La construcción de la economía verde
1Por PAUL KRUGMAN
Abril 5, 2010
Si escucha a los científicos del clima, a pesar de la implacable campaña para desacreditar su trabajo debe-ría hacerlo, entenderá por qué hace tiempos tenddebe-ríamos que haber tomado acciones para reducir las emi-siones de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero. Si seguimos como hasta ahora, dicen, estamos frente a un aumento de las temperaturas mundiales que será poco menos que apocalíptico. Y para evitar el Apocalipsis, tenemos que evitar que nuestra economía dependa del uso de combustibles fósiles, sobre todo del carbón.
Pero, ¿es posible realizar recortes drásticos en las emisiones de gases de efecto invernadero sin destruir la economía?
Al igual que el debate sobre el cambio climático en sí mismo, el debate sobre la economía del clima se ve muy diferente desde el interior que desde los medios de comunicación masivos. El lector ocasional podría tener la impresión de que existen dudas reales sobre si las emisiones pueden reducirse sin infligir graves daños a la economía. De hecho, si se deja de lado el ruido generado por los grupos de intereses especiales, se descubre que existe un acuerdo generalizado entre los economistas ambientales sobre la posibilidad de lograr grandes resultados con costos moderados, aunque no triviales, con un programa basado en el mer-cado para hacer frente a la amenaza del cambio climático -un programa que limite las emisiones de car-bono mediante un precio. Hay, sin embargo, mucho menos acuerdo sobre qué tan rápido hay que actuar, sobre si los esfuerzos de conservación importantes deben comenzar de inmediato o si es posible actuar gradualmente a lo largo de muchas décadas.
En lo que sigue, voy a ofrecer una breve reseña de los aspectos económicos del cambio climático o, más exactamente, la economía para disminuir el cambio climático. Voy a tratar de exponer los puntos sobre los que hay acuerdo general, así como aquellos sobre los que se mantiene discusión. Primero, sin embargo, la cartilla sobre economía ambiental.
Economía Ambiental Básica
Si hay una visión única y central en la economía, es esta: Hay beneficios mutuos que se derivan de las transacciones entre adultos que consienten libremente. Si el precio de algún género2 es $10 y decido comprarlo, debe ser porque ese algo vale más de $10 para mí. Si usted vende ese género a ese precio, debe ser porque le cuesta menos de $10 producirlo. Así que la compra y venta en el mercado de tal género fun-ciona en beneficio de los compradores y los vendedores. Más que eso, un análisis cuidadoso muestra que si existe competencia efectiva en el mercado de un determinado género, el precio de equilibrio lleva a que coincida la cantidad de objetos de ese género que la gente quiere comprar con la cantidad que que otra gente quiere vender, el resultado es maximizar las ganancias totales para los productores y consumidores. Los mercados libres son "eficientes" lo que en la jerga de los economistas, diferente al lenguaje usual, significa que nadie puede estar mejor sin que se desmejore a otro.
Ahora, la eficiencia de los economistas no lo es todo. En particular, no hay ninguna razón para suponer que los mercados, la libre competencia, lleve a un resultado que consideramos justo o equitativo. Es decir,
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Publicado originalmente en el New York Times, Traducción al español por Óscar josé Mesa Sánchez. Universidad Nacional de Colombia.
[email protected]. Climate Change - Building a Green Economy - NYTimes.com. Reprints: This copy is for your personal, noncommercial use only. You can order presentation-ready copies for distribution to your colleagues, clients or customers here or use the "Reprints" tool that appears next to any article. Visit www.nytreprints.com for samples and additional information. Order a reprint of this article now.
http://www.nytimes.com/2010/04/11/magazine/11Economy-t.html?r...
los argumentos a favor de la eficiencia del mercado no dice nada sobre si deberíamos tener, por ejemplo, algún sistema de seguridad social en salud, o si hay que ayudar a los pobres y varios otros temas sociales. Pero la lógica básica de la economía dice que deberíamos tratar de alcanzar los objetivos sociales me-diante intervenciones posteriores al mercado. Es decir, deberíamos dejar que los mercados hagan su traba-jo, haciendo un uso eficiente de los recursos de la nación, a continuación, utilizar los impuestos y las transferencias para ayudar a aquellos a quienes el mercado deja de lado.
Pero ¿Qué decir si un acuerdo entre adultos que consienten libremente le impone costos a otras personas que no forman parte del intercambio? ¿Qué pasa si usted fabrica un dispositivo, y yo se lo compro, ambos nos beneficiamos, pero el proceso de producir ese dispositivo implica vertimiento de lodos tóxicos en el agua potable que usarán otras personas aguas abajo? Cuando existen "externalidades negativas" -costos que los agentes económicos imponen a otros sin pagar un precio por sus acciones- cualquier presunción de que la economía de mercado llevará a lo óptimo pierde todo sentido. La economía ambiental se dedica a responder a esa pregunta.
Una manera de hacer frente a las externalidades negativas es mediante normas que prohíban o por lo me-nos limiten cualquier acción que imponga altos costos sobre los demás. Eso es lo que se hizo en la pri-mera generación de legislación medioambiental en la década de 1970: los coches están obligados a cum-plir con las normas de emisión de sustancias químicas que causan el smog, las fábricas estaban obligadas a limitar el volumen de los efluentes que vierten en cursos de agua y así sucesivamente. Y este enfoque dio resultados, el aire y el agua de Estados Unidos fueron mucho más limpios en las décadas que siguieron. Pero mientras que la reglamentación directa de las actividades que causan contaminación tiene sentido en algunos casos, es seriamente inconveniente en otras, ya que no ofrece ningún margen para la flexibilidad y la creatividad. Considere la cuestión medioambiental más importante de la década de 1980, la lluvia ácida. Las emisiones de dióxido de azufre de las centrales eléctricas tienden a combinarse con el vapor de agua y viento abajo producen la destrucción de la flora-fauna porque la lluvia contiene ácido sulfúrico. En 1977, el gobierno americano hizo su primer intento de hacer frente a este problema, se reglamentó que todas las nuevas centrales termoeléctricas a carbón tuvieran depuradores para eliminar el dióxido de azufre de sus emisiones. La imposición de un estándar exigente a todas las plantas era problemática, ya que para algu-nas plantas grandes la reconversión sería muy costosa. Por lo que la reglamentación sólo aplicó a las nue-vas instalaciones. Sin embargo, el gobierno dejó pasar la oportunidad de lograr el control de la contamina-ción, que era posible a un costo bastante barato. Esto hubiera implicado de facto una toma de control por el gobierno federal de la industria de la energía, con funcionarios federales que dieran instrucciones espe-cíficas para cada central. ¿cómo resolver este enigma?
Entra Arthur Cecil Pigou, un profesor universitario británico de principios del siglo XX, cuyo libro "La economía del bienestar", publicado en 1920, es generalmente considerado como el texto fundador de la economía ambiental.
fuen-te de agua, o emita gases contaminanfuen-tes al aire, debe pagar una suma proporcional a la cantidad vertida o emitida.
El análisis de Pigou en su mayoría pasó desapercibido durante casi medio siglo, mientras los economistas se ocuparon lidiando con problemas que parecían más acuciantes, como la crisis económica denominada la Gran Depresión. Pero con el auge de la normativa medioambiental, los economistas desempolvaron a Pigou y se comenzó a presionar para un enfoque de "mercado" que le da al sector privado un incentivo, una señal, a través de los precios, para limitar la contaminación, en lugar del método de "comando y con-trol" que usa prohibiciones e instrucciones específicas en forma de reglamentos para arreglar los proble-mas ambientales.
La reacción inicial de muchos activistas medioambientales a esta idea fue hostil, en gran parte por razones morales. La contaminación, pensaban, debería ser tratado como un delito y no algo a lo que usted tiene derecho, siempre y cuando pague el dinero suficiente. Dejando de lado las preocupaciones morales, tam-bién había un considerable escepticismo acerca de si los incentivos de mercado realmente pueden tener éxito en la reducción de la contaminación. Incluso hoy en día, los impuestos de Pigou como estaba previs-to inicialmente son relativamente raros. El ejemplo más exiprevis-toso que he podido encontrar es un impuesprevis-to holandés sobre los vertimientos de agua que contienen materiales orgánicos.
Lo que sí se ha popularizado en cambio, es una variante que la mayoría de los economistas consideran más o menos equivalente: un sistema de permisos de emisiones comercializables, o transables, conocido como el esquema cap-and-trade en Inglés. En este modelo, se emite un número limitado de licencias para emitir un contaminante específico, como el dióxido de azufre. Una empresa que quiere emitir más conta-minantes que los que tiene licenciados puede ir a comprar licencias adicionales; una empresa que tiene más licencias de las que va a utilizar puede vender sus excedentes. Esto da a todos un incentivo para redu-cir la contaminación, porque los compradores pueden reduredu-cir las emisiones si es posible hacerlo a un costo menor que el valor de las licencias. Los vendedores pueden tratar de vender más licencias si pueden hacer lo mismo. De hecho, económicamente, un sistema cap-and-trade produce los mismos incentivos para re-ducir la contaminación que un impuesto de Pigou, y el precio de las licencias efectivamente actúa como el impuesto sobre la contaminación.
En la práctica hay un par de diferencias importantes entre el esquema de permisos comercializables y el impuesto de Pigou. Una es que los dos sistemas producen diferentes tipos de incertidumbre. Si el gobierno impone un impuesto a la contaminación, los contaminadores saben qué precio tendrán que pagar, pero el Gobierno no sabe cuánta contaminación se va a generar. Si el gobierno impone un tope, entonces de cono-ce la cantidad de contaminación, pero los contaminadores no saben cuál será el precio de las emisiones. Otra diferencia importante tiene que ver con los ingresos del gobierno. Un impuesto sobre la contamina-ción es, bueno, un impuesto, lo que supone un costo sobre el sector privado y genera ingresos al gobierno. El esquema de cap-and-trade es un poco más complicado. Si el Gobierno se limita a subastas de las licen-cias y recoge los ingresos, entonces es como un impuesto. Pero el esquema, sin embargo, a menudo impli-ca la entrega (con o sin costo) de licencias a los operadores existentes, por lo que el potencial de ingresos derivados de las compras y ventas va a la industria en lugar de al gobierno.
Políticamente hablando, repartir licencias a la industria no es del todo malo, ya que ofrece una forma de compensar en parte algunos de los grupos cuyos intereses se verían afectados si una política de control ambiental estricta se adopta. Esto puede hacer que la aprobación de leyes más aceptada.
pa-sado, es difícil imaginar que un proyecto de impuestos a las emisiones logre tan fácil aprobación en los próximos años.
Eso no quiere decir que los impuestos sobre las emisiones son imposibles. Algunos senadores reciente-mente han presentado una propuesta de una especie de solución híbrida, con cupos transables para algu-nos sectores de la economía y de impuestos sobre el carbono para otros - principalmente al petróleo y al gas. La lógica política parece ser que la industria del petróleo piensa que los consumidores no la culparan de los precios más altos cuando son resultado de un impuesto explícito.
En cualquier caso, la experiencia sugiere que los esquemas control de emisiones basados en el mercado funcionan. La historia reciente con la lluvia ácida demuestra lo mismo. La Ley de Aire Limpio de 1990 introdujo un sistema de límites máximos y comercio en el que las centrales eléctricas podían comprar y vender el derecho a emitir dióxido de azufre, dejando en manos de las empresas individuales para manejar su propio negocio dentro de los límites establecidos. Efectivamente, con el tiempo las emisiones de dióxi-do de azufre de las centrales eléctricas se redujeron casi a la mitad, a un costo mucho más bajo del que los más optimistas hubieran esperado, los precios de la electricidad se redujeron en lugar de aumentar. La lluvia ácida no desapareció totalmente, pero fue mitigada significativamente. Los resultados, al parecer, demuestra que podemos hacer frente a los problemas ambientales cuando decidimos hacerlo.
Así que tenemos soluciones, ¿no? La emisión de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero es una externalidad negativa clásica. En palabras de Sir Nicholas Stern, autor de un informe sobre el tema para el gobierno británico, "es el mayor fracaso del mercado que el mundo haya visto". Los libros de Eco-nomía y la experiencia del mundo real nos dicen que deberíamos tener políticas para desalentar las activi-dades que generan externaliactivi-dades negativas y que generalmente es mejor un enfoque basado en el merca-do.
¿Clima de Dudas?
Este es un artículo sobre la economía del cambio climático, no sobre la ciencia del clima. Pero antes de llegar a la economía, vale la pena establecer tres cosas sobre el estado del debate científico sobre el cam-bio climático.
El primero es que de hecho hay calentamiento. El estado del tiempo fluctúa, y como consecuencia es bas-tante fácil apuntar a un año inusualmente cálido en el pasado reciente y decir que el año actual fue más frío que aquel. Pero si se toman promedios en períodos lo suficientemente largos para suavizar las fluctua-ciones - la tendencia ascendente es inequívoca: cada década sucesiva desde la década de 1970 ha sido más cálido que la anterior.
En segundo lugar, los modelos climáticos predijeron esto con mucha antelación, incluso la magnitud del aumento de la temperatura se predijo más o menos bien. Mientras que es relativamente fácil de preparar un análisis que coincide con los datos pasados, es mucho más difícil crear un modelo que prediga con buena precisión el futuro. Así que el hecho de que las predicciones de los modelos del clima hechas hace más de 20 años anticipen con éxito el calentamiento global que ocurrió posteriormente les da una enorme credibilidad.
Sin embargo, esa no es la conclusión que se deduce del cubrimiento de los medios de comunicación masi-vos que se han centrado en cuestiones como el hackeado del correo electrónico de los científicos del clima y han querido presentar la intensión de "ocultar" evidencia o de querer mantener los trabajos de los escép-ticos del clima por fuera de las publicaciones científicas. La verdad, sin embargo, es que los supuestos escándalos se evaporan si se hace un examen más detallado que revela, claro, que los investigadores del clima son seres humanos, pero que su trabajo ha sido honesto. Los científicos tratan de resaltar sus resul-tados, pero no hay ocultamiento de evidencia.
claros. No estamos hablando de un par de días más calientes en el verano y un poco menos de nieve en el invierno, estamos hablando de hechos masivamente perjudiciales, como la transformación del suroeste de Estados Unidos en una cuenca polvorienta permanente en unas cuantas décadas, como ocurrió en la déca-da de 1930.
Ahora, a pesar de la alta credibilidad de los modelos del clima, todavía hay una tremenda incertidumbre en sus previsiones a largo plazo. Pero, como veremos en breve, la incertidumbre hace que el argumento a favor de reaccionar, sea no más débil, sino más fuerte. Así que el cambio climático exige acción. ¿El ca-mino a seguir es un esquema de cupos transables, semejante al utilizado exitosamente para reducir el dió-xido de azufre y la lluvia ácida?
La oposición seria a los esquemas de cupos transables generalmente se presenta de dos maneras: una es el argumento de que una acción más directa - en particular, la prohibición de las centrales eléctricas a carbón - sería más eficaz; y la otra es el argumento de que un impuesto sobre las emisiones sería mejor que el comercio de permisos de emisiones. Vamos a dejar de lado aquellos que desestiman la ciencia del clima por completo y se oponen a cualquier limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero, así como aquellos que se oponen al uso de cualquier tipo remedio basado en el mercado. Hay algo de razón en cada una de estas posiciones, pero no tanto como sus defensores piensan.
En lo que respecta a la acción directa, se puede argumentar que los economistas adoran los mercados más allá de los argumentos, que saltan muy rápido a asumir que un cambio de los incentivos financieros puede soluciona todos los problemas. En particular, no se puede poner precio a algo a menos que se puede medir con precisión, y eso puede ser difícil y costoso. Así que a veces es mejor simplemente establecer algunas reglas básicas acerca de lo que la gente puede y no puede hacer.
Considere las emisiones de los automóviles, por ejemplo. ¿Podemos o debemos cobrar a cada propietario de coche una cuota proporcional a las emisiones de su tubo de escape? No puede ser. Tendríamos que instalar costosos equipos de vigilancia en cada coche, y también tendríamos que preocuparnos por el frau-de. Es casi seguro que es mejor hacer lo que se hace hoy, que es imponer estándares de emisiones para todos los coches.
¿Existe un argumento comparable para las emisiones de gases de efecto invernadero? Mi reacción inicial, que sospecho comparten la mayoría de los economistas, es que la escala y complejidad de la situación requiere una solución basada en el mercado, bien sea cupos transables o impuestos sobre las emisiones. Después de todo, los gases de efecto invernadero son un subproducto directo o indirecto de casi todo lo producido en una economía moderna, desde las casas en que vivimos hasta los coches que conducimos. Para lograr reducir las emisiones de estos gases será necesario cambiar el comportamiento de la gente de manera generalizada, algunas de ellas imposibles de identificar hasta que tengamos una comprensión mu-cho mejor de la tecnología verde. Luego, ¿es posible realmente lograr avances significativos diciéndole a la gente lo que específicamente está o no permitido? La Economía elemental nos dice, probablemente con razón, que la única manera adecuada de conseguir que la gente cambie su comportamiento es poner un precio a las emisiones, de tal manera que este costo a su vez se incorpore en todo lo demás, para que los precios de el resto de bienes y servicios reflejen los impactos medioambientales finales.
Dicho esto, algunas normas específicas pueden ser requeridas. James Hansen, el renombrado científico del clima, que merece, en primer lugar, gran parte del crédito por los progresos logrados en la ciencia del ca-lentamiento global; ha defendido enérgicamente que la mayor parte del problema del cambio climático se reduce a una sola cosa, la quema de carbón, y que independientemente de todo lo demás que se pueda hacer, tenemos que eliminar totalmente la quema de carbón en las próximas dos décadas. Mi reacción, como economista, es que un impuesto alto o un permiso de emisión caro va a desalentar fuertemente el uso de carbón de todos modos. Sin embargo, a un sistema basado en el mercado podrían inventarle tram-pas, y sus consecuencias podrían ser nefastas. Así que yo estaría a favor de complementar los desincenti-vos basados en el mercado con controles directos sobre la quema de carbón.
¿Qué tal los argumentos a favor de un impuesto sobre las emisiones en lugar de cupos transables? No hay duda de que un impuesto directo tendría muchas ventajas sobre legislación como la contemplada en el proyecto de ley Waxman-Markey, que está llena de excepciones y situaciones especiales. Pero eso no es realmente una comparación útil: por supuesto que un impuesto ideal sobre las emisiones es mejor que un sistema cupos transables como el que ya se aprobó en la Cámara con todos los compromisos que fueron necesarios durante las negociaciones para su aprobación. La cuestión es si es posible realmente aprobar e implementar un impuesto a las emisiones en lugar de un esquema de cupos transables. No hay ninguna razón para creer que sería posible, de hecho, no hay ninguna razón para creer que un impuesto a las emi-siones pasaría por el Congreso.
Para ser justos, Hansen ha hecho una interesante objeción moral contra los esquemas de cupos transables que es mucho más sofisticada que la antigua idea de que es un error dejar que los contaminadores com-pren el derecho a contaminar. A lo qué Hansen llama la atención es al hecho de que en un mundo con cupos transables los actos virtuosos de un individuo no contribuyen a los objetivos sociales. Si alguien decide cambiarse a un coche híbrido o comprar una casa con una huella de carbono pequeña, todo lo que está haciendo es liberar permisos de emisiones para que otra persona contamine, lo que significa que no han hecho nada para reducir la amenaza del cambio climático. Hay razón en su argumento. Pero el al-truismo no puede efectivamente hacer frente al cambio climático. Cualquier solución seria debe basarse principalmente en la creación de un sistema que les da a todos una razón para que buscando sus propios intereses reduzca sus emisiones. Es una lástima, pero el altruismo climático debe tomar el asiento de atrás en la tarea de implementar esta clase de sistema.
La conclusión, entonces, es que aunque el cambio climático puede ser un problema mucho más serio que la lluvia ácida, la lógica de cómo enfrentarlo es la misma. Lo que necesitamos son incentivos de mercado para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, junto con algunos controles directos sobre el uso del carbón, y el esquema de cupos transables es una forma razonable de crear esos incentivos.
Pero, ¿podemos darnos el lujo de hacerlo? Igual de importante, ¿podemos permitirnos no hacerlo?
El costo de Actuar
¿Y qué pasa con la economía mundial? En general, los modeladores tienden a encontrar que las políticas de control del cambio climático reducirían la producción mundial en un porcentaje algo menor que las cifras correspondientes a los Estados Unidos. La razón principal es que las economías emergentes como China usan actualmente energía bastante ineficiente, en parte como resultado de las políticas nacionales que han mantenido los precios de los combustibles fósiles muy bajos, por lo que podrían lograr grandes ahorros de energía a un costo modesto. Una revisión reciente de los cálculos disponibles, indica que el costo de una política muy fuerte contra el cambio climático, mucho más agresiva que lo que contemplan las actuales propuestas legislativas, está entre el 1 y el 3 por ciento del producto bruto mundial.
Estas cifras suelen provenir de un modelo que combina todo tipo de cálculos de ingeniería y de mercado. Estos incluyen, por ejemplo, las mejores estimaciones de los ingenieros sobre cuánto cuesta generar elec-tricidad de distintas maneras, a partir de carbón, gas, energía nuclear, hídrica, eólica y solar. Luego se estima, con base a experiencia histórica, cuánto reducen los consumidores su consumo de electricidad si el precio sube. El mismo proceso se sigue para otros tipos de energía, como por ejemplo los combustible para el transporte. Y el modelo supone que todos toman la mejor opción, dado el entorno económico, que los generadores de energía eligen los medios menos costosos para producir electricidad, mientras que los consumidores ahorran energía siempre que el dinero que se ahorra al comprar menos electricidad supere la pérdida de comodidad por usar menos energía. Después de todo este análisis, es posible predecir cómo los productores y consumidores de energía reaccionarán ante políticas que ponen un precio a las emisiones y el costo total para la economía en su conjunto.
Hay, por supuesto, varias maneras en las que este tipo de modelo puede estar equivocado. Muchos de los cálculos subyacentes son necesariamente algo especulativos, nadie realmente sabe, por ejemplo, el costo de la energía solar cuando finalmente se masifique y se produzca a gran escala. También hay razones para dudar de la suposición de que la gente realmente toma las decisiones correctas: muchos estudios han en-contrado que los consumidores no toman medidas para conservar energía, como tener mejores electrodo-mésticos, aun cuando podrían ahorrar dinero al hacerlo.
Pero si bien es poco probable que estos modelos tengan bien todas sus componentes, es muy probable que tiendan a exagerar en lugar de subestimar los costos económicos de actuar para controlar el cambio climá-tico. Esta fue la experiencia del esquema de cupos transables para el control de la lluvia ácida indica: los costos reales estuvieron muy por debajo de las predicciones iniciales. Y sin duda, lo que los modelos no tienen ni pueden tener en cuenta es la creatividad que el sector privado puede desplegar para reducir las emisiones cuando se enfrenta a una condición económica en la que hay grandes recompensas.
Sin embargo, lo que se escucha de los conservadores, opositores a la política de control del cambio climá-tico, es que cualquier intento de limitar las emisiones sería económicamente devastador. La Fundación Heritage, por ejemplo, respondió a estimaciones de la Oficina de Presupuesto del Congreso sobre los efec-tos de la ley Waxman-Markey con una andanada titulada "la OPC subestima exageradamente los cosefec-tos del esquemas de cupos transferibles. Los efectos reales, dijo la fundación, serían ruinosos para las familias y para la creación de empleo.
Está claro que los conservadores abandonan toda su fe en la capacidad de los mercados para hacer frente a la política sobre cambio climático porque no quieren la intervención del gobierno. Su pesimismo declara-do por el costo de la política climática es esencialmente una estratagema política más que un juicio eco-nómico razonado, argumentan con mala fe. La Fundación Heritage acusa a la Oficina de Presupuesto del Congreso de cometer errores lógicos elementales, pero si uno lee el informe de la oficina, está claro que la fundación está intencionadamente malinterpretando. Los políticos conservadores han sido aún más desca-rados. El Comité Nacional de Congresistas Republicanos, por ejemplo, publicó múltiples comunicados de prensa específicamente citando un estudio del MIT como base para afirmar que el esquema de cupos tran-sables le costaría 3.100 dólares a cada hogar, a pesar de los repetidos intentos de los autores del estudio para aclarar que el número real era sólo alrededor de un cuarto de eso.
La verdad es que no hay ninguna investigación creíble que sugiera, mucho menos que demuestre, que la adopción de medidas radicales contra el cambio climático esté más allá de la capacidad de la economía. Incluso si usted no confía totalmente en los modelos - y no debe – la historia y la lógica indican que los modelos están sobreestimando, no subestimando, los costos de actuar para controlar el cambio climático. En conclusión, sí podemos cubrir los costos de actuar sobre el cambio climático.
Pero eso no es lo mismo que decir que deberíamos. Las acciones tendrán costos, y éstos deben compararse con los costos de no actuar. Antes de llegar a eso, sin embargo, permítanme referirme a un tema que será central en el debate si realmente asumimos nuestra responsabilidad sobre el cambio climático: cómo lo-grar que el resto del mundo nos acompañe.
El Síndrome de China
Los Estados Unidos siguen siendo la mayor economía del mundo, por lo que hace es unos de los países con mayores emisiones de gases de efecto invernadero en el mundo. Pero no es el de más emisiones. Chi-na, que quema mucho más carbón por cada dólar de subproducto interno bruto, superó a los Estados Uni-dos hace alrededor de tres años. En general, los países avanzaUni-dos, club de los ricos que comprende Europa, Norteamérica y Japón, representa sólo alrededor de la mitad de las emisiones de gases de efecto inverna-dero, y esa participación va a caer con el tiempo. En pocas palabras, no puede haber una solución al cam-bio climático a menos que el resto del mundo, en particular las economías emergentes, participen de una manera importante.
Inevitablemente, aquellos que se resisten a abordar el control del cambio climático van a usar la naturale-za global de las emisiones como un motivo para no actuar. Sostienen que limitar las emisiones sólo en Estados Unidos no logrará mucho, si China y otros no coinciden con nuestro esfuerzo. Y destacan la obs-tinación de China en las negociaciones de Copenhague como prueba de que otros países no cooperarán. De hecho, las economías emergentes sienten que tienen derecho a emitir libremente sin preocuparse por las consecuencias, es lo que los países ricos de hoy han hecho durante dos siglos. No es posible lograr cooperación mundial en materia de cambio climático, dice el argumento, y eso significa que no sirve to-mar ninguna acción en absoluto.
Para aquellos que piensan que tomar medidas es esencial, la pregunta correcta es cómo convencer a China y otros países emergentes a participar en los límites de emisiones. Zanahoria, o incentivos positivos, son parte de la respuesta. Imagine que se implanta un programa de cupos transables en China y en los Estados Unidos, y que se permite el comercio internacional de permisos, las empresas chinas y estadounidenses así puede transar derechos de emisión. Al establecer límites globales a niveles diseñados para garantizar que China nos vende un número considerable de permisos, estaríamos de hecho pagando a China por reducir sus emisiones. Ya que la evidencia sugiere que el costo de la reducción de emisiones sería más bajo en China que en Estados Unidos, esto podría ser un buen negocio para todos.
Un arancel de carbono sería un impuesto que grava a los productos importados proporcional a las emisio-nes de carbono en la fabricación de dichos productos. Supongamos que China se niega a reducir las emi-siones, mientras que Estados Unidos adopta políticas que establecen un precio de 100 dólares por tonelada de emisiones de carbono. Si Estados Unidos llegara a imponer un arancel de carbono, cualquier envío a Estados Unidos de los productos chinos cuya producción hayan intervenido emitiendo una tonelada de carbono resultaría en un impuesto de $100 sobre y por encima de cualquier otra tasa. Estas tarifas, si son impulsadas por los jugadores mas importantes, probablemente los Estados Unidos y la Unión Europea, daría a los países que no cooperen un fuerte incentivo para que reconsideren sus posiciones.
A la objeción de que tal política sería proteccionista, una violación de los principios de libre comercio, una respuesta es: Y qué. Mantener los mercados mundiales abiertos es importante, pero evitar una catástrofe planetaria es mucho más importante. En cualquier caso, sin embargo, se puede argumentar que los arance-les de carbono se encuentran dentro de las reglas de las relaciones comerciaarance-les normaarance-les. Siempre que el arancel impuesto al contenido de carbono de las importaciones sea comparable al costo de las licencias nacionales de carbono, el efecto es cargar a los propios consumidores un precio que refleja el carbono emitido en lo que compran, independientemente de dónde se produce. Eso debería ser legal según las normas del comercio internacional. De hecho, incluso la Organización Mundial del Comercio, que se en-carga de vigilar las políticas comerciales, ha publicado un estudio que sugiere que los aranceles de car-bono podría pasar el examen.
Sobra decir que el esfuerzo actual para lograr cooperación a nivel mundial sobre el cambio climático sería mucho más complicado y tendencioso que lo que se sugiere en la anterior discusión. Sin embargo, el pro-blema no es tan intratable como se oye a menudo. Si Estados Unidos y Europa, deciden actuar respecto al cambio climático, es casi seguro que serían capaces de convencer al resto del mundo a que se unan en este esfuerzo. Podemos hacer esto.
Los costos de la inacción
En los debates públicos, los escépticos del cambio climático han sido claramente ganando terreno en el último par de años, a pesar de que las evidencias cada vez son más claras, por ejemplo 2010 parece va a ser el año más caluroso de la historia registrada3. Pero los estudiosos del clima son cada vez más pesimis-tas. Lo que antes eran peores escenarios se han convertido en la línea de base de las proyecciones, con varias organizaciones doblando sus predicciones de aumento de la temperatura a lo largo del siglo 21. Detrás de este pesimismo está la preocupación por los efectos de las retroalimentaciones. Por ejemplo, la liberación de metano, un gas de efecto invernadero significativo, que puede liberarse de los fondos mari-nos y de la tundra a medida que el planeta se caliente.
En este punto, las proyecciones del cambio climático, asumiendo que seguimos como hasta ahora, se agrupan alrededor de un estimado de 5°C de calentamiento para el 2100 en comparación con 2000. Eso es mucho, el equivalente a la diferencia de las temperaturas medias entre Nueva York y Mississippi, por ejemplo. Un cambio tan grande tendría que ser muy perjudicial. Y los problemas no se detienen ahí: las temperaturas seguirían subiendo.
Además, los cambios en la temperatura promedio son toda la historia.
Los patrones de precipitación cambiarán, en algunas regiones aumenta y en otras disminuye. Muchos modelos también predicen tormentas más intensas. El nivel del mar se elevara, lo que sumado al impacto intensificado por esas tormentas significa mayores inundaciones costeras, que ya es fuente importante de desastres naturales y se volvería mucho más frecuente y grave. Y podría haber cambios drásticos en el clima de algunas regiones con el cambio de las corrientes marinas. Siempre es importante tener en cuenta que Londres está en la misma latitud que Labrador; sin la Corriente del Golfo, Europa Occidental apenas sería habitable.
Si bien puede haber algunos beneficios de un clima más cálido, parece casi seguro que un cambio de esta magnitud sería hacer de los Estados Unidos, y el mundo en su conjunto, más pobre de lo que sería de otra manera. ¿Cuánto más pobre? Si la nuestra fuese una sociedad preindustrial, principalmente agrícola, el cambio climático extremo sería evidentemente catastrófico. Pero tenemos una economía avanzada, del tipo que históricamente ha demostrado una gran capacidad para adaptarse a nuevas circunstancias. Si esto suena parecido a mi argumento de que los costos de los límites de emisiones serían tolerables, lo es: la misma flexibilidad que debería permitirnos hacer frente a unos precios del carbono mucho más altos tam-bién debería ayudarnos a hacer frente a una temperatura más alta.
Pero hay al menos dos razones para tomar las evaluaciones optimistas de las consecuencias del cambio climático con un grano de sal. Una es que, como acabo de señalar, no es sólo una cuestión de tener un clima más cálido - muchos de los costos del cambio climático pueden ser el resultado de sequías, inunda-ciones y tormentas severas. La otra es que mientras que las economías modernas pueden ser altamente adaptable, lo mismo no puede decirse de los ecosistemas. La última vez que el calentamiento de la tierra experimentado algo parecido a lo que ahora esperamos fue durante el máximo térmico del Paleoceno-Eoceno, hace unos 55 millones de años, cuando las temperaturas aumentaron en alrededor de 5°C en el transcurso de unos 20.000 años (lo cual es bastante más lento que el ritmo actual de calentamiento). Ese aumento se asoció con extinciones en masa, para decirlo suavemente, el cambio climático probablemente no será bueno para la biodiversidad.
Entonces, ¿cómo podemos poner un precio a los efectos del calentamiento global? Las estimaciones más ampliamente citados, como los del Modelo Dinámico Integrado de Clima y Economía, conocido como DICE, utilizado por William Nordhaus y sus colegas de la Universidad de Yale, dependen de conjeturas educadas para asignar un valor a los efectos negativos del calentamiento global en una serie de áreas cru-ciales, especialmente la agricultura y la protección costera, y luego tratar de incorporar otras posibles re-percusiones. Nordhaus ha sostenido que un aumento de la temperatura mundial de Yale 25°C, que era la proyección de consenso para 2100, reduce el producto mundial bruto en algo menos del 2 por ciento. Pero, ¿qué pasa si, como un número creciente de modelos sugieren, el aumento de la temperatura real es el do-ble? Nadie sabe realmente cómo hacer esa extrapolación. Por si sirve de algo, el modelo de Nordhaus pone pérdidas de un aumento de 5°C en torno al 5 por ciento del producto bruto mundial. Muchos críticos han argumentado, sin embargo, que el costo podría ser mucho mayor.
A pesar de la incertidumbre, es tentador hacer una comparación directa entre las pérdidas estimadas y las estimaciones de los costos de las políticas de mitigación: el cambio climático reducirá el producto mun-dial bruto en un 5 por ciento, evitarlo tendrá un costo de 2 por ciento, así que sigamos adelante. Por des-gracia, las cuentas no son tan simples por lo menos por cuatro razones.
En primer lugar, un calentamiento global substancial ya está en el “horno”, como resultado de las emisio-nes que ya ocurrieron y porque, incluso con una fuerte política para controlar las emisioemisio-nes, la cantidad de CO2 en la atmósfera es muy probable que siga aumentando durante muchos años. Así que incluso si las naciones del mundo se las arreglan para hacer frente al cambio climático, todavía tendrá que pagar por la inacción anterior. Como resultado, la estimación de las pérdidas hecha por Nordhaus pueden exagerar los beneficios de la acción.
En segundo lugar, los costos económicos de los controles a las emisiones empiezan tan pronto como la política entré en vigor y en la mayoría de las propuestas este costo sería sustancial dentro de unos 20 años. Mientras que si no actuamos, los grandes costos probablemente llegarían a finales de este siglo (aunque algunas cosas, como la transformación del suroeste de Estados Unidos en una cuenca de polvo, podría llegar mucho antes). Entonces, ¿cómo se comparan estos costos depende del valora que se le asigne a los costos en el futuro lejano en relación con los costos que se materializan mucho antes.
signifi-cativo al futuro muy, muy lejano, el argumento para actuar es más fuerte de lo que incluso las estimacio-nes sugieren para 2100.
La última y más importante cuestión es la incertidumbre. Estamos seguros de la magnitud del cambio climático, que es inevitable, porque estamos hablando de llegar a los niveles de dióxido de carbono en la atmósfera no se había visto en millones de años. La reciente duplicación de las predicciones de muchos científicos del clima para el 2100 es en sí mismo un ejemplo del alcance de esa incertidumbre, quién sabe qué revisiones pueden ocurrir en los próximos años. Más allá de eso, nadie sabe realmente cuánto daño sería el resultado de aumentos de temperatura del tipo que ahora se consideran probables.
Se podría pensar que esta incertidumbre debilita el caso a favor de actuar, pero en realidad lo fortalece. Como Martin Weitzman de Harvard ha sostenido en varios artículos influyentes, si hay una probabilidad significativa de catástrofe absoluta, esa posibilidad, en lugar de lo que es más probable que ocurra, debería dominar los cálculos de costo-beneficio. Y catástrofe absoluta se ve como una posibilidad real, aunque no es el resultado más probable.
Weitzman sostiene, y yo estoy de acuerdo, que este riesgo de catástrofe, en lugar de los detalles de los cálculos de costo-beneficio, es el que hace que más fuerte la argumentación a favor de una política clara para atacar las causas del cambio climático. Las proyecciones actuales del calentamiento global en ausen-cia de una acción está demasiado cerca de los números asoausen-ciados con los escenarios apocalípticos. Sería irresponsable, es tentador decir que criminalmente irresponsable, no parar y pensar antes de dar un paso adelante si se está al borde de un acantilado.
Aún así, todavía hay lugar a un gran debate sobre el ritmo de la acción requerida.
La rampa Versus the Big Bang
Los economistas que analizan las políticas climáticas están de acuerdo en varios temas cruciales. Existe un amplio consenso sobre que tenemos que poner un precio a las emisiones de carbono, que este precio con el tiempo debe ser muy alto, que los efectos económicos negativos de esta política serán de un tamaño ma-nejable. En otras palabras, podemos y debemos actuar para limitar el cambio climático. Pero hay un deba-te feroz entre los analistas bien informados sobre el ritmo, sobre lo rápido que los precios del carbono deben subir hasta alcanzar niveles significativos.
Por un lado están los economistas que han estado trabajando durante muchos años en modelos integrados, que combinan modelos de cambio climático con modelos tecnológicos y económicos, para calcular los costos derivados del calentamiento y los costos de reducción de las emisiones. En su mayor parte, el men-saje de estos economistas es una especie de versión climática de la famosa oración de San Agustín: "Dame castidad y continencia, pero todavía no". Así, el modelo DICE de Nordhaus indica que el precio de las emisiones de carbono eventualmente debería aumentar a más de 200 dólares por tonelada, un incremento de más de cuatro veces, pero que la mayor parte de ese aumento debe venir a finales de este siglo, con una cuota inicial mucho más modesta de alrededor de 30 dólares por tonelada. Nordhaus llama a esta reco-mendación de una política que se construye gradualmente durante un período de tiempo, "la rampa para implementar la política contra el cambio climático".
En el otro lado hay algunos participantes más recientes en el campo, que trabajan con modelos similares, pero llegan a conclusiones diferentes. El más famoso, Nicholas Stern, un economista de la London School of Economics, argumentó en 2006 sobre la necesidad de una acción rápida y agresiva para limitar las emi-siones, lo que muy probablemente implica mucho más altos precios del carbono. Esta postura alternativa no parece tener un nombre estándar, así que la llamaré " el big bang para implementar la política contra el cambio climático ".
quiere evaluar si vale la pena hacer una determinada inversión para reducir las emisiones, hay que estimar el daño que una tonelada adicional de carbono en la atmósfera va a hacer, no sólo este año sino durante un siglo o más por venir, y también hay que decidir la ponderación o valoración que se le da al daño que va a tomar un tiempo muy largo para materializarse.
Los defensores de la rampa sostienen que el daño hecho por una tonelada adicional de carbono en la at-mósfera es bastante bajo en las concentraciones actuales, el costo no alcanzará valores realmente grandes hasta que haya mucho más dióxido de carbono en el aire, lo que no va a ocurrir hasta fines de este siglo. Y argumentan que costos tan lejanos en el futuro no deben tener una gran influencia en la política de hoy. Señalan las tasas de retorno del mercado, que indican que los inversionistas sólo dan un peso pequeño a las ganancias o pérdidas que ocurrirán en un futuro lejano, y argumentan que las políticas públicas, inclui-das las políticas climáticas, deberían hacer lo mismo.
Los defensores del big-bang sostienen que el gobierno debería tener una visión de más largo plazo que los inversionistas privados. Stern, en particular, sostiene que los responsables políticos deberían dar la misma importancia al bienestar de las generaciones futuras, que a las actuales. Por otra parte, los defensores de la acción rápida sostienen que el daño causado por las emisiones pueden ser mucho mayor que lo que sugie-ren los análisis de los defensores de la rampa, ya sea porque las temperaturas globales son más sensibles a las emisiones de gases de efecto invernadero de lo que se pensaba o porque el daño económico de un ca-lentamiento significativo es mucho mayor que los cálculos aproximados en los modelos de rampa.
Como economista profesional, este debate me parece doloroso. Hay personas inteligentes y bien intencio-nadas en ambos lados, algunos de ellos, viejos amigos y mentores míos, y cada lado cada ha conseguido evidenciar algunos puntos importantes. Por desgracia, no se puede simplemente declarar un empate hono-rable, porque hay una decisión que tomar.
Personalmente, me inclino por la opinión del big-bang. El argumento moral de Stern de valorar las gene-raciones futuras como nos valoramos puede ser demasiado fuerte, pero de todas maneras hay un argumen-to convincente para sostener que la política pública debe tener una visión de más largo plazo que los mer-cados privados. Aún más importante, las prescripciones de la implementación en rampa parecen muy cer-canas a la realización de un experimento muy arriesgado con el planeta entero. La política preferida de Nordhaus, por ejemplo, estabilizaría la concentración de dióxido de carbono en la atmósfera a un nivel de aproximadamente el doble de la media preindustrial. En su modelo, esto tendría sólo efectos modestos sobre el bienestar global, pero ¿cómo podemos estar seguros de eso? ¿Qué tan seguro estamos de que este tipo de cambio en el medio ambiente no conduciría a la catástrofe? No lo suficientemente seguros, diría yo, sobre todo porque, como se señaló anteriormente, los modelos del clima han elevado drásticamente sus estimaciones de calentamiento futuro en tan sólo los últimos dos años.
Así que termino básicamente con el argumento de Martin Weitzman: es la probabilidad no despreciable de desastre total la que debe dominar nuestro análisis político. Lo que aboga por medidas agresivas para fre-nar las emisiones, y pronto.
El ambiente político
Como he mencionado, la Cámara de Representantes ya aprobó el proyecto de ley Waxman-Markey, un proyecto relativamente fuerte dirigido a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. No es tan fuerte como lo que los defensores del big-bang proponen, pero parece que se mueve más rápido que las propuestas de las políticas de rampa. Pero la votación de Waxman-Markey, que fue tomada en junio pasa-do, reveló un Congreso crudamente dividido. Sólo 8 republicanos votaron a favor de ella, mientras que 44 demócratas votaron en contra. Y las probabilidades son que no hubiera pasado si se sometiera a votación hoy.
alta-mente intensiva en energía). En el pasado, algunos senadores republicanos han apoyado cap-and-trade. Pero con el partidismo en auge, la mayoría de ellos han ido cambiando de tono. El más llamativo cambio de postura es el de John McCain, quien jugó un papel destacado en la promoción del esquema de cupos transables en 2003 en un proyecto de ley muy similar a la Waxman-Markey. Hoy, McCain fustiga a la idea como "cupos e impuestos", para consternación de sus antiguos colaboradores.
Ah, y un invierno con mucha nieve en la costa este de los EE.UU. ha dado a los escépticos del clima de un día de campo, a pesar de que a nivel mundial este ha sido uno de los inviernos más cálidos de la historia. Así que las perspectivas inmediatas para la acción climática no parecen prometedoras, a pesar de un es-fuerzo continuo por tres senadores - John Kerry, Joseph Lieberman y Lindsey Graham - para llegar a una propuesta de compromiso. Ellos planean introducir legislación a finales de este mes. Sin embargo, el pro-blema no va a desaparecer. Hay una buena posibilidad de que las temperaturas récord en el mundo, por fuera de Washington, van a continuar, quitándole a los escépticos del clima de uno de sus principales pun-tos de discusión. Y en un sentido más general, hay que tener en cuenta las idas y venidas de la política estadounidense en los últimos años. Desde 2005, la sabiduría convencional ha pasado del dominio repu-blicano al dominio demócrata, y quien sable lo que sigue. Una posibilidad real de que el apoyo político para actuar sobre el cambio climático requiere de un amplio apoyo.
Si hay voluntad, el análisis económico estará listo. Sabemos cómo limitar las emisiones de gases de efecto invernadero. Tenemos una buena idea de los costos - y son manejables. Todo lo que necesitamos ahora es la voluntad política.
