CURSO EN GESTIÓN DE RIESGOS Y GOBERNABILIDAD LOCAL

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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

ESCUELA VIRTUAL DE PNUD. 2013 ES

CURSO EN GESTIÓN DE RIESGOS

Y GOBERNABILIDAD LOCAL

Unidad III: Marco Internacional, Regional y

Nacional para la Reducción del Riesgo de

Desastres

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1.

ENFOQUE DE SISTEMA EN LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES

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Un sistema es un conjunto de partes o elementos coordinados y relacionados, que interactúan entre sí para lograr un objetivo común. En el ámbito de la gestión de riesgos de desastres, el enfoque de sistema está orientado a promover un mejor entendimiento entre los diferentes actores y de los instrumentos que están involucrados en la gestión del riesgo, su papel, su desempeño, de manera que permita realizar una gestión más efectiva.

En las últimas décadas, los países de América Latina y el Caribe, así como de otras regiones del mundo, han avanzado en la institucionalización de la gestión de riesgos, de acuerdo con los principios establecidos en el Marco de Acción de Hyogo, y han organizado estructuras estatales y sociales para impulsar y ejecutar los procesos de gestión de riesgos.

Las estructuras que se han ido constituyendo y/o fortaleciendo están coordinados por un organismo/entidad a nivel nacional y son estructuras adecuadas a los diferentes niveles territoriales (regionales, departamentales, provinciales, municipales-locales).

Cabe destacar que, los sistemas descentralizados aprovechan y fortalecen las capacidades locales para la gestión de riesgos.

Colombia: País pionero en la región en aplicar un enfoque sistémico para la gestión

de riesgos de desastres

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Colombia ha sido un país pionero en la aplicación de un enfoque sistemático para la gestión integral del riesgo de desastres, luego de la erupción y avalancha de lodo del Nevado del Ruiz en 1985. Desde entonces, Colombia ha fortalecido su capacidad local y nacional a través del establecimiento de medidas tanto normativas como institucionales que dieron origen al Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD).

En 2012 ha dado un importante impulso a la institucionalización de la Gestión de Riesgos, con la Ley 1523, por la cual se adopta la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establece un nuevo Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD).

Entre los principios de la gestión de riesgos, define el principio sistémico: “Principio sistémico: La política de gestión del riesgo se hará efectiva mediante un sistema administrativo de coordinación de actividades estatales y particulares. El sistema operará en modos de integración sectorial y territorial; garantizará la continuidad de los procesos, la interacción y enlazamiento de las actividades mediante bases de acción comunes y coordinación de competencias. Como sistema abierto, estructurado y organizado, exhibirá las calidades de interconexión, diferenciación, recursividad, control, sinergia y reiteración.” (Ley 1523. Art.3, 11)

Define el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres como “el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país·” (Ley 1523, Art. 5)

El nivel local es parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.: “Los Alcaldes, como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción.

1 Fuente: Elaboración propia, en base a la Ley 1523 de Colombia. Para más información:

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Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública” (Art. 14)

Perú: Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD)

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Perú, mediante la Ley 29664 de 2011 crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), como un sistema interinstitucional, sinérgico, descentralizado, transversal y participativo, con la finalidad de identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos, así como evitar la generación de nuevos riesgos, preparación y atención ante situaciones de desastre mediante el establecimiento de principios, lineamientos de política, componentes, procesos e instrumentos de la Gestión del Riesgo de Desastres.

De acuerdo con la Ley (art. 8) el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) es un organismo público ejecutor que conforma el SINAGERD. Es el responsable técnico de coordinar, facilitar y supervisar la formulación e implementación de la Política Nacional y el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en los procesos de preparación, respuesta y rehabilitación.

En sus 21 artículos, la Ley regula la organización del SINAGERD y establece que su ente rector es la Presidencia del Consejo de Ministros. Estará integrado, además, por el Consejo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres , el Instituto Nacional de Defensa Civil y el Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres. También el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y los gobiernos regionales y locales. En el Capítulo V, define las responsabilidades de los gobiernos regionales y gobiernos locales, en el marco del Sistema Nacional.

CAPÍTULO V

GOBIERNOS REGIONALES Y GOBIERNOS LOCALES Artículo 14º.- Gobiernos regionales y gobiernos locales

14.1 Los gobiernos regionales y gobiernos locales, como integrantes del Sinagerd, formulan, aprueban normas y planes, evalúan, dirigen, organizan, supervisan, fiscalizan y ejecutan los procesos de la Gestión del Riesgo de Desastres, en el ámbito de su competencia, en el marco de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y los lineamientos del ente rector, en concordancia con lo establecido por la presente Ley y su reglamento. 14.2 Los presidentes de los gobiernos regionales y los alcaldes son las máximas autoridades

responsables de los procesos de la Gestión del Riesgo de Desastres dentro de sus respectivos ámbitos de competencia. Los gobiernos regionales y gobiernos locales son los principales ejecutores de las acciones de gestión del riesgo de desastres.

14.3 Los gobiernos regionales y gobiernos locales constituyen grupos de trabajo para la Gestión del Riesgo de Desastres, integrados por funcionarios de los niveles directivos superiores y presididos por la máxima autoridad ejecutiva de la entidad. Esa función es indelegable.

14.4 Los gobiernos regionales y gobiernos locales aseguran la adecuada armonización de los procesos de ordenamiento del territorio y su articulación con la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y sus procesos.

14.5 Los gobiernos regionales y gobiernos locales son los responsables directos de incorporar los procesos de Gestión del Riesgo de Desastres en la gestión del desarrollo, en el ámbito de su competencia político administrativa, con el apoyo de las demás entidades públicas y con la participación del sector privado. Los gobiernos regionales y gobiernos locales ponen especial atención en el riesgo existente y, por tanto, en la gestión correctiva. 14.6 Los gobiernos regionales y gobiernos locales que generan información técnica y científica

sobre peligros, vulnerabilidad y riesgo están obligados a integrar sus datos en el Sistema Nacional de información para la Gestión del Riesgo de Desastres, según la normativa del ente rector. La información generada es de acceso gratuito para las entidades públicas.

2 Fuente: Instituto Nacional de Defensa Civil del Perú (INDECI). Para más información:

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Ecuador: Sistema Nacional Descentralizado y Desconcentrado para la Gestión de

Riesgos de Desastres

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Ecuador dio un paso pionero al incorporar en la nueva Constitución la gestión de riesgos como un derecho fundamental de los ecuatorianos y ecuatorianas.

La Constitución se refiere a la gestión de riesgos en el marco de dos sistemas:

a) como componente del Sistema Nacional de Inclusión y Equidad Social

b) como función del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos y de su ente rector.

En 2008 se crea una organización sistémica para la gestión de riesgos de desastres: la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos, adscrita al Ministerio Coordinador de Seguridad Interna y Externa; y asumió todas las competencias, atribuciones, funciones, representaciones y delegaciones que eran ejercidas por la Dirección Nacional de Defensa Civil. (Decreto Ejecutivo 1046-A, de 2008).

En 2009, se reestructura la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos en la figura de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos (con rango de ministerio), asumiendo las competencias y funciones de manera independiente, descentralizada y desconcentrada. (Decreto Ejecutivo 52, de 2009).

La Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos como entidad rectora, está trabajando estrechamente con las provincias, en la construcción de un Sistema Nacional descentralizado y desconcentrado. Actualmente, la institucionalidad para la gestión de riesgos está en formación en el país, en los diferentes ámbitos territoriales y administrativos, en el sector público y privado.

En la propia Constitución (art. 390), se establece el principio de descentralización subsidiaria para la gestión de riesgos, “que implicará la responsabilidad directa de las instituciones dentro de su ámbito geográfico. Cuando sus capacidades para la gestión del riesgo sean insuficientes, las instancias de mayor ámbito territorial y mayor capacidad técnica y financiera brindarán el apoyo necesario con respeto a su autoridad en el territorio y sin relevarlos de su responsabilidad”

Un elemento clave del Sistema Descentralizado de Gestión de Riesgos en el Ecuador son las Unidades de Gestión de Riesgos (UGR), que deben formarse y establecerse en todas las instituciones públicas y privadas en los ámbitos local, regional y nacional.

Las Unidades de Gestión de Riesgos deben trabajar en la prevención, y en la autoprotección ante emergencias y desastres; y trabajar en la coordinación interinstitucional en relación a su misión y ámbito de trabajo. Cada UGR gestionará los riesgos en todas sus fases (análisis de riesgos, reducción, respuesta y recuperación).

3Fuente: Elaboración propia en base a: Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos (2012). Manual del Comité de Gestión de

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2.

ENFOQUE DE SISTEMA EN LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES

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Podríamos definir el sistema municipal para la gestión del riesgo4 como “el conjunto de procesos, planes y organización interinstitucional pública, privada y comunitaria, que de manera articulada planean, ejecutan y controlan las acciones de conocimiento y reducción del riesgo, más las de preparación y ejecución de la respuesta y recuperación en casos de desastre y emergencia en el marco del proceso de desarrollo municipal”.

Los componentes de un sistema municipal de gestión de riesgos pueden agruparse como sigue: - El contexto municipal; es decir, sus condiciones sociales, culturales, económicas, institucionales y

ambientales del municipio. - Los procesos de gestión del riesgo

- Instancias de coordinación local (ej: Comités Locales) - Instrumentos de planificación

- Los actores (las instancias públicas, privadas y comunitarias que ejecutan las acciones)

Colombia: Enfoque sistémico para la gestión del riesgo de desastres a nivel

municipal

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En Colombia, la Ley 1523 (2012) por la cual se adopta la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres fijó en el artículo 32 que “los tres niveles de gobierno formularán e implementarán planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo del desastre, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su seguimiento y evaluación”.

El objetivo del SNGRD es “llevar a cabo el proceso social de la gestión del riesgo con el propósito de

4 Narváez, L. y otros (2009). La Gestión del Riesgo de Desastres: un enfoque basado en procesos. Lima, Perú.

5 Fuente: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres de Colombia. Guía para la formulación del Plan Municipal de

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ofrecer protección a la población en el territorio colombiano, mejorar la seguridad, el bienestar y la calidad de vida y contribuir al desarrollo sostenible”, del cual son responsables “todas las autoridades y habitantes del territorio colombiano”, y para lo cual la ley definió como objetivos específicos garantizar tres procesos: (1) Conocimiento del riesgo (2) Reducción del Riesgo y (3) Manejo de desastres.

Entonces, la implementación de estos tres procesos misionales es la manera de enfocar el SNGRD hacia el cumplimento de su objetivo.

Para facilitar la implementación de estos procesos, el SNGRD incluye cuatro componentes, a saber: (a) La estructura organizacional, (b) Los instrumentos de planificación, (c) Los sistemas de información y (d) Los mecanismos de financiación. (ver figura 1)

Figura 1: Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres

De manera similar se puede ilustrar el SNGRD en lo que corresponde al nivel municipal (Figura 2). Siendo el mismo objetivo, para implementar los procesos se tiene al Alcalde como responsable directo, quien cuenta con el Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo como instancia de orientación y coordinación, más el Plan Municipal de Gestión del Riesgo, la Estrategia de Respuesta a Emergencias. Igualmente, la Ley establece el Sistema de Información y los Mecanismos de Financiación del nivel municipal. En este contexto, el Plan Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres (PMGRD) forma parte de los instrumentos de planificación.

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ejecutores (todos los actores identificados) son quienes implementan las acciones de gestión de riesgos.

Figura 2: Sistema Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres

Perú: Propuesta de Sistema Local de Gestión del Riesgo de Desastres para la

Provincia de Calca, Cusco (Perú)

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En Cusco, provincia de Calca, existe el Consejo Provincial de Gestión de Riesgo de Desastres y Desarrollo de Calca (el cual incluye Secretario Técnico, Grupos de Trabajo, Plataforma de Defensa Civil y la Oficina de Defensa Civil, etc.).


A continuación se presenta una propuesta de Sistema Local de Gestión del Riesgo de Desastres para la Provincia de Calca, la cual fue validada por la población y autoridades, en ella se incluye la participación de la sociedad civil y de organizaciones de base.

Actualmente se encuentran incorporando la gestión de riesgos en el Plan Estratégico de Desarrollo con la participación de la población.

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3.

ENFOQUE SISTÉMICO DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN

HONDURAS

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Honduras ha avanzado en adoptar un enfoque sistémico para la gestión integral del riesgo de desastres. En 2009 crea su Sistema Nacional de Gestión de Riesgos (SINAGER), a través del Decreto Ley 151-2009, conocida como “la Ley del SINAGER” y su posterior reglamentación (Acuerdo Ejecutivo 032-2010).

La Ley del SINAGER ( constituye el marco legal hondureño orientado a que el país cuente y desarrolle la capacidad de prevenir y disminuir los riesgos de potenciales desastres, además, de prepararse, responder y recuperarse de los daños reales provocados por los fenómenos naturales que les impacten o por aquellos generados por las actividades humanas.



De acuerdo con la Ley, el SINAGER se regula en un marco institucional, que comprende a todos los sectores de la sociedad hondureña, tanto para las instituciones existentes como para las que lleguen a existir, sin exclusión alguna. Tales sectores son el público y el privado, identificándose en los mismos al Gobierno Central, los órganos desconcentrados y descentralizados, así como las entidades autónomas, la empresa privada, las organizaciones obreras y campesinas; las diferentes organizaciones de desarrollo reconocidas en el país y todas aquellas organizaciones aglutinadas en la denominada sociedad civil; las de género y de grupos étnicos.

La Ley de SINAGER potencia y promueve la coordinación y articulación interinstitucional en la gestión de riesgos de desastres. Así, establece que “la coordinación es el principio y función fundamental del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos (SINAGER) y se pone en práctica a partir del reconocimiento de las competencias, jurisdicción y autonomía de sus miembros, pero a la vez, dirigiendo las acciones de cada una de ellos, en forma sistémica, articulada, concertada y armónica hacia propósitos y objetivos comunes.” (art. 4, 4. Ley SINAGER)

La Ley del SINAGER, establece la creación, en cada institución, de una Unidad Técnica de Prevención (Cap. VI, Reglamento), que será encargada de elaborar el Plan Institucional de Gestión de Riesgos y Contingencias. Este mandato es responsabilidad de todas las instituciones centralizadas, descentralizadas y desconcentradas del Estado.

SINAGER

“El Sistema Nacional de Gestión de Riesgos es el conjunto sistémico, participativo y de articulación armónica de todas las instituciones del Estado, de la empresa privada y de las organizaciones de la sociedad civil del país. El Sistema Nacional de Gestión de Riesgos (SINAGER) actúa a través de estructuras, instancias de coordinación, relaciones funcionales, métodos herramientas y procedimientos.

(…) todas las personas naturales y las instituciones públicas y privadas sin exclusión alguna, forman parte del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos (SINAGER) siendo sujetas a ser llamadas a integrar obligatoriamente los órganos del sistema para ejecutar las acciones concretas que se le encomienden en materia de gestión de riesgos, todo dentro del ámbito de sus competencias establecidas en las leyes correspondientes de sus planes de acciones y de sus capacidades reales.”

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Enfoque sistémico descentralizado y desconcentrado.

De acuerdo con los principios orientadores del SINAGER (art. 4, Ley del SINAGER) se establece el principio de gestión descentralizada y desconcentrada, por el cual “la Administración Pública, los órganos o entidades desconcentradas funcional o territorialmente, así como la Administración Pública Descentralizada, tales como las instituciones autónomas y las municipalidades, en el ámbito de sus respectivas competencias, deben asumir y ejecutar las tareas y acciones concretas en el territorio para cumplir, adecuada y oportunamente con su responsabilidad de prevención y reducción de riesgos, para prevenir y mitigar los desastres, adaptarse al cambio climático, dar respuesta a las emergencias y rehabilitar y reconstruir áreas afectadas”.

Asimismo, de acuerdo a este principio de gestión descentralizada y desconcentrada, en su Art. 25, crea la figura de los oficiales de prevención, para cada institución, quienes serán los encargados de implementar la ley en las instituciones públicas y privadas.

La Ley del SINAGER refiere la responsabilidad de las Alcaldías en materia de Gestión y Prevención. La Ley de Municipalidades establece de igual manera esas responsabilidades en el término municipal en los articulo 12, 13, 14 y 25.
El nivel descentralizado del gobierno (alcaldías) cuentan con planes de prevención, contingencias y organizaciones comunitarias para ambos temas (CODEL y CODEM). Colateralmente existen mesas regionales y ONG’s que apoyan este sector.

Para la articulación en los niveles territoriales, la Ley establece la creación de comisiones de trabajo y mesas territoriales, que “con la facilitación de la Comisión Permanente de Contingencias (COPECO), las municipalidades y las mancomunidades pueden liderarlas junto con la participación de los actores locales claves. Dichas comisiones y mesas deben estar destinadas a estudiar un tema específico trabajar sobre aspectos de interés en algún sector o grupos sectoriales, desarrollar consultas territoriales para el fortalecimiento de capacidades en cualquier área o para temas ad- hoc, según sea necesario y los recursos institucionales lo permitan”. (Art. 14, ley del SINAGER)

Se prevé la creación del Fondo Nacional de Prevención y Respuesta (FONAPRE), más la creación de una línea presupuestaria dedicada a la prevención y atención en los presupuestos municipales.

Honduras: Consejo de Ministros aprueba Plataforma Nacional para la Reducción de Riesgos de

Desastres (Fuente: Reliefweb.

http://reliefweb.int/report/honduras/honduras-consejo-de-ministros-aprueba-plataforma-nacional-para-la-reducción-de)

En sesión de Consejo de Ministros, el Gobierno del Presidente Porfirio Lobo Sosa, aprobó este martes, la Plataforma Nacional para la Reducción de Riesgos de Desastres, con el propósito de contribuir de manera sistemática y multisectorial a la resistencia de desastres naturales y pérdida de vidas humanas.

En ese sentido, el designado presidencial, Víctor Hugo Barnica, explicó que esta importante iniciativa vendrá a apoyar el trabajo del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos (SINAGER), y da cumplimiento a un compromiso internacional.

"Con la ratificación de esta plataforma de prevención, Honduras es el primer país en Centroamérica que adopta un mecanismo consensuado y aprobado en un Consejo de Ministros", aseveró el titular de la Comisión Permanente de Contingencias (COPECO), Lisandro Rosales.

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Figura 1: Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres

Figura 1:

Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres p.6
Figura 2: Sistema Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres

Figura 2:

Sistema Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres p.7