El MERCOSUR en sus veinte años: rupturas y continuidades en torno al tipo de integración regional
1.2. El MERCOSUR: veinte años de rupturas y continuidades en la relación Estado-Mercado-Sociedad
1.2.2. b La década de los noventa: el nuevo regionalismo y la reforma del Estado
La década de los años noventa interrumpe la modalidad de la integración iniciada entre Argentina y Brasil: al unísono de las recomendaciones del Consenso de Washington33, todos los países de Sudamérica comienzan su proceso de reforma
33El término fue acuñado por primera vez por John Williamson para referirse al consenso que existió en la
capital estadounidense, la cual congregaba, en pocas cuadras, diversos organismos de peso para el moldeo del orden económico de los años noventa: el FMI, el Banco Mundial, la Reserva Federal, el Congreso y los órganos de los poderes administrativos de los EEUU. Elaboró un documento, en el año 1989, de diez punto donde señaló los 10 puntos de las recetas neoliberales de ese momento, a saber: 1. Disciplina fiscal; 2. Reordenamiento de las prioridades del gasto público; 3. Reforma Impositiva; 4. Liberalización de los tipos de interés; 5. Un tipo de cambio competitivo; 6. Liberalización del comercio internacional; 7. Liberalización de la entrada de inversiones extranjeras directas; 8. Privatización; 9. Desregulación; 10. Derechos de propiedad delimitados (Williamson, 1990).
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estructural del Estado34. Con la adopción de políticas de liberalización comercial, privatización, desregulación, la metodología de la integración propuesta desde mediados de los años ochenta es dejada de lado. En otras palabras, la lógica hegemónica neoliberal demandaba una modalidad de inserción internacional (y, por ende, regional) basada en la apertura indiscriminada al mundo, capaz de atraer inversiones y productos más competitivos, en franca contraposición con una política estructurada en la cooperación y complementación, con un componente industrial claro.
A la par del recambio de gobierno se termina de concretar el giro neoliberal35, a partir de una combinación entre los condicionamientos impuestos por las instituciones financieras internacionales y otros organismos multilaterales y la recepción de este consenso político-ideológico en actores gubernamentales y académicos locales.
En este escenario, se redefine el proceso de integración con la firma del Acta de Buenos Aires (1990)36 entre Argentina y Brasil, primero; y el 26 de marzo de 1991 – firma del Tratado de Asunción– con la creación del MERCOSUR, luego, e incorporando a Uruguay y Paraguay (este último, no participó de las negociaciones previas en tanto su gobierno aún era dictatorial y los demás Estados colocaron como requisito sine qua non de la integración el contar con un régimen democrático). La redefinición del tipo de acuerdo está dada en los plazos y en la amplitud: se acortan los tiempos para la consecución de un espacio económico común y se dilata a todo el universo de bienes (dejando de lado la utilización, en la práctica, de los acuerdos sectoriales). La lógica integracionista pasa de estar centrada en la complementación y
34 La modalidad que asumió la apertura comercial fue unilateral, primero y bilateral, más adelante. Para
más información, véase el estudio comparado entre Argentina, Brasil y Chile en Botto, 2007. No es desdeñable señalar quiénes fueron los firmantes del TA: Carlos Menem (Argentina), Fernando Collor de Melo (Brasil), Andrés Rodríguez (Paraguay) y Luis Alberto Lacalle Herrera (Uruguay); todos ellos, exponentes del neoliberalismo en cada uno de sus países.
35 Las políticas neoliberales, vale señalar, ya habían empezado a permearse durante las dictaduras
militares e, inclusive, durante los primeros gobiernos democráticos. Sin embargo, el cambio operado en los años noventa refiere a la intensidad de su aplicación: en poco tiempo y en una multiplicidad de ámbitos (principalmente, el mercado ingresa a áreas que tradicionalmente habían estado protegidas por el Estado, como la educación, la salud, la previsión social).
36 El Acta de Buenos Aires modifica sustancialmente el tipo de integración planteada por la experiencia
del PICAB. Collor de Mello y Menen acortaron los plazos para llegar al mercado común el 31 de diciembre de 1994 sobre la base de rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automáticas junto a la eliminación de las barreras para-arancelarias. Si bien el instrumento preveía la utilización de los protocolos sectoriales (como en el PICAB), en la práctica fueron dejados de lado. La integración pasa a significar la eliminación de las barreras al comercio. El Acta deviene en Acuerdo de Alcance Parcial y Complementario (APA) N° 14 de la ALADI a fines de diciembre de 1990.
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cooperación, para ser entendida como coordinación de políticas y, en particular, a partir
de la caída “automática, lineal y progresiva” de los aranceles, sin discriminar –en un
primer momento– sectores sensibles ni asimetrías entre los Estados que lo componen. El MERCOSUR de la primera etapa optó, en consecuencia, por la conformación, en el plano económico comercial, de una unión aduanera (asumiendo, primero, la consolidación de la zona de libre comercio). No se pretende realizar en este trabajo la presentación de la evolución del intercambio comercial, el proceso de eliminación de medidas arancelarias y no arancelarias, ni las dinámicas de las inversiones directas direccionadas a la región. Este tema ya ha sido ampliamente abordado por la literatura especializada (Campbell et al, 1999; Bouzas, 2001; Lavagna, 1998; Tussie, Botto y Delich, 2004; Giacalone, 1999); se realiza una mención escueta más adelante para lograr aprehender las modificaciones del MERCOSUR a lo largo del tiempo, en particular en lo referido al cambio de modelo de integración. Es menester señalar, entonces, que el MERCOSUR liberalizó el comercio intra-zona de bienes y conformó la unión aduanera a partir de la adopción del arancel externo común (1 de enero de 1995). A su vez, el MERCOSUR generó un proceso de cambio en las administraciones públicas nacionales con la puesta en marcha de mecanismos de coordinación y consulta (desde los niveles ejecutivos más altos a los cuadros medios de carácter técnico), lo que devino en una convergencia normativa regional. Finalmente, el MERCOSUR asume una identidad propia en foros internacionales a partir de la comunidad de ideas, valores e intereses compartidos. En suma, un proceso que, a priori, parece sólo un acuerdo comercial, logró generar dinámicas, prácticas e identidades particulares en un amplio espectro de actividades. Esto fue así no sólo en el nivel de los gobiernos sino que, en particular, en los actores sociales.