anclajes
N.º67/
septiembre-octubre
2009
•RevistaT
ram[p]asdelaComunicaciónylaCultura
Los medios públicos en la discusión
por una nueva ley de radiodifusión
porBernadetteCalifanoyEleonoraRabinovich
Ladiscusiónsobreunnuevomar-coregulatorioparalaradiodifusión enArgentina,promovidaapartirde lapresentacióndelanteproyectode ley de servicios de comunicación audiovisual del Poder Ejecutivo Nacional, en marzo de este año, incluye numerosas cuestiones de regulaciónimpostergableparade-mocratizarelsistemademediosdel país.Entreellassehallalanecesaria redefinición de los medios estata-les para convertirlos en auténticos medios públicos no gubernamen-tales,sobrelacualseenfocaráeste artículo.
La situación de la radiodifusión pública dista de ser alentadora en laArgentina,yaquehistóricamente se ha caracterizado por una cons-tante confusión entre “lo público” y “lo gubernamental”. El diseño institucionalvigente,lafaltadeuna cultura de servicio público y la ca-rencia de formas de planeamiento alargoplazoenmateriademedios públicosnohanpropiciadoelesta-blecimientodeunsistemasólidoe independiente. Pero los ciudada-nosnecesitamosteneraccesoauna radiodifusión libre de la influencia políticadelgobiernoydelasreglas querigenelmercado,quegaranti-cediversidaddeperspectivasenel
BernadetteCalifano
bernacali@gmail.com
DocenteyLicenciadaenCienciasdela Comunicación.DoctorandaenCienciasSociales, UniversidaddeBuenosAires(UBA).Integrante delProgramadeLibertaddeExpresióndela AsociaciónporlosDerechosCiviles(ADC).
EleonoraRabinovich
erabinovich@adc.org.ar
Docenteyabogada,UBA.PeriodistayMasteren EstudiosLatinoamericanos,NewYorkUniversity.Ex becariaFulbright.Docente.DirigeelProgramade LibertaddeExpresióndelaAsociaciónporlos DerechosCiviles(ADC).
Resumen
Ladiscusiónsobreunnuevomarcoregulatorio paralaradiodifusiónenArgentina,promovidaa partirdelapresentacióndelanteproyectodeleyde serviciosdecomunicaciónaudiovisualdelPoder EjecutivoNacional,enmarzodeesteaño,incluye numerosascuestionesderegulaciónimpostergable parademocratizarelsistemademediosdelpaís. Entreellassehallalanecesariaredefinicióndelos mediosestatalesparaconvertirlosenauténticos mediospúblicosnogubernamentales,sobrelacual seenfocaráesteartículo.
Sedesarrollaráenprimerlugarlanocióndeservicio públicoengeneralyderadiodifusiónenparticular; sedescribiránlosrasgosdelosmediosestatalesen nuestropaís;sedetallaránlascaracterísticasque deberíanguiaralosmediospúblicosdecomunica-ciónenconsonanciaconlosestándaresenmateria delibertaddeexpresión;ysedestacaránlosrasgos positivosynegativosdelapropuestaderegulación quesediscuteactualmentesobreestepunto.
Palabrasclave
Serviciopúblico–mediospúblicos– leyderadio-difusión–libertaddeexpresión
Abstract
Thediscussiononanewregulativeframefortheradio-bradcastinginArgentinapromotedfromthepresentation ofthedraftbilloflawofaudio-visualcommunication servicesoftheExecutiveNationalPower,inmarchofthis year,itincludesnumerousitemsofineluctableregulation todemocratizethemediasystemofthecountry. Amongthemthereissituatedthenecessaryredefinition ofthestatemediastoturnthemintoauthenticpublicnot governmentalmedias,onwhichthisarticlewillbefocused. Firstofallwewilldevelopthenotionofpublicservicein generalandespeciallyaboutbroadcasting;therewillbe describedthefeaturesofthestatemediasinourcountry; Therewillbedetailedthecharacteristicsthattheyshould guidetothepublicmediasofcommunicationinagree-mentwiththestandardsinfreedomofexpression;andwill beoutlinedthepositiveandnegativefeaturesoftheoffer ofregulationthatisdiscussednowadaysonthispoint.
Keywords
anclajes
tratamientodelainformaciónyuna programaciónvariadaydecalidad, articulada con las necesidades in-formativas, culturales, educativas y socialesdelapoblación1.
Enesteartículoseabordarándi-chascuestiones.Enprimerlugar,se conceptualizarálanocióndeservi-cio público de radiodifusión, para luego describir las características particularesdelosmediosestatales argentinos.Acontinuación,seana-lizará la importancia y el rol de los medios de comunicación públicos con relación al ejercicio del dere-choalalibertaddeexpresiónylos lineamientosquedeberíanguiarlos para garantizar efectivamente este derecho. Finalmente, se hará refe- renciaalcontenidodelanteproyec- todeleydeserviciosdecomunica-ciónaudiovisualyalosproyectosde leyderadiodifusiónpresentadosen elCongresoNacionalenlorelativoa estetema.
Lanocióndeserviciopúblico
Sibienexistendiscusionesacerca deladefiniciónexactadelconcepto de servicio público, se distinguen claramentedostradiciones:laeuro-peaylanorteamericana.Laprimera serefiereaaquellasactividadescon-sideradasdeinterésgeneralporuna colectividad,quenopuedenaban-donarsealainiciativaprivadayalas leyesdelmercado,razónporlacual elEstadoasumesuresponsabilidad ycontrol.Porelcontrario,lanoción norteamericana (public utilities) se vinculaconaquellasempresascuya actividad es definida legalmente como “afectada por un interés pú-blico”,esdecir,porserconsideradas deutilidadpública(Tremblay,1988). Porlotanto,estadefiniciónesme-nosabarcadoraquelaanterior,pues
suponequeelEstadodebeestable-cersóloelmarcoregulatoriogeneral ylascondicionesparaevitarquese generen abusos en detrimento del interéspúblico.
Ambas nociones comparten el concepto de interés general, que es definido en todos los casos por el Estado, más allá de si la gestión cotidianadelserviciopúblicoseen- cuentraenmanosdeempresaspri-vadas o públicas. En tanto derecho quedebesergarantizadoatodoslos ciudadanos,elEstadodebegaranti-zarqueestosserviciosexistan,sean accesibles para todos los ciuda-danos, les sean provistos en forma continua y se actualicen o mejoren periódicamente.
Durante mucho tiempo se argu-mentótambiénquelacaracterística deserviciopúblicosebasabaensu condición de “monopolio natural”, pues por motivos económicos era ineficiente contar con más de un tendido de red, siendo éste sufi-ciente para satisfacer las necesida-desdetodosy,enalgunoscasos,una superposición de tendidos hubiera sido perjudicial. Sin embargo, tras eldesarrollodelastecnologíasdigi-tales,elprincipiodeindivisibilidad paralosserviciospúblicoscomenzó asercuestionado.
A la hora de definir un servicio público de radiodifusión, Mastrini (1995,2009)explicaqueestasnocio-nesfueronpuestasaconsideración. Los defensores de la radiodifusión deserviciopúblicoargumentaronla característica de “monopolio natu- ral”delared,yaque,sibieneles-pectroradioeléctricoesdivisible,se caracteriza principalmente por ser finitoyconunnúmerolimitadode frecuencias,porloquesejustificaba la administración del Estado en su reparto. Éste fue el principal
argu-mentoesgrimidoporlosdefensores delosserviciospúblicosderadiodi-fusiónenEuropa.Sinembargo,esta justificaciónperdiósusustentocon la digitalización de las señales. De todas formas, los principios de ac- cesouniversal,continuidadyactua-lizaciónsonaplicablesalaprovisión delosserviciospúblicosderadioy televisión.
En Europa, de 1920 a 1980, casi todos los medios de radiodifusión fueron considerados servicios pú-blicos,porloquesuadministración estuvoacargodelEstado,mediante lacreacióndecorporacionespúbli-cas.Afindequepudieranalcanzar lamisiónbasadaenlatríada“infor-mar,educaryentretener”(mandato quetuvovariacionessegúnlospaí-ses2), se les otorgó un conjunto de
privilegiosyselesimpusounaserie de obligaciones. Entre los privile-gios se encontraban el monopolio de los servicios de radio y televi-sión, con el objetivo de alejar el peligrodelacompetencia,ylapo-sibilidaddefinanciarseatravésde uncanonolicenciapagadoporlos poseedoresdeaparatosreceptores, loquelespermitíanosometersea la influencia de la publicidad. En-tre las contrapartidas se hallaban la obligación de proveer un ser-vicio universal que cubriera todo el territorio nacional, brindar una programación balanceada que cu-brieralosinteresesdelosdistintos sectores poblacionales, promover laculturanacionalycedersuantena cuando así lo requiriesen cuestio-nesdeEstado3.
Todos los sistemas de televisión pública de la Europa Occidental fueron pluralistas, señala Blumler (1993),enelsentidoquebrindaban unaofertadecomunicaciónvariada ydiversa,representativadelasopi-Los medios públicos en la discusión por una nueva ley de radiodifusión
anclajes
N.º67/
septiembre-octubre
2009
•RevistaT
ram[p]asdelaComunicaciónylaCultura
consejosdeadministraciónestaban compuestos por representantes de distintosgrupossociales,políticosy culturales.
EnAméricaLatina,porelcontrario, los servicios de radiodifusión han tenido desde su origen una orien-taciónmarcadamentecomercial,en consonanciaconlaconcepciónnor- teamericana,yhansufridounafuer-teinfluenciagubernamental.Así,las emisorasestatalesquedaronbajola órbitadelosgobiernosdeturno,en lugardebajoinstitucionespúblicas creadasparatalfin.
Investigadores latinoamericanos han insistido en la necesidad de fortalecer la radiodifusión de ser-viciopúblicoenlaregión,yaquesu fortalecimiento constituye la única garantía de alcanzar mayor liber-tad de expresión y más pluralismo, contribuyendo así a robustecer los regímenesdemocráticos.Entreellos se destaca el venezolano Antonio Pasquali (1991), quien ha puntua-lizadoquelosserviciospúblicosde radio y televisión deberían ser do-blementeindependientes:tantodel poderpolítico(gobiernosdeturno) comodelpodereconómico(esde-cir, no estar sujetos a ser rentables económicamente). Por otra parte, deberíanserfinanciadosporfondos del erario público, bajo la premisa dequequienfinanciaelservicioes elmismoquequienlorecibe,loque leotorgaríaunamayorlegitimidad. Entre otras recomendaciones, el autor postula la necesidad de que las emisoras sean participativas y que brinden una programación de altacalidad,pormedioderedesde transmisiónmultilaterales,bajouna forma de uso complementario (es decir,colaborarconelsectorpriva-doparaelevarelnivelgeneraldela radiodifusión y no competir con él porlaaudiencia).
Losmediosderadiodifusiónges-tionados por el Estado en nuestro país no se corresponden estricta-menteconladefiniciónde“medios públicos”yaquecarecendemanda- tocomoserviciopúblicoysuinte-graciónesdefinida,exclusivamente, porladecisióndelPoderEjecutivo Nacional:nielParlamentonilaso- ciedadciviltienenpotestadparain-fluir en su dirección, programación o contenidos. Su financiamiento depende de la publicidad y de los aportesdelpresupuestoestatal.
Las emisoras estatales integran actualmenteelSistemaNacionalde MediosPúblicos(SNMP),creadopor DecretoN°94de2001conelobje-tivodecentralizarlaadministración deCanal7,lasemisorasintegrantes delServicioOficialdeRadiodifusión ylaagenciadenoticiasTelamS.E.El Decreto2.507/02quitóaTelamdela órbitadelSNMPy,araízdeunase-riedeirregularidades,elSNMPfue intervenidopormediodesucesivas disposiciones de los presidentes EduardoDuhaldeyNéstorKirchner. Alasumiresteúltimo,elSNMPpasó asercontroladoporlaSecretaríade Medios de Comunicación (Decreto 624/03) y su intervención perduró hasta octubre de 2007, cuando se nombróaundirectorioalfrentedel organismo.
Elsistemademediosaudiovisua- lesargentinosseencuentracasiex-clusivamente orientado comercial-mente, por lo que la programación de las emisoras se decide sobre la base delrating. Los medios estata-lesnoescapanaestalógica,pesea locualsuinfluenciaenelsistemade mediosdecomunicaciónesmargi-nalentérminosdedichoparámetro.
Por otra parte, la Ley de Radio-difusión 22.2285 aún vigente otor-gaba un rol subsidiario a los
me-permitida solamente en aquellas zonas donde no concurriese la ac- tividadprivada.PormediodelDe-creto2.368/02deEduardoDuhalde se modificó esta disposición para queseaelPoderEjecutivoNacional elquedecidalalocalizacióndere-petidorasenelinteriordelpaís.De esta forma, el gobierno de Néstor Kirchner implementó una política destinada a expandir la cobertura de la radio y la televisión pública, que se encontraba estancada des-de la década des-de 1.980. Por medio delDecreto84del8defebrerode 2005 se promovió la instalación de 18nuevasrepetidorasdelCanal7en todoelpaís4.
En Argentina existen 45 canales de televisión abierta operativos en todo el país (sin contar sus repeti-doras). Sin embargo, estas señales no se encuentran distribuidas de manera uniforme a lo largo del te-rritorionacional:sólo10provincias tienenmásdeunaseñalabiertade televisión,mientrasquelaprovincia de Catamarca no cuenta con nin-gunaysólorecibetelevisióndesde provinciasvecinas.Latelevisiónco-mercialseconcentraenlosnúcleos urbanos principales, y en varias de las capitales provinciales menos pobladas el acceso a la televisión abiertasólopuedehacerseatravés deemisorasestatalesprovinciales5.
Dado este marco de situación, se hace imperioso que las emiso-ras estatales consagren el derecho universal a recibir información por medio de una completa cobertu-ra territorial, haciendo posible el mandatodeuniversalidadenelac- cesoquedeberíaguiaralosservi-ciospúblicos.
pacesdedotaralpaísdeunalegis-anclajes
laciónquereguleelfuncionamiento delosmediospúblicosygaranticela satisfaccióndelderechociudadano aunainformaciónplural.Afinesde 1999elCongresodelaNaciónapro-bólaLey25.208quecreabaRadioy Televisión Argentina (RTA), y esta- blecíaunmarcoregulatorioespecí-ficoyconcaracterísticasdemandato deserviciopúblicoparalosmedios estatales. Sin embargo, esta norma fue vetada por el ex presidente de laNaciónFernandodelaRúapocos díasdespuésdesusanción.
Entre otros rasgos destacables, la LeyRTAestablecíaensuartículo6° que“todohabitantedelaRepública Argentina deberá tener garantiza-doelaccesogratuitodelasseñales originadasporRTA”,yespecificaba elcarácterdelosserviciosquede-bían prestar las emisoras estatales, incluyendo un servicio básico (con programación destinada al público en general), servicios culturales y de información (destinados a sec-toresespecíficosdelapoblación)y serviciosespeciales(parasatisfacer lasnecesidadesdegruposculturales minoritariosyaquellasrelacionadas conproblemasdesalud,sanitarios, deemergenciasyotrosentodaslas regionesdelpaís).Seinstituía,ade-más,enloreferentealoscontenidos delaprogramación,elmandatode aseguraratodalapoblaciónelde- rechoaunainformaciónpluraleim-parcial,ylaprohibicióndefavorecer unilateralmente a ningún partido o grupo político, como tampoco a intereses especiales de tipo eco-nómico. Finalmente, su directorio era designado por una Comisión BicameralpermanentedelCongre-so Nacional, integrada por quince diputadosydiezsenadores.
Estascaracterísticas,sobretodola
relativaalacomposicióndeldirec-torioylarestricciónrelacionadacon loscontenidosdetipopolíticoparti-dario,setornasumamenterelevante enelmarcodelatradicióndeme- diosestatalesfuertementevincula-dos con los gobiernos de turno en nuestropaís.Estaproblemática,que pareciera intrínseca a los medios públicosargentinos,hasidounpro- blemaquehapreocupadoainvesti-gadoresylegisladoresporigual.En estalíneaseinscribió,porejemplo, elproyectodeleyderadiodifusión del Consejo para la Consolidación de la Democracia (CoCoDe). Este proyecto, que nunca se transformó enley,promovíalacreacióndedos entespúblicosderadiodifusióndi-ferenciados: uno gubernamental, quepermitiesealosgobiernosemi-tirsusmensajesatravésdeemisoras claramente identificadas, y otro no gubernamental, con objetivos co-municacionales equidistantes tanto del ente gubernamental como de los privados, ofreciendo una pro-gramación de calidad que garanti- zasepluralismo,diversidad,impar-cialidadyunaampliaparticipación comunitaria.
Ensíntesis,enlabasedelospro- blemasquehanafectadoalosme-diosdecomunicaciónenmanosdel Estado en la Argentina se encuen-tra la discrecional intervención por partedelPoderEjecutivoysufalta demandatocomoserviciopúblico.
Medios públicos y libertad deexpresión
Elderechoalalibertaddeexpre-sión es imprescindible para la vi-gencia del sistema democrático de gobierno. Es por ello que diversos instrumentosdederechoshumanos, quecuentanconjerarquíaconstitu-cionalenArgentina,deconformidad
con el artículo 75º inciso 22 de la ConstituciónNacional–entreellosla Declaración Universal de Derechos Humanos(artículo19º),laConven- ciónAmericanasobreDerechosHu- manos(artículo13º),elPactoInter-nacional de Derechos Civiles y Po-líticos(artículo19º)ylaConvención Internacional de los Derechos del Niño (artículo 13º)- entienden que elderechoalalibertaddeexpresión adquiereenlossistemasdemocráti-cosunadimensiónindividualyuna colectiva6.
De acuerdo a esta doble dimen-sión la libertad de expresión, ade- másdeprotegerelderechoindivi-dual del emisor, garantiza el dere-cho de todas las demás personas a acceder a la mayor cantidad y di-versidad de informaciones e ideas, como requisito del debate robusto que exige el sistema democrático para su buen funcionamiento. De estamanera,lapluralidaddefuen- tesdeinformaciónymediosdeco- municaciónrepresentaunaexigen-cia indispensable para el efectivo ejerciciodeestederecho,talcomo hanseñaladotantolaCortecomola Comisión Interamericana de Dere-chosHumanos(CIDH).
Según la Corte Interamericana, “son los medios de comunicación social los que sirven para materia-lizar el ejercicio de la libertad de expresión,detalmodoquesuscon-diciones de funcionamiento deben adecuarse a los requerimientos de esalibertad.Paraelloesindispen-sable,interalia ,lapluralidaddeme- diosylaprohibicióndetodomono-polio respecto de ellos, cualquiera sea la forma que pretenda adoptar (...)”7.Lapromocióndeladiversidad
informativa es responsabilidad del Estado, según señaló la Corte en el fallosobreelcasodelperiodistaar-Los medios públicos en la discusión por una nueva ley de radiodifusión
anclajes
N.º67/
septiembre-octubre
2009
•RevistaT
ram[p]asdelaComunicaciónylaCultura
nesalacirculacióndelainformación sinotambiénequilibrar,enlamayor medida de lo posible, la participa-ción de las distintas informaciones eneldebatepúblico,impulsandoel pluralismoinformativo”8.
Porsuparte,laCIDHhaestableci-doque“lalibrecirculacióndeideas y noticias no es concebible sino dentrodeunapluralidaddefuentes deinformación”9.Sobreestepunto
también se ha pronunciado la Re-latoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH establecien-do que: “La libertad de expresión implicaademásquelosciudadanos tengan la posibilidad de acceder a diversas fuentes de información, incluyendo opiniones e ideas, así como a una variedad de expresio-nesartísticasyculturales(...)”10.
De acuerdo a estos principios y sus interpretaciones, entonces, el Estadoargentinosehacomprome-tido a adoptar medidas tendientes a satisfacer con alcance universal elderechoaemitir,recibirybuscar informaciones y opiniones de toda índole,encondicionesquegaranti-cenlapluralidadinformativa,loque incluyelaexistenciadediversosti-posdemedios.
Losmediospúblicoscumplenun rolfundamentalenesteesquema,ya queatravésdeellossepuedeofre-cer una pluralidad de perspectivas, dandovozadistintossectoresdela sociedad, sin enrolarse en ninguna corriente específica de opinión, de modo tal que se asegure el dere-chodelapoblaciónaaccederauna información diversa. Las emisoras públicasconstituyenunaalternativa para aquellos intereses que no son tomados en cuenta por los medios privados y en ese sentido ambos debencoexistir11.
Unaradiodifusióndeserviciopú-blico debe perseguir objetivos
so-ciónasuservicioylaproteccióndel derecho a la libertad de expresión yalainformación.Entrelossegun-dos,lapromocióndelacreación,la educaciónylaculturanacional,por mediodeunaprogramacióndiver-sificada,querepresenteelespectro deculturaspresenteenlasociedad. Entantoestosfinesnoseconjugan automáticamente con los objetivos delmercado,esprecisounaregula-ciónestatalquelosgarantice12.
En suma, el Estado debe cumplir unrolactivopromoviendolacons- trucciónyelfortalecimientodeme-dios públicos independientes, que respondanademandasdelpúblico ynoainteresesdelgobiernooco-mercialesparticulares,queaporten informacióndiversayconfiable,con llegadaefectivaatodalapoblación.
Aportes para una discusión sobrelaestructura
delosmediospúblicos
En el marco del debate por una ley de servicios de comunicación audiovisual, en este apartado se analizaránlosrasgosprincipalesde la propuesta gubernamental en lo relativoalascaracterísticasgenera- les,objetivosyobligaciones,autori-dadesymododefinanciamientode los medios públicos. Asimismo, se haráreferenciaalosrasgossalientes delosproyectosdeleyderadiodi-fusión presentados en el Congreso Nacional13 y se brindarán algunos
lineamientosteóricosquedeberían guiaralosprincipiosexpuestos.
A.Característicasgenerales
El anteproyecto gubernamental reserva explícitamente frecuen-cias radioeléctricas de manera in-derogable para el canal y la radio estatales, los Estados provinciales y municipales, y las universidades
del diputado Roy Cortina especi-fica reservas de frecuencias para losEstadosnacional,provincialesy municipales.Losotrosproyectosde radiodifusióntambiénasignanfre-cuencias para los medios estatales entodassusjurisdicciones.
El reconocimiento del Estado comounactorcomplementarioyno subsidiario de los medios privados –talcomoloestablecíalaredacción original de la Ley de radiodifusión 22.285–suponeunrolestatalactivo enmateriadepromocióndelacceso alderechoalainformación.Deesta forma,elEstado,ensusdistintosni-veles, debe fomentar la instalación de repetidoras de las emisoras de radiodifusiónpúblicas,sinteneren cuentalaexistenciaonodelsector privado,cubriendoconellastodoel territorionacional.
B.Objetivosyobligaciones
Los objetivos y obligaciones que debetenerunmediopúblicoseen- cuentranadecuadamenterepresen-tados por los artículos 106º y 107º de la propuesta de ley oficial de serviciosdecomunicaciónaudiovi-sual.Sinembargo,entendemosque, aunqueseseñalaentrelosobjetivos “respetar y promover el pluralismo político, religioso, social, cultural y étnico”,seríaconvenienteincorpo-rar la prohibición explícita de fa-vorecer unilateralmente a partidos o grupos de poder, y la obligación decontribuiraldebatepúblicoyal pensamiento crítico, asegurando una programación que emita una ampliavariedaddepuntosdevistas y perspectivas, con una cobertura imparcialyequilibradadelostemas deinteréspúblico.
anclajes
Begnis y Morgado, que en su artí-culo103ºestablecequelosservicios deradiodifusiónenmanosestatales deberán prestar servicios audiovi-sualessegmentadossegúnsedirijan a la población en general, sectores delimitados de la población o sec-toresconnecesidadesespecíficas.
Enelaño2004,laAsociaciónpor losDerechosCivilespresentóeldo-cumento“Unaradiodifusiónpública paralademocracia”,dondeseñala- baunaseriedeprincipiosquede-berían guiar el funcionamiento de laradioylatelevisiónpúblicas.Allí señalaba que el rol de los medios públicosdebesereldegarantizarel accesoaunaradiodifusiónlibrede la influencia política del gobierno y de las reglas que rigen el merca-do, que asegure una diversidad de perspectivas en el tratamiento de la información y una programación variada y de calidad. Estos medios deben actuar como espacios de información pluralistas y foros de intercambios abiertos para toda la comunidad, procurando, asimismo, expandir las posibilidades de pro-ducciónygeneracióndecontenidos porpartedelapoblación.
C.Autoridadesderegulación
Para que los medios públicos cumplanconelimportanterolsocial que tienen asignado es condición esencialasegurarsuindependencia tanto del gobierno como de cual-quiergrupodeinterésparticular,así comoestablecerunaestructurains- titucionalqueconsolideunadirec- cióncapazdeactuarconindepen-denciadecriterio.Sibiensonvarios los factores que deben tenerse en cuentaenlabúsquedadeindepen-denciadelosmediospúblicos,uno delosmásimportantesserelaciona consuadministraciónydirección.
En este sentido, al frente de los mediospúblicosdeberíaencontrar- seunDirectorioalmargendepre-sionespolíticasodeotranaturaleza, quenointervengaenlagestiónco-tidianadelosmedios14
.Suautono-mía e independencia institucional deberían estar garantizadas y pro-tegidas por ley. En su composición deberían respetarse no sólo requi-sitos individuales de los miembros (establecidoscorrectamenteporlos artículos 115º y con el régimen de incompatibilidadesdelartículo117º del anteproyecto de ley de servi-cios de comunicación audiovisual), sinotambiéncolectivos,talescomo equilibrio de género, pluralismo político, proporción en materia de especialidades y representatividad regional.
Laestructuraydesignacióndelos miembrosdelDirectoriodebetener porobjetivoprevenirunaindebida influencia por parte de cualquier fuerzapolíticaparticular.Enelante- proyectogubernamental,sepropo-neunDirectoriointegradoporcinco miembros, tres de ellos elegidos directamente por el Poder Ejecuti-vo Nacional y dos, por la Comisión Bicameral de Promoción y Segui- mientodelaComunicaciónAudio-visual, a propuesta de los bloques parlamentarios (uno en represen-tacióndelasegundaminoríayotro, delatercera).Estamayoríadedirec-toreselegidosporelEjecutivonoes adecuadaenelcontextodenuestro paísparacumplirconelobjetivode garantizar una estructura indepen-dientedelgobiernodeturno.
Otro punto a tener en cuenta se relacionaconelprocesodedesigna-cióndelosmiembrosdelDirectorio. Esconvenienteincorporarunmeca-nismoquefomentelatransparencia yquepermitalaparticipacióndela
sociedadcivil,incluyendoporejem-plo la publicación de antecedentes de los candidatos, un período para lapresentacióndeobservacioneso impugnacionesporpartedelaciu-dadanía,yaudienciaspúblicasenlas queloscandidatospresentensuvi-siónsobrelosmediospúblicosysu proyectodetrabajo.Ladesignación final debería estar acompañada de un informe fundado que considere losresultadosdelaconsultaciuda-dana. Un mecanismo de estas ca-racterísticas ha sido implementado enArgentinapormediodelDecreto 222/03paraelnombramientodelos miembros de la Corte Suprema de JusticiadelaNación15.
Finalmente, es preciso distinguir la independencia del Directorio de laindependenciaeditorial,queesel verdaderoobjetivo.Enalgunospaí-seselroldelDirectorioseencuentra expresamente restringido a la su-pervisióngeneral,demodoqueno interfieraconlasdecisionesdiarias. Estadistancialepermiteserunpun-todeencuentroentrelosmediosy lasautoridades,sincomprometerla independenciaeditorial.Enestalí-nea,podríaincorporarsedentrodel mandatodelDirectoriounacláusula que explícitamente estableciera la prohibición de entrometerse en el quehacer cotidiano de los medios oenlalíneaeditorialdesuperso-nal, conservando el monitoreo del cumplimiento de los objetivos ex-puestos16.
Unadelasnovedosaspropuestas delanteproyectogubernamentales ladelacreacióndeunConsejoCon- sultivoHonorariodelosMediosPú- blicos,integradoporquincemiem- brosrepresentativosdeuniversida-des, sindicatos, ONGs, gobiernos jurisdiccionales, el Consejo Federal deEducaciónyproductoresdecon-Los medios públicos en la discusión por una nueva ley de radiodifusión
anclajes
N.º67/
septiembre-octubre
2009
•RevistaT
ram[p]asdelaComunicaciónylaCultura
te, y en términos de personal del Directorio. Se trata de un órgano que ejercería el control social del cumplimiento de los objetivos es-tablecidosparalosmediospúblicos, con facultades para hacer aportes alDirectorioyconvocaraudiencias públicas,entreotrasfunciones.
Por último, los medios provin-cialesymunicipalesdebentambién operar como medios públicos no gubernamentales; y una ley de ra-diodifusión debería establecer al menosunprincipiogeneralsobrela independenciayestructuradeestos medios.Enestesentido,sedestaca lapropuestapresentadaporeldipu-tado Roy Cortina, que dispone es-pecíficamenteque“lagestióndelos serviciosderadiodifusiónpúblicos- estatalesestáacargodelosorganis-mos autárquicos que sean creados a tal fin y según corresponda, por leynacional,leyprovincial,leydela Ciudad Autónoma de Buenos Aires uordenanzamunicipal.Talesorga-nismos deben gozar de autonomía administrativa,económicaytécnica eindependenciafuncionaleinstitu- cionalrespectodelgobiernocorres-pondiente”.
D.Financiamiento
Una de las mayores amenazas para las emisoras públicas radi-ca en la falta de fondos suficientes para llevar a cabo su función con independenciadecriterioycalidad en sus contenidos. La ley debe es-tablecer claramente el mecanismo de financiamiento de los medios públicos,elquedebesersuficiente, apropiadoyestable:suficientepara poder lograr sus objetivos, apro-piadoteniendoencuentaelrolque cumplen,yestableconrelaciónasu sostenimientoalolargodeltiempo, loquepermitelaplanificación.
Eneldocumento“Unaradiodifu-ha señalado que el financiamiento delosmediosestatalesdebeprove-nir sustancialmente de fondos pú- blicos,sibientambiénpuedecon-templarse la conveniencia de esta-blecersistemasmixtoscomoelque proponeelanteproyectodelEjecu-tivo, que incluye asignaciones pre-supuestarias estatales, publicidad, unporcentajedelosgravámenesde radiodifusión, comercialización de contenidos, auspicios o patrocinios ylegadosodonaciones.Enestosca-sos,escentralquelaposibilidadde emitirpublicidadnodesvirtúelara-zóndeserdelasemisoraspúblicas niinfluenciesuprogramación.
En síntesis, el anteproyecto de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual del Poder Ejecutivo presenta una estructura que supe-ra muchas de las fallas del sistema actual –por ejemplo en lo concer- nientealmandatodeserviciopúbli- co–incorporandoinstitucionesno-vedosasypositivascomoelConsejo ConsultivoHonorario,peroadolece dealgunosdelosrequisitosquede-biera tener un sistema de medios estatales para ser verdaderamente público e independiente, en parti-cularenloquehacealaintegración delDirectorio.
Palabrasfinales
El desarrollo de medios públicos independientes–encondicionesde complementariedadynodesubsi-diariedadconlosmediosprivados– es un paso adelante hacia la plena vigenciadelalibertaddeexpresión, garantizadaenlosinstrumentosin-ternacionalessuscriptospornuestro país,ydebieraconstituirunapolítica comunicacionaldeEstadotraducida eninstrumentoslegales.
Losmediospúblicoscumplenun importanterolsocialenlaprovisión
anclajes
Notas1VéaseADC,2003.
2Blumler(1993)señalaquelosdocumentos jurídicosfundacionalesdeloscanalespúbli-cos recibieron mandatos de muy vaga for-mulación que ofrecían una gran flexibilidad deinterpretaciónyunaescasanecesidadde aplicaciónlegislativa.
3 Véase sobre este tema Mastrini, 1995, 2009.
4 En el marco de las medidas tomadas en materiademediospúblicosbajolaadminis-tracióndeNéstorKirchnerhayquedestacar también el lanzamiento, en 2006, del canal Encuentro, del Ministerio de Educación de la Nación,comopartedelproyectoEduc.ar,con elobjetivoprincipaldeservircomocomple-mentodelaeducaciónescolar.
5VéaseCOMFER,2009.
6 Corte IDH. La Colegiación Obligatoria de Periodistas (artículos 13º y 29º, Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opi- niónConsultiva5(OC5/85)del13denoviem-brede1985,párrafos30-33.
7 Corte IDH. La Colegiación Obligatoria de Periodistas (artículos 13º y 29º, Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opi- niónConsultivaOC-5/85del13denoviem-brede1985,SerieA,No5,párr.34. 8 Corte IDH, caso “Kimel c/Argentina”, sen-tenciadel2demayode2008.
9 CIDH, Demanda ante la Corte Interameri-cana de Derechos Humanos en Caso Ivcher Bronstein,p.27.
10 Informe anual de la Relatoría Especial paralaLibertaddeExpresión2004,Capítulo V:“Violacionesindirectasalalibertaddeex- presión”,párr.18y20.Enestepunto,elPrin-cipio12delaDeclaracióndePrincipiossobre LibertaddeExpresiónelaboradaporlaRela-toríayaprobadaporlaCIDHenelaño2000 tieneparticularrelevanciayaqueseñala:“Los monopoliosuoligopoliosenlapropiedady controldelosmediosdecomunicaciónde-benestarsujetosaleyesantimonopólicaspor
cuantoconspirancontralademocraciaalres-tringirlapluralidadydiversidadqueasegura elplenoejerciciodelderechodelalibertad deinformacióndelosciudadanos.Enningún casoesasleyesdeberserexclusivasparalos medios de comunicación. Las asignacio-nes de radio y televisión deben considerar criterios democráticos que garanticen una igualdad de oportunidades para todos los individuosenelaccesoalosmismos”.LaRe-latoríahadichoque“estaprovisiónnolimita enmaneraalgunalaobligacióndelEstadode garantizaratravésdelalegislaciónlaplurali-dadenlapropiedaddelosmedios”(Informe anualdelaRelatoríaEspecialparalaLibertad deExpresión2004,CapítuloV,párrafos93y 94;elénfasishasidoagregado).Enlamisma líneaseinscribela“DeclaraciónConjuntaSo-breDiversidadenlaRadiodifusión”,emitida endiciembrede2007porelRelatorEspecial de la Organización de Estados Americanos (OEA)sobreLibertaddeExpresión,elRelator Especial de Naciones Unidas sobre Libertad deOpiniónydeExpresión,elRepresentan-tedelaOrganizaciónparalaSeguridadyla CooperaciónEuropeas(OSCE)sobreLibertad delosMediosdeComunicaciónylaRelatora EspecialdelaComisiónAfricanadeDerechos Humanos y de los Pueblos (CADHP) sobre LibertaddeExpresiónyAccesoalaInforma- ción,quedestaca“laimportanciafundamen- taldeladiversidadenlosmediosdecomu-nicación para el libre intercambio de infor-mación e ideas en la sociedad, en términos dedarvozysatisfacertantolasnecesidades de información como otros intereses de to-dosytodas”.Enparticular,dichadeclaración señalaqueladiversidadtieneunanaturaleza compleja“queincluyeladiversidaddeme-diosdecomunicación(tiposdemedios)yde fuentes(propiedaddelosmedios),asícomo ladiversidaddecontenido(productodelos medios)”ysostieneque“losdiferentestipos demediosdecomunicación–comerciales,de servicio público y comunitarios– deben ser capaces de operar en, y tener acceso equi-tativoatodaslasplataformasdetransmisión disponibles”.
11VéaseArtículoXIX,2002. 12VéaseTremblay,1988.
13Losproyectosdeleyderadiodifusiónque seencuentranbajotratamientoenelCongre-soNacionalsonlosdeloslegisladoresCortina (Expte.0861-D-2009);VázquezdeTabernise, SylvestreBegnisyMorgado(Expte.6767-D-2008);Alcuaz,Linares,PeraltayMorán(Expte. 2023-D-2008)yGiudice,Baragiola,GarinDe TulayLozano(Expte.4369-D-2006,reingre-sadocomoExpte.0016-D-2008).
14 El Consejo Europeo ha mencionado que “las reglas que gobiernan el status de los cuerpos directivos de las emisoras públicas, especialmenteencuantoaladesignaciónde susmiembros,debenserdefinidasdemane- ratalqueseevitecualquierriesgodeinter-vención política o de otra naturaleza” (Re-comendación Nº R (96) 10 sobre la garantía deindependenciadelasorganizacionesque prestanserviciosderadiodifusiónpública). 15Enestesentido,unaleymodeloparaemi-soras de servicio público elaborada por la organización Artículo XIX (2005) señala que alfrentedelasemisorasdeserviciopúblico debería hallarse una Junta Directiva nom-brada por la cámara baja del parlamento, a propuestadelasociedadcivilydeorganiza- cionesprofesionales,enunprocesotranspa-rentequepermitalaparticipaciónpública. 16VéaseArtículoXIX,2005.
Los medios públicos en la discusión por una nueva ley de radiodifusión
anclajes
N.º67/
septiembre-octubre
2009
•RevistaT
ram[p]asdelaComunicaciónylaCultura
ARTÍCULO XIX. “Acceso a las ondas. Princi- piossobrelanormativadelibertaddeexpre-siónylaregulacióndeladifusiónderadioy televisión”,seriedeEstándaresInternaciona-les,Londres,abrilde2002.
--- “Una ley modelo para emisoras de servicios públicos”, Serie de estándares internacionales,Londres,2005.
ASOCIACIÓN POR LOS DERECHOS CIVILES (ADC). “Una radiodifusión pública para la democracia.Principiosbásicossobreelfun- cionamientodelaRadioylaTelevisiónPúbli-cas”,BuenosAires,2003,disponibleen www.adc.org.ar
www.censuraindirecta.org.ar
---“Unaradiodifusiónpúblicapara la democracia. Propuestas para mejorar el funcionamiento de los medios públicos na-cionales”,BuenosAires,2004.Disponiblen: www.adc.org.ar
www.censuraindirecta.org.ar ---“Principlesforapublicinterest communicationsenvironment:accessandcontent diversity in Argentina”, Buenos Aires, mimeo, 2009.
BLUMLER, Jay. Televisión e interés público, Bosch,Barcelona,1993.
COMITÉ FEDERAL DE RADIODIFUSIÓN (COMFER).“InformedeContenidosdelaTe-levisiónAbiertaArgentina,diciembre2008– eneroyfebrero2009”,BuenosAires,2009. CONSEJO PARA LA CONSOLIDACIÓN DE LA DEMOCRACIA.ProyectoydictamendelConsejo paralaConsolidacióndelaDemocracia,EUDE-BA,BuenosAires,1988.
MASTRINI, Guillermo. “Medios públicos y derechoalacomunicación”,enMutiraodeCo-municacaoAméricaLatinayelCaribe,1dejunio de2009.
---“ServiciopúblicoenEuropa,di-námica de un concepto”, enCausas y Azares, No3,primaverade1995.
PASQUALI,Antonio.“¿Quéesunaradiodifu-sióndeserviciopúblico?”,enElOrdenReina, MonteAvilaEd.,Caracas,1991.