constituye una forma de procesar la globalización en términos de cambios y transformación en los patrones normativos y de la vida social y económica de los países. Las universidades ya no pueden optar por cooperar, crear interdependencias y configuraciones. Existen determinaciones estructurales que los obligan a ello”
Pedro Krotsch (1997)
14
Por lo tanto, si existe una práctica de la integración asentada a lo largo de buena parte de la historia ¿cómo contextuar las palabras de Pedro Krotsch a fines de los años noventa respecto de las condiciones estructurales actuales que “las obligan a ello”? Pues bien, esta afirmación de Krotsch indica un cambio en el escenario para las universidades, donde una globalización de características hegemónicas presiona a favor la cooperación e integración, ya sea para salir del aislamiento en que se encontraron inmersas como para poder mantener su rol como espacio de pensamiento crítico. En este sentido, por detrás de la mención del autor se permean las tres crisis señaladas por Sousa Santos (2005) respecto de la universidad: la institucional, la de legitimidad y la de hegemonía (este tema se analiza más adelante). Casualmente, ambos autores coinciden en la propuesta de acción para las universidades: más integración en sentido amplio –integración con los proyectos de desarrollo de cada Estado, integración con los saberes populares invisibilizados e integración en el espacio regional–. Al mismo tiempo, las palabras iniciales de Krotsch alertan sobre la existencia de presiones mercantiles sobre las universidades, lo cual deviene en formatos de regionalización orientados a la competencia y a dar respuesta a las demandas del mercado.
En consecuencia, se perciben por lo menos dos ideologías por detrás de la necesidad de integración, cooperación y unidad entre las universidades. El objetivo de esta tesis es desentrañar ambos modelos de integración regional, que han de llamarse, provisoriamente, integración regional de la educación superior solidaria y competitiva, respectivamente. Ambos se encuentran enraizados en dos fenómenos –a modo de extremos de un continuum– de internacionalización de la educación superior y del conocimiento en el marco de las tendencias dinámicas del contexto actual: la fenicia y la solidaria.
15
El MERCOSUR, en particular, experimenta una tensión inherente desde su creación en el año 1991 en torno dos modelos de integración regional: por un lado, la integración entendida como liberalización comercial de cara a responder a las demandas internacionales y, por el otro, la concepción de la integración como instrumento para el desarrollo de los pueblos. Esta tensión se vincula con la reconfiguración del escenario mundial-global posterior a la finalización de la guerra fría, en el cual se mercantilizan todas las dimensiones de la vida: lo social, lo político, lo económico-productivo y lo cultural. En este marco, la agenda de educación –en general– y de la educación superior –en particular– en el nuevo proceso regional también se encuentra permeada por esta tensión, expresando las modificaciones experimentadas en los escenarios nacional e internacional.
La agenda de integración regional de la educación superior ha sido permeada por las dinámicas la orientación general del MERCOSUR, condicionando o brindando amplios márgenes de acción para encaminar los programas. La integración de la educación como agenda regional se caracteriza por su institucionalización temprana (enero de 1992, a diez meses de la firma del Tratado de Asunción), el reforzamiento de la estructura institucional desde entonces y la acumulación de experiencia, capacidades de gestión y relaciones basadas en la confianza. La combinación de estos rasgos explica su capacidad para desarrollar programas para la educación básica, técnica y superior. El surgimiento temprano de esta agenda –que podría catalogarse como “agenda no
comercial”– expresa el hiato en torno a las finalidades de la integración regional. De
hecho, buena parte de la justificación inicial para su incorporación en el proceso de integración regional se basó en la necesidad de contar con recursos formados que pudieran movilizarse libremente entre los países del bloque y en la importancia de formar una ciudadanía regional que dote de legitimidad al nuevo MERCOSUR. Sin embargo, también el lenguaje eficientista y la concepción de la educación como una mercancía que estaba calando hondo en cada Estado de la mano de las recomendaciones de los organismos internacionales, imprimieron dinámicas particulares a la forma en que se desarrolló la integración regional de esta agenda en los años iniciales.
16
pivoteado entre dos modelos a lo largo del tiempo– condiciona la forma que adquieren los programas regionales para la educación superior, expresando las contradicciones entre esos dos modelos a partir de lo que puede denominarse, tentativamente, una integración regional de la educación superior competitiva y otra de carácter solidario. El condicionamiento de la orientación general del bloque sobre la integración regional de la educación superior en el MERCOSUR opera sobre los propósitos, los alcances y las metodologías para encaminar los programas regionales para la agenda, al mismo tiempo que el marco jurídico-institucional brinda mayores o menores márgenes de acción para los agentes de gobierno que encaminan dichos programas: puntualmente, las reglas de juego decisionales y, consecuentemente, el lugar del Sector Educativo del MERCOSUR en el organigrama institucional presentan elementos que constriñen la forma que adquiere la integración regional de la educación superior. Finalmente, los dos modelos de integración regional de la educación superior en el MERCOSUR –que defino como solidario y competitivo a modo de tipos-ideales– se condicen, también, con las formas que adquiere la internacionalización de la universidad y el conocimiento como expresión de la correlación de fuerza entre Estado – mercado – sociedad en un nivel más macro.
17
opciones por priorizar sectores vinculados a la (agro)exportación se vinculan a la noción
de “Estado Mínimo” y se anidan, entonces, a las preferencias por un esquema de
18 Caso seleccionado
El caso seleccionado para el estudio son los programas de acreditación regional de titulaciones de grado, el cual contó con dos fases (una experimental y otra, actual, permanente) y del que se derivó un programa de movilidad de estudiantes: la fase piloto se inicia en el año 2002 con la firma y puesta en marcha del Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras de Grado Universitario del MERCOSUR, Bolivia y Chile (MEXA) que deriva en un segundo programa de carácter permanente en el año 2008 con la firma del Sistema de Acreditación de Carreras Universitarias para el reconocimiento regional de la calidad académica de sus respectivas titulaciones en el MERCOSUR y Estados Asociados (ARCU-SUR). Estos programas han sido escogidos por ser los de mayor desarrollo a lo largo del tiempo de la totalidad de los programas encaminados por el MERCOSUR para la integración de la educación superior. Los demás programas –Programa de Movilidad MERCOSUR, Programa de Movilidad docente de corta duración, Programa de Movilidad de docentes de carreras acreditadas, Núcleo de Estudios e Investigaciones en Educación Superior– han sido encaminados en tiempos recientes (en particular, a partir del año 2009), por lo tanto su abordaje no será materia de esta tesis.
Delimitación temporal del estudio
El período temporal delimitado para aprehender las rupturas y continuidades del MERCOSUR va entre mediados de la década de los años ochenta (antecedente a partir del inicio de la cooperación bilateral entre Argentina y Brasil) a fines del año 2010. El recorte temporal en el que me centré para el estudio del programa regional de acreditación va desde el año 1998 al 2008 –es decir, entre las primeras negociaciones que anteceden al MEXA, éste programa piloto y su transformación en ARCU-SUR, con la consecuente jerarquización institucional y política del mismo–.
Estado de la cuestión
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a. “Las proyecciones de un vínculo: universidad e integración”
Las primeras formulaciones sobre la integración regional de la educación superior en el MERCOSUR se concentraron más en vislumbrar sus potencialidades, más que realizar una evaluación cabal de la forma que adquirió ya que los programas comienzan a implementarse hacia fines de la década de los noventa e inicios de un nuevo siglo. En este primer grupo de trabajos, destacamos dos aportes: por un lado, el de Pedro Krotsch y, por el otro, el de Marília Costa Morosini.
En el año 1997, Pedro Krotsch realiza un estudio pionero y con actualidad aún en nuestros días: parte de identificar en el MERCOSUR, si bien no profundiza en ello, dos modelos en tensión que él define como regionalismo abierto vis a vis un proceso de integración regional orientado al desarrollo endógeno1. En consecuencia, destaca las potencialidades de la universidad –capaz de jugar un papel protagónico– en el espacio regional del MERCOSUR: es la región más libre dentro del sistema educativo; a diferencia de otros niveles de educación, es productora y reproductora de conocimiento; cuenta con una capacidad doble de vincularse con el sistema productivo (al formar a los recursos humanos y al producir ciencia y tecnología); la autonomía administrativa y cultural la dota de la capacidad de integrarse fácilmente en procesos horizontales mediante redes o consorcios; su capacidad particular de vincular lo universal con lo local. Sobre esto último: “el hecho de tener como materia prima el conocimiento, materia paulatinamente sometida a la instantaneidad de la comunicación informática, le permite imaginar una universalidad propia (Bourdieu), al mismo tiempo que otras dimensiones la atan profundamente a los procesos locales” (Krotsch, 1997: 6).
El autor argentino no puede realizar un análisis pormenorizado del devenir de la integración regional del MERCOSUR porque, como expuse, aún no se habían lanzado las iniciativas. Sin embargo, incorpora en el análisis la experiencia de una red entre universidades públicas del espacio geográfico del MERCOSUR, creada en el mismo año que este proceso regional (1991): la Asociación de Universidades del Grupo Montevideo (AUGM), destacando la relación autonomía – integración, a saber:
1 Krotsch no profundiza en la diferenciación de tipos o modelos de integración regional, como es central
20 “la colaboración supone grados de integración y complementariedad que cuestionan la identidad de las instituciones, y esto se debe a que la cooperación es impulsada desde movimientos integradores que se manifiestan en otros niveles de la realidad social y económica, al mismo tiempo que se desvanece la protección que la universidad recibía de una configuración estatal relativamente cerrada. Esta coerción externa implica que la libertad de las instituciones está restringida por fuerzas que la impulsan a la interdependencia y a asumir las nuevas reglas de juego que esto significa” (Krotsch, 1997: 9).
Para el autor la AUGM constituye una iniciativa creada en pleno ejercicio de su autonomía, donde la singularidad de la forma de integrarse horizontalmente está dada por la estrategia de cooperación incremental y descendente (i.e. al mismo tiempo que el proceso se origina en la cúpula de las universidades, pasa a asentarse en las disciplinas a partir de un esquema de crecimiento regulado por la capacidad de interacción del conjunto). Reconoce como promisorios a estos procesos, sin embargo, centrándose en particular en la integración entre Argentina y Brasil, alerta cinco desafíos que deben tomarse bajo consideración a la hora de encaminar programas regionales para la educación superior: primero, la ausencia de un sistema universitario en Argentina y la preponderancia del aislamiento entre unidades interdependientes; segundo, la relación entre globalización, desarrollo y procesos de integración, donde las tradiciones (más o menos aperturistas) nacionales divergentes tensionan la forma de integrarse; tercero, las estrategias nacionales de desarrollo; cuarto, la fortaleza y el dinamismo del sistema universitario brasilero y su mayor exposición al mundo; quinto, la modernización requerida en Argentina debe realizarse en el marco de restricciones presupuestarias y mayores controles estatales, en combinación con una fuerte participación y politización de la vida universitaria.
Asimismo, Krotsch junto a Marcela Mollis profundizaron estas indagaciones en
un artículo del año 1998, centrándose en cuatro preguntas centrales: “¿hacia dónde va el
21
producto de la incidencia directa de los gobiernos, sino que del ejercicio de acciones indirectas desde la economía, la política y la cultura así como a causa del efecto de la disolución de las fronteras nacionales sobre las que se construyeron los sistemas nacionales de educación. La AUGM, entonces, se orienta en torno a dos principios que deberían guiar a las universidades latinoamericanas hacia la cooperación: “la optimización de complementariedades den el campo científico y la integración solidaria,
es decir, compensadora de la hegemonía entre universidades” (Mollis y Krotsch, 1998:
98). Destacan, igualmente, que el asociacionismo es una acción en pleno ejercicio de la autonomía universitaria y que su particularidad reside en que surge de las burocracias de las instituciones pero se asienta en la estructura académica-científica.
Marília Costa Morosini2 (1998) considera que desde el momento en que se asiste a la integración universitaria en el MERCOSUR se debe reflexionar en torno a la concepción y la práctica del sistema de educación superior para el siglo XXI: “¿los modelos del sistema educativo superior vigentes en el MERCOSUR atienden a los desafíos del siglo que se presenta? ¿Pueden existir sistemas universales pero con características específicas de los países del MERCOSUR?” (Costa Morosini, 1998: 286). Por lo tanto, en su trabajo –tras el análisis del desarrollo del SEM entre 1991 y 1998, contextualizado en la vinculación de la educación superior con el desarrollo económico y social y el desarrollo científico y tecnológico en pos de potenciar la competitividad del bloque regional3– realiza una serie de propuestas para sustentar la elaboración de políticas públicas en el MERCOSUR. Antes de mencionarlas es menester destacar que el punto del que parte afirma que debe tomarse en consideración:
“de los enormes desafíos que el proceso de integración de los países del MERCOSUR comporta, así como de la necesidad de ampliar la lógica mercantilista que lo caracteriza a través de la inserción de factores socio-educativos. Se hace necesario el desarrollo de una cultura de integración, con la consolidación de la concepción según la cual la integración no es pasteurización y no implica un colonialismo entre los países. Implica en cambio el respeto a las características de las naciones parte y la rearticulación de las relaciones existentes. Se comienza a
2 La autora cuenta con dos publicaciones en formato de libro sobre la temática en cuestión, a saber: Costa
Morosini, M. (org.) (1994) Universidade no MERCOSUL, Sao Paulo: Cortez. Costa Morosini, M. (org.) (1998) MERCOSUL/MERCOSUR Políticas e acoes universitarias, Campinas SP: Editora - Autores Associados. He accedido a ambos gracias a la beca de intercambio realizada a UNICAMP.
3 En efecto, considera que “el MERCOSUR educativo de sitúa dentro de [… la] lógica [de] integrar los
22 formar una conciencia de compañeros-hermanos entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay; esta cultura de integración es primordial para el éxito de la integración […] La integración es entre los países como un todo y en ello está la fuerza del proceso de integración de América Latina” (Costa Morosini, 1998: 304. El destacado es nuestro).
Claramente, la autora enmarca la creación y el desarrollo del MERCOSUR en el marco de un sistema capitalista globalizado que le imprime lógicas mercantiles; sin embargo, vislumbra la potencialidad de la integración de la educación para encaminar una cultura basada en el respeto de los pueblos y la hermandad. En consecuencia, las propuestas sobre las que avanza son las siguientes:
Primero, fortalecer la concepción de que la integración es una política gubernamental, que se expresa en políticas públicas y no en acciones azarosas de instituciones o individuos (pese a que éstas puedan existir).
Segundo, crear un proceso de integración universitaria característico o propio para el MERCOSUR: lo particular vendría dado por su adecuación con la realidad de los países (considerados por ella como “del Tercer Mundo”) de manera paulatino y que acepte formas diferenciadas de integración universitaria. Sobre este tema, destaca la imposibilidad y la innecesaridad de emular el proceso de integración universitaria europeo. Al contrario, propone una primera fase de integración por la cual, respetando la autonomía de las universidades, se autorice a las instituciones a realizar programas inter-universitarios (donde la institución de origen del estudiante se encargue del examen del currículo, el control académico y la expedición del título) y una segunda etapa por la cual se desarrolle algo similar a lo acontecido en Europa, principalmente tomando en consideración la necesidad de evaluar y acreditar la calidad de las instituciones.
Tercero, fortalecer la base de sustento de la integración por medio de la articulación de procesos así como de la capacitación de recursos. Al respecto:
23 [predominantemente] en el nivel de posgrado [... que] debe ser mantenida […] b) capacitación de recursos humanos para promover el proceso de integración […] c) creación y consolidación de redes de investigación por medio de grupos de investigadores para el desarrollo de conocimientos en torno a temáticas, a través de la elaboración de diagnósticos y reflexiones sobre las diferentes realidades y la identificación de alternativas posibles”. (Costa Morosini, 1998: 306-307).
Vale destacar que considera que debe articularse la forma de conducir el proceso por medio de la creación de interrelaciones entre los diferentes niveles del proceso de integración regional: el plano de la política (Estado), la institución (universitaria) y los investigadores.
Cuarto, captar recursos financieros para poder llevar adelante la integración universitaria.
Quinto, evitar agilizar el proceso sino que respetar la maduración de esta agenda ya que no sigue la misma celeridad que la movilidad del capital. De hecho, recomienda que se realicen estudios para conocer la realidad y que puedan dar paso a planificar las acciones de cooperación de manera de ir ejecutando, gradualmente, la construcción de una cultura de integración.
b. Análisis global de la regionalización de la educación superior: de la convergencia a una nueva agenda de investigación
Norberto Fernández Lamarra (2004; 2010) ha analizado estos procesos a partir del concepto de convergencia de la educación superior, planteando su necesariedad dada la confluencia de dos fenómenos, por un lado, la diversificación institucional que se patentiza en el mapa actual de la educación superior y, por el otro, el surgimiento de instituciones privadas de baja calidad y con poca infraestructura. Los cuales se ven complejizados con la proliferación del nivel de posgrado. En sus términos,
24 objetivos académicos, sobre alcance de los títulos y sobre articulación institucional” (Fernández Lamarra, 2004: 51-52).
De cara a este diagnóstico, el autor considera que la convergencia de los sistemas de educación encuentra en los procesos de integración regional en curso un terreno fértil para su desarrollo (en especial, en lo que compete al reconocimiento de títulos y de estudios a fin de posibilitar la movilidad de las personas en el marco de cada región). En efecto, recientemente afirmó que:
“Frente a los avances del Espacio Europeo y del Iberoamericano y sus posibles convergencias con América Latina, se hace necesario trabajar hacia la convergencia de la educación superior en América Latina y en la construcción conjunta de un Espacio Común Latinoamericano, como requisito básico sobre el cual ir articulando -global y sectorialmente- el fortalecimiento efectivo del Espacio ALCUE y del Iberoamericano” (Fernández Lamarra, 2010: 36)
De su análisis se desprende que el escenario de convergencia aún no es una realidad porque persiste la segmentación institucional (dada la diversidad y superposición de modelos organizativos y académicos), la desarticulación en cada país (internamente), disímiles marcos de regulación o apertura, que se suman a una fuerte tendencia a la privatización de los servicios ofrecidos, etc. Este escenario “afecta y restringe las posibilidades de la convergencia regional” (Fernández Lamarra, 2010: 37). Las acciones de cooperación internacional de las universidades (y la consecuente creación de redes) tampoco quedan exentas de esta tendencia hacia la divergencia ya que “carecen de un sustrato común de estándares de funcionamiento de la educación
superior en región” (Fernández Lamarra, 2010: 37)4.
A raíz de lo expuesto, el autor prescribe a modo de prioridad el trabajo mancomunado de gobiernos, instituciones y agencias internacionales para promover la convergencia de la educación superior:
“La tradicional autonomía de las universidades en casi todos los países de la región – característica propia y específica de la educación superior pública en América Latina– aconseja que la estrategia para la construcción de la necesaria convergencia parta de las propias
4 Es más, afirma que: “Lamentablemente las pocas iniciativas orientadas a la creación de un espacio
25 instituciones universitarias y de los diversos consejos y asociaciones de rectores y de universidades, públicos, privados o integrados, según sean los casos. A este proceso de convergencia deberán sumarse, asimismo, los Ministerios de Educación, las Cancillerías, los Organismos Internacionales, las agencias de evaluación y acreditación, así como los centros de altos estudios y de investigación y todos las organizaciones académicas, sociales, de profesores y de estudiantes que lo faciliten En Europa, el Espacio Europeo de Educación Superior se construyó como una iniciativa de los ministros de educación; es decir, de arriba para abajo, estrategia propicia en el marco de las características de los sistemas universitarios europeos. En América Latina debería construirse con el consenso entre todos los actores institucionales, pero donde el protagonismo fundamental debe provenir de las universidades y de sus principales actores; es decir de abajo para arriba” (Fernández Lamarra, 2010: 38. El resaltado es nuestro).
Claramente, una de las operaciones del autor es indicar como modelo a seguir la experiencia de convergencia europea y la promoción de un proceso homónimo en el contexto de América Latina.
En el análisis realizado por Ana María Cambours de Donini (2011) respecto de la internacionalización e integración de los sistemas de educación superior en el MERCOSUR educativo se destacan dos cuestiones: por un lado, los desafíos que enfrenta la integración regional de la educación superior en este bloque como en otras experiencias y, por el otro, el señalamiento respecto de una agenda de investigación más amplia sobre estos temas. Respecto del primer asunto, Cambours de Donini señala a modo de balance del accionar del SEM la debilidad que supone la ausencia de fuentes de financiamiento y la inexistencia de agencias supranacionales para encaminar la integración regional de la educación superior. En sus palabras:
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En este trabajo se desentrañan algunos de estos elementos y se realiza una evaluación respecto de la importancia de la forma supranacional respecto de la intergubernamental a la luz de las dinámicas y relaciones interinstitucionales entre el SEM y las demás agencias del MERCOSUR.
La autora también cuestiona como “zona de riesgo” la supuesta necesidad de armonización que genera la regionalización sobre sistemas educativos heterogéneos: puntualmente, se interroga respecto de la necesidad de contar con modelos curriculares homogéneos basadas en competencias profesionales determinadas por el mundo productivo y las demandas del mercado vis a vis la reflexión en torno a la misión de la universidad en la actualidad.
Respecto de la propuesta en torno a una agenda de investigación sobre los procesos de integración regional de la educación superior, parte del diagnóstico tanto de falta de sistemas de información confiable y actualizada que permitan estudiar y evaluar los efectos de la internacionalización sobre las instituciones de educación superior como
de un “déficit en la apertura temática y enfoques epistemológicos y metodológicos
alternativos e interdisciplinarios que nos permitan una mejor comprensión de estos
procesos” (Cambours de Donini, 2011: 67)5. En consecuencia, se deben priorizar
estudios que reflexionen en torno a las demandas de conocimientos y de recursos humanos para la región y que prioricen las innovaciones científicas, tecnológicas y pedagógicas; observa la importancia de estimular la creación de redes de investigación estratégica para el desarrollo de la integración regional.
c. Los estudios sobre la acreditación regional
En lo que compete específicamente al objeto de estudio aquí abordado, existen trabajos anteriores bajo perspectivas diferentes: en especial quiero destacar los aportes de tres autores –Javier Hermo, Enrique Martínez Larrechea junto a Adriana Chiancone y Facundo Solanas–.
5 Sobre este punto, en análisis anteriores (Perrotta, 2009 a y Perrotta, 2010 a) he destacado que la
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Javier Hermo (2006) analizó la relación que se construye entre el conocimiento y el capital, particularmente entre educación y globalización a partir del caso de la acreditación universitaria en el marco de la internacionalización de la universidad. Un dato interesante a destacar es que el autor se desempeñó como funcionario del Ministerio de Educación en el área de cooperación internacional, ejerciendo funciones en el SEM, durante los años en que se elaboró el mecanismo que dio origen al MEXA. Precisamente por ello, su trabajo realiza, además de un aporte conceptual al vínculo capital – conocimiento, plantea lineamientos para la transformación del mecanismo
experimental en uno permanente, el cual “contemple una variedad de factores de
prospectiva política, tanto en lo específico de la educación superior y el futuro de la evaluación y acreditación en la región, como acerca de otros factores” (Hermo, 2006:
141). Entre estos “otros factores”, el autor señala consideraciones técnicas a ser
mejoradas así como cuestiones de corte político:
“[…] se requiere una revisión de las políticas educativas que fijan los lineamientos generales para [los perfiles profesionales que se necesitan]. Y, además, del lugar que las mismas ocupan en el conjunto de las prioridades nacionales, dada la creciente importancia de la formación ciudadana y del rol democratizador de la educación para el desarrollo de sociedades más justas y equitativas, pero también por el carácter central de la educación para incrementar la competitividad general de la economía por el desarrollo y profundización de ventajas competitivas dinámicas” (Hermo, 2006: 152).
Por su parte, los autores uruguayos Chiancone y Martínez Larrechea (1997, 2005, 2011) han abordado en sus estudios la problemática de la educación superior en el país oriental y, en especial, los aspectos relacionados a la acreditación y evaluación. En particular, consideran que la experiencia del MERCOSUR tiende a seguir un modelo general similar al europeo, basado en un proceso endógeno de autoevaluación, evaluación externa y mejoramiento continuo o aplicación para la acreditación. Es dable destacar que el enfoque que priorizan es el estudio de las particularidades de la política de acreditación en el espacio regional, su “forma” (a diferencia del análisis antes citado de Hermo, colocado en la discusión del conocimiento mercantilizado; y del de Solanas, abocado al estudio de redes de políticas públicas desde un estudio de caso único, el
Argentino). En sus términos, “la evaluación y la acreditación, operan en una doble
vertiente, a través de procesos de autoevaluación institucional, evaluación y acreditación cumplidos a niveles nacionales y a través de la participación en el sector Educación del
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subyacente en el mecanismo experimental de acreditación (MEXA) reside en la forma en que fue elaborado su diseño: participaron diversas instancias de los sistemas de educación superior de la región; lo cual redundó en una perspectiva que promovió como dimensiones interdependientes el intercambio, la gestión innovadora, la flexibilidad académica y las competencias de egreso. A la luz de los diversos estudios comparados que han realizado (2005, 2011) afirman que:
“[…] una nueva matriz de articulación flexible entre educación superior y sociedad está surgiendo y requiere elaborar una respuesta aún más pertinente y transformadora, que atribuya a la producción de conocimiento un rol genuino en la transformación del sistema y que revise globalmente el diseño de las políticas de aseguramiento de la calidad, e incorpore más flexibilidad en la estructura académica y potencie la educación a lo largo de la vida” (Chiancone y Martínez Larrechea, 2005: 10).
Finalmente, en tanto su marco teórico es, preponderantemente, del campo de las políticas públicas comparadas, dedican especial atención a distinguir las particularidades de los diversos sistemas, sus puntos de contacto y sus discrepancias, como clave analítica para entender los procesos latinoamericanos. A modo de ejemplo, entre uno de los elementos que destacan se encuentra la forma de gobierno –federal o unitaria– (Argentina y Uruguay, respectivamente) y cómo esto incide en las políticas generadas (Chiancone y Martínez Larrechea, 2011).
Finalmente, Facundo Solanas (2009) ha investigado los cambios institucionales6 que la puesta en marcha del MERCOSUR ha provocado sobre los sistemas universitarios de los cuatro Estados Parte desde una mirada particular: la literatura
existente en materia de “europeización de políticas públicas”. El autor retoma los
debates del campo de estudios europeos para presentar una definición de mínima de “europeización”, la cual es entendida como “las formas en que el proceso desintegración europeo incidía sobre la construcción de las políticas de los Estados miembros, aunque […] en los últimos años, producto de la complejidad misma de este proceso de integración, la europeización no puede reducirse a una construcción de arriba hacia abajo(del nivel comunitario al nacional)” (Solanas, 2009: 10). Sobre esta
6 Este tema que trabajamos en esta investigación, lo abordé con anterioridad (Perrotta, 2009 a; Inchauspe
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base, y tras el señalamiento de las diferencias del caso sudamericano respecto del europeo, Solanas propone que:
“la noción de “mercosurización” comprendería al conjunto de procesos de ajustes institucionales, estratégicos, cognitivos y normativos que inducidos por organismos internacionales han sido incorporados en la lógica del discurso (nacional y sub-nacional) doméstica, de las estructuras políticas y de las políticas públicas de los principales Estados miembros del MERCOSUR, donde a partir de su consolidación interna han logrado expandir el núcleo de influencia al conjunto del bloque” (Solanas, 2009: 12).
Sobre esta base, sus resultados de investigación le permiten afirmar la existencia de un proceso de “mercosurización” en el campo de las políticas públicas para la educación superior.
La novedad del presente estudio reside, entonces, en su vinculación con la orientación general del MERCOSUR en perspectiva histórica (con el objetivo de observar los cambios y las persistencias) y la indagación sobre la medida en que afecta ello a la forma que adquiere el programa de acreditación. Precisamente, por este motivo es que se analiza en profundidad la interacción de los actores de gobierno que elaboran el programa bajo estudio, las relaciones inter-institucionales con las demás agencias del proceso de integración y las vinculaciones entre los Estados Parte.
Estrategia metodológica
En línea con este propósito se encaminó la estrategia de abordaje metodológico, en base a un diseño de investigación flexible. La opción por este tipo de diseño versó en torno a la necesidad de habilitar lo fortuito (entendido como el conjunto de decisiones no planificadas) del proceso de investigación, dentro de un esquema planificado de acciones. Entre estas últimas se encontraron un conjunto de decisiones de mínimo respecto de la construcción del objeto y la delimitación del problema, la selección, la recolección y el análisis (Piovani, 2007).
Se utilizó un enfoque metodológico cualitativo a partir del cual se describieron las estructuras conceptuales complejas en las que se basan las prácticas, ideas y creencias que sustentaron los actores indagados7 en la investigación. La extensión del
7Funcionarios que representan a cada gobierno nacional y que cumplen funciones en la Comisión
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trabajo de campo y la multiplicidad de fuentes indagadas respondió a una característica central del enfoque cualitativo: la descripción densa que permitió hacer legible y entendible un entramado que nunca puede ser laxo sino que posee múltiples componentes. En consecuencia el análisis se remitió a aspectos particulares, lo que no implicó dejar de lado la posibilidad arribar a un nivel de abstracción mayor de aquello que se describe (Kornblit, 2004).
La estrategia metodológica que se seleccionó fue el estudio de caso: el abordaje en profundidad de los programas regionales del MERCOSUR para la educación superior y en particular el estudio delos programas de acreditación regional de carreras de grado. Es menester destacar que este programa consta de dos iniciativas consecutivas: un programa de carácter experimental –el Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras de Grado Universitario del MERCOSUR, Bolivia y Chile (MEXA)– que devino en el actual Sistema de Acreditación de Carreras Universitarias Para el Reconocimiento Regional de la Calidad Académica de sus Respectivas Titulaciones en el MERCOSUR y Estados Asociados (ARCU-SUR).
El enfoque de estudio de caso se distingue, siguiendo a Everhart (1988) por cuatro rasgos sobresalientes. Primero, el trabajo de campo enfatiza una perspectiva constructivista: los participantes de los contextos sociales son portadores y creadores de conocimiento, y este conocimiento influencia la acción. Segundo, el proceso que orienta el trabajo de campo se transforma en una guía para la tomar de decisiones siempre a partir de la consideración de factores contextuales. Tercero, los fenómenos son considerados de manera holística en tanto las dimensiones sociales y políticas de los fenómenos y acontecimientos son interactivas y no es posible que factor único pueda capturar la esencia de la situación. Cuarto, las elecciones realizadas a lo largo del estudio se definen por la naturaleza emergente del trabajo de campo.
Las unidades de análisis delimitadas para este estudio fueron:
1) la Comisión Regional Coordinadora de Educación Superior (CRC-ES); 2) la Reunión de Agencias Nacionales de Acreditación (RANA) del
MERCOSUR;
31 x los actores seleccionados: funcionarios de las estructuras nacionales y
regionales que encaminan los programas de integración regional de la educación superior;
x los documentos: actas de la CRC-ES (y su estructura interna), actas del SEM, normativa regional (MERCOSUR);
x las estadísticas: provistas por el propio SEM, los Ministerios de Educación de los Estados Parte y organismos regionales e internacionales.
Se procedió a un muestreo teórico, el cual se rigió más por un criterio de diversidad y relevancia teórica que por ser una muestra probabilística del universo de análisis de los actores y documentos disponibles.
Los instrumentos de recolección del material empírico fueron tres:
1) entrevistas semiestructuradas: consistieron en una serie de preguntas (abiertas o cerradas) algunas de las cuales son modificadas ligeramente de acuerdo a la idiosincrasia del entrevistado. La utilización de esta herramienta se debió a que la entrevista otorga la oportunidad de focalizar el estudio en ciertas cuestiones puntuales (Crowson, 1993);
2) investigación documental: en tanto la esencia de la información documental radica en 1- la constatación de que si un evento ocurrió, existirá algún registro de lo sucedido; 2- el conocimiento general acerca del funcionamiento de las instituciones investigadas puede indicar qué caminos administrativos pueden haber seguido los documentos que se buscan; 3- el conocimiento que no se puede observar se encuentra, generalmente, en los documentos (Lincoln y Guba, 1985). He realizado un extensivo relevamiento de actas de reuniones, decisiones y documentos elaborados por los actores y/o agencias bajo estudio;
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El estudio se guió por la interpretación fundamentada (Stake, 1995) y basada en datos empíricos. El tratamiento de los datos consistió en el análisis de contenido y/o textual y análisis crítico del discurso (Kornblit, 2004), a la par que se complementó, como mencioné, con la lectura e interpretación de fuentes estadísticas cuantitativas. El propósito de estas operaciones fue el de captar aquellos datos no aprehensibles por un determinado método por medio de la utilización de otros, en vistas a complementarlos (Crowson, 1993). Ha sido central la revisión de las preguntas iniciales de la investigación, sustituyéndolas y/o modificándolas a medida que se han realizado las observaciones y datos de otro tipo.
La revisión de la literatura especializada ha sido una tarea constante y, de hecho, se inicia en el año 2007 a raíz de la beca de intercambio entre la Maestría en Ciencias Sociales con orientación en Educación (FLACSO Argentina) y la Faculdade de Educação (UNICAMP, Brasil) que me fue otorgada. Durante el mes de agosto (2007) realicé una recopilación de material bibliográfico en la biblioteca de la institución, accediendo a un número vasto de publicaciones (libros, principalmente) sobre el MERCOSUR y la educación editados en este país (y de difícil acceso en Argentina). Asimismo, me entrevisté con varios académicos prestigiosos abocados al estudio de la universidad y, en especial, quiero destacar la entrevista realizada a Pedro Goergen y José Dias Sobrinho –el último, un experto en temas de evaluación–.
Asimismo, participé de dos experiencias de intercambio durante el año 2010 que enriquecieron el marco teórico-metodológico a partir de la experiencia del proceso de integración regional europeo, a saber: en febrero fui becada por la Deutscher Akademische Austausch Dienst (DAAD) para participar del Seminario Encounter Europe. Visit Germany en la Academia de Otzenhousen, Saarbruken, Alemania; en el mes de junio la Fundación del Centro de Formación en Integración Regional (CEFIR, sito en Montevideo, Uruguay) en el marco del Programa InWEnt – CEFIR para el Fortalecimiento de la Integración Regional del MERCOSUR auspició mi participación en el Seminario Comparative Regional Integration en la Universidad de Bonn, Alemania –en el marco de la escuela de verano del Zentrum für Europäische Integrationsforschung (ZEI) –.
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1. Las actas de las reuniones de la estructura anterior, es decir, de la Comisión Técnica Regional de Educación Superior (CTC-ES) –de las cuales se estudiaron cinco actas disponibles que datan de los años 1998 a 2000 (de 20 reuniones aproximadamente)–;
2. Las actas del Grupo de Trabajo de Especialistas en Evaluación y Acreditación (GTEAE), el cual funcionó hasta el momento de culminación del memorándum del MEXA del año 2001, coincidentemente con la creación de una nueva estructura institucional para el SEM (se estiman 11 reuniones en total);
3. Las actas de las reuniones ordinarias y extraordinarias de la Comisión Regional Coordinadora de Educación Superior (CRC-ES, estructura actual), generalmente dos por semestre, así como de las reuniones conjuntas con la Reunión de Agencias Nacionales de Acreditación (RANA) o bien con Grupos de Alto Nivel y/o Comisiones Ad Hoc que encaminan temas específicos. La CRC-ES comienza a funcionar en el año 2001 y, al primer semestre del 2011, se han realizado 38 reuniones ordinarias de la CRC-ES. He logrado recabar 30 actas (la mayoría con sus anexos);
4. Las actas de las Reuniones de Ministros de Educación (RME), autoridad máxima del SEM: desde el año 1992 al primer semestre de 2011 se han realizado 40 reuniones (de las cuales sólo no he accedido a tres de ellas). Su estudio es importante ya que los puntos de consenso y las acciones acordadas en la estructura para la educación superior (CRC-ES), para ser implementados, requieren de la aprobación de la RME;
5. Las decisiones del CMC y resoluciones del GMC que consideran y adoptan, dando carácter de norma regional, las recomendaciones del SEM –vía la RME–. A título ilustrativo, la posibilidad de contar con un Acuerdo permanente para la acreditación de carreras se debe a que fue adoptada tal decisión con dichas características por el CMC;
6. La información estadística provista por el SIC, la cual fue ampliada con datos provenientes de los sistemas de estadística nacionales, del UIS de la UNESCO (UIS) y de la CEPAL;
7. Legislaciones nacionales de los cuatro Estados Parte para la educación superior; 8. El portal electrónico del MERCOSUR Educativo;
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etapas: 1) entre los meses de septiembre de 2008 y marzo de 2009 entrevisté a funcionarios de los Ministerios de Educación de Argentina, Brasil y Uruguay; 2) en el mes de junio de 2009 entrevisté actores universitarios –área de cooperación internacional– en Chile; 3) durante el año 2010 realicé entrevistas a informantes clave (principalmente académicos) con el objetivo de ampliar el conocimiento sobre el tema; 4) en mayo de 2011 participé de un seminario taller con los representantes de Argentina y Paraguay del SEM, en el cual se discutieron los principales obstáculos y desafíos futuros para la proyección y profundización de la integración educativa; 5) durante el mes de septiembre de 2011 realicé una segunda ronda de entrevistas en Brasil;
10.Textos académicos y/o de divulgación elaborados por los técnicos y/o funcionarios gubernamentales que participan y/o han participado del SEM en los cuales relatan y analizan los programas regionales encaminados.
La selección por este último material está dada por la estrategia metodológica señalada por Jeffrey Checkel (1999) quien, desde una perspectiva constructivista de la disciplina de las Relaciones Internacionales, analiza el proceso de integración regional encaminado en Europa Occidental a partir de la socialización y la difusión de normas. A raíz de las entrevistas observé que se había generado un proceso de identificación entre los miembros del SEM –la aparición de una identidad regional compartida y construida entre éstos técnicos– y ello conllevó a incorporar esta mirada constructivista del proceso de socialización8. Checkel propuso en su discusión con Moravcsik9 un abordaje
particular: el “rastreo de procesos” (process-tracing, en el original) a partir de investigar
y explicar el proceso de toma de decisiones como el producto político que resulta de condiciones iniciales particulares. Esto significa descubrir el escenario y reconstruir los
8Si bien esto último excedió el estudio de la tesis de esta investigación, este primer acercamiento a la
generación de procesos de socialización que –surgió del análisis de las entrevistas– marca el punta-pié para futuras indagaciones
9Andrew Moravcsik es un teórico de las Relaciones Internacionales y de los Estudios Europeos de
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mecanismos por los cuales los agentes cambian sus preferencias. El método se torna operativo por medio de tres técnicas: 1) entrevistas con individuos que son el blanco de las políticas y prácticas de socialización con el objetivo de capturar las dimensiones temporales e intersubjetivas. Propone realizar, con el mismo agente, dos rondas de entrevistas separadas en el tiempo (panel samples) con para aprehender la validez de los que el entrevistado relata (¿son consistentes en el tiempo? Si cambian, ¿por qué lo hacen?). También se pregunta a los mismos que intenten caracterizar el contexto de interacción intersubjetiva (por ejemplo, de coerción, de negociación, simulación, persuasión, discusión). 2) análisis cualitativo de contenido de medios y publicaciones
especiales, de manera de chequear las creencias y motivaciones de los individuos que fueron entrevistados y también participan de debates públicos. 3) consulta de registros de documentación oficial, en especial, relatorías de reuniones. Los tres tipos de instrumentos se triangulan para poder discernir el cambio de preferencias generado de la persuasión y socialización (Checkel y Moravcsik, 2001: 223-224).
Como se desprende de la descripción del trabajo de campo, ajusté esta propuesta metodológica a las particularidades del proceso “mercosuriano” y de la agenda de educación. Por lo tanto, realicé una triangulación entre las actas de reuniones y
decisiones regionales (“la documentación oficial”), las entrevistas a los funcionarios de
gobierno y la producción de divulgación y/o académica de estos actores en diversos medios (desde revistas especializadas a capítulos de libros y repositorios de información de variada índole).
Estructura de la tesis
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Capítulo 1.
El MERCOSUR en sus veinte años: rupturas y continuidades en torno
al tipo de integración regional
Introducción
La firma del Tratado de Asunción en el año 1991 inició una nueva etapa en América del Sur: la historia del retorno a la unión tras varias décadas de fragmentación, es decir, de la dispersión en unidades políticas diferenciadas que dejaron de lado su frontera americana en pos de una frontera oceánica (Methol Ferré, 2009). Sin embargo, se debe matizar este momento fundacional: por un lado, la conformación de un bloque regional entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay avivó los sentimientos y los ideales de las experiencias ensayadas en los años sesenta bajo el aliento de la recientemente creada Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL); por el otro, la forma que adquirió el proceso de regionalización durante sus diez primeros años de desarrollo (en la época de los años noventa) se alejó de ese primer modelo de regionalismo orientado a la industrialización desde una posición de autonomía para encauzarse en las prerrogativas del Consenso Neoliberal imperante. En el momento actual, a veinte años de su creación, el MERCOSUR, nuevamente, ha experimentado un giro respecto del modelo eminentemente comercial: hoy, el eje de gravitación de la integración regional actual lo constituye el retorno de la conducción política en pos de un desarrollo compartido que permita resolver la exclusión social y las asimetrías regionales.
Para comprender los cambios y continuidades en el MERCOSUR, es menester realizar un derrotero a través de la historia de la política de integración regional en América del Sur, identificando las diferentes fases por las cuales ha pasado junto con las propuestas analíticas que surgieron para su interpretación. Sobre esta base se puede realizar un cabal análisis del devenir integracionista de las últimas dos décadas en el MERCOSUR, el cual, a su vez, permite comprender el marco en el que se desarrollan los programas regionales para la integración de la educación superior. En otras palabras,
