La discusión en t orno al envío de t ropas a Hait í generó nueva-ment e un debat e sobre el rumbo de la polít ica ext erior argent ina, puso de manif iest o la vinculación exist ent e ent re ese inst rument o y la relación con el mundo, pero además, como señala Joseph Tulchin, nuest ra incapacidad para elaborar acuerdos mínimos so-bre ella. [TULCHIN, 2004, 36] M ient ras el discurso de apoyo a la iniciat iva del Poder Ejecut ivo, giró en t orno de la part icipación conosureña, marcando ciert o rasgo aut onómico –dif erenciando est a act it ud de la de los novent a-, el oposit or marcó la vinculación con la est rat egia
d e W ash i n g t o n hacia la región, y por lo t ant o más próximo al alinea-m i en t o co n l o s Est ad o s Un i d o s, como si f uese una
remake de los años
de M enem. A n t e vi si o n es m a r ca d a m e n t e
cont radict orias sobre un mismo suceso, creemos necesario anali-zarlas más racionalment e, y por eso, debemos observar el proceso de envíos de t ropas al ext erior en t érminos más est ruct urales, para ver con mayor claridad que est á acont eciendo. Por ello, veremos como la polít ica ext erior y el envío de t ropas se vincularon en los novent a y en el de los gobiernos recient es para f inalment e, t ras esa pesquisa ext raer conclusiones al respect o.
Envío de Tropas y Política
Exterior (1989-2005)*
Alejandro Simonof f * *
* El present e t rabajo f ue realizado sobre nuest ra present ación “El envío de t r opas
co m o d i l em a d e n u est r a p o l ít i ca ext er i o r” al Seg u n d o Co n g reso d e Relacio n es
Int ernacionales del IRI de la UNLP en La Plat a, el 11 y 12 de Noviem bre de 2004.
* * M agíst er en Relaciones Int ernacionales (UNLP) Prof esor de la M aest ría en Relacio-nes Int ernacionales de la UNLP. Coordinador del Cent ro de Ref lexión en Polít ica Int er-nacional (CERPI) del IRI.
1. Los años noventa
La decisión del gobierno de Carlos M enem de alienarse con los Est ados Unidos, llevó al país a aument ar el envío de t ropas argen-t inas en el exargen-t erior. Esargen-t as argen-t uvieron dos f ormas: bajo coaliciones mult inacionales (p.e. en el Golf o Pérsico o Hait í) o aquellas co-mandadas por Naciones Unidas.
La int ervención argent ina en el Golf o 1 f ue un ref lejo de esa relación especial que “ marcó un cambio a nivel de polít ica ext erior, ya que rompió con la t radicional neut ralidad argent ina en los con-f lict os bélicos que no le incumben direct ament e.” [BOLOGNA y BUSSO, 1994, 36] 2 Para el principal sost enedor de est e cambio, Carlos Escudé, est a acción ayuda “ a que los argent inos seamos percibidos como gent e como uno en Occident e.” [ESCUDE, 1992, 198]
Est e recurso de alinearse con Occident e se sust ent a en el desa-f ío que Irak impuso a la comunidad int ernacional. Aunque en realidad, el gobierno f ijó est a posición como una f orma de acer-camient o t emát ico a la agenda nort eamericana y most ró su volun-t ad 3 , incluso al margen del Cont inent e, ya que ni Brasil –el principal socio comercial de la Argent ina -, ni el Grupo Río –el principal f oro polít ico regional -, acompañaron una act it ud simi-lar a la de Buenos Aires. 4
Para Felperín y Romero, la sit uación vinculó t res argument os: oport unidad, conf iabilidad y asignarle un rol a las f uerzas arma-das. La oport unidad est a dada por el hecho de que el país iba a “ t ener un papel act ivo en el repart o de roles en el nuevo orden int ernacional.” El segundo gira en t orno a “ crear una imagen de previsibilidad del gobierno argent ino.” El últ imo apunt a a que las f uerzas armadas recuperen el rol perdido desde la Guerra de M alvinas. [FELPERIN y ROM ERO, 1993, 46]
La part icipación en los benef icios del conf lict o en el discurso del gobierno menemist a poseen dos part es: una la polít ica y ot ra la económica.
El gobierno argent ino creyó que con el abandono del principio de no int ervención -principal f act or polít ico de la relación con Washingt on-, se lograrían benef icios incalculables que generaría una nueva posición int ernacional para la Argent ina. 5 En lo que no se reparó es que en est e nuevo orden la posición de nuest ro país
1 Para una m ayor explicación al respect o, véase SIM ONOFF [1999, 2002]
2 Si bien la Argent ina no había part icipado de las dos guerras mundiales, cabe recordar que durant e la Crisis de los M isiles de 1962, el gobierno provisional de José M aría Guido envió naves al bloqueo nort eamericano de Cuba, siendo ést e el primer ant ecedent e de una act it ud de est e t ipo.
3 Est a resolución f ue t om ada por una exclusiva decisión presidencial, sin que exist an presiones int ernas ni ext ernas en t al sent ido. [GRANOVSKY, 1991, 187]
y la de Est ados Unidos son sust ancialment e dist int as. Nuest ro país no consiguió un lugar signif icat ivo, salvo la int egración de la A r g en t i n a co m o
Aliado Extra OTAN. 6 La segunda, la económica, est uvo f undada en los pla-nes de reconst ruc-ci ó n d e Ku w ai t aunque est as espe-ranzas f ueron
des-medidas, ya que en ese repart o los Est ados Unidos se llevaron un set ent a por cient o de los cont rat os, f rent e a una ínf ima cant idad de sus aliados más t radicionales como Gran Bret aña, Francia, Alemania o Japón. [ORIBE RIVA, 1994, 73] 7
La int ervención milit ar en Hait í es donde observamos el aban-dono, o en palabras del Canciller Di Tella la “ caducidad” del principio de no int ervención. 8 Desde un ámbit o cercano al gobier-no se sost iene que est a acción en el Caribe era «gobier-no sólo deseable sino imprescindible»; el mot ivo f undament al era que la Argent ina se encuent ra «desarmada» f rent e a Chile e Inglat erra y que est a int ervención sería «nuest ro único y f rágil reaseguro” para “ la consolidación de nuest ra alianza polít ico-milit ar con Est ados Uni-dos.” [ESCUDE, 1994, 23] 9
El envío de t ropas al ext erior en la administ ración de M enem en el marco de las Operaciones de M ant enimient o de la Paz (OM P), se t omó sust ent ado en la creencia que:
5 La oposición radical plant eó el rechazo a est e envío de t ropas sust ent ado en la ilegalidad del m ism o, ya que el Congreso no lo había aut orizado y que los int ereses que se perseguían no eran los del país sino los de las Grandes Pot encias [SIM ONOFF, 1996, 131-2]
6 Est a designación causó problem as con Brasil y Chile por los posibles desequilibrios m ilit ares que esa designación causaría. A pesar de ello, la Argent ina redobló la apuest a nort eam ericana y solicit ó ser un m iem bro pleno de la OTAN, cosa que f ue desechada por la propia organización at lánt ica.
7 El m enem ism o pensó que, com o había ocurrido con Brasil en la Segunda Guerra M undial, en est e nuevo conf lict o, W ashingt on sería generoso con sus aliados m ás f ieles. De los m il m illones de dólares de la reconst rucción kuw ait í, solo una em presa argent ina logró un pequeño cont rat o, cuyo m ont o est uvo m uy lejos de las especulaciones of iciales.
8 El gobierno argent ino generó “ una especie de t eoría de la int ervención para asegurar la dem ocracia y que incluía com o principio general dot arla [a la OEA] de una at ribuciones parecidas a Naciones Unidas.” E incluso, «hizo una present ación f orm al en la OEA proponiendo una m odif i-cación en la Cart a que cont em plara cont ar con f uerzas de paz a f in de def ender la dem ocracia” que f ue desechada. Bologna reproduce una af irm ación del Canciller Di Tella, m uy expresiva de est a idea “ que principios com o el de no int ervención, ya han caducado, porque hay concept os supranacionales, com o el de poner en juego los derechos hum anos y los principios dem ocrát icos que no sólo nos dan aut oridad para opinar sobre lo que pasa en esos países, sino que nos obliga a act uar.” [BOLOGNA, 1993, 20-21, 36]
9 Aquí la posición radical sust ent ó en la def ensa del principio de no int ervención y su rechazo al m odelo de relación im puest a con Est ados Unidos. [SIM ONOFF, 1996, 132-133]
10 Véase el Graf ico I y Anexo I.
11 Est os envíos t am bién f ueron crit icados por la oposición por los m ism os m ot ivos que las ant erio-res [SIM ONOFF, 1996, 133]
Gráfico I
Participación Histórica de Tropas en OMP
4 20 20 60 102 975
1450 1600 2440
1176 1062
664
522 663 654 557 1026
0 500 1000 1500 2000 2500 3000
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Dic-00
Ago-01
Ago-02
Ago-03
Ago-04
Argentina
... con post erioridad a la Guerra del Golf o el mecanismo de seguridad colect iva se consolida como una de las est rat egias más dest acadas en la posguerra f ría, cont ando con el aval y el impulso de los Est ados Unidos. [BUSSO, 1994, 87]
El aument o de la part icipación argent ina en OM P de la ONU f ue signif icat ivo, aunque si bien nuest ro país había part icipado desde 1958 siempre lo había hecho de manera simbólica, t ant o por lo el número de misiones, como el de t ropas int ervinient es. 10 Como se señala en el Libro Blanco de la República Argent ina (1998), est e cambio f ue t ant o cuant it at ivo como cualit at ivo:
... hast a 1988 predominaron las [misiones] de “ mandat o clási-co” (observadores de t regua y f uerzas de int erposición), a part ir de ent onces se amplió polif uncionalment e su esf era de acción hacia act ividades t ales como prot ección de envíos de ayuda huma-nit aria; at ención de víct imas; ref ugiados; desminado; supervisión de elecciones polít icas; vigilancia de derechos humanos; recons-t rucción de inf raesrecons-t rucrecons-t ura, enrecons-t re orecons-t ros recons-t anrecons-t os. [w w w .mindef .gov.ar/ secciones/libro_blanco_de_def ensa.doc]
Gráf ico I: Part icipación Hist órica de Tropas en OM P
Fuent e: Fuent e: Fuent e: Fuent e:
Fuent e: CONSANI, Norbert o (Dir.) Anuario 1995 y siguient es.
nuest ro país “ sigue la curva de decrecimient o de la part icipación general de la ONU y obedece f undament alment e a razones presu-puest arias de los países cont ribuyent es.” [w w w .mindef .gov.ar/ secciones/libro_blanco_de_def ensa.doc]
La relevancia de est o s cam b i o s se expresaron en los objet ivos del Libro Bl an co d o n d e se señala que est a po-lít ica se ubica “ en el marco de la co-operación y bajo un
est rict o crit erio de legalidad, ot orgado caso a caso por el auspicio int ernacional” , bajo las siguient es condiciones:
... que exist a una amenaza real a la paz y a la seguridad int ernacional; que el alcance de la misión y los objet ivos propues-t os sean claros; que respondan a un inspropues-t rumenpropues-t o jurídico inpropues-t erna-cional; y, que las part es hayan acept ado o acordado la presencia d e l a m i si ó n d e p az. [ w w w .m i n d ef .g o v.ar /secci o n es/ libro_blanco_de_def ensa.doc]
Est a f órmula no es clara con respect o a qué legit ima a una int ervención, ya que se menciona como sust ent o a un “ inst rument o jurídico int ernacional” que permit e just if icar t ant o la acción de una coalición mult inacional, como a una OM P, o una acción unilat eral. No es un dat o menor que los Est ados Unidos f ueran apart ándo-se de Naciones Unidas hacia organizaciones como la OTAN que le permit ieron mayores márgenes de maniobra. 12 Est o se ve muy claro en el hecho que las Naciones Unidas f ueron cuidadosas en involucrarse en nuevos caso, acent uándose su rol prevent ivo. [SIPRI, 1995 y 1996]
En el ámbit o de las coaliciones int ernacionales, a dif erencia de lo ocurrido en el Golf o, ant e la int ervención de la OTAN en la Ex
12 El llamado moment o unipolar, ent re la Guerra del Golf o y la caída de la URSS, le permit ió a Est ados Unidos apoyarse en los organismos int ernacionales para lograr sus objet ivos. Cuando ést os se apart aron de sus pret ensiones, si bien cont inua promoviendo, un mult ilat eralismo amplio, Est ados Unidos empezó a sost ener la denominada “ doct rina Clint on” , la cual sost iene que ese país y Gran Bret aña son más f ieles a los f ines de las Naciones Unidas que la propia organización int ernacional, pasando a un mult ilat eralismo rest ringido con las pot encias que son miembros permanent es del Consejo de Seguridad y el G-8. La culminación de est e proceso de abandono de Naciones Unidas f ue la “ guerra humanit aria” de la OTAN en la ex Yugoslavia. [RAM ONET, 1998, 389]
Est os cam bios m oldearon una f orm a de derecho de injerencia, sust ent ado por las grandes pot en-cias que pret enden “ ident if icarse con la dem ocracia, pero al hacerlo com et e un deslizam ient o de sent ido inadm isible.” Su prim era et apa es la injerencia de t ipo hum anit aria que t om a “ la iniciat iva para ayudar a los heridos y las víct im as del suf rim ient o en un país ext ranjero” , para luego pasar a hablar “ de la necesidad de prot eger m ilit arm ent e a los colaboradores hum anit arios” , y f inalm en-t e se jusen-t if ica “ el aen-t aque m ilien-t ar aludiendo a una sien-t uación deplorable desde el punen-t o de visen-t a hum anit ario” y se act úa “ com o si el principal ef ect o de la guerra f uera la inst auración de los derechos hum anos.” TODOROV, 2003, 44-45]
0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400 1 600 Abr -0 1 M ay-0 1 Jun -0 1 Jul-0 1 Ago-0 1 S ep-0 1 Oct -0 1 Nov-0 1 Dic-0 1 En e-0 2 Feb-0 2 Mar -0 2 A br
-0 2 May-0 2 Jun -0 2 Jul-0 2 Ago-0 2 S ep-0 2 Oct -0 2 Nov-0 2 Dic-0 2 E n
e-0 3 Feb-0 3
M ar -0 3 Abr -0 3 M ay-0 3 Jun -0 3 Jul-0 3 A go-0 3 Sep-0 3 Oct -0 3 Nov-0 3 Dic-0 3 En e-0 4 Feb-0 4 M ar
-0 4 Abr -0 4 M ay-0 4 Jun -0 4 Jul-0 4 Ago-0 4
A r genti na B r as i l Chi l e E st ados U ni dos
Yugoslavia, el Canciller Di Tella se pronunció en cont ra de la part icipación argent ina. 13
Queda muy claro que est as acciones son part e de un rediseño de la polít ica ext erior y podemos explicarla por la pregonada part icipación en el Nuevo Orden M undial, en realidad f ue una f orma de seguidismo de la polít ica ext erior nort eamericana y generadora de conf lict os con los vecinos 14 - y por ot ro, ot orgarle un rol y una oport unidad para capacit arse y modernizarse a las f uerzas armadas argent inas.
2. Los gobiernos recientes (desde 1999 hasta hoy)
Exist en dos element os para analizar en t érminos muy generales las polít icas post eriores en est a mat eria: uno son las caract eríst icas generales de la polít ica ext erior del período, como así t ambién los cambios en el sist ema int ernacional.
Los grandes ejes de las polít icas ext eriores posmenemist as son: las t ensiones en la relación t riangular ent re Buenos Aires, Brasilia y Washingt on, y el impact o de las negociaciones con los Organis-mos Financieros Int ernacionales en la agenda ext erior. Ot ro ele-ment o a considerar es que los gobiernos de la Alianza, Duhalde y Kirchner t ienen un f uert e est igma por dif erenciarse de la gest ión de M enem en mayor grado que ent re ellos. 15
Solo a modo de present ación general, most raremos el Gráf ico II en donde aparecen el número de t ropas que part iciparon en OM P de Argent ina, Brasil 16 , y Est ados Unidos, además de las de Chile 17 , incorporando a est e país por ser relevant e para la cons-t rucción de un M ERCOSUR más amplio que una relación en cons-t érmi-nos comerciales. [TOKATLIAN, 2004ª]
Gráf ico II: Tropas OM P 2001 - 2004
Fu en t e: Fu en t e: Fu en t e: Fu en t e:
Aunque las operaciones de paz de ONU se ext endieron masiva-ment e desde 1999, con las nuevas misiones en la República Demo-crát ica de Congo, Timor Orient al, Kosovo, et c., llegando en el 2003 al mayor número de nuevas misiones anuales desde el f in de la guerra f ría. Cada una de ellas revelaron los desaf íos de recons-t rucción posrecons-t erior al conf licrecons-t o y el consrecons-t reñimienrecons-t o en la comuni-dad int ernacional para const ruir una paz sust ent able. A part ir del 2001 se observa una crecient e part icipación de act ores regionales en la pacif icación, la const rucción de paz y en los esf uerzos por solucionar crisis. Las misiones que comenzaron en el 2002 f ueron más pequeñas, de cort o plazo y con mandat os específ icos, pero t ambién t endieron a jugar un papel de const ruct or de paz y t ener una f unción de asesoramient o para la organización de los f ut uros gobiernos. [SIPRI, 2000, 2001, 2003 y 2004]
El comport amient o de los act ores no acompaña est e desempe-ño general, ya que mient ras Est ados Unidos poseen una part icipa-ción levement e descendent e, la Argent ina, Brasil y Chile se man-t ienen relaman-t ivamenman-t e esman-t ables hasman-t a el envío de man-t ropas a Haiman-t í. Con la creación del M INUSTAH, los t res países lat inoamericanos au-ment an su part icipación ajunt ándose al escenario general y expre-sando un comport amient o común, sobre t odo t eniendo en cuent a que Sant iago y Brasilia “ usualment e remisos a enviar ef ect ivos más allá del radio domést ico” . [RODRIGUEZ GIAVARINI, 2004, 27] La baja de los nort eamericanos es product o del cambio de est rat egia que ese país realizó en el ámbit o int ernacional, t ras la asunción de George W Bush y los at ent ados del 11 de sept iembre de 2001. Su impact o f ue la securit ización de la agenda int ernacio-nal y abandono de la est rat egia mult ilat eral por una act it ud unilat eral. Como se señala en el SIPRI Yearbook 2003:
13 La Nación, 11 de abril de 1999.
14 En est e ám bit o t am bién exist ían dif erencias con los brasileños, quienes t enían una part icipación m ás select iva, sust ent ada en “ un discurso discret o de def ensa del principio de no int ervención” que les perm it ía sólo adherir a aquellas propuest as que “ t uvieran m ayor convergencia con los int ereses del país.” [SARAIVA, M iriam y TEDESCO, Laura, 2003, 501] La llegada de Lula Da Silva ref orzó aún m ás est a posición, ya que f ue “ m ás allá de la def ensa prot ocolar de la búsqueda de salidas pacíf icas para el conf lict o [de Irak], colocándose claram ent e del lado de los países que rechazaban el recurso a la acción m ilit ar sin el aval del Consejo de Seguridad de la ONU. [CRUZ y STUART, 2003, 127]
15 Si bien est e f enóm eno de dif erenciación ent re las polít icas ext eriores de un gobierno a ot ro es rast reado por Robert o Russell para los últ im os veint e años [2004, 258], creem os que se t rat a de una conduct a de larga dat a [SIM ONOFF; 1999]
16 Est e país cont ribuyó en 22 m isiones y m ás de 13.000 hom bres ent re 1956 y 2001. [CRISSIUM A, 2001, 76-77]
La decisión de EE.UU. para def ender a su preeminencia como única superpot encia, buscando, golpeando y, si necesario, ant ici-pándose act ivament e, a aquellos que lo amenazaran ha dominado las percepciones de seguridad globales de los últ imos 18 meses. La preocupación compart ida, t ant o por sus amigos como por sus ene-migos, es cuánt o más seguirá en est a dirección. [SIPRI, 2003]
Est o es la emergencia de la aplicación de la t eoría de Richard Hass, quien reclama para los Est ados Unidos un rol de gendarme planet ario, con una dedicación parcial cont ra aquellos Est ados que no acept an su volunt ad, como un sherif f reúne a Est ados volunt arios que le ayuden a reest ablecer su orden, y una vez t erminada la acción se disuelve. Est o puso f uera de juego a las ot ras grandes pot encias que act ualment e est án excluidas de las grandes decisiones est rat égicas. [HASS, 1994]
2.1. El gobierno de Fernando De la Rúa.
El principal desaf ío del nuevo gobierno f ue const ruir un modelo alt ernat ivo de polít ica ext erior. Era evident e al ponderarse la ges-t ión de M enem que las “ relaciones carnales” ges-t enían un f oco de t ensión crecient e con Brasil y llevaron a t ener un bajo perf il en las cuest iones lat inoamericanas, aspect os que debían ser solucionadas. En la nueva agenda se observa un predominio de los t emas económicos que conf irma ciert o lineamient o general similar a la ant erior gest ión. 18 Si bien desde la Cart a de los Argent inos se sost iene que nuest ra polít ica ext erior “ no puede at arse al dict ado univoco de un miembro de la comunidad int ernacional” y que la “ prioridad est rat égica est á en el M ERCOSUR” [GODIO, 1998, 277] 19 , t ras t riunf o elect oral de Fernando De la Rúa sobre el candidat o Just icialist a Eduardo Duhalde, los principales diarios nort eameri-canos sost uvieron que no habría modif icaciones signif icat ivas en la relación bilat eral aunque señalaron que exist iría un cambio de est ilo. 20 Una muest ra de ello est á en la denominación de la polít ica hacia los Est ados Unidos que el Canciller la llamó “ int ensas” a cambio de las desprejuiciadas “ carnales” del menemismo. 21
18 La designación de Rodríguez Giavarini f ue m uy signif icat iva al respect o, ya que se t rat a de un econom ist a, com o Cavallo y Di Tella, cuest ión que llevó a pensar “ que la polít ica ext erior cont inua-rá, al m enos en cort o plazo, siendo ejecut ada en clave económ ica.” [BUSSO, 2000, 121] Aunque, a dif erencia de ellos, su int erpret ación del m undo est á sesgada por una visión jurisdicist a, com o la m ayoría de los radicales.
19 Desde esa propuest a a la plat af orm a exist e una at enuación de est os plant eos polít icos de las relaciones argent inas con el m undo.
20 Clarín, 24-10-99. Com o lo señala Anabella Busso, la Alianza “ había hecho duras crít icas a la polít ica de alineam ient o proponiendo redef inirla f undam ent alm ent e en lo que se ref iere al est ilo diplom át ico que caract erizó al Canciller Di Tella.” [La cursiva es nuest ra, BUSSO, 2000, 115]
Aunque la propuest a de la coalición pret endía ser prof unda “ porque buscaba una modif icación sust ancial en la concepción ideológica de la polít ica ext erior” [M IRANDA, 2003, 15], t ambién es ciert o que no son pocos los analist as que reducían est a cuest ión a un simple cambio de est ilo diplomát ico, marcado por ciert o perf il conservador de ese President e.
Est a polít ica ext erior careció de capacidad de adapt ación f rent e a un escenario int ernacional cambiant e que impact ó en el ámbit o decisional y discursivo. La llegada de Cavallo al M inist erio de Econo-mía f ue la piedra de t oque, ya que ést e no congeniaba con la idea que el M ERCOSUR
como prioridad, lle-vando a una serie de pujas ínt er bu-rocrát icas de grue-so calibre en su intento de acercarse al ALCA que af ec-t aron la relación t ant o con Brasil como con los Est a-dos Unia-dos 22 , e in-ternamente, dentro de la coalición go-bernant e.
La int ención de
f ijar al M ERCOSUR como prioridad est rat égica y el ajust e a las relaciones con Est ados Unidos, crearon cont rariedades discursivas que f ueron prof undizadas al no est ar claros qué mecanismo se ut ilizaría para lograr los objet ivos plant eados como ref undar y ampliar al M ERCOSUR 23 , cómo se iba a direccionar la polít ica ext erior hacia el diálogo Sur-Sur y hacerla conf luir con el diálogo Nort e-Sur, et c.
Tras diez años de relaciones carnales con Washingt on, la pro-moción del M ERCOSUR parece inmersa en una puja ent re dos polos en los que la polít ica ext erior que oscilaba, no como
pro-22 Est as t ensiones se ref lejaron discursivam ent e com o lo dem uest ra la part icipación del president e De la Rúa en su visit a por Est ados Unidos en junio de 2000, las reuniones del Grupo Río y del Grupo de los 15 en donde la post ura f rent e a los organism os int ernacionales f ue virando desde pedir “ una act it ud m ás com presiva” en W ashingt on, a cuest ionar a los organism os f inancieros int ernacionales en Cart agena, y a crit icar a los países cent rales por el abism o que separa a los países pobres y ricos en El Cairo. Est a últ im a posición f ue dem asiado débil debido a que la ayuda f inanciera que el país necesit aba de los organism os m ult ilat erales de crédit o y los países cent rales era “ un condicionant e dem asiado f uert e.” [M IRANDA, 2003, 57]
23 Por ejem plo, la cont inuidad de la polít ica de convert ibilidad apareció com o un escollo insalvable en la relación con Brasil, luego que est e país devaluara y af ect ara los int ercam bios com erciales ent re am bos.
duct o de una polít ica pendular para el logro de aut onomía sino como result ado de una navegación sin un rumbo f ijo y por eso, se cayó en una doble dependencia. La gest ión gira en t orno a cómo superar el compromiso de una alianza est rat égica con Brasil sin dejar de reconocer la conducción hegemónica nort eamericana. Pero pront o, las acciones marcaron “ conf usión, y predominaron las polít icas react ivas por encima de las polít icas racionales.” [M IRANDA, 2003, 45] M ás allá de sus int enciones:
... las conduct as diplomát icas de la administ ración aliancist a no respondieron a una iniciat iva de polít ica ext erior. Est as con-duct as quedaron at rapadas ent re los cambios de la polít ica est a-dounidense y las promesas brasileñas en t orno al M ERCOSUR. [M IRANDA, 2003, 53]
Est a últ ima se f undament a en dos explicaciones: ref orzar el poder regional ant e Washingt on y ser una polít ica f uncional a quien si t enía objet ivos aut onomizant es, Brasil. [M IRANDA, 2003, 59]
En est e marco, las OM P son un element o clave para describir la acción del gobierno. Ant es de la asunción de la f órmula aliancist a, la administ ración de Clint on la sondeó, a t ravés de su Secret ario de Def ensa, William Cohen, para saber si se proseguiría con las OM P, la respuest a f ue af irmat iva en la medida que est as f ueran impulsadas por Naciones Unidas. 24 De la Rúa f ue muy sensible a est o, ya que en su mensaje inaugural lo señaló como un punt o relevant e de su polít ica ext erior. 25
El gobierno demócrat a cont inuó presionando para af ianzar est as operaciones, si bien la administ ración delarruíst a compart ía sus objet ivos, el M inist ro de Def ensa, Ricardo López M urphy, ant e una nueva requisit oria de Cohen:
... respondió que nuest ro país no est aba en condiciones de seguir haciéndolo por razones presupuest arias. De est o se des-prende que no exist ió un giro prof undo, en cuant o a la valoriza-ción de las OM P como medio para garant izar la paz mundial, increment ar la perf omance de la Fuerzas Armadas o cualquier ot ra consideración vinculada a la polít ica de def ensa, sino que se involucraron razones presupuest arias. [BUSSO, 2001, 81]
24 Clarín, 16/11/01,
Gráfico III
OMP durante la gestión de Fernando De la Rua
658 658 658 662 663
581
658 637 634
94 82 97 98 102 101 100 100 100
50 49 49 50 51 51 51 51 51
880 856
797 782
747 732
804 784
750
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000
Abr-01 May-01 Jun-01 Jul-01 Ago-01 Sep-01 Oct-01 Nov-01 Dic-01
Nú
m
e
ro
d
e
Ho
m
b
re
s
Argentina Brasil Chile Estados Unidos
El compromiso argent ino con la OM P se observa en el docu-ment o denominado Redef inición de la Def ensa Nacional (2001). Si bien en sus objet ivos y condiciones coinciden con el realizado en la administ ración ant erior exist e la incorporación de una condi-ción que es preocupant e en t ant o af ect a al principio de no int er-vención. No ref erimos a la siguient e: “ que a pesar de la negat iva de alguna de ellas [las part es en conf lict o], la int ervención result a imperat iva para preservar la paz y la est abilidad de la región.” [w w w .mindef .gov.ar/secciones/revision/prioridades3.ht m]
A pesar de la magnit ud de est e ajust e doct rinario, no exist ieron sit uación para aplicarlo aunque se increment aron el número de misiones, se pasó de nueve a diez, pero se mant uvo la part icipa-ción t ot al de hombres, como vemos en el Gráf ico III. El rest o de los act ores involucrados, Brasil, Chile y Est ados Unidos cont inúan con los lineamient os ya señalados.
Gráf ico III: OM P durant o la gest ión de Fernando De la Rua
Fu en t e: Fu en t e:Fu en t e:
Fu en t e:Fu en t e: w w w .u n .o rg /sp ah ish /p eace/d p k o /in d ex.asp
No es casual que De la Rúa en su últ imo M ensaje de Apert ura a las sesiones del Congreso plant eara:
e-lect ual y t ecnológico con los países más avanzados del mundo, part icipando así, en benef icios del país, de la causa de la paz. En t odas las misiones en que part icipan han dado sobradas muest ras por su ef iciencia y alt o nivel prof esional. [DE LA RUA, 2001]
El at ent ado cont ra Washingt on y Nueva York puso al gobierno aliancist a en apriet os, ya que su est rat egia mult ilat eral se most ró débil f rent e a la decisión nort eamericana de unilat eralizar la agenda int ernacional.
Aunque el gobierno manif est ó su “ absolut a colaboración” con Est ados Unidos, e incluso señaló que el gobierno apoyó la respues-t a milirespues-t ar enrespues-t endiendo que con ésrespues-t a los norrespues-t eamericanos busca-rían la “ just icia y no venganza que es un principio universal.” 26 Pero est a “ colaboración absolut a” est uvo sujet a a dos consensos: uno ext erno (en los organismos mult ilat erales pero especialment e con regionales) y ot ro int erno (la medida adopt ada será decidida por el Congreso).
Para el primero de ellos, est a f orma de mult ilat eralismo no adopt a una f orma de oposición a Washingt on sino para lograr una misma sint onía regional con los mandat os de la Casa Blanca. En una primera lect ura podemos concluir que al gobierno le f ue más f ácil operar como un “ const ruct or de consenso cont inent al” 27 de acuerdo a los lineamient os de Washingt on que lograr los apoyos int ernos para sus polít icas.
Est e últ imo aspect o, el consenso int erno f ue muy dif ícil de lograr ya que la discusión de los part idos polít icos - of icialismo y oposición-, algunos se oponen al envío de t ropas y exigen un mult ilat eralismo dist int o, más en sint onía con Brasilia 28 y ot ros, como el menemismo, exigen una posición más af ín a Washingt on. [SIM ONOFF, 2002, 12-14] Para algunos académicos, como Robert o Russell, el gobierno obró razonablement e:
... No podemos quedarnos af uera. Ahora bien, lo que sí debe-mos evit ar es sobreact uar el apoyo. No podedebe-mos ser los primeros en pregunt ar a dónde hay que ir a pelear. Eso podría aument ar el riesgo concret o para nosot ros. Hay que lograr f uert es consensos int ernos y t ambién int ernacionales. Sería import ant ísimo lograr acuerdos en el M ERCOSUR. [RUSSELL, 2001, 29]
Un dat o posit ivo est uvo en evit ar la sobreact uación, al no embarcarse en la avent ura milit ar, aunque jugó un rol import ant e en la movilización y coordinación de los organismos regionales en apoyo de Washingt on, a t ravés de la convocat oria al TIAR, aunque
26 Clarín, 15 de sept iem bre de 2001, 5.
27 Est a f ue la expresión que ut ilizó la Consejera de Seguridad Nacional, Condoleezza Rice para caract erizar la acción del Canciller argent ino. [Clarín, 21 de sept iem bre de 2001, 24]
señaló que sólo se apoyará una respuest a mult ilat eral. Est os mo-vimient os de coordinación con los ot ros gobiernos de la región dif erencian del accionar de la Argent ina en la Guerra del Golf o. M ient ras en aquel conf lict o, los nort eamericanos no pidieron nuest ra int ervención milit ar, se enviaron t ropas. En est a oport unidad el gobierno est uvo esperando el pedido, como una f orma de evit ar la sobreact uación. Un problema grave, como señala Granovsky, que la Argent ina podría quedar “ sujet a a pedidos de Washingt on que acaso no quiera ni pueda – o no le convenga – cumplir” . [GRANOVSKY, 2001, 10]
Como vimos, la f orma que ha ido adquiriendo el principio de no int ervención y la debilidad económica va moldeando las posi-ciones argent inas acercándolas a las necesidades nort eamericanas en t odos los t emas, como lo señalan Robert o Russell y Juan Gabriel Tokat lián:
...Los argent inos debemos comprender que los grados de li-bert ad de un país, nuest ra seguridad y la consolidación de la democracia no pue-den result ar del en-simismamient o o de polít icas de
oposi-ción. Si embargo, t ambién debemos advert ir que no nos conviene la sobreact uación ni la adopción de posiciones solit arias que pueden generar riesgos innecesarios. [RUSSEL y TOKATLIAN, 2001, 6]
Uno de los int errogant es que surgieron en ese moment o f ueron que f ormas podía t omar la colaboración: o un rumbo más solapdo que el envío de t ropas al conf lict o, como lo señaló el Secret rio de Def ensa Donald Rumsf eld. Los aport es no serían direct a-ment e para la int ervención milit ar, ya que es una coalición f lot an-t e que “ podría cambiar y evolucionar” y en donde los socios “ t endrían papeles dist int os y cont ribuirán de diversas f ormas.” [RUM SFELD, 2001, 16] Esas diversas f ormas podrían ser la milit ari-zación de la Triple Front era, el reemplazo de las t ropas nort eame-ricanas por argent inas en ot ras zonas del mundo, como en la ex Yugoslavia, et c.
En medio de la convulsión polít ico-social que t erminó con el gobierno de Fernando De la Rúa, est a gest ión of reció cont ribuir a la guerra de Af ganist án con seiscient os hombres de inf ant ería y un hospit al móvil, bajo el mandat o de Naciones Unidas aunque est a operación se f rust ró por su caída. 29
En medio de la convulsión político-social que
terminó con el gobierno de Fernando De la
Rúa, esta gestión ofreció contribuir a la
gue-rra de Afganistán con seiscientos hombres
de infantería y un hospital móvil, bajo el
mandato de Naciones Unidas aunque esta
operación se frustró por su caída
2.2. La polít ica ext erior del gobierno de Eduardo Duhalde
La asunción del Senador Eduardo Duhalde como president e provisorio, el 1° de enero de 2002 puso f in a la sucesión inint rrumpida de president es desde f ines de diciembre del año ant e-rior. En su primer mensaje al parlament o anunció el cambio del modelo económico “ agot ado” y el no pago de la deuda ext erna decret ada por Adolf o Rodríguez Saa. 30
La nueva vinculación de la Argent ina con el mundo f ue calif i-cada por el Canciller Carlos Ruckauf como “ poligámicas” , dif eren-ciándose de las “ relaciones carnales” del gobierno de M enem. Las relaciones con Washingt on no sólo est aban “ cent radas en la cues-t ión f inanciera de la Argencues-t ina, sino cues-t ambién abarcaba cuescues-t iones vinculadas de la polít ica diplomát ica.” [M IRANDA, 2003, 72] 31
A dif erencia de la administ ración delarruíst a, la gest ión int eri-na de Duhalde est uvo marcada por ueri-na polít ica ext erior pragmá-t ica y sujepragmá-t a por l a co yu n t u r a d el “ cada día” . Para Mi-randa el análisis de est e gobierno se circunscribe a dos aspect os: la t ensión por “ la ut ilización del ámbit o int ernacional para sat isf acer objet ivos de polít ica domést ica” ; y “ el único indi-cio de raindi-cionalidad que t uvieron las relaindi-ciones ext eriores de la Argentina en esta época signada por actitudes reactivas” –refieriréndose al proceso de negociación con el FM I encarado t ras la gest ión de Lavagna en el M inist erio de Economía. [M IRANDA, 2003, 70]
El objet ivo polít ico de la administ ración duhaldist a era “ recor-t ar el alineamienrecor-t o polírecor-t ico con los Esrecor-t ados Unidos.” Ejemplos de est e objet ivo f ueron la posición del gobierno argent ino ant e la invasión nort eamericana a Irak y el uso pragmát ico de la condi-ción de Aliado ext ra OTAN en f uncondi-ción de ganar apoyo en la negociación f inanciera. [M IRANDA, 2003,74]
Con respect o a Brasil exist en dos aspect os para señalar: prime-ro, la crisis obligó al país a “ ref ugiarse en el apoyo lat inoameri-cano, sobre t odo en el brasileño” y a “ coincidir con la t radición abst encionist a de Brasil.” [M IRANDA, 2003,72-76] La llegada de Lula da Silva con su idea de ref orzar el M ERCOSUR hizo que la
30 El f in de la convert ibilidad m arcaría el f in del m odelo de alineación con W ashingt on, del m ism o m odo que lo había creado [RAPPOPORT, 2003, 222]
31 Las negociaciones con el FM I f ueron polít icas en la creencia que así se reem plazarían las realizadas en la gest ión de la Alianza. Las dif erencias ent re los cuadros t écnicos del Fondo y el ala polít ica son donde el gobierno logra quebrar la resist encia de los prim eros con la llegada de Robert o Lavagna al M inist erio de Econom ía, y la aplicación de una est rat egia en t al sent ido. [LOPEZ COPPOLA, TOSI y VERDI, 2003]
Gráfico IV
OMP durante la gestión de Duhalde
633 633
612 635 636
649 652 654 653 646 647 631 628 627 671 565 565
95 101 101 101 101 102 100 101 101 100 149
77 79 74 74 75 73 44 44 44 44 44 44 49
23 22 20 20 17 17 17 17 17 16 756 775
730 712 704
680 691 692
643 675 675 631 610 580 584 558 539 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 Ene-02 Feb-02 Mar-02 Abr-02 May-02 Jun-02 Jul-02 Ago-02 Sep-02 Oct-02 Nov-02 Dic-02 Ene-03 Feb-03 Mar-03 Abr-03 May-03 Nú m e ro d e H o m b re s
Argentina Brasil Chile Estados Unidos
Argent ina ganara relevancia est rat égica en la agenda brasileña que ant eriorment e no poseía.
Gráf ico IV : OM P durant e la gest ión de Duhalde
Fu en t e: Fu en t e:Fu en t e: Fu en t e:
Fu en t e: w w w .u n .o rg /sp ah ish /p eace/d p k o /in d ex.asp
La OM P dent ro del gobierno de Duhalde cont inúo el lineamient o seguido desde el gobierno de la Alianza con una leve disminución de seiscient os t reint a hombres a quinient os t reint a como se obser-va en el Gráf ico IV, y se pasó de diez misiones a ocho. 32 Como había ocurrido con el gobierno delarruíst a, est a disminución de ef ect ivos de OM P obedece a la decisión del gobierno de reducir gast os Est a decisión se ref lejó en el discurso de apert ura de las 121 sesiones ordinarias, el president e dijo:
Est aremos compromet idos con las acciones humanit arias que sean necesarias para def ender la salud y la int egridad de las inocent es víct imas de los conf lict os bélicos... Nuest ras Fuerzas Amadas, que cumplen las t areas asignadas con lealt ad y pat riot is-mo con presupuest os exiguos pero con t al ent rega, son respet adas allí donde vayan. Seguiremos mant eniendo nuest ra presencia en las misiones de paz, dent ro de los lugares en los que est emos t rabajando y con la reducción propia de la aust eridad que nos impusimos. [DUHALDE, 2003]
Frent e a la decisión nort eamericana de int ervenir en Irak, el gobierno t uvo una posición ambigua: Por un lado, en ese mismo
discurso el President e señaló “ no saldrán nuest ras t ropas a pelear ninguna guerra en Irak” [DUHALDE, 2003] Fundando su posición en su caráct er provisional 33 , no exist ía consenso int erno para enviar t ropas allí y “ además t iene sobre sus espaldas una opinión publica mayorit ament e cont raria al combat e en Irak.”
Si bien est o es ciert o, el Canciller Ruckauf hizo “ siempre hin-capié en la conveniencia de que la guerra sea una decisión del Consejo de Seguridad, la verdad es que pone más énf asis en describir las condiciones del régimen de Saddam Hussein.” [M O-RALES SOLA, 2003] Est o se evidenció en la act it ud poco clara de est e M inist ro en su visit a a Nueva York, con mot ivo de la Asam-blea General de la ONU en 2002. Allí le manif est ó al president e George W. Bush en un encuent ro casual:
... la Argent ina respalda el pedido nort eamericano de que se cum-plan las resoluciones del Consejo de Seguridad y se le dé un ult imát um de semanas a Saddam Hussein para que permit a a los inspect ores int ernacionales chequear si Irak t odavía f abrica armas químicas, misiles nucleares o cualquier ot ro t ipo de mat erial bélico. 34
Si bien, la primera part e de su dicho est aba bajo las inst ruccio-nes muy precisas del president e Duhalde, en cuant o a que t oda acción cont ra Irak debía ser mult ilat eral y no unilat eral; la segun-da part e, era puest a en dusegun-da por los ot ros miembros del Consejo de Seguridad, ya que presagiaba el accionar unilat eral est adouni-dense y est o est aba f uera de sus inst rucciones. Por ello, al día siguient e el Canciller t uvo que aclarar que:
No est amos volviendo a las relaciones carnales. Est amos mant e-niendo una act it ud que Argent ina viene sost ee-niendo invariable-ment e, porque durant e la administ ración de Rodríguez Giavarini el cumplimient o de las resoluciones de ONU ha sido un t ema. No se ha variado en eso. 35
Los Est ados Unidos presionaron sobre est a cuest ión, ant es de la visit a del Subsecret ario de Asunt os Hemisf éricos, Ot t o Reich, apa-reció publicada en La Nación una not a suya donde se señalaba que: En años recient es, la Argent ina ha sido un f irme campeón de la libert ad en el hemisf erio occident al y en t odo el mundo, y noso-t ros apreciamos y valoramos muchísimo la ayuda que ha brindado desde la Guerra del Golf o hast a la act ual campaña cont ra el t errorismo. La ayuda argent ina ha sido siempre of recida en f orma rápida y muy ef ect iva cuando t uvo que ser implement ada. Su
33 Com o dicen Fuent es y Rojas A ravena la persist encia de problem as de gobernabilidad en A rg en t in a, co m o d e o t ro s p aíses lat in o am erican o s, “ d eb ilit an su p o sició n en el co n ciert o int ernacional.” [FUENTES y ROJAS ARAVENA, 2003, 78-79]
34 Aquí se not a el deseo de dif erenciarse m ás de la adm inist ración de M enem que la de la Alianza [Clarín, 13 de sept iem bre de 2002]
cont ribución no será olvidada nunca y nosot ros siempre est aremos agradecidos. [REICH, 2002, 17]
Una f orma de responder a est a sit uación f ue la i d ea d e en vi ar “ ayuda humani-t ar i a” humani-t r as el co n f l i ct o . Est a consistiría en par-t icipación de ex-pert os en armas nucleares, quími-cas y
contaminan-t es, el hospicontaminan-t al desplegable y apoyos médicos especializados y t ambién cu m p l i r co n n u est r as f u er zas en l a p ar t i ci p aci ó n en el Car i b e an t e el vacío d ej ad o p o r l o s n o r t eam er i can o s. [la cursiva es
nuest ra SIM ONOFF y OTROS, 2003]
El gobierno de Eduardo Duhalde convocó a elecciones para president e de la república que culminó con la ent rega del mando a Nést or Kirchner, el 25 de mayo de 2003.
2.3. La polít ica ext erior del gobierno de Nést or Kirchner
Desde su mensaje inaugural Nést or Kirchner f ijó como paut a general de su polít ica ext erior un caráct er mult ilat eral. Est a se sust ent a en la exist encia de presupuest os idealist as (“ f ort aleci-mient o del Derecho Int ernacional” ). [KIRCHNER, 2003]
En consonancia con ello, el Canciller Raf ael Bielsa calif icó a nuest ro país como “ pot encia int ermedia” 36 , y est a condición:
... est á direct ament e relacionada a su inf luencia en el ámbit o regional, en la af irmación de valores como los derechos humanos, la resolución pacíf ica de conf lict os y la est abilidad democrát ica. Lo es t ambién su papel indispensable para const ruir la ciudadanía del M ERCOSUR, y en escala más amplia la responsabilidad de preservar y desarrollar recursos no renovables aquí disponibles. También la posibilidad de int ervenir junt o a ot ros países int erme-dios en la negociación que lleve a la eliminación de subsierme-dios y prot ecciones de part e de los países avanzados. [BIELSA, 2003]
Est os element os aparecen clarament e en el int ent o gubernamen-t al de evigubernamen-t ar la discusión bilagubernamen-t eral con Esgubernamen-t ados Unidos y hacerlo con el conjunt o de la comunidad int ernacional, t ant o desde el punt o de
36 M uchos analist as, m uy vinculados a las polít icas de los novent as, no dudaron en calif icar a est a def inición com o “ m inim alist a” [CARDENAS, 2004, 11] Tal vez, est os sect ores represent en una versión “ m axim alist a” de nuest ra vinculación con el m undo.
vist a polít ico como económico. 37 En la primer cuest ión Washingt on consult ó a Buenos Aires por el envío de t ropas a Irak, la respuest a argent ina f ue que lo haría cuando la f uerza mult ilat eral que ocupa ese país est uviese bajo la conducción de la Naciones Unidas. 38 Est a posición repercut ió en la act uación que la administ ración Bush t uvo en los organismos f inancieros mult ilat erales y en el G8 donde hast a ese ent onces at emperaba la post ura europea. 39
Exist en dos aspect os que f ueron resalt ados por el Primer M agis-t rado: la conagis-t inuidad de la paragis-t icipación en M isiones de Paz, y en los problemas de la agenda int ernacional plant eada por los Est a-dos Unia-dos, la lucha cont ra el t errorismo. Est e problema est á posicionado en est e lugar de la agenda, marcando una dist ancia con la orient ación dada por Washingt on a ese problema, aunque se manifestó “ dispuesto y atento” en el objetivo de “ lograr desterrarlo” , ya que ident if ica al país como una víct ima de esas acciones. [KIRCHNER, 2003]
El plano regional aparece como priorit aria en su discurso, f ijan-do: “ la const rucción de una América Lat ina polít icament e est able, próspera y unida con base en los ideales de democracia y just icia social.” [KIRCHNER, 2003] El M ERCOSUR ha pasado por moment os dif íciles desde mediados de los novent a y el acercamient o polít ico ent re los president es Lula y Kirchner es una medida alent adora, pero est o no garant izó el alejamient o de las t ensiones.
En el plano económico t ambién se sient a sobre acciones mult i-lat erales, t ant o en su f az comercial como f inanciera. Para el pri-mero de ellos, el M ERCOSUR aparece como el vért ice de un t riangulo de negociación con el ALCA y Unión Europea. 40 Un ef ect o impor-t animpor-t e f ue lo ocurrido en la reunión de la OM C en Cancún cuando la Argent ina priorizó el G20 plus al grupo Cairns marcando en est e aspect o un claro cambio de su est rat egia de inserción económica int ernacional, y que result ó más product ivo. Pero además se indi-ca la necesidad de prof undizarlo y ampliarlo al rest o de los países lat inoamericanos. 41 Además en est e plano es complement ado con una est rat egia de apert ura comercial que busca increment ar “ sust ancialment e nuest ro int ercambio con el rest o del mundo” , diversif icando y desconcent rando nuest ro comercio ext erior,
ge-37 Si bien para el gobierno, la decisión es clara, est a act it ud no es ajena a los gobiernos post eriores a M enem .
38 La Nación, 16 de sept iem bre de 2003.
39 Los países europeos presionan en esos organism os para m ejorar su sit uación, ya sea por sus inversiones af ect adas por el congelam ient o de t arif as desde el gobierno de Duhalde, y el pago a los t enedores de bonos de la deuda ext erna, perjudicados por el def ault .
40 Clarín, 17 de junio de 2003.
nerando negociaciones simult áneas y permanent es “ en t odos los f oros de negociación que involucren a nuest ro país” . [KIRCHNER, 2003] Desde el punt o de vist a f inanciero, la negociación de la deuda ext erna se cont inúa con una est rat egia que permit a reducir los mont os y t asas y ampliar plazos y vencimient os.
De la part icipación en OM P podemos observar en el Gráf ico V lo siguient e: a dif erencia de los ant eriores períodos, el de Fernando De la Rúa y Eduardo Duhalde, exist e al f inal un increment o signi-f icat ivo del número de hombres en est as misiones. El mismo signi-f enó-meno se observa en Chile y Brasil, mient ras que Est ados Unidos cont inua la disminución de su part icipación que pasó de quinient os t reint a a cuat rocient os t reint a hombres. También exist en cambios en la cant idad de misiones llevadas por algunos de esos países, ya que Est ados Unidos pasa de seis a nueve, Brasil de una a cinco, en cambio Chile y Argent ina se mant ienen sin cambios. 42
Para el caso argent ino, el president e se ref irió a est a sit uación en su mensaje a la Asamblea General del año 2004:
Durant e est e año hemos duplicado el personal milit ar y policial acredit ado en misiones de mant enimient o de la paz, cont ando en la act ualidad con ef ect ivos argent inos en ocho de las dieciséis operaciones exist ent es. [KIRCHNER, 2004]
Si bien la def inición de la polít ica de seguridad int ernacional del gobierno kirchnerist a se sust ent a en t res element os: def ensa de la democracia y los derechos humanos; respet o a la soberanía y a la aut odet erminación; y el mult ilat eralismo. [SIM ONOFF y OTROS, 2004] 43 Cuando se def ine el rol de las OM P en el documen-t o documen-t idocumen-t ulado La Def ensa Nacional en la Agenda Democrádocumen-t ica (2003), encont ramos lo siguient e:
... la act uación argent ina t endrá lugar a t ravés de y procurando incidir en los organismos mult ilat erales como la ONU y la OEA... Un aspect o signif icat ivo del rol argent ino en mat eria de cont ribu-ción a la paz int ernacional es la part iciparibu-ción en operaciones de paz en el marco de Naciones Unidas o en aquellas coaliciones que no se opongan a los principios est ablecidos en la Cart a de dicho organismo, ref eridos en sus art ículos seis y siet e... Argent ina debe cont ribuir t ambién a elaborar, promover y sost ener un Sist ema Int ernacional basado en reglas claras que ref lejen los valores que como sociedad sust ent amos. [w w w .mindef .gov.ar/secciones/do-cument os/Proyect o% 20La% 20Def ensa% 20Nacional% 20en% 20la% 20 Agenda% 20Democr% E1t ica.doc]
42 En el caso de nuest ro país est a act it ud se dif erencia de Duhalde que no las renovaba, pareciéndose m ás a los gobiernos de Fernando De la Rúa y M enem que las reem plazaba por ot ras n u evas.
Gráfico V
OMP durante la gestión de Kirchner
562 559 557
642
554 553 554 566 566
674
553 554 545
742 1026
75 74 74 74
128
82 82 83 83 83 82
281
1351 1363 1363
14 16 16 16 22 21 14 13 13 14 13 15
355
463 463
530 519
453
430 464
516 518
484 484 482
562 532
507
427 430
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600
Jun-03 Jul -03 Ago-03 Sep-03 Oct-03 Nov-03 Di c-03 Ene-04 Feb-04 Mar -04 Abr -04 May-04 Jun-04 Jul-04 Ago-04
Argentina Brasil Chile Estados Unidos
Es evident e que exist en dif erencias ent re ambas def iniciones. Pero queremos resalt ar t res aspect os del últ imo t ext o: primero, la asignación de la OEA de f acult ades int rusivas, que como vimos f ue un reclamo dela administ ración menemist a; en segundo lugar, se habla de “ coalición” , est a def inición sigue dejando librada la po-sibilidad de act uar por f uera de Naciones Unidas; y, f inalment e, se hace mención a los Capít ulos VI y VII de la Cart a 44 , es decir t ant o para las t areas de mant enimient o como de imposición de paz.
Tant o Brasil como Chile, t ienen dist int as mot ivaciones para part icipar de est a misión. No es un dat o menos que ambos est u-vieron como miembros no permanent es en el Consejo de Seguri-dad cuando se t rat ó el t ema. Si bien, como lo hizo el gobierno argent ino, sust ent aron su decisión en el caráct er mult ilat eral y regional de la iniciat iva, es evident e que exist en ot ras más. 45
El primer caso se inscribe su part icipación en el marco select ivo que lo caract erizó desde f ines de la guerra f ría. Pero es indudable que t ambién se relaciona con su pret ensión de t ener un asient o permanent e en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Chi-le, por su part e, ya est aba allí, porque f ormó part e de la Fuerza M ult inacional Provisoria, y lo t omó como una oport unidad para mejorar su relación con Est ados Unidos, por su posición en el Consejo de Seguridad en la cuest ión de Irak.
Gráf ico V: OM P durant e la gest ión de Kirchner
Fu en t e: Fu en t e: Fu en t e: Fu en t e:
Los enf renamient os armados ent re los part idarios de Arist ide y la oposición en el int erior de Hait í f ueron creciendo, sobre t odo por el aport e nort eamericano y dominicano a los rebeldes. [LEM OINE, 2004, 12-13] 46 Teniendo en cuent a est a sit uación, el embajador Leonardo Despouy 47 dijo que:
... las Naciones Unidas, la OEA y los organismos humanit arios se enf rent an a un doble desaf ío: act uar en lo inmediat o para desacelerar la crisis y al mismo t iempo cont ribuir a su resolución pacíf ica. [DESPOUY, 2004, 27]
El gobierno argent ino expresó públicament e a t ravés del Secre-t ario de PolíSecre-t ica ExSecre-t erior, y Vicecanciller, Jorge Taiana, el 13 de f ebrero de 2004:
... que la Argent ina apoya plenament e las gest iones que lleva adelant e la Comunidad del Caribe (CARICOM ) y part icipa act iva-ment e en el grupo de amigos de la OEA, a f in de apoyar t odas las iniciat ivas que se present en para logra una rápida solución de est a crisis dest acando que est e int erés ha sido const ant e en los últ imos años con la act iva part icipación de Argent ina en los dif íciles procesos polít icos de ese país. 48
La opción por una salida polít ica a est a crisis f ue reaf irmada cinco días después por los gobiernos del M ERCOSUR y sus Est ados Asociados que emit ieron un comunicado donde deploran los he-chos de violencia, manif iest an su prof unda convicción en que el diálogo pacíf ico y const ruct ivo son la solución al problema y reaf irmando su apoyo a t odas las negociaciones mult ilat erales que ya se señalaron. 49
A f ines de ese mes el gobierno argent ino decidió ref orzar la seguridad de nuest ra represent ación en dicho país. Luego, el 2 de marzo, t ras la renuncia f orzada de Arist ide y la f ormación de la Fuerza M ult inacional Provisoria (Est ados Unidos, Francia, Canadá y Chile) bajo la Resolución 1529/04 del Consejo de Seguridad,
44 Es evident e que el t ext o cont iene un error al m encionar “ art ículos” en vez de “ capít ulos” .
45 M uy signif icat ivos de est a sit uación son los report ajes a José Veiga Filho, M inist ro de Def ensa de Brasil [Clarín, 19 de m ayo de 2004] y al Em bajador Juan Gabriel Valdez, diplom át ico chileno que es el Jef e de la M isión de Paz de la ONU en Hait í [Clarín, 19 de agost o de 2004]. E incluso el art ículo del President e Chileno Ricardo Lagos aparecido en Clarín [LAGOS, 2004, 19]
46 En la proxim idad de su bicent enario com o nación independient e, Hait í suf rió una crisis polít ica, económ ica y social, ya que el gobierno legalm ent e const it uidos, el de Jean Bert rand Arist ide, iba perdiendo legit im idad f rent e a la aplicación de recet as neoliberales y m anipulaciones elect orales, f avoreciendo el accionar arm ado de grupos oposit ores, f inanciados por Est ados Unidos que lleva-ron al país a un virt ual est ado de guerra civil. Para m ayor inf orm ación, véase: [LEM OINE, 2004, 10-13]
47 Est e f uncionario act uó en la ant erior crisis hait iana en 1994 com o present ant e de ONU y OEA.
48 M INISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COM ERCIO INTERNACIONAL Y CULTO. “ Inf orm ación para la Prensa N° 42/04.” Buenos Aires, 13 de f ebrero de 2004.
anunció que solo prest aría ayuda humanit aria a t ravés de los Cascos Blancos, y que no t enía previst o el envío t ropas. Pero dos días después cambió de posición, decidiendo el envío de ef ect ivos milit ares a ese país en el marco de dicha resolución. 50
M ient ras la dis-cusión en nuest ro país comenzaba 51 , el Consejo de Se-guridad dict ó una nueva resolución, l a 1542, r áp i d a-ment e Brasil, Chi-le y Uruguay deci-dieron el envío. Los t iempos que la administ ración argent ina se t omó, llevaron a crít icas a algunos sect ores 52
El gobierno argent ino argument ó que no se demoraba o dudaba con la iniciat iva, sino que había decido hacer cont act o con los president es Ricardo Lagos y Lula Da Silva ant es de enviar el proyect o al parlament o. La preocupación de la administ ración de Kirchner f ue el marco legal de la misión, aunque “ desde el 2000 siempre se habían vot ado operaciones bajo el Capít ulo VII.” 53 Pero por ot ro lado veía en ella un gest o a la administ ración republicana, f rent e a la posición argent ina sobre la Cort e Penal Int ernacional y la cuest ión iraquí. 54 Aunque para el gobierno, su decisión, no se enmarcaba en una act it ud “ compensat oria” hacia los Est ados Unidos. 55
La definición de la política de seguridad
internacional del gobierno kirchnerista se
sustenta en tres elementos: defensa de
la democracia y los derechos humanos;
respeto a la soberanía y a la
autodeter-minación; y el multilateralismo
50 Tant o esa resolución, com o la siguient e (Resolución 1542/04) se hicieron en el m arco del Capít ulo VII (im posición de paz). Pero t am bién es necesario aclarar que sus f unciones no son sólo m ilit ares, com o sost uvo el Canciller Bielsa en un debat e post erior al envío de t ropas a Hait í con Juan Gabriel Tokat lián [2005] a principios de 2005:
“ ... la M isión en Hait í f orm a part e de una nueva generación de operaciones m ult idim ensionales que han epandido la ant igua noción de f uerza de separación para incorporar t areas de reconst ruc-ción judicial, adm inist raruc-ción civil, desarrollo económ ico y derechos hum anos. [BIELSA, 2005, 10]
51 Un dat o previo a est a discusión es la aprobación por part e del Congreso de la Ley 25.880 que reglam ent a el inciso 28 del Art ículo 75 de la Const it ución, ref erida a la aut orización de ingreso y egreso de t ropas al país que reduce la discrecionalidad con que los dif erent es gobiernos hicieron uso hast a ahora. En el art ículo 4° de esa Ley se est ablece que el Poder Ejecut ivo debe solicit ar aut orización, con la f irm a de los M inist ros de Relaciones Ext eriores, Com ercio Int ernacional y Cult o, Def ensa e Int erior, ést os dos últ im os según corresponda a personal de las Fuerzas Arm adas o de Seguridad. El decret o reglam ent ario, 1157/04, siguiendo a la Ley est ablece que las f uerzas involucradas en operaciones de paz de Naciones Unidas, sólo podrán salir sin aut orización si no f orm an part e operat iva de la m isión, o no const it uyen elem ent os que no f orm en part e de act ivida-des de prevención de conf lict os y est ablecim ient o de paz, m ant enim ient o, o consolidación de paz.
52 Com o por ejem plo, los de la revist a A genda Int ernacional que en su sección act ualidad crit icaron duram ent e est a decisión [Agenda Int ernacional: visión desde el sur, Buenos Aires, Año I, Junio-Agost o de 2004, 117-118]
53 La Nación, 6 de junio de 2004.
54 La Nación, 6 de Junio de 2004.
En mayo de 2004, el M inist ro de Def ensa, José Pampuro se reunió con su par brasileño, José Viegas, para ult imar los det alles de despliegue de t ropas en Hait í. Allí se evidenció la dif erencia de objet ivos ent re ambas misiones. M ient ras la Argent ina lo querían hacer bajo el Capít ulo VI de la Cart a (“ mant enimient o de la paz” ), las brasileñas, y t ambién las chilenas, lo harían por el VII (“ impo-sición de paz” ). 56
Recién el 21 de mayo se envió el proyect o al Congreso solicit an-do la aut orización para la misión 57 que cont emplaba la part icipa-ción de seiscient os hombres. 58 La suert e de est a misión puede “ af ect ar al sist ema de seguridad regional” y “ most rar al mundo un M ERCOSUR que represent a algo más que un acuerdo comercial.” 59 Una vez en el parlament o, la discusión se art iculó rápidament e en t orno a dos cuest iones: si era una misión de mant enimient o o imposición; y/o, si era una exigencia nort eamericana o una inicia-t iva regional. 60 Para José Pampuro “ Hait í est a en una sit uación de acef alía polít ica y la única f orma de ayudarlo es garant izando la est abilidad inst it ucional.” 61
El of icialismo, no consiguió un amplio consenso polít ico aun-que logró imponer su decisión. 62 Cent ró su argument ación en dos element os: la mult ilat eralidad del emprendimient o y la presencia regional en el mismo. 63 Como señala el represent ant e argent ino ant e la ONU, el Embajador Cesar M ayoral:
Si los part idos polít icos argent inos, los líderes de opinión y la mayoría de nuest ro pueblo sost ienen al mult ilat eralismo como
56 Est a am bigüedad responde a lo que ya señalam os de Todorov sobre la evolución del principio de ingerencia en el nuevo orden m undial. [TODOROV, 2003, 44-45]
57 Un día ant es el Senado brasileño ya había aut orizado a sus t ropas [Clarín, 22 de m ayo de 2004]
58 En algún m om ent o post erior, com o lo m anif est ó el M inist ro Pam puro se pensó en am pliarla a doscient os cincuent a o t rescient os hom bres m ás [Clarín, 14 de sept iem bre de 2004] pero luego, el propio f uncionario lo desm int ió t ras los incident es en donde un m arino argent ino f ue herido [Clarín, 12 de oct ubre de 2004]
59 La Nación, 6 de junio de 2004.
60 Nos ref erirem os sólo a la discusión polít ica, ya que las int ervenciones académ icas se encuen-t ran en un m ism o regisencuen-t ro. Véase [TELLO, 2004, TOKATLIAN, 2004b, 46-47 y 2004c, 6; TIBILETTI 2004, 16 y BOTANA, 2004, 6]
61] Clarín, 18 de Junio de 2004.
62] En la población la m edida no t iene sust ent o, ya que en dos encuest as publicadas en esos días [Clarín, 2 de junio de 2004 y Página 12, 20 de junio de 2004], el 70 % se declaró cont rario a ella. Aunque t am bién, la últ im a indicaba un alt o nivel de desconocim ient o del t em a y que se privilegia las vidas de argent inos que se podrían perder en la m isión.
concept o que debe regir las relaciones int ernacionales..., nuest ro país no debe est ar lejos de Hait í.
Y con respect o al segundo argument o:
Brasil y Chile, únicos países lat inoamericanos miembros no permanent es del Consejo de Seguridad, vot aron en su f avor y decidieron part icipar rápidament e en las f uerzas que se crearon para rest ablecer la paz y para desarmare las bandas en conf lict o. [M AYORAL, 2004, 31]
De hecho el President e Nést or Kirchner dijo en su mensaje ant e la Asamblea General de Naciones Unidas en sept iembre de 2004 que la “ región asumió el compromiso de ayudar al país más pobre de América a ret ornar al camino del crecimient o y de la libert ad, y garant izar la vía democrát ica” , y reaf irmó la posición argent ina: ... basada en el respet o universal de los derechos humanos y al derecho int ernacional humanit ario. La hist oria de la Argent ina explica la f irme posición de mi gobierno en una cuest ión que const it uye, a est as alt uras, part e de su ident idad como nación democrát ica. [KIRCHNER, 2004]
Además, se marcó est a acción como la cont inuidad de una polít ica de Est ado, como lo señaló el President e de la Comisión de Relaciones Ext eriores de la Cámara de Diput ados de la Nación, Jorge Agüero:
... La act it ud de Argent ina en est e t ema se encuadra dent ro de sus lineamient os permanent es de polít ica ext erior, por lo que debemos mant ener nuest ros compromisos en la mat eria y garan-t izar su congaran-t inuidad. [AGÜERO, 2004, 23]
Por est a posición el gobierno ganó un aliado inesperado, el Sena-dor Eduardo M enem quien def endió la medida, pero señaló “ Lo que sí puede crit icar es la demora de haberlo decidido ant es, hubiéramos t enido un lugar más preponderant e en la f uerza mult inacional de la ONU para Hait í, que ahora comanda un general brasileño.” 64
El duhaldismo apoyó la medida aunque exigió que la renova-ción de la misión la haga el Congreso y no el Poder Ejecut ivo. 65 También acompañaron est a decisión los part idos provinciales, los legisladores de Recrear, f undados en los mismo argument os del Poder Ejecut ivo. 66
En la oposición se encont raron el radicalismo, el socialismo, el ARI y los part idos de izquierda con represent ación parlament aria. Los primeros que al principio plant earon dudas con respect o al
64 Clarín, 17 de Junio de 2004. Esa crít ica se enm arca en la percepción “ m axim alist a” de nuest ra polít ica ext erior.
65 De hecho, est e f ue el único aspect o que cam bió del proyect o original que est ablecía la renovación aut om át ica ilim it ada desde el Ejecut ivo, por una renovación de ese m odo durant e t res períodos de seis m eses, t ras los cuales el t em a deberá ser t rat ado nuevam ent e en el Congreso.
f undament o de la misión -el capít ulo VII de la Cart a-, pasaron rápidament e a la oposición sost eniendo que con ella se af ect aba los principios de aut odet erminación y no int ervención. Para el diput a-do Federico St orani, vicepresident e de la Comisión de Relaciones Ext eriores de la Cámara de Diput ados, est a misión “ int ent a conva-lidar un golpe de Est ado con un gobierno inexist ent e desde el punt o de vist a de su legit imidad” y que est a int ervención mult ila-t eral “ f ue inicialmenila-t e bilaila-t eral por parila-t e de Francia y Esila-t ados Unidos que act uaron milit arment e ant es que se dict ara la resolu-ción del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.” En est e argu-ment o encont ramos una crít ica a la act it ud del organismo int erna-cional f rent e a est a crisis. Para él, la administ ración de Kirchner:
... int ent ó aprovechar est e gest o para salir del congelamient o que se la había impuest os por el correct o vot o -desde nuest ro punt o de vist a- con respect o a la sit uación de los derechos huma-nos en cuba. Pero han elegido un gest o equivocado en el país equivocado y sent ado pésimos precedent es. [STORANI, 2004]
En líneas generales la argument ación radical impugnó los con-t enidos de la resolución 1542/04 como una imposición de las grandes pot encias. Aunque no t odos los radicales est uvieron en cont ra de est a medida como lo muest ra la posición del ex M inist ro de Def ensa de Alf onsín, De la Rúa y Duhalde, José Jaunarena, el ex Canciller Adalbert o Rodríguez Giavarini [2004, 27] o el Senador Rodolf o Terragno, quien si bien impugnó los mot ivos que lleva-ron a la crisis en el país caribeño, e incluso remarcó que:
Est ados Unidos no t iene int erés en dist raer esf uerzos ni pagar el “ cost o polít ico” de una int ervención prolongada. Es por eso que, ahora, el Consejo de Seguridad recurre al “ mult ilat eralismo” en af án de preservar a Est ados Unidos. [TERRAGNO, 2004, 40]
Pero señala acert adament e que:
No es sensat o repudiar el “ unilat eralismo” nort eamericano y, cuando se t iene la oport unidd de int egrar una f uerza “ mult ilat e-ral” , de la cual Est adso Unidos no f orma part e, rehuir de la responsablidad. [TERRAGNO, 2004, 40]
Los legisladores socialist a t ambién se opusieron t ant o el Sena-dor Rubén Guist iniani, como el Diput ado Jorge Rivas t uvieron una act it ud act iva en cont ra del proyect o. Se f undaron en que el Poder Ejecut ivo t rat ó el t ema de f orma desaprensiva, inf undada y violat oria del principio de no injerencia. [RIVAS, 2004ª y 2004B]
El ARI se sumó a est a crít ica, ya que su responsable en Polít ica Ext erior, el ex Diput ado Carlos Raimundi señaló que “ la iniciat iva innovadora de Argent ina debería no ser f uncional al cont rol mi-lit ar est adounidense, sino debería plant ear una solución a las necesidades populares hait ianas.” 67
Conclusiones
En los novent a, la part icipación en coaliciones y en OM P f ueron inst rument os f uncionales a la est rat egia de alineamient o y f uent e de t ensiones con los vecinos.
En los gobiernos post eriores a M enem, la OM P f ueron virando muy lent ament e y convirt iéndose en un gest o aut onómico y de acercamiento a Brasil, aunque no siempre se logró. El dato diferenciador f ue el rechazo a part icipar de las coaliciones que Est ados Unidos f ormó en su nueva est rat egia de seguridad, aunque con algunos t it ubeos.
En el debat e de est a nueva et apa en nuest ra vinculación con el ext erior aparecen t res f ormas de percepción. Una, la maximalist a, ligada a la concepción que nuest ro país es part e del Primer M un-do, muy vinculada al alineamient o a Washingt on y generadora de disput as regional, sobre t odo con Brasil, muy f uncionales a su def inición principal. Ot ra, la minimalist a, que privilegia un mayor grado de acuerdo con la región, como ámbit o privilegiado de nuest ra polít ica ext erior y que puede t ener, o no, convergencias con Est ados Unidos. Finalment e, exist e una percepción que si bien compart e muchos aspect os de la se-g u n d a f o r m a d e percepción, es en ese últ imo punt o donde aparece la dif erencia, ya que mide su cert eza en f unción del grado de enf rent amient o con Estados Unidos, y en esa act it ud lle-ga a impugnar el sist ema int ernacio-nal vigent e. Los gobiernos posmenemistas se ubicaron en una visión minimalista68 , más realist a y ajust ada a nuest ra sit uación int ernacional. La per-manencia de incapacidades para generar consensos mínimos en t orno al diseño de una polít ica ext erior, ya sea por las oscilacio-nes, incoherencias y especulaciones de los act ores, es un signo muy preocupant e.
En el debate de esta nueva etapa en
nuestra vinculación con el exterior
apa-recen tres formas: una, la maximalista,
ligada a la concepción que nuestro país
es part e del Primer M undo; ot ra, la
minimalista, que privilegia un mayor
grado de acuerdo con la región y
final-mente, existe una percepción que mide
su certeza en función del grado de
en-frentamiento con Estados Unidos
A pesar de las declaraciones, las document aciones de def ensa marcan un desplazamient o desde el principio de no int ervención hacia el de injerencia. Nos parece que la int ervención sólo se just if ica cuando est án en
juego los int ereses y valores de la co-munidad internacio-nal, no los part icu-lares de las pot en-cias. Est a det ermi-nación es un punt o imprescindible para cualquier polít ica autonomista. [PUIG, 1984, 78] Aunque no
necesariament e, est a act it ud se expresa en el grado de conf ront ación con Est ados Unidos. [TOKATLIAN y RUSSELL, 2003, 87]
En est e escenario int ernacional la Argent ina debe hacer valer esos principios y evit ar cualquier part icipación individual y en t odo caso debe det erminarse qué objet ivos persigue la operación, sí los int ereses universales, regionales o los de la pot encia y obrar en consecuencia.
La misión en Hait í puede ser una calamidad que abra las puer-t as a una nueva época de inpuer-t ervencionismo en la región o que más allá de los orígenes de la crisis, o las mot ivaciones de los ot ros act ores regionales, puede ser una oport unidad para est ablecer los marcos de un comport amient o aut onómico.
Por eso, la Argent ina debe cont inuar con el esf uerzo realizado en misiones de paz de la ONU, a f in de colaborar con dicha inst it ución, ref orzando el mult ilat eralismo f rent e a la
act it ud unilat eral nort eamericana, modernizar y capaci-t ar a las f uerzas armadas y enconcapaci-t rarles un rol especif ico t ras el f in de la mayoría de los conf lict os limít rof es.
Bibliografía
Libros y Art ículos
AGÜERO, Jorge. “ Hait í: la paz no se impone, se const ruye” [En: Clarín, Buenos Aires, 9 de Junio de 2004], 23.
BIELSA, Raf ael. “ Sin poder pero inf luyent es” [En: Clarín, Buenos Aires, 10 de agost o de 2003]
- “ ¿Volver a salir de Hait í?” [En: Página/12. Buenos Aires, 8 de enero de 2005], 10.
