La comparación de casos y el estudio de la gerencia pública: cronología de un trabajo de campo.
Ana Laura Rodríguez Gustá
Este trabajo narra una investigación en el área de gerencia pública, reflexionando sobre algunos de los aspectos principales de las estrategias metodológicas comparativas.
Específicamente, describo y analizo el proceso de una investigación empírica que consistió en un diseño múltiple de casos, con el fin de explica por qué razones los supervisores de organizaciones del sector público en Uruguay respondieron de manera notoriamente
diferente a los sistemas de calificación de personal introducidos por las reformas del estado. Un primer objetivo es mostrar cómo el diseño y la metodología comparativa son, en la propia práctica de investigación, un conjunto de decisiones teóricas, lógicas y empíricas que atañen a la elección del tema y el recorte del objeto de estudio. Un segundo objetivo es desglosar las fortalezas y debilidades del trabajo de investigación. Es en la narración de una experiencia cotidiana de conducir investigación, donde se comparan las dinámicas
organizacionales, que este trabajo contribuye a los estudios de metodología aplicada a la gerencia pública.
La investigación que examino consistió en dar cuenta de los diversos motivos que subyacen a las que los mandos medios de las organizaciones públicas dieron a los sistemas de
evaluación de desempeño del personal a su cargo. Busqué en las características de las organizaciones la respuesta a este interrogante. En algunas organizaciones, los supervisores rechazaron el sistema mientras que en otras lo adoptaron aún con incomodidad. No faltaron quienes cumplieron con la formalidad de calificar al personal, apegándose así al reglamento correspondiente, pero modificando su contenido y el propio sentido de la calificación como se verá más adelante.
confiabilidad de los datos y finalmente (v) la inferencia y transferencia de las conclusiones a un espectro más amplio de situaciones organizacionales. Cumplir con estos aspectos permite generar una base empírica eficiente para elaborar interpretaciones sobre los
fenómenos de gerencia pública convergente con los datos analizados. En consecuencia, este trabajo enfatiza cómo dichos criterios metodológicos son útiles para el propósito de
construcción de modelos teóricos, especialmente aquellos conocidos como de alcance medio. En la investigación en cuestión, mi interés fue construir una teoría de adopción de reglas formales que diera cuenta de su maleabilidad, a partir de la forma organizacional, entendiéndose por tal la estructura y la malla relacional de los actores. La elaboración teórica resultante se construyó principalmente por una vía inductiva.
Comencemos discutiendo las etapas de la investigación, que se organizan de la siguiente forma: la definición del problema, la formulación de una estrategia metodológica general y por último la elaboración de explicaciones.
Fase 1: La definición del problema de investigación
El espacio intelectual
Idealmente, una investigación comienza con una pregunta clara acerca de determinado fenómeno, tendencia o propiedad social que se desea explicar, describir o comprender. No obstante, elaborar una pregunta de investigación, con su doble requisito de referente empírico y teórico, no es una tarea fácil y raramente se cuenta con la misma de antemano. En efecto, una de las deficiencias más recurrentes en la investigación sociológica es no contar con una pregunta precisa, que es usualmente reemplazada por un espacio intelectual genérico (Valenzuela 1998).
la reforma introdujo renovados discursos donde los y las funcionarias públicas aparecían como elementos clave en la deseada eficiencia estatal y en las mentadas organizaciones flexibles. Aunque en menor medida, la reforma impulsó programas e instrumentos
específicos para la gestión del personal convergente con este discurso. Se difundieron, por ejemplo, las cláusulas y primas por rendimiento y productividad en varias de las empresas públicas.
En una primera instancia, mi interés consistió en indagar más acerca de estos instrumentos de gestión, más que por su novedad por sus posibles consecuencias sobre los funcionarios públicos. En una primera aproximación a los instrumentos de gestión de recursos humanos propuestos, encontré que su común denominador era diferenciar a los funcionarios públicos teniendo en cuenta sus atributos y cualidades individuales y no el tipo de cargo ocupado o la tarea realizada. Al menos en lo discursivo, los funcionarios pasarían a ser premiados (o castigados) por la individualidad de su desempeño y el grado de compromiso con la
organización, más que por su pertenencia a categorías de puestos de trabajo. De esta forma, las nuevas consideraciones sobre la gestión pública apuntaban a diferenciar y estratificar a una supuesta “masa uniforme” de empleados públicos. Esta característica llamó mi atención porque encontré resonancia con algunas de las previas lecturas sobre teórica de la
organización, burocracia y estratificación social1.
Los sistemas de evaluación de desempeño, que suponen la asignación de puntos al desempeño de un empleado por parte de su superior inmediato, ya existían en varias organizaciones públicas antes de las reformas. Su presencia no fue por tanto una novedad. No obstante ello, lo que constituyó una importante innovación fue el tipo de sistema de calificación resultante de los nuevos cambios (véase la Tabla 1 por mayores detalles). Primero, los sistemas de calificación impusieron límites sobre los puntos a asignar a los empleados, lo que implicó que los supervisores perdieran algunos grados de libertad en
1 En mi entrenamiento de postgrado, tuve la oportunidad de leer a autores clásicos y contemporáneos quienes
consideran que las organizaciones y en especial las burocracias constituyen espacios sociales donde algunos actores obtienen recursos en detrimento de otros, estableciéndose así órdenes jerárquicos entre los
calificar a sus empleados, ajustándose o bien a distribuciones forzadas o a cupos
estipulados de antemano sobre el porcentaje de empleados a calificar como los más aptos para la tarea, o bien a topes en el promedio total de calificaciones a asignar. Segundo, los sistemas de calificación previeron una prima por rendimiento a quienes obtuvieran las calificaciones más altas, asignando por primera vez compensaciones económicas a las evaluaciones de personal.
Tabla 1: Características de los sistemas de evaluación de desempeño
Limitaciones numéricas
establecidas de antemano evitando la calificación uniforme y con el máximo puntaje a los funcionarios
Cupos: Distribuciones forzadas que pusieron límites al número de funcionarios con las calificaciones más altas, entendidas como la autorización a calificar como
“excelentes” y “muy buenos” al 1’% y 20% de los funcionarios, respectivamente.
Topes: Límites al número de funcionarios con las
calificaciones más altas al poner límites al promedio total de calificaciones al interior de una oficina
Compensaciones económicas
entendidas como primas al rendimiento
Premio monetario a los funcionarios mejor calificados calculado a partir del salario anual nominal
Calificadores Calificador primario: el supervisor
Calificador secundario: Tribunales de Evaluación conformados dentro de las organizaciones, con
representantes de las jerarquías de la organización y de los empleados
Factores de evaluación Los supervisores otorgan puntos según escalas a sus empleados, sobre una serie de aspectos laborales
conocidos como factores de evaluación (v.gr., cantidad de trabajo, calidad de trabajo, responsabilidad, etc.) Estos factores están determinados por reglamento o
¿Cuál era el atractivo de desarrollar una investigación sobre los sistemas de calificación introducidos por la reforma del Estado? Lo que me resultó atractivo como objeto de estudio fue el hecho de que estos sistemas de evaluación combinaban lo burocrático y los subjetivo como medios para identificar y retribuir a los funcionarios con mejor desempeño. En general, el cuerpo de literatura organizacional insiste en la distinción y dicotomía formal versus informal. Existe poca reflexión sobre aquellos instrumentos formales que
intrínsecamente implican componentes subjetivos y por tanto informales para poder implantarse como tales. En este sentido, se destaca el hecho de que los sistemas de
evaluación de personal introducidos con la reforma del Estado son instrumentos híbridos, al combinar, en forma simultánea, elementos discrecionales con elementos burocráticos. Expliquemos esta doble condición con mayor detalle.
Los supervisores, por una parte, debían seguir pautas para la evaluación del personal a su cargo que fueron establecidas ex ante, en procedimientos estandarizados desplegados en instructivos y manuales de evaluación. En este sentido, entender y definir el desempeño del personal no dependió del criterio individual y propio de los supervisores. La definición del tipo de desempeño a ser considerado y por tanto evaluado y retribuido en la organización se estableció en instructivos para el universo de supervisores. Por otra parte, las calificaciones suponían que el supervisor emitiera un juicio sobre el trabajo del personal a su cargo, lo que introduce un factor esencialmente personal e individual en el proceso de evaluación. En otras palabras, a fin de establecer las calificaciones de desempeño y diferenciar así al personal, los supervisores debían recurrir a la formación y emisión de su juicio que se reflejaría en la asignación diferente de puntos a los empleados.
realizada. Si algo se esperaba de los nuevos sistemas de evaluación de desempeño era su capacidad de diferenciar a la “masa funcional” en las siguientes categorías: empleados sobresalientes, promedio, regulares, y de desempeño deficiente.
Esta naturaleza híbrida del sistema de evaluación, a lo que se agrega el objetivo de
estratificación organizacional, podría producir una diversidad de situaciones de disonancia y conflicto entre los grupos de trabajo. En vistas de estas consideraciones, el espacio intelectual que seleccioné apuntó a examinar el impacto de un instrumento de gestión de personal con características en principio contradictorias, y en el contexto de la tradición pública uruguaya, con fines novedosos. La pregunta específica de investigación, sin embargo, aún no estaba delimitada. ¿Qué aspectos del instrumento resultaban atractivos para su investigación? Si mi interés era el “impacto” del instrumento, ¿podría examinar los resultados en las trayectorias organizacionales de los funcionarios? ¿O podría examinar cómo los mismos se negociaron y adaptaron en cada organización?
Una pregunta de investigación en la sociología empírica requiere de al menos dos
requisitos: a) la pregunta debe ser susceptible de trabajo empírico por lo tanto responderse con datos de algún tipo, y b) debe incorporar elementos teóricos ya sea en su formulación o bien en su respuesta2. La pregunta de investigación no se definió hasta luego de haber
realizado trabajo de campo preliminar en varias organizaciones públicas uruguayas, optando así por un camino empírico en la propia elaboración de la pregunta de investigación. En metodología, esta estrategia enraizada en los datos se conoce con el nombre de método comparativo constante (Glasser y Strauss 1967): las preguntas de interés y aún sus explicaciones se construyen inductivamente mediante la iteración entre los datos y las categorías que surgen del análisis3.
La primera entrada al campo
2 Le agradezco a Robert Fishman la clarificación de este doble requisito, quien comentó sobre los msimos en
un foro de investigación con estudiante de sociología en la Universidad de Notre Dame, Estados Unidos.
3 También hubiese sido posible un camino deductivo, si hubiera optado por estudiar las teorías sobre adopción
Una primera decisión tuvo que ver con los casos dónde examinar la introducción de los sistemas de evaluación de desempeño. ¿Qué organizaciones tomaría? ¿Cuántas y con qué características? Utilicé, a efectos de armar una muestra de casos, una combinación de criterios ofrecidos por dos vertientes diferentes de la sociología: la histórica comparativa y la organizacional. La primera tradición considera que el paso inicial es obtener el “mapa del universo”, es decir, conocer el conjunto de todos los casos donde ocurre el fenómeno de interés antes de adentrarse en cualquier intento explicativo (Valenzuela 1998). Esta tradición trabaja con unidades macro sociales, por lo que en general el número de casos es fácilmente delimitable y relativamente bajo. La segunda tradición, especialmente los estudios cualitativos de organizaciones, ofrece otros criterios para comparar casos, ya que raramente se realiza un mapa previo del conjunto del universo dado el potencial alto número de organizaciones que podrían conformarlo. Por ello se propone el criterio de muestro por “acumulación”, donde las organizaciones se seleccionan hasta obtener un punto de saturación empírica (Eisenhardt 1995). Así, se escogen casos sucesivamente hasta que el siguiente replica a los anteriores sin agregar nuevos datos que sugieran la existencia de una clase diferente de situaciones aún no seleccionadas del universo. Mi estrategia se ubicó en un punto medio.
Por un lado, busqué obtener un mapa del universo de las organizaciones públicas
uruguayas. Limité el universo a dos segmentos: la Administración Centro compuesta por los ministerios, y las empresas estatales – que incluyen a las empresas de servicios
visión completa de la adopción de los sistemas de evaluación para el conjunto de la Administración Central. Aquí utilicé a los jefes de recursos humanos como informantes clave. Detuve el muestreo de organizaciones cuando luego de sucesivos casos, no obtuve ninguna sorpresa empírica respecto al comportamiento de las organizaciones en la evaluación del personal. En general, la mayor parte de las organizaciones aún no habían efectuado la evaluación del personal correspondiente.
Las empresas públicas no cuentan con un organismo rector semejante a la Oficina Nacional de Servicio Civil que centralice información pormenorizada de las prácticas de gestión de los recursos humanos. Por ello entré directamente a cada una de estas organizaciones. Busqué maximizar el número y variedad de organismos contactados, complementado la información con diagnósticos organizacionales disponibles en el acervo bibliográfico local. Allí encontré que varias empresas aún no habían logrado incorporar los instrumentos de desempeño proyectados y otras seguían manteniendo los viejos sistemas. Solamente en tres casos encontré que los nuevos sistemas de evaluación de personal se habían incorporado4.
La formulación de una pregunta y la descripción del fenómeno a estudiar
Los datos recopilados inicialmente mostraron que las organizaciones que habían adoptado el instrumento se diferenciaban entre sí. La forma en que se adoptó la evaluación, se adaptó y finalmente se evaluó al personal variaba claramente de un lugar a otro, aún entre
organizaciones que compartían el mismo sistema de evaluación de personal como es el caso de los ministerios. Esta variación dio lugar a una clasificación sobre el cumplimiento con las calificaciones de personal, que se resume en la Tabla 2. Establecí tres formas de cumplimiento: real, nominal y desplazamiento.
Tabla 2: Categorías respecto al cumplimiento con el sistema de evaluación según las acciones de los supervisores
4 El acceso a la información resultó relativamente fácil. La investigación se presentó como un estudio sobre
las prácticas de supervisión y gerencia dentro del Estado, y se solicitó una entrevista con el jefe de recursos humanos o cargo equiparable. El acceso a los ministerios fue más rápido que en las empresas públicas. Se realizaron preguntas descriptivas e informativas de aproximadamente una hora, grabadas y transcriptas
Cumplimiento sustantivo El proceso se cumple en tiempo y forma (calificación inmediata de los funcionarios según los límites numéricos establecidos)
Los mejores calificados son quienes mejor se desempeñan, a juicio de los supervisores
Cumplimiento nominal El proceso no se cumple en tiempo y forma, y requiere la intervención de los oficiales de recursos humanos. Alteraciones marginales a los límites numéricos.
Los mejores calificados no son necesariamente quienes se
desempeñan mejor considerando lo estipulado en los instructivos ni a juicio de los supervisores, sino quienes están en desventaja en la organización; se los favorece colocándolos en primer lugar por la prima económica
Desplazamiento (califica el Tribunal)
Rechazo a la calificación de funcionarios: los supervisores no cumplen con los límites numéricos
Los supervisores califican con puntaje alto a todos sus
funcionarios, aunque ellos mismos reconocen que raramente hay empleados de desempeño tan destacado.
Para definir estas tres categorías, hay que tomar en cuenta: a) el cumplimiento con los límites numéricos (cupos y topes) y b) el grado en que los supervisores califican a los funcionarios con puntajes que ellos consideran representativos del desempeño de su personal. Considérese por ejemplo el cumplimiento con los límites numéricos impuestos sobre las calificaciones. ¿Cómo se diferencian las tres formas de cumplimiento sobre dicho eje? En el caso del cumplimiento sustantivo, los supervisores califican a los empleados según lo establece el sistema. Las calificaciones llegan sin mayores dificultades al Tribunal evaluador correspondiente, el órgano máximo dentro de cada organización que revisa las evaluaciones de desempeño y tiene la palabra final sobre ellas. En el cumplimiento
oficina de recursos humanos recurre al supervisor que no ha cumplido con las reglas numéricas y le solicita una revisión de las calificaciones otorgadas a los funcionarios. El proceso de calificación, por lo tanto, precisa de la intervención de las jerarquías de la organización en la materia para su cumplimiento. Recién entonces, luego de al menos una iteración en el proceso de evaluación, el supervisor se ajusta a los límites numéricos establecidos. En este tipo de cumplimiento, también se observa el caso de que aún cuando no se respetan los límites numéricos, la infracción a la regla es marginal. Por ejemplo, si un supervisor puede calificar únicamente con 10 funcionarios con las puntuaciones más altos, una infracción marginal sería aquella donde se califica a 11 o 12 personas con la máxima escala. Supongamos que este supervisor pertenezca a una organización donde se produce el
desplazamiento de la evaluación del personal de los supervisores hacia el Tribunal. En este caso, asignaría estos puntajes altos a prácticamente la totalidad del personal bajo su
responsabilidad. Bajo una situación de desplazamiento, los supervisores califican ignorando las pautas y los límites numéricos establecidos y asignan la máxima puntuación de la escala de desempeño al conjunto de los funcionarios, con contadas excepciones. La decisión de diferenciar según calificaciones recae entonces enteramente en los Tribunales de la organización. En la práctica, los supervisores rechazan su responsabilidad como evaluadores primarios, un papel establecido formalmente. La renuencia a evaluar al
personal persiste en más de un período de calificación y en contrario de las instrucciones de las propias oficinas de recursos humanos.
calificaría con puntuación alta a quienes, en la opinión de los supervisores, no tienen un desempeño ciertamente destacable.
En este punto la diferencia con el cumplimiento nominal es marcada, ya que en esta última, quienes obtienen la máxima puntuación no son necesariamente los mejores funcionarios en la visión de los propios supervisores que los evalúan. Esta aparente paradoja se produce dado que los supervisores adaptaron el premio concomitante a las puntuaciones altas de acuerdo a las necesidades y presiones existentes en su grupo de trabajo. De esta forma, asignaron las calificaciones a aquellos funcionarios que por diversas razones se verían beneficiados por la compensación económica. Por ejemplo, los supervisores calificaron como sobresalientes a quienes contaban con los salarios más deteriorados. Asimismo, los supervisores optaron por rotar de año en año a los funcionarios mejor calificados, dando la posibilidad de que todos los funcionarios tuvieran las mismas chances, luego de sucesivas evaluaciones, de tener una buena puntuación y el premio económico. Quienes resultan calificados con los valores máximos de la escala bien pueden no ser quienes los
supervisores consideran de mejor desempeño, pero tal vez los más necesitados de mejor salario o de un estímulo especial por diversos motivos. En consecuencia, las calificaciones de personal son el resultado de múltiples estrategias de adaptación y no de un juicio evaluativo del desempeño del funcionario.
Finalmente, bajo una situación de desplazamiento, los supervisores otorgan la máxima puntuación a la gran mayoría de los funcionarios, aún cuando reconocen que no todos ellos trabajan en forma semejante y declarando que los funcionarios especiales son pocos.
En jerga metodológica, establecer las categorías del fenómeno en cuestión (en este caso las tres formas de cumplimiento con las calificaciones) es realizar observaciones de primer orden. Se llaman así porque denotan regularidades empíricas que necesitan explicaciones de algún tipo. El mapa previo de los casos y su saturación permitió establecer que las tres categorías son exhaustivas. La distinción entre tres variantes de adopción adquiere interés en sí mima ya que la literatura ha tendido a ser dicotómica, enfatizando la adopción versus
permitió, entonces, concebir a los instrumentos de gestión de recursos humanos como paquetes maleables, que no permanecen incólumes al ingresar a una organización. Por el contrario, son “materia prima” a ser moldeada por disputas por recursos de poder, y que las organizaciones modelan y procesan y se transforman en lugar meramente de “adoptarse”.
En vistas de la presencia de tres formas distintivas de cumplimiento con las evaluaciones de personal, la pregunta de investigación que surgió de modo natural fue la siguiente: ¿por qué razones en algunas organizaciones los supervisores adoptan y aún adaptan el sistema de evaluación e incluso cumplen con las mismas mientras que en otras organizaciones se rechaza calificar? En principio, existe un universo muy amplio de posibles causas o
determinantes de estas variantes de cumplimiento con las evaluaciones. A título ilustrativo, podemos pensar en las características psicológicas de los supervisores como una posible línea de indagación. Mi opción sustantiva consistió en buscar en las características organizacionales las causas del cumplimiento diferencial. De acuerdo con Wainerman (2002), la “apuesta teórica” en las organizaciones existió antes de comenzar con la indagación explicativa. Ciertamente, podría haberme encontrado que las características organizacionales poco tenían que ver con el comportamiento hacia las evaluaciones de personal, pero ello no fue el caso como desarrollaré más abajo. Más aún, una vez
examinados los datos obtenidos de las organizaciones y los supervisores, las características organizacionales parecieron ser la línea de interpretación más ajustada a la dinámica del fenómeno de la evaluación de personal.
Fase 2: Estrategia analítica
Respecto a las organizaciones elegidas para el estudio, ¿fue un número razonable de casos o debería haber incorporado más organizaciones a la muestra? ¿Qué otras consideraciones fueron pertinentes al momento de elegir los casos? Admito, un número mayor de
organizaciones hubiera acrecentado la evidencia disponible en calidad y cantidad. Lo cierto es que para una sola persona hubiera sido un diseño poco realista. Por otra parte, la
selección de los tres casos cumple con los requisitos del muestreo teórico: las
organizaciones abarcan a la totalidad de la variación del fenómeno, al quedar representadas las tres opciones de cumplimiento. El muestro es intencional porque las organizaciones se escogieron con el fin de representar las categorías en cuestión. Así quedaron excluidas de este análisis las organizaciones que no habían adoptado los nuevos sistemas de evaluación – aspecto que retomo en las conclusiones.
Finalmente, algunas de las características específicas de las organizaciones resultaron ventajosas para esta investigación. Ciertas semejanzas de los casos permitieron “controlar” por terceras variables, ya que algunos aspectos del comportamiento organizacional eran comunes a las tres organizaciones. Las organizaciones son oficinas centrales dedicadas a la formulación y regulación de políticas y su control. El tamaño de las organizaciones es relativamente semejante, de tamaño mediano y pequeño en el contexto del sector público uruguayo, con un lato porcentaje de personal profesional como planta permanente. No obstante, las organizaciones cuentan con claras variaciones en sus estructuras y
procedimientos. En síntesis, los casos se eligieron con el propósito de saturar las categorías de evaluación, maximizar la diferencia en aspectos de interés (como la estructura y los procedimientos organizacionales), y dejar constantes otras potenciales fuentes de diferencias entre los casos.
causas foráneas. No obstante, a efectos de la presente investigación, trabajar con material cuantitativo los múltiples factores incidiendo en las acciones de evaluación hubiera sido mucho más difícil y poco práctico5. Tomando en cuenta que la intención primaria era la
construcción de teoría sobre la acción gerencial en la distribución de recursos escasos y no la verificación de hipótesis derivadas deductivamente, el diseño de casos múltiples pareció más eficiente (Yin, 1994).
La otra alternativa, el estudio de un único caso, conlleva el riesgo de confundir las interpretaciones causales con los aspectos meramente idiosincrásicos. La estrategia comparativa posibilita identificar con mayor precisión los patrones recurrentes que no son propios de solo caso. Finalmente, la elección de una sola organización hubiese obligado a abordar una faceta del fenómeno, por ejemplo, adopción versus no adopción.
Indefectiblemente, se hubiese perdido la distinción entre las tres categoría de cumplimiento con las evaluaciones.
Fase 3: Análisis causal u observaciones de segundo orden
La inducción analítica como medio de búsqueda de interpretaciones
Un aspecto central de toda investigación es dar cuenta de cómo algunos factores afectan el desarrollo del fenómeno de interés, denominadas observaciones de segundo orden. En esta investigación, recurrí a la inducción analítica a fin de establecer estas observaciones. Introducida a la sociología por Znaniecki (1934), la inducción analítica es un procedimiento donde las interpretaciones del fenómeno se generan desde los propios datos mediante un proceso continuo de constante refinamiento de hipótesis. Es un procedimiento altamente empírico e intensivo en cuanto a sus datos. Las diferencias encontradas entre los casos constituyen el punto de partida para la iteración, continuando con el proceso de
5 Primero, porque las teorías sobre adopción y adaptación organizacional discuten un amplio número de
formulación, reformulación y evaluación del ajuste de hipótesis a los datos hasta lograr establecer una asociación que de cuenta de las regularidades encontradas para el conjunto de casos observados.
En este proceso de iteración, es central buscar la presencia de evidencia negativa. Evidencia negativa es la información que echa por tierra a las hipótesis preliminares de trabajo. Es precisamente esta evidencia negativa la que posibilita descartar y reformular explicaciones en pos de una mejor compresión del fenómeno. La interpretación finalmente resultante de la iteración, además de ser plausible y contar con evidencia convergente, no debe contar con evidencia discrepante. Pero una inducción analítica adecuada debe mostrar que se buscó y dio cuenta de información en contradicción o divergencia con las hipótesis preliminares. Se cierra el proceso de inducción cuando no se cuenta con información discrepante adicional.
Si bien la inducción analítica es un proceso frecuente en la sociología, sólo ocasionalmente se lo plantea en forma explícita y clara (Véase por ejemplo Jonson 1998). A pesar de sus problemas inherentes, como por ejemplo el obtener una teoría de aplicación para una única situación, la inducción analítica ofrece la ventaja (respecto a explicaciones más deductivas) de obtener interpretaciones más acertadas al depender de una amplia gama de evidencia empírica para su formulación.
Hipótesis 1: La participación en el diseño del sistema de evaluación de desempeño
Un primer conjunto de teorías concierne a la participación o exclusión de los actores en la concepción, diseño, e instrumentación de los cambios organizaciones. Varios estudios han señalado que los paquetes de gestión organizacional son recursos políticos a través de los que se asigna poder diferencial a los participantes de las organizaciones (Edwards 1979). Este poder se distribuye en múltiples instancias, siendo uno central el momento del diseño de la spolíticas donde se define la arquitectura de las reglas formales: su contenido,
características, actores con acceso y sin él a los beneficios, etc. En vistas de que una primera tensión empírica identificada fue aquella relativa al origen, desarrollo, y ejecución de la reforma de las tres organizaciones, es pertinente preguntarse si la participación o exclusión de los actores del diseño del sistema de calificación produjo las diferentes modalidades de adopción observadas. En otras palabras, la hipótesis a examinar fue si la participación (o no) de los supervisores en la elaboración de los nuevos instrumentos conllevó, al menos en parte, a las variantes observadas en el cumplimiento con la calificación.
En el caso de los dos ministerios (llamados aquí organizaciones B y C respectivamente), los integrantes del Comité para la Reforma del Estado y sus consultores fueron los
responsables por elaborar el sistema de evaluación de desempeño, que por otra parte, fuera emulado del sector privado. Los supervisores de los ministerios, además de otros actores endógenos a la Administración Central, no participaron mayormente en la elaboración de los planes e instrumentos de recursos humanos de la reforma. Como resultado, varios de los paquetes de gestión así constituidos no contaron con el respaldo de importantes operadores políticos del propio aparato burocrático, asilando a los ejecutores del cambio organizacional respecto de sus diseñadores6.
A diferencia de los ministerios, la organización A, del segmento de la banca pública, presentó una trayectoria de reforma donde los paquetes e instrumentos de cambio fueron
6 Fue común escuchar duras críticas por parte de jerarquías (burocráticas y políticas) sobre las reformas
relativamente endógenos en su diseño y formulación más específica (a pesar de que la motivación de la reforma efectivamente fue impulsada por agencias multinacionales). Específicamente, la elaboración de instrumentos para la modernización de la estructura y gestión organizacional contó con la participación activa del sindicato bancario y de los funcionarios de la organización a través de una comisión tripartita para el intercambio y negociación entre los actores.
Al revisar la hipótesis donde las variantes en la participación conducen a diferentes
modalidades de cumplimiento con la calificación del personal, detecté información que no parecía apoyar esta presunción. Primero, al examinar a la organización A, la inclusión de sus propios actores en el diseño del instrumento de calificación no parecería dar cuenta de las persistentes dificultades mostradas por los supervisores en las instancias subsiguientes. Tampoco parecería corresponderse con la hipótesis el “clima general de incomodidad” presente durante los días de la calificación y aún luego de la publicación de los resultados. Por lo tanto, la participación de los actores en el diseño del instrumento no impidió la presencia de importantes problemas en la calificación del personal. Segundo, los ministerios B y C proveen evidencia negativa: sus supervisores y jerarcas, aún los operadores políticos de la fracción gobernante, fueron excluidos en niveles y formas
relativamente comparables en ambos ministerios. No obstante, las modalidades de adopción de la calificación de personal resultaron disímiles en uno y otro ministerio. En el ministerio B, el cumplimiento fue nominal mientras que en el C la evaluación del personal
directamente debió hacerse por los tribunales correspondientes. En resumen, la presencia y ausencia de participación de los actores internos de la organización en el diseño del sistema de calificación no dio cuenta de los comportamientos diferentes de los supervisores al momento de evaluar al personal, ejemplificado por los dos ministerios estudiados. ¿Qué otros factores podrían estar incidiendo en las diferentes modalidades de cumplimiento con la evaluación del desempeño?
Hipótesis 2: La legitimidad del sistema de evaluación
Algunos estudios sobre los recursos humanos en las organizaciones han señalado la
adopción y adaptación de los instrumentos de personal (Kalleberg et al 1996). Bajo condiciones de concordancia cognitiva entre los actores, por un lado, y los objetivos y contenido de los cambios, por otro, la adopción de los nuevos procedimientos y reglas no presentaría resistencia. Más aún, los mismos serían rápidamente asumidos como
“naturales” y como parte del orden necesario de las cosas, dado que sus contenidos y propósitos estarían a tono con las percepciones de los actores sobre sus realidades
cotidianas. Por el contrario, cuando existe discordancia, es probable observar situaciones de conflicto, tensión, y rechazo a los instrumentos propuestos. La ausencia de legitimidad derivaría en la falta de cumplimiento con las reglas o adaptaciones que ignoren o minimicen el espíritu de las mismas.
Sobre este punto, es claro que los actores de las tres organizaciones formularon duras críticas sobre el sistema de calificación. En forma unánime, las distinciones de estatus que pretendía instaurar este sistema resultaron, según la visión de los actores, en clasificaciones muy diferentes a las propias. A primera vista, la falta de legitimidad del sistema de
evaluación para distribuir recursos y motivar al personal parecería ser una constante y no un factor que de cuenta de las modalidades distintas de adopción de la calificación. En
términos simples, la legitimidad parecería ser una constante. No obstante, la triangulación de datos reveló otros matices.
Del análisis cuantitativo descriptivo de lagunas de las preguntas sobre una encuesta (sobre la utilidad, adecuación, y pertinencia de las calificaciones) observé la existencia de grados
en la legitimidad otorgada al instrumento de calificación. En la organización A, la banca, los supervisores otorgaron mayor legitimidad a dicho instrumento respecto a los mismos actores en los ministerios. En efecto, en A, el concepto de evaluar y aún cuantificar el desempeño de los funcionarios con fines de distribución de beneficios no se puso en tela e juicio. Sin embargo, los supervisores cuestionaron su “aplicación práctica”. En sus propios términos, los supervisores de la organización A criticaron cómo calificaban otros
esta información, la pregunta fue entonces si la creencia en la utilidad de las calificaciones daría cuenta del cumplimiento real en A, y si la ausencia de todo tipo de legitimidad sería responsable por las situaciones observadas en los dos ministerios.
Esta interpretación reviste al menos tres problemas. Primero, no indica por qué razones el cumplimiento en los dos ministerios son tan opuestos (adaptación versus rechazo), aún frente a grados semejantes de discordancia frente al sistema de calificación. Siguiendo a esta evidencia, la ausencia de legitimidad no pareció ser el factor responsable por las conductas de los supervisores en una y otra organización. Segundo, si bien se puede argumentar que la legitimidad tiene validez parcial porque daría cuenta en parte de los procesos ocurridos en A, la misma especifica una modalidad particular de cumplimiento con las calificaciones y no sirve para considerar el amplio rango de variación observado. Se debería seguir indagando acerca de algún posible atributo o proceso organizacional que sirva para dar cuenta en forma más amplia de las modalidades de cumplimiento.
Hipótesis 3: La estructura organizacional y la distribución de recursos escasos
Un aspecto clásico de estudio es la estructura de la organización, por lo que en mi investigación indagué continuamente sobre este aspecto. Luego de revisar las notas de observación, las entrevistas, los archivos y la información escrita de la vida cotidiana de cada organización, y considerando aspectos tales como la jerarquía organizacional, la formalidad de las reglas, la naturaleza de los contratos laborales, etc., opté por llamar a la organización A burocracia clásica y a los ministerios (organizaciones B y C) cuasi-burocracias.
La organización A resultó ser una burocracia racional-legal. La estructura de cargos, junto con sus responsabilidades y jurisdicciones, aparecía claramente establecida. Los puestos de responsabilidad (supervisión y gerencias) estaban definidos en el presupuesto,
permitían mantener un único empleo. Además, en esta organización, se utilizaban normas formalizadas para la administración del personal, estipuladas por escrito en el llamado manual del funcionario. Se conformó así un mercado interno burocrático, que consisten en una estructura de cargos organizados según escaleras de movilidad. Los funcionarios comienzan su carrera en los grados más bajos para ir ascendiendo a partir de criterios establecidos ex ante (capacitación, méritos, entrenamiento formal, antigüedad, y
calificaciones), y por lo general, mediante concursos abiertos al menos hasta los niveles intermedios de la jerarquía. En los mercados internos burocráticos, la entrada lateral es poco común, y en este sentido la organización A no pareció ser una excepción. A efectos del presente estudio, importa preguntarse cómo una estructura burocrática clásica produjo formas de cumplimiento nominal con las calificaciones.
El cumplimiento con las reglas es un comportamiento institucionalizado en la organización A, lo que se fomenta precisamente por la formalización de las reglas y la creencia por parte de sus integrantes en la pertinencia de la jerarquía organizacional. Dicha creencia ocurre en el marco de una jerarquía relativamente abierta mediante la posibilidad de una “carrera burocrática”. Este marco produce un cumplimiento real con las calificaciones por al menos dos razones. Primero, al estar institucionalizadas, las reglas se toman como parte del orden establecido. Segundo, los actores cumplen con las reglas también por razones
instrumentales, ya que ello refuerza sus propias posibilidades de ascenso y promoción dentro de la organización. Precisamente, los mercados internos de trabajo tienen la particularidad de que, aún cuando los participantes mantengan diferencias con algunos de sus procedimientos, el cumplimiento con las normas está relativamente garantizado aunque no más sea por el propio interés instrumental. No obstante, no debería minimizarse el poder de “disciplinamiento” de una estructura burocrática sobre los empleados.
la calificación, la gradación formal de la jerarquía organizacional. En otras palabras, los supervisores califican con puntajes más altos a quienes tienen cargos jerárquicos más altos, y con calificaciones más bajas a quienes están en cargos de menor nivel jerárquico.
Respecto a las estructuras organizacionales de los ministerios, ambos presentan estructuras burocráticas incompletas y en muchos sentidos “pseudo” burocráticas. Una burocracia incompleta es toda estructura organizacional donde están presentes únicamente aspectos selectos del herramental burocrático, siendo los mismos periféricos y ceremoniales en el funcionamiento de la organización. En esencia, si bien ambas organizaciones disponían de una jerarquía y división del trabajo, aspectos definitorios de una burocracia, los cargos no eran impersonales y los procedimientos informales prevalecían sobre los formales.
En lo referente a las carreras laborales de los funcionarios, los ministerios distaban mucho de la racionalidad esperada en una estructura burocrática. En ambos ministerios, los puestos de supervisión y las direcciones no conformaron “cargos” presupuestados, y por lo tanto formales. En su lugar, existió personal “designado” a una actividad de responsabilidad, llamada “función”. Los empleados en ejercicio de dicha función (provenientes de cualquier tipo de cargo, y aún de afuera de la organización y del propio Estado), recibían una
compensación salarial por la misma. Estas designaciones, por otra parte, se hacían a partir de la “confianza” de las autoridades de la organización en el empleado seleccionado, predominando pautas particularistas. En ambos ministerios los lazos políticos contaban con un peso importante en las decisiones concernientes a la distribución de los recursos entre el personal.
fuera destinada a unos pocos y estuviera muy tangencialmente relacionada con el desempeño efectivo de los funcionarios. Por ello los supervisores, aún reconociendo las diferencias con el procedimiento, decidieron calificar, buscando compensar a aquellos con salarios más deteriorados. Cabe entonces preguntarse: ¿qué permitió que los supervisores en el ministerio B desplegaran esta lógica mientras que la misma estuvo ausente en el otro ministerio? Las estructuras organizacionales nos dan algunas sugerencias interesantes para responder este interrogante.
Ambos ministerios, como se indicó, constituían cuasi-burocracias. Pero la forma específica
en que operaban los lazos políticos y personales fue muy diferente en ambas
organizaciones, produciéndose así divisiones que dan cuenta de las dos modalidades de respuesta de los supervisores. En el ministerio B, la pertenencia a la organización fue el eje central de las decisiones de los supervisores que permitió alianzas entre supervisores, y entre supervisores y sus funcionarios a cargo. Los mandos medios consideraron que los funcionarios provenientes de afuera de la organización se apropiaban, injustamente, de sus recursos. En consecuencia, la distinción personal interno del ministerio versus personal de afuera motivó a los supervisores a calificar para maximizar la obtención de recursos que de otra forma irían a quienes ellos consideraban ilegítimos participantes. La existencia de la clara división entre “los de afuera” versus “los de adentro” permitió que los supervisores, en su mayoría “de adentro” de la organización, usaran las calificaciones como un “cierre social”, como un instrumento para retener recursos entre el personal de planta y excluir a quienes no lo eran. La plausibilidad de esta interpretación resultó reforzada por el hecho de que los supervisores provenientes de afuera del ministerio evitaron calificar.
planta tampoco estaban incentivados a calificar, especialmente por una importante puja distributiva entre los propios funcionarios de planta, propia de este ministerio. La estructura salarial produjo profundas divisiones por sus irracionalidades. Desde el punto de vista de un supervisor, ¿por qué calificar, y crear así nuevas distinciones entre el personal, cuando ya existían diferencias notorias y conflictivas que precedían al propio sistema de calificación?
Así como en el ministerio B, en el C existía una división entre los funcionarios “de adentro” y “de afuera”. Sin embargo, en este segundo ministerio también se dieron otras divisiones primarias, como los funcionarios estables versus los temporales. Esta división fue mucho más conflictiva que en B, posiblemente asociada al alto porcentaje de personal temporal. Dado que este personal terminó asignado a funciones de responsabilidad, y en algunas ocasiones, con salarios aún mayores que los del personal de planta, se agudizó la puja por la distribución de recursos entre empleados. Por ello, las decisiones de evaluación de desempeño, en tanto atadas a decisiones económicas, resultaron rechazadas por los supervisores: los supervisores, al calificar, podrían tomar decisiones sobre la asignación de recursos entre funcionarios, en un contexto de confrontaciones que los supervisores no podían resolver y que tampoco permitía agrupar a algunos actores bajo los mismos intereses colectivos. La respuesta fue entonces la de desplazar la tarea de calificación al tribunal.
En el ministerio C, la interpretación es otra vez estructural. Pero la estructura estaba tan fragmentada que no facilitó el acuerdo entre los actores. Para los supervisores, quienes deben administrar el conflicto de sus oficinas en forma cotidiana, era más costoso
involucrarse en la distribución de los beneficios económicos mediante su compromiso con la calificación que hacer caso omiso al sistema. Por ello la modalidad es la de
desplazamiento.
Finalmente, en la organización A, la formalidad institucionalizada de las reglas permitió el cumplimiento con un amplio sistema de normas, incluyéndose las calificaciones, bajo la promesa de la carrera organización con ascensos y desarrollo profesional progresivo. En este sentido, calificar era respaldar a la estructura jerárquica que eventualmente podría beneficiarlos a ellos mismos. A ello debe sumarse la creencia en el instrumento de calificación como mecanismo válido, por lo que la legitimidad y la estructura son ambas responsables del cumplimiento real observado.
Conclusiones
Esta investigación tuvo como fin comparar la dinámica de las calificaciones en tres organizaciones del Estado uruguayo para entender las diferencias existentes en el cumplimiento con las evaluaciones de desempeño. El objetivo fue construir un modelo acerca de la adopción de instrumentos de gestión que diera cuenta de las razones que hacen que las reglas formales resulten maleables. Este artículo contó los criterios metodológicos que posibilitaron la construcción de dicho modelo, poniendo el énfasis en la perspectiva comparada como vehículo para identificar la evidencia negativa necesaria a efectos de descartar interpretaciones inadecuadas.
Una debilidad del trabajo fue la exclusión de aquellas organizaciones donde no se había adoptado el sistema de calificación. Estos casos podrían haber provisto escenarios adicionales para indagar sobre la adecuación de las interpretaciones. No obstante, el
del trabajo concierne la capacidad de establecer argumentos generales más allá del entorno nacional uruguayo.
La fortaleza reside en la construcción de un modelo donde la estructura organizacional es una fuente de incentivos para facilitar (o no) el acuerdo y las alianzas entre los actores, con un papel central en el papel de las reglas y las estructuras previas al momento de desplegar instrumentos que suponen la estratificación de funcionarios a partir de elementos
subjetivos. Si la estructura adquirió un papel central, la legitimidad también aunque en terrenos burocráticos más específicos.
Surgen dos situaciones empíricas que deberán ser consideradas más sistemáticamente en estudios ulteriores. Una primera situación tiene que ver con la formación de alianzas entre actores. Si bien las alianzas colaboran con el cumplimiento de las normas, las mismas suponen la transformación de los procedimientos, como se ilustró con el caso del ministerio B. Claramente, no todas las cuasi-burocracias fomentan alianzas, cuya ausencia se hizo aparente en el ministerio C.
Una segunda situación se relaciona con el disciplinamiento que produce una estructura formal estable, ejemplificado con la organización A. Si las reglas garantizan cierto grado de movilidad a los funcionarios, es esperable que aún en presencia de diferencias, los
supervisores contribuyan a cumplir de la forma más precisa con instrumentos que suponen el establecimiento de distinciones de estatus. Tampoco sorprende que en una organización de estas características las reglas se cumplan, porque los actores operan en un contexto donde las normas tienden a tomarse como parte del orden natural que rige su lugar de trabajo. Aún más, la importancia otorgada a la jerarquía organizacional aparece reflejada en la propia distribución de calificaciones de los funcionarios.
de los Estados. El esfuerzo de este tipo de investigación tiene su compensación en lo poderoso de sus interpretaciones. La investigación que aquí se discutió, por el contrario, tuvo objetivos y alcances mucho más modestos.
Bibliografía
Baron, James N y Karen S. Cook (1992). “Processes and Outcome: Perspectives on the Distribution of Rewards in Organizations” Administrative Science Quarterly 37: 191 – 197
Edwards, Richard (1979) Contested Terrain. The Transformation of the Workplace in the Twentieth Century. New York: Basic Books
Eisenhardt, Kathleen M. (1995) “Building Theories from Case Study Research” Pp. 65 – 90. George P. Huber and Andrew H. Van de Ven (Editores) Longitudinal Field Research Methods. Studying Processes of Organizacional Change. Sage: Thousand Oaks, California.
Glaser, Barney G. y Anselm Strauss (1967) The Discovery of Grounded Theory: Strategies for Qualitative Research. Chicago: Aldine.
Jonson, Phil (1998). “Analytic Induction” Pp. 28 – 50. Gilliean Symon and Catherine Cassell (Editors). Qualitative Methods and Analysis in Organizational Research Sage: Thousand Oaks, California.
Kalleberg, Arne L., David Knoke, Peter V. Mardsen, and Joe L. Spaeth (1996)
Organizations in America. Analyzing their Structures and Human Resources Practices.
Sage: Thousand Oaks, California.
Valenzuela, Samuel (1998) “Macro Comparisons without the Pitfalls: A Protocol for Comparative Research” Pp. 236 – 266. Scott Mainwaring and Arturo Valenzuela (editors)
Wainerman, Catalina (2001) “Acerca de la formación de investigadores en ciencia
sociales”. Pp. 15 – 43. Catalina Wainerman y Ruth Sautu (Compiladores). La trastienda de la investigación (Tercera edición). Buenos Aires: Ediciones Lumiere.
Yin, Robert K. (1994). Case Study Research. Design and Methods. Thousand Oaks: Sage Publications, Inc.
Znaniecki, F. (1934) The Method of Sociology. New York: Farrer and Rinehart.
APENDICE: la segunda entrada al campo
Una vez elegidas las tres organizaciones de interés, retomé el trabajo de campo. La recolección y análisis de datos combinó lo cualitativo con lo cuantitativo. Además de continuar con entrevistas de naturaleza semi-estructurada a supervisores, trabajadores y encargados de recursos humanos, utilicé material de archivo de diversa naturaleza. Los legajos de personal fueron los relacionados más directamente con el tema y tuve acceso a las calificaciones de tres años consecutivos de evaluación. Para comprender la dinámica de evaluación en la organización B, los legajos fueron una fuente muy útil. Allí los
