La elección popular de alcaldes y los mecanismos de poder político hoy: Guarne y Guatapé

La Elección Popular de Alcaldes y los

Mecanismos

de Poder Político Hoy:

Guarne y Guatapé

DCBA

M a n u e l A l b e r t o A l o n s o E s p i n a l "

W i l l i a m F r e d y P é r e z T o r o *

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E

npresenta se exponen de m anerael texto que a continuación se sintética los puntos centrales de un estudio que se viene realizando so-bre la gestión m unicipal y la política local en los m unicipios antioqueños de G uatapé y C uarne'. E l análisis se apoya en la evaluación del program a de reform a al régim en m unicipal adoptado por el gobierno de B elisario B etancur.

L a reform a m unici pal y la elección popular de alcaldes en el contexto de la sim bología que nos habla del «nuevo país», aparecen com o el gran paradig-m a de la paradig-m odernización y de la dem o-cratización política del E stado. D escen-tralización, autonom ía, participación, repolitización de la vida m unicipal, son algunos de los conceptos usados de m anera apriorística al evaluar los signi-ficados de la reform a. Sin em bargo, es necesario indagar por los alcances rea-lesdedichoprocesoapartirdeestudios de caso que, tornando com o espectros globales la dim ensión adm inistrativa y

» A s i s t e n t e s d e I n v e s t i g a c i ó n . I n s t i t u t o d e E s t u d i o s P o l í t i c o s . U n i v e r s i d a d d e A n

-t i o q u i a .

política, se pregunten yden respuesta a interrogantes que se inscriben dentro de los siguientes ejes tem áticos: 1) eva-luación del proceso de descentraliza-ción, transferencia de com petencias, atribuciones y recursos, subrayando el problem a de la autonom ía m unicipal; 2) análisis de las políticas de planifica-ción con énfasis en los program as de gestión m unicipal; 3) estudio de las re-laciones del m unicipio con el E stado y los diferentes organism os a nivel regio-nal m írando el rol que se asigna al gobierno local y; 4) estudio de las rela-ciones del gobierno local con las dife-rentes organizaciones de base territo-rial y los partidos políticos.'

E n el m arco de estas tem áticas, el análisis de lo que ha sido la acción gubernam ental en lo m unicipal duran-te el prim er período de im plem enta-ción de la reform a se realiza m ediante una relación com parativa en dos direc-ciones. Porun lado, la relación entre los logros y desaciertos del proyecto, to-rnando com o punto de referencia lo que era el m unicipio antes de la reform a y, por otro lado, la relación entre los fines que sobre el papel perseguía la reform a y lo que efectivam ente se ha logrado.

1. E l M unicipio

y

la R eform a

1.1. C risis

y

R eform a M unicipal

L a reform a al m unicipio en C o-lom bia es, en esencia, el reconocim iento yla respuesta que desde el E stado se da a la

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c r i s i s m u l t i d i m e n s i o n a l que experi-m enta _elpaís político yel país nacional. E l cierre progresivo de los espacios de encuentro entre el E stado y la sociedad civil--espacios dentro de los cuales al m unicipio se le asigna un papel desta-cado-- yel desgaste yla incapacidad de los diferentes actores sociales para m e-diatizar en las relaciones de conflicto y fuerzas propias de todo ordenam iento social, son los com ponentes de aquella crisis que, corno condensación de fe-nóm enos económ icos, políticos, cultu-rales,sociales yéticos, se hace m anifiesta en la generalización yreproducción de viejas ynuevas violencias.

L a proliferación de m ecanism os no institucionales de reclam ación, m a-nifiestos en las m archas cam pesinas, los m ovim ientos cívicos, los paros, las to-rnas de oficinas públicas y, en casos extrem os, las tornas guerrilleras, expre-san el d e s p e r t a r d e l a s o c i e d a d c i v i l en el contexto de la crisis institucional de un E stado al que, desde el país nacional, se le cuestiona su legitim idad.

L a reform a al régim en m unicipal im pulsada e im plem entada por el go-bierno de B elisario B etancur, es un acto de sim ple realism o político que en úl ti-m as busca crear los ti-m ecanisti-m os que le perm itan al E stado afrontar ycanalizar la crisis nacional. L os rasgos funda-m entales de esa crisis son la existencia de una dem ocracia restringida, la

po-larización de fuerzas en conflicto, la generalización de la guerra, el bajo ni-vel de consenso que posee el E stado, el excesivo centralism o político y adm i-nistrativo, el desgaste de los partidos

y

la ineficiencia e inoperancia de la ges-tión estatal.

Para entrar a plantear los elem en-tos específicos de lo que se denom ina la crisis m unicipal, a la cual responde la reform a, se hace necesario dar un signi-ficado al concepto de m unicipio. E n una definición que recoge la dim ensión adm inistrativa ypolítica, el m unicipio es «el lugar privilegiado de encuentro entre la sociedad civil yel E stado; lugar de encuentro en el que se com binan las necesidades yreivindicaciones m ás in-m ediatas de la población con la organi-zación de la gestión pública ysocial».' D e m anera m ás concreta, el m unicipio es «una unidad de gestión, un aparato político-adm inistrativo de articulación de recursos para la producción de [...] productos m unicipales», 4

representa-dos en la elaboración y ejecución de políticas y program as encam inad os a la satisfacción de las necesidades ciuda-danas.

D e este m odo, al hablar de crisis m unicipal estam os haciendo referen-cia, en prim er lugar, a la incapacidad de las localidades para ser un lugar de encuentro entre las necesidades

y

rei-vindicaciones sociales y políticas que plantea la ciudadanía,

y

la acción que se desarrolla desde la adm inistración; en segundo lugar a la im posibilidad que tienen los entes locales para desarrollar una gestión eficaz de corto y largo al-cance.

inistrati-va. C risis política en la que se cuestiona la form a antidem ocrática com o se ge-nera y ejerce el poder m unicipal en C olom bia y cuyas características fun-dam entales son la baja legitim idad de los gobiernos locales, el centralism o político, la inexistencia de verdaderos canales de participación ciudadana, el descrédito de los concejos m unicipales, los altos índices de abstención electoral y el surgim iento de form as no institu-cionales de reclam ación. C risis adm i-nistrativaenlacualsecuestionaellugar que los gobiernos locales ocupan den-tro de la estructura adm inistrativa del E stado, caracterizada por el centralism o en las inversiones públicas, la incapa-cidad para atender las necesidades co-lectivas, la corrupción adm inistrativa, la pobreza fiscal y el déficit de servicios básicos y com unitarios.

A partir del reconocim iento y lec-tura que los diferentes actores sociales van haciendo de la crisis, tom a cuerpo el proyecto de reform a m unicipal desa-rrollado en el país a partir de 1986. D icho proyecto responde a un proceso histórico que tiene com o antecedentes la iniciativa sobre elección popular de alcaldes presentada al congreso en 1980 por los senadores A lvaro G óm ez H ur-tado, E m iliano Isaza y D arío M arín V anegas+la L ey 14de16dejuliode1983 por m edio de la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales; una nueva.iniciativa parlam entaria presen-tada por A lvaro G óm ez H urtado en 1983 sobre elección popular de alcal-des, y la L ey 76 de 1985 que habla de la planificación regional,"

E l proyecto de reform a m unicipal de la adm inistración B etancur se con-cretiza con el A cto L egislativo núm ero

1 de 1986 (enero 9), por m edio del cual se reform a la C onstitución Política de C olom bia en lo referente a la elección de alcaldes m unicipales y en la L ey 11 de 1986 (enero 16), por m edio delacual se dicta el E statuto B ásico de la A dm inis-tración M unicipal y se ordena la parti-cipación de la com unidad en el m anejo de los asuntos locales.

E n el artículo núm ero 1 de la L ey 11 de 19867_{seconcretizan form alm ente los}

fines de una reform a que busca, en prim er lugar, am pliar las form as de expresión de la voluntad popular de-m ocratizando la vida m unicipal a par-tir del establecim iento de bases m íni-m as que apunten a la creación de una cultura dem ocrática y una política de participación, dentro de un proyecto global que tiene que ver con la posibi-lidad de acceso del país, en térm inos políticos, a la m odernidad. Y en segundo lugar, m odificar el régim en adm inis-trativo racionalizando el gasto y la gestión, destinando recursos y redefi-niendo las funciones y com petencias del m unicipio dentro de un proceso que facilite la m odernización del estado colom biano.

R etornando a M aría del Pilar C aí-tán podem os señalar que, en térm inos «de política com parada, la reform a podría considerarse com o un ajuste tí-m ido y tardío del orden institucional colom biano-e" ajuste que se relaciona con la conveniencia de flexibilizar y racionalizar lo adm inistrativo y dem o-cratizar 10político; es decir, con la po-sibilidad de crear las bases m ínim as que faciliten la construcción de un proyecto donde confluyan las perspec-tivas de la

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m o d e r n i z a c i ó n yl a m o d e r n i d a d

L a perspectiva de la m oderniza-ción, entendida com o el desarrollo de una nueva racionalidad instrum ental en la dim ensión económ ica yadm inis-trativa de la gestión m unicipal, se en-cuentra plasm ada en la L ey 03 de 1986 en la que se adoptan m edidas sobre la adm inistración departam ental; en la L ey 14 de 1983 que busca el fortalecim iento de

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l o s i i s c o s d e p a r t a m e n t a l e s ym u n i c i

-pales; en la L ey 12 de 1986por m edio de la cual se increm entan las transferen-cias del gobierno central al nivel m uni-cipal de la adm inistración con la cesión del im puesto al valoragregado(N A ),y en el D ecreto 077 de 1987 por m edio del cual se expide el estatuto de descentra-lización en beneficio de los m unicipios. Por su parte, la perspectiva de la m odernidad, entendida com o el desa-rrollo de una racionalidad norm ativa que apunta hacia la dem ocratización y autonom ía política a partir del rescate de los principios de soberanía popular y participación ciudadana, se concreti-za en el A cto L egislativo núm ero 1 de 1986 por m edio del cual se reform a la constitución y se establece la elección popular de los alcaldes; en la L ey 78 de 1986 por m edio de la cual se desarrolla dicho acto legislativo; en la L ey 11 de 1986, conocida com o E l E statuto B ásico de la A dm inistración M unicipal, por m edio de la cual se asegura la presencia de la com unidad en el m anejo de los asuntos m unicipales, y en el D ecreto 1333 de 1986 que redefine las atribu-ciones generales de los alcaldes.

E n térm inos globales, y com o lo señala Fabio V elásquez: «la reform a, porsuscontenidos, [...], tenía potencial-m ente una doble ipotencial-m plicación: se trata-ba, en efecto, de propiciar una relativa

autonom ía política y una m oderniza-ción adm inistrativa a fin de enfrentar la creciente desm unicipalización de los gobiernos locales. [Y l, de otro lado, dem ocratizar el régim en político local m ediante la creación de canales institu-cionalesde participación ciudadana que estim ularan el surgim iento de nuevas fuerzas sociales y políticas y acercaran laa d m i n i s t r a c i ó n alc i u d a d a n o com ún y corriente»."

1.2 G uatapé

y

G uam e en el

contexto de la crisis

H acer una descripción de lo que eran política y adm inistrativam ente los m unicipios antioqueños de G uatapé y G uarne antes de la im plem entación de la reform a m unicipal es, en cierta m edi-da, esbozar un conjunto de rasgos co-m unes a la gran co-m ayoría de los co-m unici-pios del país. U no de esos rasgos es la carencia de autonom ía de la adm inis-tración m unicipal con respecto al go-bierno central y a los partidos políticos. L a ausencia de autonom ía se ex-presa, en el plano de lo adm inistrativo, en la estructura centralizada, vertical

y

es-tructura de subordinación en la cual la adm inistración m unicipal es ejercida a partir de la interm ediación realizada por los jefes políticos locales con los grandes jefes departam entales y nacio-nales.

L a consecución, m ovilización y m anejo de los recursos m unicipales se realiza en un alto núm ero de casos a través de la acción directa e indirecta de esos jefes políticos. D e este m odo, los proyectos de inversión local y regional se encuentran ligados a la posibilidad real que se tenga de transform ar los recursos en votosdentrodeuna red que hace que «las autoridades m unicipales sean elegidas por el sistem a de coopta-ción. E sta cooptación lleva al nom bra-m iento de alcaldes de acuerdo con cri-terios clientelistas: se nom bra com o al-calde del m unicipio a la persona que garantice los intereses electorales del grupo político de la región o del jefe político del gobernador»."

E n el período anterior a la reform a, el clientelism o, definido com o la apro-piación privada de los recursos del E s-tado para ser utilizados con fines políti-cos, fue en G uatapé y G uam e, el único canal de com unicación entre el gobier-no local y el ciudadagobier-no, el m edio para la obtención de recursos y, por tanto, la relación que articula el sistem a político local con la esfera departam ental y na-cional." E n este sentido, podem os seña-lar que la búsqueda de eso que hem os llam ado los

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p r o d u c t o s m u n i c i p a l e s no responde a la posibilidad deun norm al usufructo colectivo de los recursos del E stado sino que dicha producción es asum ida por los grupos políticos loca-les en proporción al caudal electoral que cada uno posea; es decir, se

privile-gian aquellos productos m unicipales que se pueden transform ar en votos dentro de un proceso que conduce a la

p o l i t i z a c i o n d e l a g e s t i ó n m u n i c i p a l .

L os sectores políticos tradicionales del conservatism o en los m unicipios de G uatapé y G uam e, constituyeron du-rante m uchos años los cim ientos de las relaciones de clientela y el pilar de eso quehem osdefinidocom olapolitización de la gestión m unicipal operando, ha-cia el interior del m unicipio com o dis-tribuidoresde los recursos y favores del E stado y, hacia el exterior, com o co-m erciantes de los votos y base de apoyo a los jefes regionales con aspiraciones a la A sam blea D epartam ental o al C ongreso. U n segundo rasgo com ún a las alcaldías por decreto es la profunda inestabilidad de la adm inistración, de-term inada por la convergencia de dos aspectos: los reiterados cam bios de al-caldes y el constante choque entre el ejecutivo y el concejo m unicipal. R efi-riéndonos al prim er aspecto podem os señalar que, en los dos m unicipios la duración prom edio de un alcalde en su puesto, antes de la elección popular de alcaldes, oscilaba entre los doce y quin-cem eses.

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satisfacción de los intereses de los jefes políticos locales y lo tercero la satisfac-ción de las necesidades de los ciudada-nos.

E n la convergencia dela poca auto-nom ía y la gran inestabilidad del poder ejecutivo local, desem peña un papel destacado el concejo m unicipal. E l ca-rácter cerrado del sistem a político co-lom biano y el peso que en él tienen las prácticas del clientelism o hacen que los concejos pierdan su razón constitutiva dem ocrática y dejen de ser ese canal de enlace entre la adm inistración y la so-ciedad civil, para convertirse en el m e-canism o o instrum ento prim ordial a través del cual los sectores políticos m ayoritarios am arran y controlan al ejecutivo con fines partidistas.

E l control del concejo por parte de los directorios políticos hace que la rela-cíón entre la alcaldía y éste se establezca dentro del m arco bipolar de la pareja pugna -arm onía. A ntes de la elección popular de alcaldes las adm inistracio-nes de G uatapé y G uarne se habían localizado cíclicam ente en un lado u otro de dicha pareja relacional, relegan-do a un tercer plano la posibilidad de construir una dem ocracia efectivam en-te participativa en la que el concejo m unicipal fuera sólo uno de los posibles canales de encuentro entre la sociedad civil y el E stado.

A ntes de 1988, año en el que se im plem entó form alm ente la reform a m unicipal, en el m unicipio colom biano en general, y en los m unicipios aquí estudiados en particular, «las form as de expresión de la voluntad popular se encuentran lim itadas al ejercicio de cuando en vez, del sufragio [...] que por lo dem ás, ha sido lim itado en sus

fun-ciones. L as form as de expresión de la voluntad popular [...] han sido dura-m ente repridura-m idas o se les excluye de la deliberación y de la resolución de los problem as que tienen que enfrentar a diario» ,12 creándose un proceso en el

cual los sectores ciudadanos se expre-san com o opositores a la adm inistración y no com o actores directos.

L os altos índices de inconform idad con la acción de las autoridades locales, la baja credibilidad de éstas y, por lo tanto, los débiles niveles de consenso sodal, expresan la carencia de un siste-m a eficaz de relaciones de representa-ción política, lo que nos m uestra al m u-nicipio com o un lugar de confrontación que niega la existencia a posibles accio-nes de deliberación y concertación dentro de las cuales sea posible un m odelo de gestión m unicipal dem ocrá-tico.

E n definitiva, la inexistencia de canales de participación que propicia-ran la construcción de una cultura de-m ocrática fue el rasgo esencial de la realidad política y social de los m unici-pios de G uatapé y G uarne durante el periodo anterior a la reform a; fenóm e-no m ucho m ás visible en G uarne debi-do al m ayor peso de las relaciones de clientela.

Pedro Santana: «L os m unicipios care-cen de recursos propios de alguna m ag-nitud. L a debilidad de su estructura productiva y urbana hacen que sus ar-cas perm anezcan en sum as irrisorias. E stos m unicipios viven principalm ente de las transferencias de la nación, que hasta años recientes eran m uy escasas

[ .•. ]»,13constituyéndose en aparatos

ad-m inistrativos liad-m itados para atender el conjunto de necesidades que dem anda la realidad local.

L a inexistencia de una oficina de planeación y de un claro program a de inversiones que responda a la dinám ica del desarrollo local, sum ada a la poli ti-zación de la gestión m unicipal y de los entes encargados de regular y controlar el gasto público -Personeria y C ontra-loria M unicipal-, instituyen un m odelo irracional de m anejo del presupuesto dentro del cual, una de las consecuen-cias es el surgim iento de un velo que no perm ite a la ciudadanía controlar la gestión adm inistrativa. E n el trasfondo de la crisis fiscal y la irracionalidad en el gasto va tom ando cuerpo un m odelo de gestión que depende económ icam ente de las posibilidades que tiene el sistem a local de relaciones clientelistas para conseguir los auxilios que se transfieren desde otros niveles del E stado.

R etornando la definición de la m unicipalidad com o un aparato políti-co-adm inistrativo de articulación de recursos podem os definir a G uatapé y G uam e antes de la reform a com o m u-nicipios inm ersos en un fuerte proceso de desm unicipalización, en el cual, lo que se esconde es la inexistencia de un aparato adm inistrativo que responda a los procesos de m odernización que ha experim entado el país en los últim os

sesenta años y la carencia de una insti-tucionalidad dem ocrática que posibili-te la construcción de un orden local sobre los principios básicos de la m o-dernidad.

E n este sentido podem os hacer extensiva a G uarne y G uatapé la re-flexión de Fabio C . V elásquez cuando nos dice que en el m unici pio colom bia-no, «la tendencia dom inante es el m an-tenim iento [de un] m odelo tradicional de gestión [...], entendido com o el uso instrum ental del aparato m unicipal con fines de control político y reproducción clientelista de los partidos»."

2.

La Reforma

al Régimen

Municipal

en Guatapé y

Guarne

2.1 U na m odernización

forzada

L os efectos que en los m unicipios de G uatapé y G uam e ha tenido la aplcación de la reform a en el plano adm i-nistrativo, deben analizarse a partir de la consideración de dos ejes fundam en-tales: el estudio de lanueva situación fiscal y el estudio de las m odificaciones que se han presentado en la estructura organizativa de los m unicipios.

L as m edidas concernientes a la descentralización fiscal, por m edio de las cuales se buscaba fortalecer los in-gresos del m unicipio, deben ser evalua-das en relación con la carga de obliga-ciones y funobliga-ciones que, de acuerdo con la L ey 12de 1986,se han ido transfirien-do a las localidades.

m unicipios de G uatapé y G uam e un aum entoensuspresupuestosde151.2% y · 85% respectivam ente." E stos increm entos aparentem ente significati-vos, m uestran su verdadero alcance cuando se considera que la prestación de los servicios de agua potable y sa-' neam iento básico, la construcción del m atadero y la plaza pública, el m anejo del aseo público, la construcción ym an-tenim iento de la infraestructura hospi-talaria, escolar y deportiva, la asistencia técnica a los pequeños productores agrícolas y la adecuación de la infraes-tructura vial y de servicios com unales son algunas de las nuevas obligaciones transferidas al m unicipio. E n sum a, la heterogeneidad, com plejidad y eleva-do costo del conjunto de nuevas obliga-cionesdebilitan el contenido dela ley en su propósito central de lograr el fortale-cim iento fiscal de los m unicipios.

U no de los m ecanism os utilizados por las adm inistraciones locales para enfrentar la disparidad entre el traslado de funciones y los m ontos de los recur-sos otorgados por la nación ha sido la actualización del catastro y el incre-m entode la tarifas de im puestos m uni-cipales. D ichas m edidas, que en la re-caudación de ingresos tienen un gran significado, no cum plen un papel relie-vante a la hora de solucionar aquella disparidad. E s claro que los objetivos de inversión en servicios básicos y de elevación del nivel de vida de la pobla-ción, que form aban parte del discurso delam unicipalización,nosehanalcan-zado y seguram ente no se alcanzarán m ientras subsistan las condiciones anotadas.

C on la puesta en m archa de la reform a, y debido a un conjunto de

determ inantes económ icos, políticos y adm inistrativos, que varían según el contexto de cada una de las localidades, las posibilidades de inversión en m a-croproyectos es m uy reducida. E sto hace que la gestión m unicipal se oriente a la realización de m icroproyectos y accio-nes aisladas; los prim eros, «lconl un alcance lim itado en cuanto a su cober-tura yal volum en de recursos com pro-m etidos [...], obedecen a necesidades localizadas en espacios reducidos. [L as segundas], responden a dem andas y presiones de la población con una co-bertura reducida y localizada»."

L a dependencia de la gestión, de-term inada por la facultad nom inadora del gobernador y su autoridad directa sobre los alcaldes, por la subordinación económ ica frente a instancias extrañas al m unicipio y por las relaciones de clientela, se ve atenuada parcialm ente por la desaparición del prim er factor. Sin em bargo, la pervivenciade los otros aspectos instaura un m odelo de gestión coyuntural que se ubica entre la necesi-dad sim bólica de una pronta gestión,la im posibilidad financiera de adelantar grandes proyectos y la resistencia, com o táctica política, a una ejecución progra-m ada y prospectiva de ellos.

ha dinam izado y dado cierta facilidad económ ica a la adm inistración para los gastos de funcionam iento y para la realización de obras que no involucren m ayores recursos, pero no ha posibili-tado cam bios en lo referente a la capa-cidad económ ica o la voluntad política para invertir en la solución de aquellos problem as de conjunto, enm arcados dentro del contexto de las nuevas obli-gaciones transferidas.

A justándose a uno de los fines esenciales de la reform a, en las dos localidades se ha dado un proceso de m odificación de la estructura organi-zativa del m unicipio, verificable en la creación de unidades técnicas de pla-neación y control y en la adopción de instrum entos racionales de ejecución dentro de un program a general que busca, en esencia, sentar las bases para una posible m odernización adm inis-trativa. Sin em bargo, una evaluación particularizada de algunos de esos ins-trum entos perm ite constatar la baja operatividad y funcionalidad que tie-nen en relación con su naturaleza. E n últim as, no son m ás que una respuesta m ecánica de los dos m unicipios al pro-yecto estatal de m odernización.

E n el program a de m odernización de las adm inistraciones locales, una de las m edidas que tuvo m ayor significa-ción fue la creasignifica-ción de las oficinas de planeación m unicipal. E stas oficinas, que se constituyen en el eje a través del cual se realiza el program a dereorgani-zación de la estructura del m unici pio y, por tanto, en el pilar de la política de m odernización de los entes locales, han venido funcionando en un m arco redu-cido, con la consiguiente subutilización de sus potencialidades.

L a falta de experiencia en planea-ción ha hecho que las tareas de estas oficinas estén orientadas esencialm en-te a la regulación y reglam entación del uso del espacio público y no a influir deliberadam ente en el futuro de las localidades. E s así corno, «lo que parece ser una voluntad de planeación, [...], encuentra su base --el m unicipio-, to-talm ente inadecuada, con grandes li-m itaciones y deficiencias tanto en la form ulación posible, corno en la adm i-nistración de las expectativas de vida de la población»."

E n el artículo sexto del A cto L egis-lativo núm ero 1 de 1986 --que dice: «Previo cum plim iento de los requisitos y form alidades que la ley señale y en los casos en que esta determ ine, podrán realizarse consultas populares para decidir sobre asuntos que interesen a los habitantes del respectivo distrito m unicípal»-, subyace un m ecanism o que podría facilitar el desarrollo de una planeación participativa en los m unici-pios.

esencia «es una ley de policía que supo-ne que lo urbano, es únicam ente un problem a de uso del suelo [...] por ello se concretiza en el control y regulación y no concibe explícitam ente lo urbano en térm inos de desarrollo»."

C um pliendo con lo requerido por la L ey 9 de 1989 sobre reform a urbana, los m unicipios adoptaron el respectivo Plan Integral de D esarrollo. C om o pun-to fundam ental, con él se pretende ga-rantizar la continuidad de la gestión m unicipal, dentro de un esquem a que, siguiendo los lineam ientos de lo que debe ser una verdadera política de planeación, traza las orientaciones a largo plazo en m ateria de salud, educa-ción, agricultura, turism o, vías y em -pleo, entre otros. E n cierta form a allí se

consignan los proyectos y canales a través de los cuales losmunicipios da-rán respuesta a las obligaciones que la reform a les entregó.

L a voluntad m ostrada por los al-caldes populares para elaborar y ejecu-tar el Plan no garantiza la validez intrín-seca delm ism o. E n estesentido,

y

reto-rnando lo hasta aquí planteado, debe-m os señalar que aquellos planes po-seen una esfera de políticas realizables y otra en la que es válido preguntarse por la verdadera capacidad económ ica que tiene el m unicipio para su ejecu-ción.

U na verdadera m odernización del m unicipio sólo se puede concretizar a través de un proceso que, pensando en las localidades y superando el m arco exclusivo de la ley, m odifique los vín-culos y canales a través de los cuales el poder central se articula a ese proceso. E n la reestructuración de los entes loca--fes, aquella instancia se ha m ostrado

ineficiente y pasiva en el m om ento de superar lo puram ente reglam entario, lo que ha em pujado a los m unicipios ha-cia una m odernización forzada dentro de la cual, lo m ás destacable, es el es-fuerzo que han realizado las m unicipa-lidades para crear las bases y la estruc-tura organizativa requerida por esta nueva reglam entación.

M odernizar al m unicipio es m odi-ficar su estructura organizativa hori-zontal y verticalm ente

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e n f u n c i ó n d e l a o b t e n c i ó n d e p r o d u c t o s m u n i c i p a l e s . E n G uatapé y G uarne, a partir de la consti-tución de diferentes entes, se ha creado una estructura para la m odernización, pero la capacidad de operación que tienen díchos entes, se encuentra estan-cada debido a la difícil situación fiscal

y

ala incapacidad de laesfera central del E stado para articu1arse a esta nueva dinám ica del m unicipio. D e esta m ane-ra, «los recursos transferidos están siendo ineficientem ente atom izados y destinados, en la m ayoría de los casos, al financia m iento de crecientes eineficaces estructuras

administrati-vas, sin criterios que apunten a la búsqueda autosostenida del desa-rrollo».20

E l proceso de m odernización de la adm inistración local que se instaura con la reform a, «no solo parte del falso supuesto de que los m unicipios y los departam entos tienen la capacidad téc-nica e instrum ental necesaria para a d e

2.2 D escentralización: ¿Para

quién?

L a política descentralizadora es, por sus contenidos y sus form as, un program a pensado para el E stado y no para los entes m unicipales. D e allí que la evaluación de los resultados de dicha política desde el escenario de lo local, no sea una tarea fácil. T odo análisis que se haga en esta dirección se enfrenta al problem a de cóm o pensar desde lo m unicipal un proceso que en sus m etas ha sido diseñado para producir efectos en el nivel m acro del E stado.

Si los fines básicos de la descentra-lización son la racionalización de los costos en la prestación y regulación de los servicios, el alivio del presupuesto de la nación y la legitim ación del E sta-do, es claro que la enum eración de los logros y fracasos que podam os hacer de la reform a, desde el m unicipio, nada nos dice sobre los resultados del proce-so en sí, pues en este caproce-so, lo que estaría-m os estaría-m idiendo son los efectos colatera-les de la reform a en el m unicipio y no los alcances concretos en la dim ensión estatal. L o que afirm am os es que la racionalidad adm inistrativa, las nue-vas realidades presupuestales y la legi-tim idad de los gobiernos locales no son necesariam ente reflejos de la racionali-dad adm inistrativa, la realidad presu-puestal y la legitim idad del E stado.

E s evidente que con la descentrali-zación se han presentado cam bios de naturaleza política y adm inistrativa que han hecho que los m unicipios, a partir de la construcción de una presencia dinám ica propia, dejen de ser un ente pasivo. N o obstante, tam bién es válido afinnarqueenelm arcodeestecam bio,

los m U nIC lpIO S siguen apareciendo com o entes contradictorios y am biguos dentro del escenario nacional.

M etodológicam ente, la contextua-lización y evaluación de los efectos de la reform a en G uatapé y G uarne nos exige caracterizar y definir el m odelo des-centralizador adoptado por el gobierno colom biano. L as m edidas alrededor de las cuales se estructura la reform a del régim en m unicipal en el país, oscilan entre los postulados del m odelo neoli-beral y el m odelo estructura lista. Para el prim ero, la descentralización es «un program a de m odernización adm inis-trativa, despolitización económ ica y desm antela m iento del E stado inefi-cíente, dentro de un esquem a en el cual, las condiciones políticas que determ i-nan la descentralización com o proceso, no tienen lugar sistem ático y están re-ducidas al problem a del apoyo político que la reform a exige de las élites»." D icho m odelo piensa la descentraliza-ción com o un acto de racionalidad eco-nóm ica desechando la posibilidad de existencia de una racionalidad política y cultural.

portante el aspecto político: con la am -pliación de la participación política se propone solucionar la crisis de legiti-m acíón-.P E n esencia, la descentraliza-ción estructuralista es una reform a a los m odelos de regulación del E stado den-tro de un propósito general tendiente a estabilizar el sistem a político; de allí la dim ensión dem ocrática y participativa subyacente en el proyecto.

E l fin últim o del m odelo descen-tralizador colom biano se encuentra en la base del pensam iento neoliberal; sin em bargo, los m ecanism os y procedi-m ientos de su realización responden a los parám etros trazados por el estruc-turalism o. D e este m odo, las dem andas de la m odernización adm inistrativa y el desm antelam iento del E stado inefi-ciente com o fines centrales de la refor-m a cohabitan, contrariam ente a las tendencias neoliberales, con la búsque-da de nuevos m ecanism os de regula-ción que garanticen una m ayor presen-cia directa o indirecta del E stado en los escenarios locales y regionales. Igual-m ente, el principio neoliberal de la despolitización económ ica, se ha veni-do realizanveni-do a través del postulaveni-do de la participación política propia del es-tructuralism o.

E l m ovim iento bipolardel proyec-to descentralizador colom biano entre los postulados de los dos m odelos aquí señalados, coloca al m unicipio colom -biano en una situación de am bigüedad en la que lo m ás destacable es la indefi-nición del ente territorial que sirve de eje a la descentralización, la construc-ción de un m odelo de gestión que fluc-túa entre los principios de la autonom ía y los nuevos m ecanism os de regulación y, por lo tanto, la im posibilidad que se

ha tenido para ubicar al m unicipio en el nuevo contexto. Parafraseando a C hrís-tian V on H aldenw ang podem os decir que la am bigüedad del proyecto des-centralizador colom biano es la conse-cuencia directa de la form a sistem ática com o fue entendida la descentraliza-ción, esto es, com o «un instrum ento para la estabilización de un sistem a político en crisis»," y sólo colateral-m ente cocolateral-m o la herracolateral-m ienta encargada de solucionar el problem a de la desm u-nici palización.

C uando se realiza un estudio sobre la descentralización desde la óptica del m unicipio, en últim as, lo que se está evaluando es la existencia o no de una verdadera autonom ía adm inistrativa, política y económ ica. E n el m arco de nuestro análisis, al hablar de autono-m ía estaautono-m os retoautono-m ando el m odelo con-ceptual de G ordon C lark, quien señala que el grado de autonom ía de un go-bierno local esta definido por la conjun-ción de dos poderes: el poder de inicia-tiva yel poder de inm unidad. E l prim e-ro, «hace referencia al espacio de gestión activa del gobierno local en la reali-zación de sus tareas y, el segundo, in-voca la falta de una instancia de con-trol en definidos cam pos de acción-"

L ey 78 de 1986 que establecen las causa-les de destitución y suspensión de los alcaldes por los gobernadores, o el A r-tículo 9 de la L ey 12 de 1986 que señala que la ejecución de los planes, progra-m as y proyectos de obras públicas y de desarrollo económ ico y social de los m unicipios con población inferior a 100.000 habitantes, deber ser vigilada por las oficinas de Planeación D eparta-m ental; o el A rtículo 6del D ecreto N o. 1222 de 1986 que posibilita el ejercicio de tutela de la adm inistración departa-m ental sobre los departa-m unicipios para plani-ficar y coordinar el desarrollo regional y local, o el A rtículo 4 de la L ey 9 de 1989 que subordina la aprobación del plan integral de desarrollo m unicipal a la O ficina de Planeación D epartam ental, o las facultades que da la L ey 12 de 1986 al M inisterio de H acienda y C rédito Público para el m anejo de los recursos provenientes del Im puesto de V alor A gregado, IV A .

Sum ado a lo anterior, dentro del m odelo colom biano existe un profun-do vacío alredeprofun-dor de la delim itación clara de com petencias, relaciones y fun-ciones de los entes territoriales en lo que tiene que ver con el proceso descentra-lizador; ello ha creado una situación en la cual lo predom inante es la «no defi-nición de los m ecanism os de coordina-ción intergubernam ental adecuados al conjunto de autonom ías [de estos entes] dentro del régim en de república unita-ria ».26

Podem os afirm ar que en el país se ha creado una situación donde lo ca-racterístico es la existencia de una

DCBA

r e l a -t i v a a u -t o n o m í a r e g i o n a ly m u n i c i p a l den-tro de un proyecto de reform a que en ningún m om ento intenta m odificar el

poder decisorio del gobierno central. A l exam inar el trípode conform ado por la descentralización adm inistrativa, la descentralización política y la descen-tralización económ ica, podem os afir-m ar que G uatapé y G uarne se encuen-tran inm ersos en esa situación de auto-nom ía relativa, es decir, en una posición global de no autonom ía a la cual se le han abierto fisuras com o producto de los cam bios adm inistrativos --caso G uatapé y G uarne- y políticos -caso G uatapé- que se dieron con la im ple-m entación de la reform a.

Sin em bargo, debem os anotar que a pesar del reconocim iento que hace-m os de los cahace-m bios que se han dado, cuando hablam os de una autonom ía relativa nos inclinam os a pensar que lo que realm ente existe es la carencia de autonom ía, pues para nosotros sigue siendo válida aquella afirm ación de O rión A lvarez y A ristides M enesesse-gún la cual, en un verdadero proceso descentralizador, «no puede haber m ás o m enos autonom ía».

restricciones que los m unicipios debe-rán respetar en desarrollo de las activi-dades delegadas»."

D e este m odo, en las instancias de control los m unicipios han adquirido cierta autonom ía frente a los goberna-dores pero, al m ism o tiem po, se ha creado dependencia en relación con otros entes, sobre todo en lo referente a la planeación y ejecución de m acropro-yectos. E jem plo de este control en la gestión son las disposiciones según las cuales, el m unicipio debe enviar a la O ficina de Planeación D epartam ental el proyecto de presupuesto y el acuerdo que adopta el program a de inversiones, para som eterlo a verificación.

L a autonom ía en la gestión presu-pone la oportunidad de los m unicipios para responder a las obligaciones que le han sido delegadas a través del desa-rrollo de una capacidad adm inistrativa y de planeación que en G uatapé y G uarne se encuentran en vía de crea-ción. D e este m odo, podem os afirm ar que «la descentralización actual senci-llam ente incluye con m ayor énfasis a los m unicipios en el principio de distri-bución de responsabilidades, [convir-tiéndolos) en una unidad ejecutora de gasto público» ,28con una au tonom ía de

gestión relativa.

E n el plano de la descentralización política la posibilidad de la gestión acti-va hace referencia a la capacidad que tiene el m unicipio para convertirse en el nivel básico de gobierno, es decir, en el pilar de construcción de auténticas al-ternativas de participación, que respon-dan a las necesidades del ciudadano al gestionarconél ynopara él. L a existencia de una am plia reglam entación no ha bastado para hacer que la participación

política se afiance, tom e fuerza

y

sea algo m ás que elegir, colaborar, adherir u optar, es decir, para que se convierta en una posibilidad real y no sim bólica de gobernar y de tornar parte activa en las decisiones gubernam entales.

Si entendem os la descentralización política com o «un proceso de induc-ción general de la autonom ía territorial [dentro del contexto de) entidades que puedan decidir m ediante procesos de-m ocráticos con sus propios actores, lo que es m ejor para sí m ism as y coordinar con el nivel nacional, m ediante agentes o sistem as especiales, en función del interés general»,29debem os señalar que

la invariabilidad de los procesos y m e-canism os de participación ciudadana en los dos m unicipios, ha frenado la posibilidad de gestación de una verda-dera autonom ía política m unicipal. E n definitiva, la posibilidad de autonom ía política es relativa ya que el proceso de repolitización en G uatapé y de inm o-vilism o político en G uarne tienen en com ún la participación pasiva de la ciudadanía; es decir, la no participa-ción.

Finalm ente, en lo concerniente a la descentralización económ ica, la gestión activa presupone el autofinanciam ien-to m unicipal para el diseño y ejecución del tipo de inversiones que se van a realizar. C om o lo hem os anotado, el desbalance existente entre los recursos y las obligaciones transferidas ha crea-do una situación dentro de la cual la autonom ía financiera es una ilusión.

territoriales y no la autonom ía m unici-pal en m ateria de autofinanciam iento. C om o lo señala C arlos M oreno O spina: «la L ey 12 de 1986, no pretende en form a alguna el increm ento de los in-gresos propios de las localidades, ni brindar autonom ía de gasto. B usca,ante todo, trasladar a los m unicipios funcio-nes y responsabilidades de prestación de servicios que, por su carácter y co-bertura son em inentem ente locales y que, por lo tanto, la nación no puede seguir asum iendo sin dism inuir la efi-ciencia de su gestión y su presencia en todo el territorio nacionab.P?

C om o ya lo hem os afirm ado, en la esfera de la descentralización económ i-ca las decisiones de inversión y gasto público se encuentran condicionadas y tuteladas por la ley a través de los orga-nism os de planeación departam ental y el M inisterio de H acienda y C rédito Público. E n este sentido, la prem isa de la autonom ía que señala la no existen-cia de determ inadas instancias de con-trol [inm unidad] tam poco se cum ple. C om o conclusión podem os decir que, en el contexto específico de cada una de las localidades aquí estudiadas, se han presentado cam bios im portantes en las condiciones adm inistrativas y políticas pero, en el espacio de la construcción de una verdadera autonom ía, díchoscam -bios no alcanzan a proyectarse m ás allá del ám bito de lo local, es decir, no m o-difican sustancialm ente el m odelo centralista del E stado colom biano.

2.3 Política

y

participación

L a evaluación política de los pro-cesos generados con la reform a al régi-m en régi-m unicipal en G uatapé y G uarne,

nos m uestra una esfera de efectos dife-renciados en lo referente a los escena-rios y relaciones constitutivas del que-hacer político, pero confluyentes en lo que tiene que ver con el problem a de la participación ciudadana. C om parati-vam ente, es claro que en las dos locali-dades la reform a ha creado situaciones desiguales en la construcción de un régim en representativo m ás o m enos abierto, y un punto de encuentro en la no constitución de un régim en partící-pativo.

E specíficam ente podem os señalar que en G uatapé, en un proceso lento pero fuerte, se ha ido construyendo un escenario de nuevas relaciones políti-cas, en el cual lo m ás destacado es la posibilidad que se abre para que el m unicipio se construya política y ad-m inistrativaad-m ente desde lugares dife-rentes a los del esquem a tradicional del bi partidism o.

E l surgim iento de sectores políti-cos alternativos al bipartidism o ha po-sibilitado la creación de un régim en representativo m ás abierto y dem ocrá-tico dentro del cual el quehacer políocrá-tico tom a otra vez preponderancia. E n este m unicipio, la elección de alcaldes da claridad y otorga preponderancia al quehacer político, es decir, en la m ieva vida m unicipal hay conducta de go-bierno --aspecto político- y acción de gobierno -función adm inistrativa-o

L a resignificación del m unicipio en cuanto escenario para la política, es decir, com o espacio para la discusión de proyectos y dem andas, ha hecho que la presencia de los aparatos locales y regionales de control político sea cada vez m ás débil, de m odo tal que el go-bierno m unici pal com ienza a funcionar

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de acuerdo a un nuevo esquem a de roles dentro del cual 10adm inistrativo cobra peso y, su funcionam iento com o a}llllratocon fines de m anejo político y reproducción del sistem a de clientela, se debilita.

L a adopción directa o indirecta del voto program ático, la ruptura de los vínculos de los candidatos con los gru-pos de m ayor poder político y la libera-ción del voto del sistem a de clientela y de la estructura burocrática han reco-brado para el m unicipio de G uatapé la posibilidad de la com petencia política alrededor de la m ovilidad del electora-do, 10que en últim as, ha coadyuvado para la creación de una nueva legitim i-dad, que se afianza, adem ás, con la sim bología que tiene la figura del líder local en la creación de procesos de iden-tidad entre la ciudadanía y la adm inis-tración.

D ebem os anotar aquí que estas nuevas identidades han tenido un efec-to negativo sobre los m ovim ienefec-tos cívicos, pues la identidad, com o efecto sim -bólico que perm ite al ciudadano sentir-se copartícipe de la adm inistración, ha cooptado a los sectores cívicos organi-zados y creado unos principios de par-ticipación en térm inos de opinión, aceptación y adopción de resoluciones. E n este sentido, dichos m ovim ientos han perdido los m árgenes de autono-m ía que tenían respecto a la adautono-m inistra-ción y, por lo tanto, su capacidad de presión.

«L a reform a ha producido una nueva fenom enología política local. L a elección popular de alcaldes sirvió para que nuevas fuerzas com pitieran en la arena electoral y se constituyeran .en nuevos sectores de la política local»,"

sin em bargo, la significación de estos cam bios, con todo lo positivo que tie-nen, debe ser m atizada y evaluada des-de la óptica des-de las relaciones políticas que se m anejan en el concejo y hacia el exterior, desde el costo que han pagado los m ovim ientos cívicos y desde las perspectivas de la participación. E n G uatapé se ha am pliado la dem ocracia representativa, m as no la dem ocracia participativa.

E n G uam e, por su parte, y com o consecuencia del reacom odo que vie-nen experim entando los sectores políti-cos tradicionales en función de las nuevas reglas de juego subyacentes en la reform a, la am pliación del escenario político ha sido m ínim a, generándose así un proceso en el que 10m ás im por-tante es la reafirm ación del sistem a de clientela y la cooptación de posibles sectores y m ovim ientos alternativos.

E n un contexto general de profun-do inm ovilism o, el partido conserva-dor sigue teniendo un predom inio po-lítico, sustentado en la pervivencia de una intrincada red de relaciones clien-telistas y en el establecim iento de diver-sas coaliciones que contrarrestan el as-censo de otros sectores políticos, dentro deun esquem a en el cual las tendencias del sistem a local son hacia el equilibrio de la distribución política con m iras a su conservación y hacia la com petencia por variar ventajosam ente la distribu-ción de los recursos, sin alterar la balan-za del sistem a para que no penetren nuevas fuerzas.

com petencia, en el cual la m anipula-ción de los puestos públicos y de los auxilios m unicipales, siguen funcio-nando com o instrum entos para la ob-tención de ventajas electorales. D e este m odo, el eje definitorio del régim en político local y de la m ediación estatal se estructura alrededor del m odelo tra-dicional de relaciones de clientela.

E n m edio de la baja autonom ía política del alcalde respecto de los grupos tradicionales,la ausencia de un sistem a eficazderepresentación política, la inm ovilidad electoral y el m anejo de recursos m unicipales con fines parti-distas, se han ido generando nuevos consensos pasi vos com o producto de la denom inación y del carácter sim bólico de cívico que se ha dado al m ovim iento de coalición triunfante en los debates de elección popular. E n este sentido, la voluntad o posibilidad de cam bio en el quehacer político queda subordinada a una tradicional voluntad de gobierno, enlacualsem odifica la etiqueta pero no se crean opciones claras de renovación.

Para construir una verdadera cul-tura dem ocrática no basta con elegir popularm ente a los alcaldes y generar consensos pasivos en torno a su elec-ción; ella se tiene que edificar sobre los pilares de un pluralism o que involucre la participación política y adm inistra tiva del ciudadano en los procesos de ges-tión del orden local. L a participación nos habla de la existencia de un tejido de relaciones a través del cual los ciuda-danos intervienen en la construcción de su entorno usa rdo el conocim iento exís-tencialque tienen de sus necesidades.

L a no funcionalidad de los m eca-nism os institucionales que perm itan al ciudadano participar en la elaboración

de program as de gobierno yla inexis-tencia de interlocutores colectivos por fuera de los sectores políticos y econó-m icos, son fenóeconó-m enos que conducel)j la instauración de un m odelo de parti-cipación que no traspasa las barreras de lo contractual y lo sim bólico. E n el pri-m er nivel, las entidades cívicas y la ciudadanía colaboran en la ejecución de aquellos proyectos de su interés que han sido diseñados por la adm inistra-ción de turno; en el segundo, la parti-cipación no va m ás allá de la posibilidad de elegir, asentir o disentir con la ad-m inistración, es decir, del acto de aplaudir o rechiflar las decisiones que ésta tom a.

L a participación, entendida com o «un proceso social en el que diversas fuerzas sociales, en función de sus res-pectivos intereses [...], intervienen di-rectam ente o por m edio de sus repre-sentantes en la m archa de la vida colec-tiva con el fin de reform ar o transform ar los sistem as vigentes de organización social y política»,32 sólo tom ará cuerpo

cuando desde las entidades adm inis-trativas se piense y repiense a la socie-dad civil dentro de un proceso general de creación de cultura política. E sta es una experiencia nueva en la que los entes locales no han invertido m uchos esfuerzos.

n-te las particularidades de cada locali-dad, se bloquean los m ecanism os de participación directa y se reproducen los sistem as de representación indi-recta m ultiplicando los niveles electi-vos.

E n el m unicipio colom biano en general, y particularm ente en los aquí estudiados, no se ha dado un proceso de construcción de una cultura política que perm ita a los actores sociales el apropiarse de su territorialidad, es de-cir, vivir lo local com o algo que ellos construyen de acuerdo a sus expectati-vas y necesidades. E n definitiva pode-m os decir, parafraseando a Pedro San-tana, que G uatapé y G uarne com o lu-gares «de encuentro privilegiado entre la sociedad civil y el E stado» seconstru-yen hoy com o ám bitos de encuentro m ás o m enos dem ocrático, pero no par-ticipativo.