El Sector Educativo del MERCOSUR: una institucionalización compleja como sustento del desarrollo de los programas

Para comprender la actividad desarrollada por el SEM, resulta imperioso comprender su lógica de funcionamiento, derivada de la estructura institucional (véase gráfico 2.1 a continuación).

Gráfico 2.1

Estructura de funcionamiento del Sector Educativo del MERCOSUR

Fuente: elaboración propia (decisiones del CMC N° 15/01, 33/04, 05/06, 24/08, 05/11).

La estructura del SEM67 (aprobada por la decisión del CMC N° 15/01 y modificada por la N° 05/11) consta de los siguientes órganos: la Reunión de Ministros

67_{En el marco del desarrollo de la última presidencia pro témpore de Paraguay (diciembre 2010 – junio}

2011) el SEM debatió e incorporó modificaciones a su estructura institucional, las cuales fueron aprobadas por las decisiones del CMC N° 5/11 y N° 6/11 (esta última sobre el Fondo Educativo del MERCOSUR). Aquí presento la estructura actual; sin embargo, es menester reconocer que cuando realicé

104 de Educación (RME), como autoridad máxima, adopta las decisiones del sector y establece las estrategias para llevar adelante sus objetivos. A continuación en la estructura asistiendo a la RME, sigue el Comité Coordinador Regional (CCR): compuesto por funcionarios políticos y técnicos nacionales con la tarea de elaborar proyectos, programas y actividades para establecer programas de integración y cooperación. Este Comité, a su vez, es asesorado por tres Comisiones Regionales Coordinadoras de Área (CRC): Educación Básica (CRC-EB), Educación Superior (CRC-ES) y Educación Tecnológica (CRC-ET). Este año se agregó una cuarta comisión, dedicada a la Formación Docente (CRC-FD). Sus atribuciones consisten en proponer mecanismos para la implementación de los objetivos y lineamientos de acción definidos en los planes de acción para cada una de las áreas. En vistas a ello, técnicos de los países componen cada CRC. A su vez, se prevé que estos técnicos constituyan un elemento de vinculación con las demandas y expectativas del espacio en el cual desarrollan su labor. Finalmente, existen instancias temporales, los Grupos Gestores de Proyectos (GGP), que son convocadas por el CCR para el desarrollo de planes y/o programas aprobados. Todo el SEM cuenta con el apoyo del Sistema de Información y Comunicación (SIC) en lo que compete a la comunicación, información y gestión del conocimiento68.

El SEM organiza su actuación en cuatro áreas de trabajo, a saber: la educación básica, la educación técnica, la educación superior, la formación docente y lo concerniente a los sistemas de información y comunicación. Los últimos dos Planes del Sector (2006-2010 y 2011-2015) establecen que: en el campo de la educación básica, las escuelas del MERCOSUR son visualizadas como un espacio privilegiado en el cual las culturas e identidades regionales pueden constituirse y actuar en pos de la construcción de una conciencia regional efectiva. Asimismo, se parte de un diagnóstico que señala, por un lado, la persistencia de las problemáticas de acceso, permanencia y culminación de los procesos educativos y, por el otro, la necesidad de concertar programas educativos dirigidos a los grupos sociales vulnerables (situación de pobreza, el trabajo de campo, la estructura que regía era la del 2001: este hecho no modifica los resultados de la investigación porque el cambio sustancial es la incorporación de la formación docente, un área que no es objeto de estudio de este trabajo.

68_{El artículo 9 de la decisión del CMC N° 05/11 establece que el Comité de Gestión del Sistema de}

Información y Comunicación del Sector Educativo del MERCOSUR tiene entre sus funciones colaborar en la difusión del conocimiento, el intercambio de información y la utilización de tecnologías de comunicación social en el ámbito del SEM.

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marginalidad, exclusión, etc.). En consecuencia, los programas se estructuran en torno a dos bloques temáticos –el aprendizaje como proceso cultural y el mejoramiento de la calidad de la educación para todo/as, poniendo énfasis en el aprendizaje y la gestión participativa contextualizada–. La educación técnica orienta sus esfuerzos a la atención de los desafíos propuestos por el avance científico-tecnológico y la necesidad de una educación continua. Para ello, los bloques temáticos que direccionan los programas específicos son cuatro: la educación técnica-profesional ante la transformación de los escenarios del sector productivo; el espacio de la educación en los valores y la formación técnico-profesional; las oportunidades de formación profesional a lo largo de la vida; el nuevo papel del docente en la educación técnico-profesional. Para el área de la educación superior, sucintamente, el SEM se propone la creación de un espacio académico regional, el mejoramiento de la calidad y la formación de recursos humanos como componentes fundamentales para brindar soporte al proceso de integración regional. En este sentido, tres son los bloques temáticos para la puesta en marcha de programas: acreditación, movilidad y cooperación interinstitucional. La necesidad de contar con un área de trabajo dedicado de manera a la formación docente surge a partir del reconocimiento del carácter transversal y la diversidad de las características de la formación docente para los países de MERCOSUR (como la terminología, los currículos y la duración de la formación técnica y superior). A partir de esta nueva unidad, será posible dotar de organicidad a los grupos de trabajo tales como Educación en la Diversidad, Formación de Profesores de portugués y español y Educación a Distancia. En lo que compete al área de sistemas de información y comunicación, dos son los bloques de trabajo: por un lado, difusión y comunicación y, por el otro, gestión del conocimiento e información. Este eje brinda soporte a las demás áreas de trabajo69.

Al igual que la mayoría de las instituciones regionales de este proceso de integración, el SEM funciona por medio de delegaciones nacionales: el trabajo diario se realiza en cada Estado Parte y Asociado por los funcionarios nacionales que desarrollan las actividades en áreas “MERCOSUR” (véase gráfico 2.2). Esto significa que sus competencias suelen ser más o menos exclusivas para el tema MERCOSUR y/o cooperación internacional o bien incorporarse a otro conjunto de atribuciones relativas al cargo particular que desempeñan. También, implica que el trabajo en conjunto de

69_{Los objetivos señalados para cada área son los que se encuentran en los documentos regionales}

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todas las delegaciones nacionales se realiza en el marco de las reuniones semestrales (en cada PPT, al final de cada semestre) y las reuniones preparatorias que tengan antes de éstas. Como se mencionó ut supra, por lo general, el gobierno que tiene a su cargo la PPT imprime el ritmo, las dinámicas y las temáticas a ser abordadas. Asimismo, en lo que compete a cuestiones financieras, tanto los sueldos de los funcionarios como los costos en términos de pasajes, viáticos y hospedaje consisten en desembolsos en el marco de cada presupuesto nacional.

Gráfico 2.2.

Funcionamiento por delegaciones nacionales

Ref.: el personaje con dos sombreros referencia la particularidad del trabajo regional intergubernamental: los funcionarios nacionales son los que encaminan las actividades regionales pero forman parte de las burocracias estatales. El gráfico se complejiza en la medida que se incorporan más Estados en la negociación (los Asociados: Chile, Bolivia, Ecuador, Colombia y Perú; y Venezuela, en proceso de adhesión).

Fuente: elaboración propia.

En relación con el punto anterior, hay que señalar que quienes participan de la estructura del SEM no son sólo únicamente los representantes de los cuatro países que componen los Estados Parte (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) sino que también se encuentran en este espacio representantes de los Estados Asociados: primeramente, y de todo el mecanismo de acreditación experimental por ejemplo, han participado Chile y Bolivia. En la actualidad, esta situación se ha ampliado a Venezuela, Colombia, Ecuador y Perú. Este no es un dato irrelevante en tanto otras agendas sociales del

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período inicial, como es el caso del Foro Consultivo Económico y Social (FCES), sólo estuvo abierto a los cuatro Estados Parte70. Esta situación permite afirmar que, por un lado, ciertas cuestiones atenientes a la educación y/o la integración de la educación no son controvertidas y todos los miembros del proceso regional tienen interés en participar, si bien ciertos aspectos son conflictivos en tanto la educación es un componente insoslayable de la identidad nacional; y, por el otro, de este interés se pueden derivar incentivos divergentes, donde predominan visiones mercantiles con visiones centradas en la solidaridad y la concepción de bien público de la educación.

A este esquema funcional se incorporaron, más adelante, otras agencias dedicadas a asuntos específicos, de acuerdo al área de intervención. En lo que compete a la educación superior, particularmente, la instancia creada a los propósitos de acompañar el procedimiento de acreditación de carreras de grado es la Reunión (hoy, Red) de Agencias Nacionales de Acreditación (RANA). Su surgimiento se plasma en

el artículo 13 del “Memorándum de Entendimiento sobre la Implementación de un

Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras para el Reconocimiento de Títulos de Grado Universitario en los países del MERCOSUR, Bolivia y Chile” (aprobado en el año 2002). Si bien en la redefinición de la estructura institucional del año 2011 no se la contempla entre el listado de agencias que componen el SEM, dada la función que cumple, yo la incorporo al sistema institucional para la educación superior. El Memorándum citado establece que:

13. Los Estados Parte se comprometen a facilitar proyectos de monitoreo y de cooperación entre las Agencias Acreditadoras Nacionales. Para lo cual se establece la Reunión de Agencias de Acreditación del MERCOSUR, que deberá sesionar por lo menos una vez al año.

14. Esta reunión de Agencias de Acreditación implementará un procedimiento para evaluar el funcionamiento del mecanismo de acreditación de carreras, informando de sus resultados a la Reunión de Ministros.

Este requisito supuso que cada Estado participante (tanto Estados Parte como Asociados) cuente con una agencia nacional de acreditación; lo cual redundó, en aquellos casos que no tenían una agencia o equivalente, en la inducción a contar con

70_{En la segunda etapa (la actual) se observa una ampliación tanto en agendas sociales como en actores}

gubernamentales y no gubernamentales participantes: las Reuniones Especializadas, como he desarrollado, permiten incorporar temáticas diversas (como la agricultura familiar, por ejemplo, con la REAF) habilitando la presencia de actores sociales a su interior. En el caso de la REAF Chile es el país que participa dentro del conjunto de los Estados Asociados.

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este tipo de estructura: primeramente con un carácter ad hoc pero que avivó los debates nacionales en pos de la creación de una Agencia Nacional para la acreditación.

Una segunda instancia de relevancia que se suma al marco institucional de funcionamiento del SEM es el Comité Asesor del Fondo de Financiamiento Educativo del MERCOSUR (CAFEM). Integra la estructura orgánica del SEM gracias a la decisión del CMC Nº 05/06, adoptada durante la Cumbre de Córdoba del año 2006, la cual complementa la decisión CMC N° 15/01 antes citada. En la misma se menciona de manera expresa la incorporación del CAFEM al SEM con las siguientes atribuciones: a) recomendar en materia financiera en todo lo pertinente al Fondo Educativo del MERCOSUR (FEM); b) articular con el organismo administrador del FEM todo lo referente a la administración de los Fondos, evaluar periódicamente el comportamiento y manejo de recursos por parte del mismo; e informar semestralmente a la RME; c) diseñar e implementar estrategias para la obtención de recursos extraordinarios provenientes de terceros países, de otros organismos y del sector privado; y d) establecer contactos con los administradores de los Fondos estructurales del MERCOSUR, manteniendo informado de ello al CCR. El FEM tuvo una primera etapa de implementación entre los años 2004 – 2011 por la cual se crea y se aprueba su reglamento (decisión CMC N° 33/04), se modifica el reglamento (decisión CMC N° 24/08) y se nombra a la Corporación Andina de Fomento (CAF) como órgano administrador. A partir del año 2011, con la decisión del CMC N° 06/11 el FEM se transforma en un mecanismo de carácter permanente. Cada Estado Parte debe aportar U$S 30.000 junto con U$S 2.200 por cada millón de habitantes en edad escolar (5 a 24 años de edad) de acuerdo a la fuente oficial nacional de datos de la población. Este aporte, de carácter obligatorio, se suma a otras fuentes de financiamiento posibles: contribuciones extraordinarias de terceros países, de otros organismos y del sector privado, etc.

2.2.2. Balance de su estructura institucional: la persistencia de los