EXCEPCIONALIDAD EN EL GOBIERNO DE ÁLVARO URIBE VÉLEZ (2002-2010): UNA PROPUESTA PARA AMPLIAR LOS ANÁLISIS COLOMBIANOS DE
LA EXCEPCIÓN
NATALY GUERRERO MORENO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
EXCEPCIONALIDAD EN EL GOBIERNO DE ÁLVARO URIBE VÉLEZ (2002-2010): UNA PROPUESTA PARA AMPLIAR LOS ANÁLISIS COLOMBIANOS DE
LA EXCEPCIÓN
NATALY GUERRERO MORENO
Trabajo de grado para optar al título de
Politóloga
Director
CARLOS ESCOBAR URIBE
Filósofo
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
AGRADECIMIENTOS
1 CONTENIDO
Introducción ... 2 1. Teoría del estado de excepción: Schmitt y Agamben ... 7 2. El estado de excepción en Colombia: De la reconstrucción histórica a la
explicación jurídica ... 22 2.1 Breves anotaciones acerca del estado de excepción en Colombia ... 24 2.2 ¿Cómo se analiza la excepcionalidad durante los dos períodos de gobierno Uribe? ... 29 3. El estado de excepción en los tiempos de Uribe (2002-2010): De la decisión a la aclamación ... 34
3.1 Los consejos comunitarios y el Estado de Opinión: De la realidad a lo
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INTRODUCCIÓN
La posibilidad de declarar el estado de excepción existe en todas las constituciones democráticas para enfrentar situaciones que no se pueden resolver a través de las medidas ordinarias, atribuyéndole facultades especiales al ejecutivo que amplían su ámbito de acción de manera temporal, pero cuando se normaliza el uso de la excepción, es decir, cuando lo excepcional se convierte en la regla se produce una concentración de poder tal que permite la ejecución de las políticas más autoritarias. De esta forma, se desvirtúa la excepción pues se convierte en un instrumento ordinario de la política gubernamental que antes que cumplir el propósito de proteger la Constitución y restablecer el orden público, transforma los regímenes democráticos y genera una situación en la que se ha desvanecido el límite entre lo legal y lo ilegal.
En este sentido, los análisis del estado de excepción corresponden principalmente a la situación que se presentó en Europa durante las dos guerras mundiales, y los
casos de excepcionalidad que se dieron en Estados Unidos1 y América Latina,
donde se llegó a gobernar en estado de excepción permanente ante la ausencia de un marco jurídico que controlara la temporalidad y el alcance de las medidas excepcionales, ocasionando transformaciones en los regímenes democráticos tras la expansión progresiva de los poderes del ejecutivo.
Este fenómeno adquirió tal importancia que atrajo el interés de numerosos autores, entre los más importantes se encuentra Carl Schmitt que en 1921 con su libro “La dictadura”da a conocer el primer intento riguroso de hacer una teoría del estado de excepción; y Giorgio Agamben quien teniendo en cuenta las bases existentes desarrolla su propia teoría sobre el tema, donde alerta acerca de las repercusiones del estado de excepción en la democracia sobre todo después de observar la
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situación que se generó en la Segunda Guerra Mundial2. De igual forma, existen
diversas investigaciones en las que se ha abordado el fenómeno para el caso Latinoamericano, donde también se presentaron situaciones graves de excepcionalidad en las que se violaron los derechos humanos.
En Colombia la situación de continua anormalidad constitucional se presentó repetidamente bajo la Constitución de 1886 hasta que la Constitución de 1991 limitó la aplicación de las medidas extraordinarias al fortalecer los controles constitucionales, disminuyendo notablemente los casos de abuso en la declaración y uso de la excepción, lo que no quiere decir que la excepcionalidad desapareciera por completo.
En los estudios tradicionales el fenómeno de la excepcionalidad se entiende como un asunto meramente legal que se resuelve una vez se estipulan los diseños institucionales necesarios para recuperar y garantizar el equilibrio de poderes, controlando la declaratoria y temporalidad del estado de excepción, con el objetivo de recobrar el carácter excepcional de esta clase de medidas. Por tal razón, lo que existe son muchos estudios acerca de la excepcionalidad legal que se han centrado en denunciar la manera la que los gobernantes hacen un uso abusivo de la
excepcionalidad constitucional.
No obstante, cuando las anomalías en el marco jurídico son superadas los análisis centrados en la excepcionalidad legal se debilitan, no solo porque se está ante un nuevo contexto en el que la seguridad y el terrorismo son las principales preocupaciones de los diferentes regímenes democráticos, sino que además se ha reconfigurado un tipo de estado de excepción, que visto desde la perspectiva legal se ve como normalidad, haciendo que los análisis legales sean insuficientes para analizar el problema.
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4 Investigaciones actuales sobre el tema, en relación al caso colombiano, se alejan de la perspectiva tradicional superando el análisis meramente legal al incluir otras variables para explicar la excepción que se presentó en el período 2002-2010. Teniendo en cuenta los conceptos de Schmitt y Agamben sobre el estado de excepción e incluyendo una perspectiva socio-jurídica autores como: Mauricio García, Leopoldo Múnera, entre otros, analizan los casos de exceso de poder o desequilibrio entre las ramas del poder público durante los gobiernos del ex mandatario Álvaro Uribe Vélez.
Sus trabajos comprueban que una vez fortalecido el marco jurídico la excepción no
desaparece sino que cambia, pasando de una “excepción normativa” a una
excepción producida por la decisión del funcionario que modifica las reglas de juego. De esta forma, aunque no se puede afirmar que durante los años de gobierno del ex presidente Uribe, Colombia haya permanecido en un estado de excepción como sucedió durante la segunda mitad del siglo XX, debido a que las instituciones y las reglamentaciones contenidas en la Constitución de 1991 impidieron que esto sucediera, si se mantuvo una excepción que alteró el régimen político.
Aunque existen trabajos interesantes que toman distancia de la perspectiva tradicional, la falta de herramientas analíticas les impidió superar el aspecto institucional del problema, limitando la excepcionalidad a un problema de alteración del equilibrio de los poderes públicos. Por esta razón, el objetivo principal de este trabajo es proponer la aplicación contemporánea del concepto de aclamación como un dispositivo para analizar la excepcionalidad que se presentó en los dos períodos de gobierno del ex presidente Uribe y así ampliar los estudios que se han hecho sobre el tema.
5 que configuró en el país una excepcionalidad por aclamación, la cual hace que los análisis centrados en la excepcionalidad legal sean insuficientes para explicar el fenómeno. Debido a que lo que allí se generó fue una sociedad de la excepción más que un régimen jurídico de la excepción, que sanciona con la aclamación expresiones políticas claramente excepcionales.
Teniendo en cuenta lo anterior, se empleará como metodología la investigación
documental, que implica una revisión de la literatura existente sobre el tema y la recolección de la información expuesta en libros, artículos periodísticos, artículos especializados, material electrónico, documentos históricos, oficiales (tanto del gobierno como de entidades públicas) y no oficiales. Asímismo, se hará uso de la hermenéutica como una propuesta metodológica por medio de la cual se pueda interpretar los textos de Schmitt, Agamben y Debord acerca del estado de excepción y la sociedad del espectáculo. La tesis se ubica en el ámbito de la teoría
política y se privilegia como perspectiva de análisis el enfoque filosófico debido a
que en este trabajo se busca, a partir de la teoría existente sobre el estado de excepción, criticar y diagnosticar una situación de excepcionalidad en un período de tiempo determinado, con el fin de proponer un dispositivo analítico para contribuir a
los análisis existentes de la excepción en el caso colombiano3..
Los aportes de Schmitt, Agamben y Debord sobre el estado de excepción y la sociedad del espectáculo serán la base para entender el problema de la excepción y realizar el análisis del caso colombiano. Los primeros autores proporcionan los conceptos básicos para comprender el fenómeno de la excepción, las adiciones que autores posteriores han hecho a las dos teorías del estado de excepción no se incluyen en este trabajo porque se considera que es solo a partir de los elementos básicos de construcción de la excepcionalidad que es posible estudiar la excepción
3De igual forma, la preocupación en torno a los límites del ejercicio del poder, la Democracia, los mecanismos de control de la vida,
6 en Colombia en el período 2002-2010, y llegar a proponer un dispositivo de análisis que complemente los documentos que se han hecho sobre el tema.
Por otro lado, “La sociedad del espectáculo” de Gay Debord será eltexto base para analizar de forma concreta la situación de excepcionalidad durante los dos períodos de gobierno del ex presidente Álvaro Uribe Vélez. En este sentido, Debord y
Agamben constituirán la línea de análisis que permitirá demostrar la “excepción por
aclamación” que caracteriza al Estado colombiano en tiempos de Uribe. Pero para llegar a esta parte, habrá una sección en la que se presentará un estado del arte de los análisis que se han elaborado sobre la excepción en Colombia.
De acuerdo a esto, en el primer capítulo se describirá, de forma general, la manera en que se emplearon los poderes de emergencia en Europa y Estados Unidos en el marco de las guerras mundiales, para así explicar los conceptos claves que sustentan las teorías del estado de excepción de estos autores. En el segundo capítulo, se presentará la forma en que se ha abordado el tema del estado de excepción en Colombia y los análisis que se han hecho respecto a los períodos de gobierno del ex presidente Uribe.
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1. TEORÍA DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN: SCHMITT Y AGAMBEN
Para garantizar el orden y proteger la constitución democrática, el estado de excepción se establece como una medida provisional que le permite al soberano actuar con prontitud ante una situación de emergencia. Sin embargo, durante las dos guerras mundiales la medida excepcional comienza a ser usada indiscriminadamente, generando un estado de excepción permanente donde lo excepcional es la regla.
A partir de la Primera Guerra Mundial, los Estados beligerantes adoptaron medidas excepcionales como el estado de sitio o promulgaron leyes de plenos poderes, ocasionando una progresiva expansión de los poderes del ejecutivo al ámbito legislativo, que continuó incluso después de superada la situación de emergencia. Así por ejemplo, en Francia muchas de las leyes votadas “otorgaban al gobierno un poder prácticamente absoluto de regular por medio de decretos la producción y el comercio de artículos alimenticios” (Agamben, 2003, p.25). De esta manera, el país se mantuvo en estado de sitio hasta después de finalizada la guerra, mientras que la legislación de excepción por medio de decretos gubernamentales, terminó por convertirse en una práctica aceptada por las diferentes fuerzas políticas.
En el caso de Inglaterra, los dispositivos gubernamentales de excepción fueron ampliamente conocidos una vez el parlamento aprobó una serie de disposiciones de emergencia para enfrentar la guerra. Al igual que en Francia, las disposiciones excepcionales superaron el tiempo por el cual fueron concebidas, dado que fueron empleadas aún después de superada la emergencia bélica. Muestra de ello es la
aprobación del Emergency Powers Act, en respuesta a tensiones sociales y
8 En cuanto a Suiza la situación fue algo inusual, pues aunque era un Estado no beligerante, atribuyó al ejecutivo más poder del que en su momento los países en guerra habían conferido a sus gobiernos para afrontar la emergencia, cuando “el 3 de Agosto de 1914 la Asamblea Federal suiza confirió al Consejo Federal el poder ilimitado de adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la seguridad, la integridad y la neutralidad de suiza” (Agamben, 2003, p.29). Aunque con esto el gobierno suizo solo pretendía asegurar la posición de la nación frente al conflicto internacional, también demostró que “la teoría del estado de excepción no es en modo alguno exclusiva de la tradición antidemocrática” (Op cit;.30).
De la misma forma en que Europa enfrentó la emergencia bélica, Estados Unidos prefirió promulgar leyes excepcionales a declarar el estado de excepción, atribuyéndole diferentes facultades al presidente por medio de la aprobación por
parte del Congreso de una serie de Acts como el Espionage Act de 1917 y el
Overman Act de 1918, dejándolo al control total de la administración del país. Esto debía responder solo a la emergencia militar, pero al igual que en los casos anteriores, se da el paralelismo entre emergencia militar y emergencia económica
que para Agamben caracteriza la política del siglo XX. De esta manera, “Desde el
momento en que el poder soberano del presidente se fundaba esencialmente sobre una situación de emergencia ligada a una estado de guerra, la metáfora bélica se convirtió durante el siglo XX en parte integrante del vocabulario político presidencial
cada vez que se trataba de imponer decisiones consideradas de importancia vital” (Agamben, 2003, p.36-37).
9 transformaba los regímenes democráticos en totalitarios, demostrando de qué manera el uso desmedido de los dispositivos excepcionales se convertía en una práctica corriente de las democracias europeas.
Además, el estado de excepción se considera un elemento fundamental para comprender la historia de la Alemania de entreguerras, así como el mantenimiento del Tercer Reich durante la Segunda Guerra Mundial, si se tienen en cuenta los usos y abusos del artículo 48 de la Constitución de Weimar entre 1919 y 1933. Tras la situación producida por la guerra, los diputados de la Asamblea Nacional incluyeron en la nueva constitución un artículo que confería amplios poderes
excepcionales al presidente del Reich. De esta forma4
, “el país se mantuvo en estado de excepción bajo la presidencia de Hindenburg, lo que para Schmitt se justificaba constitucionalmente bajo la idea de que el presidente actuaba como guardián de la constitución” (Op cit; 29). No obstante, “una “democracia protegida”
no es una democracia y el paradigma de la dictadura constitucional conlleva finalmente a la instauración de un régimen totalitario” (Ibíd).
Así en el caso del nazismo, desde el punto de vista jurídico todo el Tercer Reich puede ser considerado como un estado de excepción que duró doce años, debido a
que una vez Hitler toma el poder, proclama el 28 de Febrero el Decreto para la
protección del pueblo y del Estado, que nunca fue revocado a pesar de que suspendía los artículos de la Constitución de Weimar referentes a las libertades
personales. En este sentido, “el totalitarismo moderno puede ser definido como la
instauración, por medio del estado de excepción, de una guerra civil legal, que permite la eliminación física no sólo de los adversarios políticos, sino de categorías enteras de ciudadanos que por cualquier razón no sean integrables en el sistema
político” (Op cit; 11).
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10 Ahora bien, en el caso de Italia los decretos gubernamentales de urgencia fueron usados de manera regular durante gran parte de la historia del país, de esta manera, “el decreto-ley de instrumento derogatorio y excepcional de producción normativa ha pasado a ser una fuente ordinaria de producción del derecho” (Op cit; 30). Los decretos de urgencia se han empleado en Italia no solo en momentos de crisis política sino que estos se han convertido en la forma corriente de legislación, por lo que ha ido desapareciendo el principio democrático de la división de poderes y el poder ejecutivo ha absorbido parcialmente al legislativo, es decir, “el parlamento ha dejado de ser el órgano soberano al que corresponde el poder exclusivo de obligar a los ciudadanos en virtud de la ley: se limita a ratificar los decretos procedentes de poder ejecutivo. En sentido técnico, la República no es ya parlamentaria, sino gubernamental”. (Op cit; 32).
Finalmente, decisiones claramente excepcionales pueden observarse en Estados Unidos después de los sucesos del 11 de Septiembre del 2001 cuando por medio del military order, se autoriza la indefinite detention y el procesamiento por military commissions de los no-ciudadanos sospechosos de estar implicados en actividades terrorista, muestra clara de lo que Agamben ha señalado como “el significado biopolítico del estado de excepción como estructura original en que el derecho incluye en sí al viviente por medio de su propia suspensión”(Op cit; 12).
Por otro lado, el USA Patriot Act, que le concedía la capacidad al Attorney general
de “someter a detención al extranjero (alien) sospechoso de realizar actividades que
supongan un peligro para la seguridad nacional de los Estados Unidos”, es la
11 control judicial” (Op cit;13). Tal situación es comparable a la de los judíos en los campos de concentración nazi, quienes pierden toda identidad jurídica al ser privados de ciudadanía, despojándolos de todo excepto de ser judíos.
Como se observó, la historia de occidente está compuesta por una serie de acontecimientos que evidenciaron los abusos en el empleo de los decretos de urgencia y la expansión desmedida de los poderes excepcionales atribuidos al poder ejecutivo. Igualmente, la reconstrucción histórica demuestra que los estudios tradicionales sobre el tema del estado de excepción veían en la norma el motor de la excepcionalidad, pues era esta la que permitían la declaración y la expedición de decretos que introducían políticas autoritarias Por tanto, desde la perspectiva tradicional el problema era una excepcionalidad legal que emanaba y alteraba el orden jurídico hasta invadir el campo de la política, incluyendo finalmente a la vida en lo jurídico por medio del estado de excepción.
Con base en los antecedentes históricos emergen las primeras teorías sobre el tema, así el primer intento riguroso de construir una teoría del estado de excepción aparece en 1921 con el libro “La dictadura” de Carl Schmitt seguido del texto la “teología política”. Inicialmente, el autor elabora su teoría a través de la figura de la
dictadura, distinguiendo entre “dictadura comisarial”, que tiene el objetivo de
defender o restaurar la constitución vigente, y “dictadura soberana” en la que se
desarrolla la paradoja de la excepción.
Para Schmitt el dictador se presenta como un soberano temporal que puede suspender el ordenamiento jurídico, basado en los poderes contenidos en la norma dispuestos por la Constitución o el Parlamento. La dictadura puede implicar la violación de los principios democráticos y liberales (Schmitt, 1985) si esto fuera
necesario para alcanzar el fin por el cual se ha nombrado5
. En cuanto a la “dictadura
5
En su texto “La Dictadura” Schmitt asegura que: “la dictadura es un medio para alcanzar un fin determinado; como su contenido solo está determinado por el interés en el resultado a alcanzar y, por tanto, depende siempre de la situación de las cosas, no se
puede definir, en general, como la supresión de la democracia (…) La dictadura puede así significar un excepción tanto a los
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comisarial”, el dictador está limitado en el tiempo y en las medidas que pueda tomar
para el restablecimiento de un orden previamente existente” (Benavides, 2008,
p.66), se suspende la constitución buscando defender su existencia y se establece una situación en la que ley no se aplica aunque esté en vigor. En consecuencia, la “dictadura comisarial” está sometida a la norma a diferencia de la dictadura soberana que está afuera de la norma, se podría decir que se ubica en un momento de tránsito que va de una vieja constitución, que deja de existir, a una nueva que está presente en la forma mínima del poder constituyente, generando de esta manera, un momento en el que la ley no está formalmente en vigor pero se aplica.
Para el autor “el estado de sitio es una especie de “dictadura comisarial” pues las medidas están limitadas por la ley soberana” (Benavides, 2008, p.66), mientras que el estado de excepción al suspender el orden jurídico y crear un nuevo orden que consiga restablecer la estabilidad del Estado, correspondería más a un tipo de “dictadura soberana” que se caracteriza por establecer la norma a través de la
decisión: “ve ahora en la ordenación total existente la situación que quiere eliminar
mediantes su acción. No suspende una constitución existente valiéndose de un derecho fundamentado en ella, y por tanto, constitucional, sino que aspira a crear una situación que haga posible una Constitución, a la que considera como la constitución verdadera. En consecuencia, no apela a una constitución existente, sino a una Constitución que va a implantar” (Schmitt, 1985, p.183).
En este sentido, debido a que los poderes de emergencia se encuentran previamente definidos en las constituciones, para ser ejercidos por el ejecutivo en ciertas circunstancias, es decir, están atados y emanan de la norma que los restringe y regula, también se diferencian del estado de excepción, que basándose “en la necesidad de proteger a la constitución en contra de un ataque desde afuera o en contra de ataques desde adentro, esto es en contra de los enemigos internos o externos” (Delmasi y Carranza, citados en Benavides, 2008, p.61); suspende todo el excepción, permanece en dependencia funcional de aquello que niega- se ha convertido asimismo en una categoría
13 orden jurídico sin dejar de relacionarse de alguna forma con éste. Se trata de una articulación paradójica, porque lo que debe ser inscrito en el derecho es algo esencialmente exterior a él, es decir nada menos que la suspensión del orden jurídico mismo (Agamben, 2003, p.52). A pesar de esto, el principal aporte de la teoría de Schmitt es precisamente inscribir el estado de excepción en un contexto jurídico, ya que es esencial para el autor que se asegure alguna forma de relación entre ambos.
Sin embargo, de acuerdo a la naturaleza del fenómeno, considera Agamben que el estado de excepción no se define según el modelo dictatorial, antes bien la confusión entre estos términos le impidió a Schmitt superar las contradicciones del estado de excepción. Así para el autor, son falsas las teorías como la de Schmitt que inscriben el estado de excepción en el ordenamiento jurídico a través de la figura de la dictadura, puesto que lo excepcional no corresponde a la plenitud de los
poderes, sino que el estado de excepción siendo “un vacio y una detención del
derecho” supone la suspensión de todo el ordenamiento jurídico, de todas las leyes que limitaban ciertas acciones del poder soberano, es decir, este fenómeno está
más asociado a la figura del iustitium que a algún tipo de dictadura (Constitucional,
inconstitucional, soberana o comisarial).
14 con frecuencia no formalizada jurídicamente, que podía existir junto a la anterior gracias al estado de excepción” (Ibíd).
De esta forma, el término dictadura no permite analizar este tipo de regímenes ni es la base para una teoría del estado de excepción, para ello se requiere entender que “el estado de excepción es un espacio vacío de derecho, una zona de anomia en que todas las determinaciones jurídicas y, sobre todo, la distinción misma entre lo público y lo privado, son desactivadas” (Agamben, 2003, p.75), aunque la conexión con el orden jurídico no se pierde. Al parecer, la relación entre ambos es tan importante que aunque “el vacío jurídico parece impensable por el derecho, éste intenta asegurarse una relación con el estado de excepción por medio de ficciones como la vigencia sin aplicación o la fuerza de ley separada de la ley” (Agamben, 2003:76).
Por otra parte, en la “teología política”, Schmitt asegura que la inserción del estado
de excepción en el ordenamiento jurídico es garantizada por el soberano que puede decidir sobre la excepción, ya que se le atribuye la capacidad de determinar si las condiciones permiten el ejercicio normal de la ley o si por el contrario la situación requiere suspender la Constitución. Es decir, la decisión incluye lo excepcional anulando jurídicamente la norma, cuando en el caso normal la autonomía de la decisión puede ser reducida al mínimo. Sin embargo, “incluso el propio caso de excepción permanece accesible al conocimiento jurídico, porque los dos elementos, la norma y la decisión, se mantienen en el ámbito de lo jurídico” (Schmitt, citado en Agamben, 2003, p.54).
Por lo tanto, Schmitt sostiene que:
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general requiere una organización normal de las condiciones de vida a las que debe aplicarse de forma concreta y a las que somete a su reglamentación normativa. La norma necesita un medio homogéneo. Esta
normalidad fáctica no es una simple “condición externa”
que el jurista pueda pasar por alto; antes bien, forma parte de su validez inmanente. No existe una norma que pueda aplicarse al caos. Debe establecerse el orden para que el orden jurídico tenga sentido. Hay que crear una situación normal, y es soberano el que decide de manera definitiva si ese estado normal realmente está dado” (Schmitt, 2001, p. 28).
De acuerdo a esto, tanto la excepción como el soberano están fuera y sin embargo pertenecen al ordenamiento jurídico, debido a que la decisión de la excepción no deriva de una norma, sino que se decide desde fuera del ordenamiento jurídico la suspensión temporal de la ley, avalado por la misma ley, en otras palabras, “se decide desde esa posición exterior sobre la totalidad del orden y las condiciones mínimas de su existencia (…) La excepcionalidad restaura el derecho amenazado a través de su cancelación temporal, o establece un nuevo orden, recreando así la normalidad” (Schmitt, 2001, p.24). De esta forma, el soberano a través de la decisión anula jurídicamente la norma, ubicándose fuera del ordenamiento jurídico normalmente válido sin dejar de pertenecer a él, ya que la decisión lo mantiene en
el ámbito de lo jurídico, siendo esto lo que se conoce como la Paradoja de la
Soberanía.
16 llegado a una situación normal, idea que entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial sirvió de argumento principal para justificar el uso desmedido de los poderes excepcionales.
Con base en lo anterior, está claro que lo que “caracteriza al estado de excepción es que lo excluido no queda por ello absolutamente privado de conexión con la norma; por el contrario, se mantiene en relación con ella en la forma de la suspensión” (Agamben, 1998, p.30), por eso la excepción es lo que resulta de la suspensión del orden. Dicho de otra manera, suspendiendo la regla se da lugar a la excepción que se mantiene en relación con la norma; esto genera una situación en la que por un lado, se pierde la distinción entre lo que está adentro y lo que está afuera, entre la norma y el caos, “porque entre ellos se ha establecido un umbral de indiferenciación, que solo fue posible generar por medio del estado de excepción,
que como se ha visto es una exclusión inclusiva” (Agamben, 1998, p.35). Por otro
lado, señala Agamben que lo que no puede ser incluido en caso alguno, se incluye en la forma de la excepción, así por ejemplo por medio del estado de excepción la vida es incluida en el ordenamiento jurídico y se convierte, como se vio con los estados totalitarios, en el principal elemento de lo político.
Además, indica el autor que el estado de excepción se caracteriza por alterar la
relación entre el estado de naturaleza y el estado de derecho, “así aquello que se
17 Pero esto solamente se da a través del estado de excepción, que crea una situación en la que no es posible discernir entre la vida y la ley, debido a que ésta ha sido convertida en mera vigencia sin significado, es decir, la norma no ha sido anulada en el sentido formal pero no se aplica en ningún momento ya que es reemplazada por otras leyes o decretos dotados de fuerza, y por tanto, es con base en ellos que
se regulan los aspectos sociales, políticos o económicos. Así por ejemplo, normas
que en sí mismas representan una clara violación de los derechos humanos, en el estado de excepción logran adherirse al orden jurídico y legitimar los abusos de poder por parte de las autoridades.
En este sentido, según la teoría de Agamben, la relación entre el estado de excepción y el orden jurídico solo se asegura por medio de ficciones como la vigencia sin aplicación o la fuerza de ley separada de la ley. El primero es cuando la norma está vigente pero no se aplica, y el último hace referencia a aquellos decretos que el poder ejecutivo, puede estar autorizado a promulgar en algunos casos, y que adquieren una fuerza de ley que altera su posición con respecto a otras leyes o actos que por lo general son superiores, esto quiere decir que “decretos, disposiciones y medidas que no tienen formalmente rango de ley adquieren, sin embargo, la “fuerza” propia de ella” (Agamben, 2003, p.59)6.
Esta confusión entre lo excepcional y la regla ocurrió en el Tercer Reich, donde aquello que debía ser temporal se había convertido en una institución duradera, en la que se incluyen aspectos que no hacían parte del ordenamiento jurídico. Como lo señala Benjamín, “desaparece toda posibilidad de un estado de excepción ficticio, en que excepción y caso normal son temporalmente y localmente distintos, para quedar un estado de excepción efectivo donde es absolutamente indecidible en relación con la regla” (Benjamín, citado en Agamben, 2003, p.88). “Lo que resulta en
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De modo que, “el estado de excepción se presenta como la apertura en el ordenamiento de una
laguna ficticia con el objetivo de salvaguardar la existencia de la norma y su aplicabilidad a la
situación ordinaria” (Agamben, 2003, p.49). Pero cuando la excepción se convierte en la regla, ya
18 una zona de anomia que no tiene relación alguna con el derecho, en la que actúa una violencia sin revestimiento jurídico” (Agamben, 2003). Por lo tanto, lo que queda, según Agamben, es una fuerza de ley privada de norma que actúa como pura inclusión de la vida, como ocurrió en el régimen nazi donde la excepcionalidad permanente permite una violencia gubernamental y la inclusión total de la vida como elemento de lo político.
Aunque en nuestro tiempo se puede comprender con cierta facilidad un fenómeno que alcanza su mayor expresión en los sistemas totalitarios, la inclusión de la vida natural en los mecanismos del poder soberano no era algo que tan si quiera se pensara en el mundo griego. “Los griegos no tenían una sola palabra para expresar
lo que entendemos por vida, sino que disponían de dos: zōê, que expresaba el
simple hecho de vivir, común a todos los seres vivos (animales, hombres, dioses) y
bíos, que indica la forma o manera de vivir propia de un individuo o grupo” (Agamben, 1998, p.9). Cada una pertenecía a una esfera diferente, “la zōê pertenece a la esfera privada, debido a que la simple vida natural es excluida del
ámbito de la polis en sentido propio y queda confinada en exclusiva, como mera
vida reproductiva, en el ámbito oîkos” (Pol. 1252a, pp.26-35); mientras que la bíos
hace parte del ámbito de la polis y por lo tanto se encuentra en la esfera pública
porque es allí donde tiene lugar la vida cualificada, el vivir bien, que según
Aristóteles, solo se logra instaurando la polis.
Esta separación se mantiene, por lo que la vida biológica queda confinada a lo privado hasta que en la modernidad inicia un proceso que termina en la inclusión de la vida biológica en la esfera pública. Esto lo identifica Foucault, quien se caracteriza por su análisis no convencional del poder explorando los modos concretos en que el poder penetra en el cuerpo y en la forma de vida de los sujetos. Así, en la “Voluntad de saber” asegura que en “los umbrales de la vida moderna, la vida natural empieza a ser incluida, por el contrario, en los mecanismos y los cálculos del poder estatal y
la política se transforma en bío-política” (Agamben, 1998, p.11). Foucault señala
19 soberano cuando se da el paso del Estado territorial al Estado de población, “donde se da un aumento vertiginoso de la importancia de la vida biológica y de la salud de la nación como problema especifico del poder soberano, que ahora se transforma
de manera progresiva en gobierno de los hombres” (Agamben, 1998, p.12).
Con base en esto, según Foucault, en Occidente lo biológico se convierte en la base material del ejercicio del poder, donde este nuevo bio-poder produce los cuerpos dóciles necesarios para el desarrollo de la modernidad. De esta manera, “el
ingreso de la zōê en la esfera de la polis, la politización de la nuda vida como tal,
constituye el acontecimiento decisivo de la modernidad, que marca una
transformación radical de las categorías político-filosóficas del pensamiento clásico”
(Agamben, 1998, p.13). La biopolítica alcanza su máximo desarrollo en los Estados totalitarios del siglo XX y en el campo de concentración, pues son estos los lugares por excelencia de la biopolítica moderna; sin embargo, ni Foucault, quien alertó sobre el origen y las características del bio-poder, ni Hannah Arendt, que analizó a profundidad el poder totalitario, estudian los fenómenos de manera relacionada dejando vacíos en los estudios que hasta el momento se habían hecho sobre el tema.
Agamben encuentra que existe una relación indiscutible entre ambos fenómenos, la biopolítica se desarrolla plenamente en los estados totalitarios, que consiguieron expandir y conservar su poder despolitizando a un grupo de la población, dicho de otra manera, despojan la sobre humanidad dejando solo lo biológico que no es
propiamente humano7. En consecuencia, cuando el Estado moderno ubica en el
centro de sus cálculos a la vida biológica, está retomando una vieja técnica en la que se une el poder con la nuda vida.
7
A sí pues , l os c ampos de c onc entraci ón repres entan el des borde del poder s oberano s obre l a vi da, si n embargo, para A gambe n l a bi opol íti c a es tan anti gua al menos c om o l a exc epci ón s oberana, e n
20 No obstante, la política de occidente se constituye por medio de la exclusión de la nuda vida, como señala Aristóteles “el hombre era un animal viviente, y, además, capaz de una existencia política” (Agamben, 1998, p.16), por esto la biología del hombre se ubica en un ámbito diferente al que pertenece su existencia política. Precisamente para que exista lo político, debe conservarse la separación radical entre lo público y lo privado, cuya naturaleza es completamente opuesta entre sí; mientras que en lo público la relación es horizontal, de hombres iguales ante la ley, en el terreno de lo privado la relación es jerárquica.
De este modo, “la pareja categorial fundamental de la política de occidente no es la
de amigo-enemigo, sino la de nuda vida-existencia política, zōê-bíos,
exclusión-inclusión” (Agamben, 1998, p.18); entonces lo que caracteriza a la política moderna no es que la vida se convierta en el centro de los cálculos del poder estatal o que la
zōê sea incluida en la polis, sino que, “paralelo al proceso en virtud del cual la
excepción se convierte en regla, el espacio de la nuda vida que estaba situada originalmente al margen del orden jurídico, va coincidiendo de manera progresiva con el espacio político, de forma que exclusión e inclusión, externo e interno, bíos y
zōê, derecho y hecho, entran en una zona de irreductible indiferenciación” (Agamben, 1988, p.19).
Por lo tanto, que por medio del estado de excepción se incluya la zōê en el
ordenamiento jurídico a través de su exclusión, genera un fenómeno que rompe con el modelo clásico y, cuando lo excepcional se convierte en la regla, se desdibujan los límites del poder estatal dejando la nuda vida en su completa disposición, siendo ésta según Agamben “la vida a quien cualquiera puede dar muerte pero que es a la vez insacrificable del homo sacer” (Agamben, 1998, p.18). Así que, por medio de la excepción se suspende el acuerdo político que crea ciudadanos para dejar sujetos a los que en cualquier momento se les puede vulnerar su vida.
21 p.43) es ejemplificado en Agamben no solo en los estados totalitarios sino también
en el military order donde es posible encontrar el significado biopolítico del estado
de excepción, porque allí se despolitiza a los no-ciudadanos dejándoles solo con su
propia naturaleza que queda sustraída de la ley y el control judicial8
.
De esta forma, el problema no es que el estado de excepción sea reconocido por todos los sistemas democráticos como un medio para afrontar situaciones extraordinarias, sino que lo que sea dispuesto como temporal se convierta en una práctica permanente, puesto que el sistema jurídico-político se transforma en una máquina letal al quedar la vida en su total disposición desprotegida del exceso de poder quedando así como “nuda vida”, el producto de esa máquina biopolítica que caracteriza la historia de Occidente que según Agamben ha funcionado hasta nuestros días. Sin embargo, dicha afirmación no podrá ser probada a través de un análisis centrado en la excepcionalidad normativa, es necesario ampliar el campo de análisis entendiendo la excepción más allá de la excepción normativa para poder demostrar cómo ha operado este mecanismo en otros lugares, de qué manera el poder soberano ha superado los limitantes legales que le impiden hacer uso constante del estado de excepción, y cómo ha conseguido crear una situación en la que hay un exceso de poder aprobado por la opinión pública.
8
Ejemplos como estos, con base en su teoría, le han permitido demostrar que el estado de excepción ha funcionado casi sin
interrupción desde la Primera Guerra Mundial en la medida en que “el aspecto normativo del derecho puede ser así impunemente
cancelado y contrariado por una violencia gubernamental que – ignorando en el exterior el derecho internacional y produciendo en el interior un estado de excepción permanente- pretende, no obstante, seguir aplicando todavía el derecho” (Agamben, 2003,
22
2. EL ESTADO DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA
: DE LA RECONSTRUCCIÓN
HISTÓRICA A LA EXPLICACIÓN JURÍDICA
Los diferentes conceptos y teorías desarrollados acerca del estado de excepción fueron empleados no solo para explicar la complejidad del fenómeno a partir de los casos que se fueron presentando en Europa y Estados Unidos desde la Primera Guerra Mundial, sino que también han sido la base teórica de diversos análisis que hasta el momento se han hecho sobre el uso continuo del estado de excepción en
América Latina9, una vez el asunto adquirió especial relevancia debido a los graves
problemas de violación de los derechos humanos en la región.
De esta manera, aunque los países latinoamericanos venían aplicando los estados de emergencia de manera casi permanente desde antes de los años setenta, “es a partir de este momento en que se agrava la generalizada practica de recurrir a la implantación de estados de excepción para hacer frente a situaciones caracterizadas como disturbios internos, alteraciones del orden público, movimientos de tipo subversivo, guerrillero o terrorista” (García, 1987, p.22), con importantes consecuencias para la consolidación y el mantenimiento de la democracia, sobre todo cuando la aplicación de los estados de excepción se vinculó
con la Teoría de la“Seguridad Nacional” o de la“Seguridad del Estado”.
En este sentido, la Doctrina de la “Seguridad Nacional”, elaborada en América Latina en las décadas de los 60 y 70, y los estados de emergencia fueron la forma por medio de la que tanto en el plano ideológico como en el plano jurídico-institucional, los gobiernos lograron justificar la atribución de facultades extraordinarias al aparato estatal que le permitían mantenerse en el poder, perseguir a los disidentes políticos y violar con cierta facilidad los derechos humanos, buscando mantener el status quo.
9
“Bajo diferentes denominaciones, con distinta amplitud, cubriendo situaciones no siempre iguales, organizados en base de procedimientos no siempre coincidentes y previstos a veces como competencia de órganos diversos todos los estados latinoamericanos prevén la existencia de medidas excepcionales para ser usadas por el ejecutivo de manera temporal” (García,
23 Debido a esta situación, fueron apareciendo diversos análisis jurídicos que prestaban especial atención a las consecuencias negativas que traía consigo la aplicación continua del estado de excepción sobre la vigencia, real y efectiva de los derechos humanos, así como sus efectos en las instituciones y en el Estado de
Derecho10. A través de estos estudios se entendió que así las medidas
excepcionales fueran usadas dentro del marco constitucional, con sus respectivos límites en cuanto al uso y temporalidad de los regímenes de excepción, los controles jurisdiccionales se debilitan y se tornan ineficaces cuando la excepción se convierte en regla, es decir, cuando lo normal es vivir en estado de excepción permanente.
Por esta razón, para la mayoría de los autores la excepcionalidad solo podía convertirse en un asunto del pasado, reforzando los controles constitucionales y estableciendo un sistema de supervisión internacional que remediara los defectos de la jurisdicción interna de los Estados latinoamericanos. Sin embargo, estas medidas jurídicas no lograron acabar o por lo menos controlar todo el problema de la excepcionalidad, demostrando que al concentrar el problema solo en la excepcionalidad legal los análisis jurídicos, olvidando la complejidad del fenómeno, han sido insuficientes para explicar y tratar en su conjunto la excepcionalidad.
Como se demostrará más adelante, con base en el caso colombiano, a pesar de los cambios introducidos por la Constitución de 1991, durante los dos períodos de gobierno Uribe se produjo una excepcionalidad que superó los límites legales mostrando que la excepción ha sido un procedimiento normal de gobierno. Para
entender este fenómeno, se distingue entre “excepción normativa o legal” y
“excepción por aclamación”, puesto que la excepción que definió buena parte de la historia del país no es la misma que se presentó en los ocho años de gobierno del ex presidente Uribe. La primera es la forma clásica de la excepción, es decir, se
10
24 considera que la norma es el motor de la excepcionalidad, por lo tanto los estudios tradicionales, partiendo del marco legal, analizan las consecuencias del uso permanente de la excepción; mientras que la segunda, es la excepción producto de la aclamación del poder constituyente y no el resultado de los procesos requeridos para declarar el estado de excepción de acuerdo a lo establecido por la Constitución.
2.1 Breves anotaciones acerca del estado de excepción en Colombia
En Colombia, al igual que en otros países latinoamericanos, el estado de
excepción11 pasó de ser una medida transitoria, dispuesta para proteger la
Constitución y la Democracia, a un recurso permanente de la práctica gubernamental con el que se intentaba conservar el orden público a como diera lugar. Así, bajo la idea de salvar a la sociedad en peligro se toleraron toda clase de medios estatales para frenar desde protestas sociales hasta las actividades ilegales del narcotráfico y la subversión, puesto que la “cultura del estado de excepción hacia laxa la interpretación sobre las prerrogativas gubernamentales para superar la crisis” (García, 2001, p.360).
De esta forma, en vez de conseguir la protección de los ciudadanos evitando el caos ante una crisis inminente, la excepción se fue convirtiendo en fuente de la violencia y la debilidad institucional que intentaba remediar. Las consecuencias de su uso recurrente, que hicieron de la excepción un rasgo distintivo del régimen político colombiano, atrajeron la atención de diferentes autores que por muchos años hicieron de éste el tema central de debates e investigaciones, donde además de describir el contexto en el que se implementó el estado de excepción, distinguiendo los diferentes períodos en que fue impuesta dicha medida, se realizaron análisis de las decisiones adoptadas durante la vigencia de la
11
“Esta figura ha tenido diversas denominaciones en Colombia. Durante la vigencia de la Constitución de 1886 se diferenciaba
entre “estado de sitio”, destinado a remediar una situación de perturbación del orden público, y “estado de emergencia económica”,
destinada a remediar una crisis económica de gran envergadura. La Constitución de 1991 consagró el nombre genérico de
25 excepcionalidad así como de sus efectos teniendo en cuenta la reglamentación y los controles que la Constitución colombiana reconoce en cuanto a la implementación de las medidas de emergencia en el país.
En los primeros estudios, realizados en su mayoría por juristas, los autores se centraban en la descripción formal de lo que se podía hacer y de lo que estaba prohibido según la Constitución que se encontrara vigente. Con el tiempo los estudios sobre el tema se tornaron más profundos y propositivos en cuanto a qué medidas tomar para prevenir y controlar el abuso de los estados de excepción. Gran parte de los documentos sobre el tema fueron elaborados por abogados, que de acuerdo a su enfoque y a la época en que realizaron los análisis, privilegian determinadas formas de abordar el fenómeno partiendo siempre de una descripción de los antecedentes históricos donde se señalan los gobiernos, las causas y las consecuencias de la implementación de los estados de excepción en un período determinado.
Teniendo en cuenta lo anterior, es posible distinguir dos tipos de estudios que centrándose en la excepcionalidad jurídica se diferencian en el período y en la forma de analizar el tema privilegiando ciertas variables sobre otras. Por un lado están aquellos autores que centran su investigación en la aplicación de los estados de excepción desde 1949 cuando “se impuso en Colombia el estado de sitio en forma tal que se convirtió en un recurso permanente de la práctica gubernamental” (Gallón, 1987, p.81) hasta después de los cambios introducidos con la Constitución del 91, y por el otro lado están los estudios posteriores a la efectiva ejecución de los controles constitucionales para limitar la declaratoria y temporalidad de las medidas de emergencia, es decir, se centran en el período correspondiente a las administraciones Uribe (2002-2010) que debido al contexto incluyen otras categorías de análisis.
26 excepción, pues los autores ya no se limitan a describir las normas vigentes sobre el asunto, sino que buscan conocer el verdadero funcionamiento de la excepción y el lugar que ocupa en el ejercicio del poder. Todos inician sus documentos con un recorrido histórico, describiendo el contexto en el que se aplica el estado de excepción en el país de acuerdo al período de análisis que han seleccionado. A
través de este método, por ejemplo, Gustavo Gallón tanto en su libro “quince años
de estado de sitio” como en otras intervenciones intenta “precisar qué es exactamente el estado de sitio, en qué consiste y qué busca controlar de manera específica” (Gallón, 1979, p.10). A partir de esto, realiza un análisis de las decisiones de orden general tomadas por el gobierno a través de las facultades extraordinarias.
Todos los autores, que junto a él hacen parte de este tipo de estudios, se enfocan en realizar análisis de los decretos legislativos dentro del contexto en el que son desarrollados y aplicados siguiendo el orden histórico de los acontecimientos, de modo que se privilegia una mirada jurídica del problema de la excepcionalidad dejando a un lado una visión más completa del fenómeno, que incluye otras variables que van más allá de lo legal o lo histórico.
Posterior a este tipo de estudios, aparecieron trabajos más propositivos y analíticos, que superando la descripción de antecedentes históricos, ampliaron la perspectiva tradicional al incluir las instituciones, además de lo jurídico, como variables para analizar la excepción en Colombia. Dentro de este tipo están los trabajos de Mauricio García y Rodrigo Uprimny en los que, además de una parte histórica, hay un análisis de la acción u omisión de los controles constitucionales frente a las repetidas declaratorias de estado de excepción y los abusos que bajo éste se efectuaron.
27 analítico situando sus investigaciones en la confluencia entre sociología política y sociología del derecho” (García y Santos, 2001, p.9). Es decir, privilegian una perspectiva socio-jurídica para analizar el tema a la luz de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. No obstante, aunque se diferencian de la perspectiva tradicional al incluir como variables las normas y las instituciones, su reflexión sigue centrándose en la excepcionalidad legal a falta de herramientas analíticas que les
permitieran comprender la “excepción metalegal”, como se ve incluso en los
estudios más recientes de estos autores, de lo que hablaré más adelante.
De la investigación de Mauricio García y Rodrigo Uprimny acá se resaltan dos documentos: “Constitucionalismo perverso, normalidad y anormalidad constitucional en Colombia: 1957-1997” escrito por Mauricio García y “El control judicial de los estados de excepción en Colombia” elaborado por Mauricio García y Rodrigo Uprimny. Los dos textos inician con una descripción cronológica del contexto en el que se gobernó el país bajo anormalidad constitucional desde 1957, diferenciando tres períodos de acuerdo a la duración, los motivos y la incidencia social e institucional del estado de excepción.
El primer período de 1957- 1978, se caracteriza por la ausencia de control constitucional o político del estado de excepción que era declarado con el fin de reprimir protestas sociales, resolver problemas derivados de la crisis económica y
reprimir la subversión. En el segundo período (1978-1990), “la excepción perdió
fuerza como instrumento de control social y ganó importancia como instrumento de
represión de las actividades ilegales del narcotráfico y la subversión” (García, 2001,
p.329), como consecuencia de la ineficacia del aparato represivo, el aumento de los grupos paramilitares y la disminución de las protestas sociales.
28 estricto de la declaración, temporalidad y el alcance de los decretos de excepción de acuerdo a la doctrina del control material de los decretos. En este sentido, el tercer período inicia con la promulgación de la Constitución de 1991 hasta fin del siglo XX, tiempo en el cual el “estado de conmoción”, nuevo nombre del antiguo estado de sitio, adquiere restricciones temporales de acuerdo al artículo 213 de la nueva Constitución, así inicia una época de control constitucional en la que se consigue disminuir la declaración y la vigencia de la excepcionalidad limitando el carácter temporal de la medida.
En conclusión, tanto antes como después de la Constitución del 91 se ha estudiado el tema de la excepcionalidad en Colombia donde ha predominado una visión jurídica del problema, puesto que los autores se han centrado en denunciar la forma en que se logró normalizar la excepción y sus consecuencias con base en las características del régimen constitucional. En otras palabras, los diferentes estudios se han enfocado en analizar la excepcionalidad jurídica, porque se considera que el problema está en la creación de regímenes de la excepción en los que se reemplaza la legislación ordinaria por los decretos excepcionales, que debilitan la frontera entre lo legal y lo ilegal permitiéndole a las autoridades ampliar su ámbito de acción hasta límites incontrolables. De esta manera, para los que han estudiado el tema, fortalecer el marco jurídico y la función las instituciones encargas de controlar la excepción es la forma en que se consigue neutralizar el uso normalizado del estado de excepción.
29 del gobierno Uribe, buscando demostrar que aunque se incluye con mayor precisión el aspecto institucional, y así el motor de la excepcionalidad pasa de ser la norma a la decisión que modifica las reglas de juego, la reflexión sobre la excepción se ha visto limitada por la escases de dispositivos analíticos para comprender aquella excepción que va más allá de lo legal o lo institucional, la cual hemos denominado como “excepcionalidad por aclamación”.
2.2 ¿Cómo se analiza la excepcionalidad durante los dos períodos de gobierno Uribe?
La posibilidad de declarar el estado de excepción que existe en todas las constituciones democráticas, le permite al gobierno obtener ciertas prerrogativas que lo facultan para restablecer y conservar el orden público dando respuesta a una situación extraordinaria. Por eso, como el problema es su uso normalizado y no su existencia, la Constitución de 1991 estableció una serie de controles que disminuyó notablemente el número de declaratorias y la cantidad de tiempo en que se mantuvo la anormalidad constitucional. Así por ejemplo desde su entrada en vigor en Julio de 1991 “los presidentes César Gaviria (1990-1994) y Ernesto Samper (1994-1998) utilizaron en nueve ocasiones los mecanismos de estado de excepción,
de las que tres fueron declaradas inconstitucionales” (García, 2001, p.353).
Por otro lado, el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) no declaró el estado de conmoción interior a pesar de la alarmante situación de orden público mientras que
el presidente Álvaro Uribe (2002-2010) “no sólo declaró y mantuvo un estado de
30 relación a una excepcionalidad legal que se manifiesta en el desequilibrio de poderes y la erosión de las instituciones, producto de la concentración del poder en la figura del presidente.
Lo anterior se puede encontrar en diversos estudios acerca de las administraciones Uribe pero para el desarrollo de este trabajo se tendrá en cuenta la investigación del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) presentado en el libro “Mayorías sin Democracia” por Mauricio García y Javier Eduardo Revelo, debido a que proponen una perspectiva de análisis diferente a lo que
tradicionalmente se ha hecho sobre el tema12.
En “Mayorías sin Democracia” los autores muestran cómo durante el período 2002-2009, correspondiente a los gobiernos Uribe, hubo una concentración de poder en la figura del presidente, en buena parte consecuencia de la reelección, que “modificó no solo el equilibrio entre los poderes públicos en el Estado sino también el tipo de régimen político que tradicionalmente ha existido en Colombia” (García y Revelo, 2009, p.11). Para esto, analizan la situación de seis instituciones: El Consejo Nacional Electoral, la Comisión Nacional de Televisión, la Defensoría del Pueblo, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional y el Banco de la República.
En este sentido, lo que hacen los autores es un análisis de la excepcionalidad legal, es decir, la preocupación está en el desplazamiento de la frontera jurídica que separa la democracia de la dictadura, pues se amplía el margen de acción de las autoridades permitiendo la concentración del poder que debilita las instituciones y modifica el régimen político. Por lo tanto, la solución como el problema está en las reglas de juego dependiendo de si permiten la concentración o garantizan el equilibrio de poderes en una sociedad acostumbrada a emplear la excepción para
12
Se tuvo en cuenta además el estudio realizado por la Universidad Nacional de Colombia
condensado en el texto “Normalidad y excepcionalidad en la política”; el análisis sobre este
31 enfrentar todo tipo de situaciones. De acuerdo a esto, la reelección presidencial contribuyó y mantuvo la excepcionalidad jurídica durante lo que fue el gobierno Uribe, por esto una reforma constitucional que condujera a una segunda reelección
presidencial fue rechazada en su momento por los investigadores13
.
Teniendo en cuenta lo anterior, según los autores de 2003 a 2009 hubo un aumento significativo de la concentración del poder en manos del gobierno al pasar de “dos instituciones, la Fiscalía y la Defensoría, en el área de influencia política del
gobierno, y tan sólo una de ellas en el grado máximo (la Defensoría)” (García y
Revelo, 2009, p.12); a ocho instituciones en el área de influencia, dos en el grado
máximo y las demás en el grado intermedio en el 2009. La concentración de poder14
es de dos tipos: una “concentración horizontal”, que corresponde a la concentración
del poder en el Estado central y aquella que se da a expensas de las autoridades locales denominada “concentración vertical” ilustrada por los autores a través del estudio de los Consejos Comunitarios y el programa Familias en Acción, que le permitieron al ex presidente Uribe intervenir directamente en los asuntos locales “capturando las administraciones municipales y afectando gravemente los procesos de planeación y descentralización” (ibíd).
Para los investigadores, tal concentración de poder debilitó las instituciones del Estado que permanecieron sometidas a las políticas de gobierno como lo demuestran los casos de la Defensoría del Pueblo y la Sala Disciplinar del Consejo Superior de la Judicatura. La gran popularidad del ex presidente Uribe, la acogida de sus políticas en materia de seguridad y el apoyo que recibió de las élites
13
Desde el 2004 el tema de la reelección presidencial estuvo presente en los medios de comunicación, en torno al tema se generó un fuerte debate entre los defensores y los opositores frente a la posibilidad de aprobar una reforma constitucional que le permitiera un tercer mandato al que, en un momento, fue presidente-candidato. Sin embargo, la Corte Constitucional declaró inexequible el referendo reeleccionista, por lo que el ex presidente Uribe fue reemplazado en la contienda electoral por Juan Manuel Santos en representación del partido de la U, quien fue elegido presidente para el período 2010-2014.
14
32 económicas y ciertos medios de comunicación, contribuyeron en buena medida a que el proceso de concentración del poder en el Ejecutivo fuera acelerado y efectivo afectando la capacidad y la autonomía tanto de las instituciones del nivel central como de los gobiernos locales. Sin embargo, la concentración del poder es sólo un síntoma de las características del régimen político, específicamente en la dimensión institucional, es decir, el problema está en la coexistencia de estabilidad institucional con prácticas institucionales autoritarias, lo que “da lugar a una institucionalidad híbrida - o informal – que favorece la reproducción de la violencia y el déficit de legitimidad” (García y Revelo, 2009, p.52).
En otras palabras, “las normas legales, es decir, la institucionalidad formal,
conviven, en la democracia delegativa15, con otras normas informales, con
frecuencia ilegales, lo cual da lugar a una institucionalidad gris o híbrida” (García y
Revelo, 2009, p.58)16, que se ha mantenido desde los tiempos de continua
anormalidad constitucional hasta los gobiernos Uribe, donde tuvo lugar un período de concentración del poder en el gobierno, en medio de una visión restringida de la democracia, como consecuencia de la combinación de tres elementos: “la presencia desmesurada del Ejército nacional en la vida social e institucional del país; el apoyo que sectores legales e ilegales presentan al presidente en una especie de aceptación caudillista de su persona y sus políticas; y las reformas institucionales - empezando por la reelección – que han dado al traste con buena parte de los pesos y contra pesos contemplados en el sistema constitucional" (García y Revelo, 2009, p.71-72).
Por lo tanto, lo que demuestra esta investigación es que, a pesar de que los controles constitucionales establecidos por la Constitución del 91 han disminuido notablemente la declaración y temporalidad de las medidas excepcionales, la
15
Para Mauricio García Villegas la democracia colombiana, durante el período de gobierno Uribe, se acercaba al tipo de régimen
político caracterizado por Guillermo O’Donnell (1994) como democracia delegativa “caracterizada por la debilidad y la baja intensidad de las instituciones existentes (García y Revelo, 2009, p.58); pues según O’Donnell, “el lugar de las instituciones que funciona bien es tomado por prácticas no formalizadas pero fuertemente operativas como el clientelismo, el patrimonialismo y la
corrupción” (O’Donnell, 1994, p.59).
33 excepcionalidad jurídica no ha desaparecido por completo. Los autores hablan de una zona híbrida donde se desdibuja la frontera entre lo legal y lo ilegal, en la que es posible concentrar el poder en la figura del presidente capturando así las instituciones del Estado, legitimar actuaciones autoritarias y modificar el régimen político deformando la democracia colombiana cuando se le reduce al sistema electoral o al voto de las mayorías.
La reelección presidencial inmediata, es en este sentido, la principal causa de concentración del poder en manos del Ejecutivo que deteriora el equilibrio institucional fundando en el principio de separación y control de las ramas del poder público que se había fortalecido con la Constitución de 1991, lo cual además de alterar el diseño institucional, incide en la autonomía de los organismos de control en el nivel central y en lo local.
Al final los autores proponen diferentes soluciones para restaurar los equilibrios perdidos y enfrentar el fenómeno de concentración de poder en manos del ejecutivo de soluciones. Sin duda la naturaleza de estas soluciones reafirman la forma en que hasta el momento se ha abordado el fenómeno de la excepción, y más concretamente en los períodos de gobierno Uribe donde, aunque priorizando unos temas frente a otros, los diferentes investigadores se han encargado de estudiar solo la excepcionalidad jurídica, puesto que no identifican el problema más allá de las instituciones y el régimen político. En consecuencia, se ha obtenido una explicación insuficiente dada las características del fenómeno, por lo que se analiza el período de gobierno Uribe utilizando la aclamación como un dispositivo analítico
para comprender la “excepción metalegal” incluyendo los conceptos centrales que
34
3. EL ESTADO DE EXCEPCIÓN EN LOS TIEMPOS DE URIBE (2002-2010): DE
LA DECISIÓN A LA ACLAMACIÓN
De acuerdo a lo anterior, investigaciones como la de Mauricio García y Javier Revelo, al proponer como tópico de análisis las instituciones y el sistema político, consiguen superar la perspectiva tradicional que caracterizó a la mayoría de los estudios que sobre el estado de excepción se han elaborado en el país. Su trabajo representa un inmenso avance en relación a los análisis legales de la excepción, pues consiguen ir más allá del aspecto normativo del problema al encontrar en la decisión y no en la norma el motor de la excepcionalidad; ya que es la decisión del funcionario lo que modifica las reglas de juego alterando el equilibrio entre las ramas del poder público, imponiendo así una suerte de institucionalidad híbrida donde el poder está concentrado en manos del Ejecutivo, erosionando las instituciones y modificando el régimen político.
De modo que, la excepción es dicha zona híbrida en la que se ignoran los equilibrios constitucionales y los controles del Estado de derecho reemplazándolos por un proceso de concentración de poder en el gobierno central, que se ha conseguido a través de la captura política de las instituciones del Estado. Pero como la excepción no es un problema propiamente institucional, de acuerdo a las características del gobierno Uribe, la explicación de estos autores resulta incompleta para entender la complejidad del fenómeno a falta de un dispositivo de análisis que
permita comprender la “excepción metalegal”, es decir, en los 8 años de gobierno
Uribe se reconfigura un tipo de estado de excepción que no corresponde a lo que se
ha identificado como “excepción normativa”, sino que es la excepción producida por
la aclamación que desde la perspectiva legal se ve como normalidad y desde el análisis jurídico-institucional se entiende como un elemento que refuerza esa zona híbrida pero no su causa principal.
