INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
ESCUELA SUPERIOR DE INGENIERÍA MECÁNICA Y
ELÉCTRICA
SECCIÓN DE ESTUDIOS DE POSGRADO E INVESTIGACIÓN
DISEÑO CONCEPTUAL DE UN MODELO DE PROGRAMACIÓN Y
PRESUPUESTACIÓN PARA EL INSTITUTO POLITÉCNICO
NACIONAL
TESIS
PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRO EN CIENCIAS CON ESPECIALIDAD EN INGENIERÍA DE SISTEMAS
PRESENTADA POR
JESÚS GONZÁLEZ SOLÍS
DIRIGIDA POR
DRA. ELVIRA ÁVALOS VILLARREAL
DEDICATORIA
mi esposa
a. de los Ángeles Macías R.
mis hijos
mi nieto
Mi reconocimiento a A
M
A dgar E
fraín E
srael I
éctor H
A ante D
Ing. Diódoro Guerra Rodríguez
Lic. Luis Antonio Ríos Cárdenas
A
ESIME - ZACATENCO Dra. Elvira Ávalos Villarreal
todos los maestros de la
Dr. Luis Manuel Hernández Simón En particular a
M. en C. Ignacio Peón Escalante
M. en C. Efraín Martínez Ortiz
M. en C. Julio Alonso Cruz
DISEÑO CONCEPTUAL DE UN MODELO DE
PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN PARA EL
DISEÑO CONCEPTUAL DE UN MODELO DE PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN PARA EL INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
CONTENIDO
Resumen/Abstract
2
i
Introducción
4
ii.
Justificación
6
iii.
Contexto
o
Antecedentes
8
iv.
Marco
legal
12
v. Objetivos
13
1.- Marco metodológico y conceptual
15
1.1
Marco
metodológico
15
1.2
Marco
Conceptual
21
1.3
Marco
Institucional
28
2.-
Diagnóstico
39
2.1 Descripción de los procesos
42
2.2
Análisis
FODA
47
2.3 Cultura organizacional
48
3.-
Diseño
54
3.1 Diseño conceptual del modelo
54
3.2
Diseño
detallado
64
3.3 Sistema de Evaluación del Desempeño
82
3.4
Implantación
87
4.-
Conclusiones
90
5.-
Recomendaciones
91
Referencias
93
Anexos
96
Ensamblados lo entero y lo no entero, lo concordante y lo discordante, lo consonante y lo disonante; y de todo uno y de uno todo.
Heráclito (540-475 a.c.)
Resumen
Las actividades de programación y presupuestación son una parte importante de la planeación de las Instituciones de Educación Superior y se ubican en el propósito de lograr que los Programas Institucionales de Mediano Plazo alcancen los objetivos que se han propuesto, definiendo las metas que gradualmente se busca alcanzar y asignar los recursos financieros necesarios para ello.
En el ánimo de contribuir al mejoramiento de estas acciones, este trabajo pretende incidir en los procesos, haciéndolos más eficientes para avanzar en la reducción de cargas de trabajo administrativas al personal dedicado a las funciones de docencia, investigación y difusión de la cultura y de la ciencia y la tecnología, además de pretender que la información recabada realmente sea de utilidad para la toma de decisiones.
Se trata de conceptualizar un nuevo modelo basado en la unificación de los procesos de programación y presupuestación de manera que exista relación entre las metas programadas y los recursos que se asignan para tal fin. Igualmente, contar con la información del avance trimestral de las metas realmente logradas y el presupuesto ejercido.
Se propone también un nuevo mecanismo de asignación del presupuesto a las Unidades Responsables, de manera que los recursos que se les otorguen dependan principalmente de su contribución al logro de los objetivos y metas señalados en el Programa de Desarrollo Institucional.
También se presenta una forma nueva de construcción de indicadores tomando en consideración no solo factores cuantitativos sino también cualitativos para lograr mayor calidad en los reportes para los niveles estratégico, táctico y operativo, apoyando de esta forma la gestión institucional.
Hay, además, una propuesta de aplicación de un sistema de evaluación orientado a realizar el seguimiento y el control del proceso, basado en la definición de estándares de desempeño, apoyado fuertemente en los indicadores de gestión. Para lo anterior, se requiere contar con recursos humanos de alto nivel formados con el uso intenso de la capacitación y el trabajo en grupo, orientados a mejorar la calidad de los productos del proceso y optimizar la planta de personal de apoyo.
ABSTRACT
Programming and budgeting activities are an important part of planning in Higher Education Institutions and they are located in the intention that the institutional programs of medium term obtain the objectives that have set out, defining the goals that gradually look for to reach and to assign the necessary financial resources.
To contribute to the improvement of these actions, this work tries to participate in the processes, making them more effectives in order to advance in the administrative loads reduction to the personnel dedicated to the teaching and research functions and to the culture, science and technology diffusion, also to pretend that the successfully obtained information will be really useful for the decisions making
The purpose is to conceptualize a new model based on unified programming and budgeting processes, so that the relation between the programmed goals and the resources that are assigned to them. In addition, is important to count with the quarterly advance information of the goals really obtained and the exerted budget.
A new procedure for the budget distribution to the responsible units is suggested, so that the resources that are awarded to them depend mainly on their contribution to the profit of the objectives and goals mentioned in the Development Institutional Program.
Also a new form of indicators construction is presented, taking in consideration non only quantitative but also qualitative factors to increase quality in the reports for the strategic, tactic and operative levels, supporting the institutional management.
There is also a proposal of an evaluation system oriented to make the pursuit and the control of the process, based on the definition of performance standards, supported strongly on the management indicators. For the model implementation, it is required to count with human resources of high level formed with the intense use of the qualification and the group work, oriented to improve the quality of the process products and to optimize the support personnel plant.
i Introducción
El Instituto Politécnico Nacional es una de las instituciones de educación superior de mayor reconocimiento en el País y cada día trabaja para mantenerse a la vanguardia en la educación superior tecnológica.
De acuerdo a su Programa de Desarrollo Institucional, el proceso de planeación está orientado al mejoramiento permanente de todos los servicios que se ofrecen, tanto a la comunidad politécnica como a la sociedad en general. El convencimiento de que detrás de un buen servicio hay procesos eficientes, sirve de base al trabajo que se presenta en este documento, orientado a lograr que la programación y la presupuestación sean realmente procesos que apoyen a la educación superior y no solo trámites administrativos.
Se busca elaborar una propuesta que minimice los tiempos que las áreas con responsabilidad en actividades sustantivas dedican a este tipo de tareas, a fin de que ese tiempo puedan utilizarlo en su trabajo con los alumnos, los docentes y los investigadores, que constituyen la razón primaria de la existencia de la organización.
La asignación y el ejercicio de los recursos deben ser procesos simplificados que no distraigan al personal de las funciones sustantivas, sino que más bien les sirvan de soporte para lograr sus objetivos y metas. Por ello se propone un nuevo modelo de programación y presupuestación, con la seguridad de que facilitará la elaboración de los programas operativos anuales y los seguimientos programáticos y presupuestales, pero también de que se obtendrá de ellos información relevante y significativa para la toma de decisiones.
Por lo anterior, en este trabajo se plantea un nuevo modelo conceptual para la programación y la presupuestación, que toma en cuenta las necesidades de los usuarios, los planteamientos de los documentos normativos reflejados en el Plan Nacional de Desarrollo, en el Programa Nacional de Educación, en el Programa de Desarrollo Institucional y en la normatividad interna.
Una vez planteados los objetivos de este trabajo, se hace la presentación de la metodología que se sigue para llegar concluir exitosamente con los fines, siendo el análisis de sistemas la principal línea que orienta el proyecto.
A partir del diagnóstico encontramos que uno de los principales problemas en los procesos actuales es la desvinculación entre la programación y la presupuestación, que impide que las distintas escuelas, centros y unidades interdisciplinarias cuenten con elementos para relacionar las metas comprometidas con los recursos solicitados. El planteamiento de este nuevo esquema de trabajo permitirá aprovechar las propiedades emergentes de los sistemas, considerando los procesos en forma holística y no de manera aislada.
4
La falta de elementos para evaluar el avance en los compromisos adquiridos y la carencia de indicadores para conocer los distintos factores que intervienen en la operación de los programas, conducen a proponer el diseño de indicadores que consideren los aspectos cuantitativos y cualitativos del proceso de programación, a fin de proporcionar elementos para apoyar la evaluación y el control de los procesos y no solamente de los recursos financieros.
Se avanza también en una propuesta de participación en los procesos de las distintas áreas de la Secretaría Técnica, de manera que conjuntamente se definan los programas que operarán en un período fiscal, se evalúe el cumplimiento de los objetivos y metas de los mismos, se controlen los recursos ejercidos y se pueda determinar el grado de cumplimiento del Programa de Desarrollo Institucional. En esta etapa es importante hacer participante de la información al Órgano Interno de Control, para reforzar la revisión del ejercicio de los recursos y la aplicación de una auditoría integral.
El diseño del nuevo modelo considera todos estos elementos para elaborar una propuesta que sea sencilla, eficiente y que satisfaga la necesidad de información de los usuarios del sistema y de las autoridades y responsables de los programas. Sus principales características son:
Unificación de procesos en un sistema dinámico, lo que significa que se vincularán directamente las metas y el presupuesto de cada uno de los programas, contemplando los posibles cambios requeridos para lograr que evolucione de acuerdo a las necesidades a futuro y de acuerdo a la consolidación de las etapas previas.
Como consecuencia de lo anterior, se lleva a cabo la unificación de formatos, lo cual obliga a contemplar el esfuerzo programado en cuanto a las metas previstas, con el presupuesto solicitado en cada programa. Esto implica también la creación de una base de datos unificada para la programación y la presupuestación, así como el rediseño del software de la Red Administrativa de Cómputo, que se considera la base de la comunicación de datos e información entre las unidades responsables, en virtud de que los formatos servirán solamente como elementos de trabajo.
Se incorpora también una nueva metodología de asignación de recursos a cada una de las unidades responsables, partiendo de las metas que se están contemplando para el ejercicio fiscal. Con este nuevo procedimiento se otorgan apoyos de acuerdo al esfuerzo que proporcionalmente se realiza en el logro de los objetivos y metas institucionales. Para lograrlo, se proponen una fórmula para el cálculo de un índice de proporcionalidad para la función de docencia y otro para el resto de las funciones de extensión, apoyo, administración y vinculación. No es el caso de la investigación, en donde los recursos se otorgan de acuerdo a los proyectos autorizados.
En el aspecto humano, se sugiere la implementación de un sistema de trabajo basado fundamentalmente en la capacitación del personal de la dirección que coordina este proceso y del de las áreas que participan mediante la elaboración de los programas operativos anuales y de sus evaluaciones trimestrales, además de la motivación y el estímulo para involucrar a todos en el proceso de mejora.
ii Justificación
Las Instituciones de Educación Superior son organizaciones que tienen como propósitos fundamentales ofrecer servicios educativos de nivel superior, realizar investigación científica y tecnológica y difundir la ciencia y la cultura y, a pesar de los problemas financieros de los últimos años, pretenden que estos servicios lleguen a la mayor parte de la población solicitante, buscando ofrecerlos con la mayor calidad, pertinencia y eficiencia posibles.
El mejoramiento de las Instituciones de Educación Superior no puede ser dejado al libre juego de las fuerzas naturales, económicas o sociales, sino que debe ser el resultado de un esfuerzo permanente para avanzar hacia una mejor calidad y perfeccionamiento a pesar de factores ajenos. La educación superior deberá pasar a mejores estadios de cobertura, calidad y equidad por el esfuerzo de sus miembros y de la sociedad en general, conscientes de la importancia de la educación en el desarrollo y en el logro de niveles de vida adecuados para toda la comunidad.
Además de las actividades sustantivas orientadas al logro de los objetivos institucionales, las Instituciones de Educación Superior (IES), y en Politécnico en particular, realizan diversas funciones de apoyo, orientadas a facilitar la operatividad de las acciones, siendo de gran relevancia las referentes al proceso de planeación. Dentro de éste, la programación y la presupuestación tienen una importancia considerable en virtud de que hacen posible contar con los recursos necesarios para la ejecución de los programas y proyectos, en función de las metas propuestas para el corto y mediano plazos.
Por otra parte, la nueva normatividad en materia de planeación instrumentada por el gobierno federal a través del Plan Nacional de Desarrollo y del Programa Nacional de Educación, hace indispensable la revisión del modelo de planeación, a fin de adecuarlo a los nuevos requerimientos y para contribuir al logro de los propósitos nacionales y sectoriales señalados en las normas citadas.
El Instituto Politécnico Nacional es una de las Instituciones de educación superior con mayor reconocimiento en México y es también vanguardia en la enseñanza de la educación tecnológica, cuenta con un sistema de planeación que tiene procesos separados de planeación, programación, presupuestación y evaluación, los cuales están a cargo de tres distintas áreas administrativas, como se verá detalladamente con posterioridad.
Por un lado, la Dirección de Planeación elabora el Programa de Desarrollo Institucional y los Programas Institucionales de Mediano Plazo, pero al momento de pasar estos programas a la etapa operativa existe una desvinculación que impide un enlace adecuado entre lo planeado y lo que se ejecuta en las escuelas, los centros y las unidades interdisciplinarias, por lo que es necesario aplicar cambios en la forma de operar y de coordinarse en las áreas responsables de los procesos de planeación.
Le planeación se vincula con la programación y la presupuestación a través de la estructura programática, que debe tomar los principales programas propuestos en el Programa de Desarrollo Institucional, incorporando los programas y las unidades de medida que mejor puedan servir para determinar el avance en el cumplimiento de los objetivos y el ejercicio real de los recursos.
Es claro que la modificación de los procesos debe contar con el compromiso y la participación de todos pues se sabe que las mejoras que se pretendan en este campo solo podrán obtenerse con un permanente esfuerzo de la Comunidad Politécnica, como principales actores y beneficiarios de los procesos, y ello se hace explícito en los distintos instrumentos de planeación disponibles a nivel nacional e institucional.
De gran relevancia es tomar como referencia también al Programa de Desarrollo Institucional, el cual señala las principales orientaciones de política educativa que seguirá el Instituto en la presente administración y en un horizonte de mediano plazo, para lo cual establece los programas prioritarios, que son una referencia obligatoria para la programación y la asignación del presupuesto.
Se pretende también que esta propuesta incluya los planteamientos del Plan Nacional de Desarrollo y del Programa Nacional de Educación, en virtud de que buscan una nueva forma de ver a la planeación desde un punto de vista participativo y considerando también responsabilidades en la evaluación, el seguimiento y la rendición de cuentas, para lo cual hacen énfasis en la creación de un sistema nacional de indicadores.
La metodología presentada en este trabajo permite fortalecer la relación que existe entre los objetivos estratégicos del Programa de Desarrollo Institucional, las estrategias diseñadas para su operatividad con los objetivos y metas de los programas de las distintas Unidades Responsables.
En suma, se parte de la hipótesis de trabajo de que el sistema de programación y presupuestación que opera actualmente es mejorable, aplicando la metodología de sistemas en la conceptualización de un nuevo modelo más moderno y avanzado en los procesos de captura, procesamiento y análisis de la información disponible, para que responda a las nuevas necesidades y a los señalamientos de la normatividad sectorial e institucional, con lo cual se aportará información adicional relevante y se contará con elementos que fortalezcan la planeación institucional y la toma de decisiones.
iii. Contexto o Antecedentes
El proceso de planeación en el Instituto Politécnico Nacional está a cargo de la Secretaría Técnica, la cual cuenta con tres direcciones de área: La de planeación, la de programación y la de evaluación. Es la Dirección de Programación la responsable de llevar a cabo la programación y la presupuestación en esta Institución de Educación Superior.
Los procesos actuales de programación y presupuestación fueron diseñados en el período comprendido entre los años 1988 a 1994, período en el que se instaló la Red Administrativa de Cómputo (RAC) y las aplicaciones de los procesos señalados se instrumentaron y programaron para su funcionamiento e intercomunicación con todas las unidades responsables (UR).
No obstante, la aplicación quedó restringida y no respondió adecuadamente a las necesidades de información de la administración ni de las escuelas y centros que se supone que la deberían de utilizar. Se menciona entre otras cosas la falta de generación de reportes desglosados o concentrados de la información captada en los procesos, la incapacidad de trabajar con variables distintas como los indicadores de cumplimiento de las metas y la imposibilidad de elaborar gráficas a partir de la información del sistema para efectos de análisis y elaboración de reportes, dada la incapacidad técnica del equipo instalado en la RAC.
En la mayoría de los casos se hace necesario recapturar la información para poder satisfacer los requerimientos para la elaboración de informes y reportes de carácter táctico y estratégico, dándose de esta manera la duplicidad del trabajo al procesar de nueva cuenta, fuera de la RAC y en equipos de cómputo individual o PC, los datos del sistema.
Si a esto agregamos que la estructura programática con que se llevaba a cabo la programación tenía una gran apertura de proyectos, actividades y acciones, que se aterrizaban en mas de 600 unidades de medida, que además eran reportadas por cada una de las mas de 110 unidades responsables, se puede apreciar la complejidad de realizar un trabajo de procesamiento y sistematización de la información, de forma que se pueda conocer el estado real del cumplimiento de los objetivos y metas.
Por supuesto que las direcciones de coordinación, responsables de la operación de los programas y proyectos en sus respectivas escuelas y centros, no contaban con un reporte concentrado o detallado de los avances en lo programado y de los recursos asignados o ejercidos en cada una de ellas.
Por otra parte, los sistemas de programación y presupuestación se diseñaron e implementaron de manera independiente, de forma que no se daba la relación entre las metas programadas, los recursos asignados y los ejercidos, dificultándose completamente la actividad de evaluación y seguimiento. Cabe señalar que el control del presupuesto ejercido se realiza en una dependencia administrativa distinta, que solo verifica la congruencia financiera y contable pero no los logros programáticos o los objetivos alcanzados.
Todo esto da como resultado que no se disponga de información sobre el costo de los programas o proyectos, y menos del costo unitario de carreras, alumnos y de las metas de los programas.
Es claro que la evaluación y el seguimiento, tanto de las metas cumplidas como de los recursos aplicados, tiene mucho que ver con la auditoría integral, la cual hasta el momento no se lleva a cabo con un enfoque orientado a verificar los logros programáticos. Cuando se practican las revisiones por parte del área de control, no se toma en consideración la programación de las metas y de los recursos, sino que se lleva a cabo prácticamente desde un enfoque contable o financiero: que el gasto esté documentado y asentado en libros, lo cual es claramente una concepción parcial e insuficiente de la evaluación.
Durante el período administrativo de 1995 al 2000, se realizaron varios cambios a los procesos de programación y presupuestación, entre los que se cuentan los siguientes:
Reducción significativa de unidades de medida en la estructura programática, a prácticamente la mitad de las existentes, permitiendo que fueran las más significativas de cada proyecto, actividad y acción.
Cambiar la normatividad con relación a los programas y proyectos que cada unidad responsable debería de reportar en su programa operativo, ya que en lugar de programar toda la estructura programática, ahora solo se incluyen los programas, proyectos y unidades de medida en los que participa directamente, reduciéndose considerablemente la cantidad de formas y categorías programáticas no reportadas.
Elaboración de reportes por unidad, nivel educativo e institucionales sobre las metas programadas y alcanzadas por trimestre, acumulativos por semestre y anuales.
Diseño de una metodología para el cálculo de algunos indicadores de gestión simples, que permiten conocer los avances en el cumplimiento de las metas propuestas, que se denominaron indicadores de cumplimiento de metas.
Elaboración de informes por escuela, centro, unidad y área de apoyo con relación a su avance programático, tanto trimestral como semestral y anualmente.
Elaboración de un informe institucional trimestral, semestral y anual para dar a conocer a las autoridades la situación programática de cada período, el cual se incorporó a los informes presentados a los órganos de gobierno.
Sin embargo, estos avances en el proceso de programación no tuvieron un equivalente en el aspecto presupuestal. Estos avances en materia programática se realizaron de manera externa a la RAC, con el doble procesamiento de la información, por lo que es imperativo revisar los procesos de trabajo.
Mediante los procesos de programación y presupuestación se pretende:
Definir los objetivos y las metas de los programas que se llevarán a cabo en los períodos de tiempo establecidos en el proceso de planeación, para lograr los avances hacia la Visión Institucional.
Verificar el cumplimiento de los programas operativos anuales en los tiempos señalados, así como la operatividad de las estratégicas y las acciones contempladas en el Programa de Desarrollo Institucional.
Gestionar los recursos presupuestales que se requieren para cumplir con los objetivos en materia de educación, de investigación científica y tecnológica y de extensión y difusión de la cultura.
Asignar a las distintas áreas, escuelas, centros de investigación y unidades profesionales los recursos financieros para su adecuada operación.
Realizar el seguimiento del ejercicio de los recursos a fin de garantizar su aplicación en los programas para los que fue otorgado, de acuerdo a los objetivos y metas propuestas.
Este proceso consta de dos fases fundamentales, la primera de las cuales se refiere a la elaboración del anteproyecto de programa presupuesto que año con año se elabora de acuerdo a la normatividad emitida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el fin de integrar el Presupuesto de Egresos de la Federación, y que es aplicado por cada sector. En el caso del Politécnico, se integra a la Secretaría de Educación Pública. La segunda fase corresponde a la elaboración, por parte de cada área, al interior del Instituto, del Programa Operativo Anual (POA), que contiene el presupuesto que se asignará a cada una de ellas y las metas que se alcanzarán, a partir de la autorización institucional de recursos.
Actualmente se tienen 112 unidades responsables a las que es necesario asignarles recursos para que realicen sus actividades, orientándolas a alcanzar las metas del PDI. El procedimiento a través del cual se les asignan los recursos es mediante la elaboración de un programa operativo anual1 que señala las metas que se proponen y, en forma paralela, los recursos que requieren, de acuerdo a una estructura programática (EP) convenida con las Secretarías de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y de Educación Pública.
Estos procesos que operan utilizando como apoyo la red de cómputo, cuentan con sistemas informáticos que están totalmente rebasados y es necesario replantearlos y rediseñarlos. No se puede partir de los actuales en virtud de que estos ya están reconstruidos en una gran parte y su rigidez impide actualizarlos de manera que continúen operando satisfactoriamente. Se plantea entonces la necesidad de emigrar a sistemas de cómputo modernos, que respondan a las necesidades actuales y prevean la posibilidad de adecuaciones para el futuro. La implementación de sistemas actualizados de informática tiene en este caso un área de oportunidad.
Por otra parte, el equipo de cómputo utilizado en la red, ya sea como terminales o como servidores en las distintas áreas coordinadoras, es obsoleto y no puede soportar los nuevos sistemas informáticos y dar respuesta adecuada al usuario en sus necesidades de información en tiempo real. Por citar un ejemplo, las terminales de la red ubicadas en las áreas no tienen capacidad gráfica, por lo que los reportes que se pueden obtener son únicamente de líneas de caracteres y listados muy limitados.
Sin duda, la ventaja más importante de contar con la RAC es disponer de la conectividad entre todas las unidades responsables, esto es, entre las escuelas, los centros de investigación, las unidades interdisciplinarias y las áreas centrales y de apoyo, pero en general los equipos solo algunas direcciones los utilizan parcialmente, como es la Dirección de Programación y solo para el proceso de programación. En la división de presupuesto se dejó de utilizar.
El proceso de Presupuestación está pobremente documentado y solamente se cuenta con un instructivo que se orienta prácticamente al llenado de un formato, sin explicaciones de cómo elaborar el presupuesto de cada programa, sino solamente cómo anotarlo2. Esto es obviamente un punto clave en el mejoramiento pues es importante no solo dar instrucciones en el llenado de formatos, sino primordialmente capacitar en la presupuestación de los programas, en su jerarquización y en la distribución de los recursos de los capítulos y conceptos de gasto.
Los procesos de programación y presupuestación se realizan como se muestran a detalle en el anexo 1.
iv. Marco legal
El Proceso Programático-Presupuestal tiene su soporte jurídico en leyes, reglamentos y programas específicos que se señalan:
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Diario Oficial del día 29-III-1976.
Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal. Diario Oficial del día 31-XII-1976.
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal. Diario Oficial del día 1-I-1982.
Ley de Planeación. Diario Oficial del día 5-I-1983.
Ley Orgánica del Instituto Politécnico Nacional. Diario Oficial del día 29-XII-1981.
Programa de Desarrollo Institucional 2001 - 2006.
Reglamento de Planeación del Instituto Politécnico Nacional. Aprobado y publicado en la Gaceta Politécnica en enero de 1990.
Reglamento Interno del Instituto Politécnico Nacional. Publicado en la Gaceta Politécnica No. 2, del año XXXIV, del 30 de noviembre de 1998.
En el anexo 2 se presenta una descripción amplia del marco legal relacionado con la programación y la presupuestación.
v. Objetivos
Una delimitación precisa de los propósitos permite establecer mas claramente las estrategias para alcanzarlos, por eso en la planeación de cualquier trabajo o actividad humana es vital la definición de esos objetivos. No es menos importante este aspecto al hablar de las Instituciones de Educación Superior, sino que adquiere mayor relevancia si consideramos que en ellas se aplican recursos públicos y que la función que realizan tiene una repercusión social de consideración al ser la educación el principal motor del desarrollo y generadora de una mejor calidad de vida.
Por ello, en este punto se definen los objetivos de este trabajo de tesis que son los siguientes:
OBJETIVO GENERAL
Diseñar un sistema de programación y presupuestación integrado que apoye la asignación oportuna y equitativa de los recursos, que facilite el conocimiento del avance en el logro de las metas comprometidas y en el ejercicio presupuestal y que permita contar con información confiable y relevante para la toma de decisiones.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Elaborar una estructura programática acorde con los objetivos estratégicos postulados en el Programa de Desarrollo Institucional y derivados de la Visión del Instituto Politécnico Nacional.
Sugerir estrategias de diseño para el modelo de programación y presupuestación que vincule la planeación institucional con las metas propuestas en los Programas Operativos Anuales y con los recursos requeridos en las funciones y en los programas.
Apoyar el cumplimiento de los objetivos de los programas mediante la evaluación conjunta de las metas comprometidas y los recursos ejercidos en cada período, retroalimentando los indicadores de este ejercicio a las Unidades Responsables.
Proponer un procedimiento de distribución de recursos equitativa para las distintas Escuelas, Centros de Investigación, Unidades Profesionales y Áreas de apoyo, que guarde relación con el esfuerzo que cada una realiza en el logro de los objetivos y metas institucionales.
Elaborar una metodología de evaluación del desempeño que apoye la toma de decisiones, mediante el uso de indicadores estratégicos, tácticos y operativos que mejor representen los avances en el logro de los objetivos de los programas y la efectividad de las distintas áreas sustantivas y de apoyo.
Definir estándares de eficacia y eficiencia en la operación de los programas a fin de reforzar las actividades de evaluación y control del sistema en apoyo a la gestión institucional.
Diseñar procedimientos que hagan partícipes de la información a las direcciones de planeación y evaluación, así como a la Auditoría Interna como usuarias del sistema, pero también como apoyo en la validación y verificación de la información.
Proponer un sistema de trabajo, que sea el soporte de la operación del nuevo modelo de programación y presupuestación, que permita contar con información compartida y de apoyo a todos los niveles de la organización, con la colaboración de una planta de personal capacitado y motivado.
1.- Marco metodológico y conceptual
1.1.- Marco metodológico
La búsqueda de una metodología para la realización de este trabajo lleva a una revisión de las existentes o que se han aplicado en los distintos momentos en que el hombre ha indagado sobre sus dudas y en el afán de encontrar la mejor forma de asegurar su sobrevivencia, encontrándose que lo más cercano a un conjunto de reglas generales es el método científico. No obstante, la historia nos enseña que no existe “un método científico”, sino que los hombres de ciencia han aplicado “sus métodos científicos” particulares3.
Es conveniente recordar que en los últimos años se ha hecho popular la idea sostenida por Paul Feyerabend de que en la indagación de la realidad y para avanzar en el conocimiento “todo se vale”, lo que algunos han llamado anarquismo metodológico. Sostiene en su “Tratado contra el método”4 que sujetarse a una serie de reglas inhibe la creatividad, desestimula la iniciativa y que el único principio que no inhibe el progreso y que es humanista es su “todo sirve”, lo que ha hecho de Feyerabend uno de los filósofos de la ciencia de mayor reconocimiento en nuestros días.
Sin embargo, en la segunda mitad del siglo pasado se desarrolló una nueva concepción metodológica para el estudio y solución de los problemas denominada como teoría general de los sistemas, que tuvo como principal protagonista a Ludwig Von Bertalanffy5 y que postula entre otros principios la necesidad de concebir al objeto de investigación como un todo con interrelaciones entre sus partes, a diferencia del método clásico que lo consideraba como una colección de partes aisladas.
Por ello, en la búsqueda se ha concluido que la metodología que se aplicará en este trabajo se acerca mas al empirismo ya que se basará principalmente en la experiencia y en la observación directa, en virtud de que tampoco existe bibliografía sobre el tema de modelos de programación y presupuestación que permita orientar los pasos a seguir, el cual se reforzará con base en un análisis general del sistema para una correcta identificación de los problemas prácticos y operativos.
Estará orientado de manera relevante por el método del análisis de sistemas, que será fundamental en el estudio de los procedimientos actuales de programación y presupuestación y en la elaboración de la propuesta de un nuevo sistema, en virtud de que su flexibilidad permite que no sea una camisa de fuerza en el estudio del problema, sino que ayuda a la concepción holística del nuevo proceso6.
Por lo anterior, en la realización de este trabajo se considera indispensable, en el análisis de este sistema sociotécnico abierto, dar a la influencia del ambiente la importancia que debe tener, no sólo para que sean tomados en cuenta todos los factores que lo determinan, sino también para que sea viable técnica, social y políticamente.
En esa circunstancia es necesario definir las principales restricciones y normas que rigen a la planeación y particularmente a los procesos de programación y presupuestación, los cuales están contenidos en los documentos oficiales que rigen la planeación del desarrollo nacional.
Además de identificar los componentes de los procesos de programación y presupuestación, tanto en lo que se refiere a las entradas, las salidas, los procesos estrictamente dichos, las interacciones con el medio y las formas en que se retroalimenta para mejorarlos, de manera que se puedan identificar las principales deficiencias y compararlas con las necesidades de la organización7, se hará un análisis del marco institucional que rige y prevalece en la planeación de la educación superior.
Es así que el estudio comienza con el análisis de los planes y programas que regulan la prestación de los servicios y las grandes políticas oficiales vigentes en materia de planeación de la educación superior, como son el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Nacional de Educación, el Programa de Desarrollo Institucional y la normatividad interna ya señalada en el punto anterior.
Se continúa con el análisis diagnóstico que trata de identificar cuales son las principales características del sistema actual, es decir, se pretenden conocer las deficiencias y aciertos de los procesos de programación y presupuestación que operan en este ejercicio fiscal.
Es importante aclarar que estos procesos son dinámicos y que hay elementos externos que generan los cambios, identificando como una fuente de ellos a factores exógenos, como pueden ser las disposiciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y de la Secretaría de Educación Pública (SEP), que son notificados a través de la Dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto (DGPPYP) de la SEP, que opera como ventanilla única, siendo una de las modificaciones principales introducidas por esta vía las efectuadas a la estructura programática.
Otras modificaciones que puede sufrir el sistema son de origen interno y obedecen principalmente a la necesidad de adecuarse a los cambios generados en el exterior o a las políticas de la administración para desarrollar nuevos programas, como son los que se establecen en el Programa de Desarrollo Institucional (PDI) o en los Programas Institucionales de Mediano Plazo (PIMP).
Por esta razón, el diagnóstico está basado en la situación que prevalece en este momento, que es el ejercicio fiscal del año 2003, período en el que está vigente la estructura programática y la normatividad a que se hace referencia en este estudio.
Por su parte, el diagnóstico tendrá como fuente relevante el análisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, (FODA), elaborado principalmente a partir de entrevistas personalizadas con trabajadores de las áreas de programación y de algunas unidades responsables, quienes tienen la experiencia en la operación y el conocimiento de los problemas que se perciben en la actualidad.
Mientras que una primera parte de este análisis FODA es de carácter general y sus conclusiones se concretan en el diseño conceptual, la parte específica del análisis se buscará aterrizarla en el diseño detallado y en sugerencias para mejorar el proceso.
Se procederá a continuación con el diseño del nuevo modelo, el que, como ya se hizo mención, tiene como principal característica la unificación de procesos, además de buscar reducir el número de formatos y eliminar la duplicidad de reportes.
Los elementos del diseño detallado especifican las características de los nuevos procesos, las nuevas entradas y salidas del sistema y las formas de evaluar y retroalimentar el modelo para su mejoramiento y supervivencia.
Se presentan también algunos ejemplos de los procesos y métodos propuestos para el cálculo de los tratamientos de los datos, a fin de verificar y mostrar su funcionamiento, principalmente en lo referente a la nueva estrategia de asignación de recursos que aquí se propone.
Para el diseño del modelo del nuevo proceso se tomarán como base diferentes concepciones teóricas aprendidas durante los cursos de la maestría en ciencias con especialidad en la ingeniería de sistemas, pero también se hará uso de concepciones distintas y de la experiencia adquirida en el campo de trabajo de la planeación, la programación, la presupuestación y la evaluación.
Se elaborará también un nuevo mecanismo de cálculo de indicadores estratégicos y de gestión, de manera que se refleje mas efectivamente la situación de los programas en cada escuela, centro de investigación o unidad interdisciplinaria (ECU), para tener elementos de comparación entre ellas en cuanto al desempeño de las actividades.
Desde luego que todo esto se refleja en una nueva forma de presentar los resultados del proceso, pues se pueden utilizar las propiedades emergentes de los sistemas para incorporar información relacionada de metas y recursos, para cada programa y cada unidad responsable.
Se sugieren algunas aplicaciones para realizar la evaluación del desempeño del proceso, de forma que se cuente con elementos de juicio sobre lo bien o mal que se está desempeñando el sistema, detectando deficiencias que permitan aplicar medidas correctivas con oportunidad.
Aunque en este trabajo no se aterriza el aspecto de implantación y ejecución del nuevo modelo, si se presentan algunas recomendaciones que permitan que éste sea exitoso en el caso de que se decida su implantación.
Uno de los primeros elementos de los que se partirá en la conceptualización del modelo es el relativo al proceso de mejoramiento continuo al que hace referencia el Dr. Edward Deming, con la utilización del círculo de Shewhart, quien es uno de los iniciadores de la corriente de la calidad total8. En esta concepción, se plantea el mejoramiento de los procesos mediante la aplicación de cuatro fases: 1. Planear, 2. Ejecutar, 3. Verificar y 4. Evaluar.
En el esquema siguiente se modela esta idea con algunas adecuaciones:
CÍRCULO DE DEMING
2. EJECUTAR Poner en práctica el cambio
decidido 2. EJECUTAR
Poner en práctica el cambio decidido
OBJETIVOS DEL PROCESO 1. PLANEAR ¿qué cambios son convenientes? ¿cuáles podrían ser los logros mas
importantes? ¿de qué datos se dispone? ¿Se requieren nuevas observaciones?
1. PLANEAR
¿qué cambios son convenientes? ¿cuáles podrían ser los logros mas
importantes? ¿de qué datos se dispone? ¿Se requieren nuevas observaciones?
3. VERIFICAR Revisar los resultados del
cambio 3. VERIFICAR
Revisar los resultados del cambio
4. EVALUAR ¿qué se logró? ¿qué se puede concluir? ¿qué se puede mejorar?
4. EVALUAR
¿qué se logró? ¿qué se puede concluir?
[image:23.612.127.480.96.299.2]¿qué se puede mejorar?
Fig. No. 1.- Círculo de Deming
Por otra parte, para la modelación del proceso se recurrirá a la propuesta de Peter Checkland9, quien en su Metodología de los Sistemas Suaves de Acción (1981), establece que el nombramiento de los sistemas pertinentes es determinante para la construcción de un modelo. Este nombramiento es considerado como la definición raíz que expresa la esencia del sistema a ser modelado.
Para la correcta elaboración de la definición raíz, se precisa identificar la CATWOE, que es un acróstico de los términos siguientes:
C Consumidores: Las víctimas o beneficiarios de la Transformación (T). A Actores: Aquellas personas que llevarían a cabo la T.
T Proceso de Transformación: La conversión de entrada en salida.
W Weltanschauung: La visión del mundo que hace a esta T significativa en su contexto
O....Poseedor(es): Aquellos que podrían detener T.
E Restricciones del medio: Elementos fuera del sistema que éste toma como dados
Por lo que en nuestro modelo de programación y presupuestación se definirá una CATWOE que permita la definición raíz del modelo:
C: Los consumidores del proceso, beneficiarios o “clientes” son todas aquellas personas que recibirán información del sistema y que la podrán utilizar para mejorar sus actividades, modificar o reforzar las estrategias aplicadas o aumentar la eficiencia de los programas.
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Unidades de Asistencia Técnica (UAT) o del área técnica de apoyo a la planeación o Comité Interno de Proyectos (CIDEP).
T: El proceso de transformación es posible definirlo como aquel en el que una entrada de necesidades de información sobre el cumplimiento de los objetivos y metas, así como del consumo de recursos, es convertida en necesidades satisfechas de información sobre las variables señaladas. Esquemáticamente:
Necesidades de información sobre Necesidades de el cumplimiento de objetivos y metas información del PDI y del ejercicio de los recursos satisfechas
Diagrama conceptual de la programación y la
presupuestación
Necesidades de Información no satisfechas
CLIENTE CGC
Necesidades de Información satisfechas
PROCESO DE PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN
[image:24.612.147.477.221.460.2]EVALUACIÓN Y CONTROL
Fig. No. 2.- Diagrama general del sistema
W: La visión que se tiene del sistema es que un proceso de programación y presupuestación integrado es capaz de proporcionar la información que se requiere para conocer el avance en el cumplimiento de los propósitos institucionales y de los recursos ejercidos en los programas.
O: La integración y operación de este modelo puede ser determinada por las autoridades del Instituto Politécnico Nacional (IPN), principalmente las de la Secretaría Técnica y sus respectivas direcciones, que son las que operarían y normarían el nuevo sistema.
E: Las restricciones que fija el medio ambiente en este caso son las que señala la normatividad sectorial, establecida principalmente en el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Nacional de Educación, el Programa de Desarrollo Institucional y las Normas particulares de la SEP, de la SHCP, de la Secretaría de la Función Pública (SFP), así como la normatividad interna, definida principalmente en los documentos que se señalan en el capítulo del marco legal.
De esta forma, queda establecida la definición raíz del nuevo modelo de la siguiente forma:
“Un sistema de programación y presupuestación llevado a cabo por la Dirección de Programación y las áreas técnicas de las UR, para proporcionar información oportuna, confiable y relevante sobre el logro de las metas y objetivos de la Institución y del uso de los recursos, de forma que se fortalezca el proceso directivo y se tengan elementos para modificar o reforzar las estrategias que se aplican.”
A partir de la cual se puede llegará al modelo del nuevo proceso y del que se partirá para la definición de las distintas etapas.
Para saber si el modelo funciona, se definirán los factores de éxito de la transformación, es decir, qué tan exitosa es la transformación de los datos en información valiosa para la evaluación de los objetivos del Programa de Desarrollo Institucional.
Para la satisfacción de las necesidades de los clientes del proceso, se realizará el diseño de los productos, entre los que se cuentan los indicadores, las gráficas y los reportes de distinto nivel de agregación. Los reportes tienen como base el cálculo de los indicadores estratégicos, tácticos y de operación y están orientados a proporcionar información sobre el cumplimiento de las metas en todos los niveles la organización.
P rogram áticos
P resupuestales
P rogram
ático-P resupuestales
TIPO D E IN D IC A D O R ES
IN D IC A D O R E S E S TR A TÉ G IC O S
IN D IC A D O R E S TÁ C T IC O S
IN D IC A D O R E S O P E R A T IVO S
Fig. 3.- Clasificación de los indicadores
Mediante las gráficas se presentará de manera objetiva el conjunto de indicadores relativos a la situación que guarda una unidad de medida o un programa en las UR de un nivel o área del conocimiento y podrán presentarse de distinta agregación según las peticiones del usuario de la información y la capacidad de vender los productos por parte de los administradores del sistema.
Se propone también una forma de evaluar el desempeño de los miembros del proceso a través de los seguimientos programáticos, que son informes trimestrales que indican las metas logradas por cada programa hasta ese momento y los recursos ejercidos en su consecución.
Se sugiere que la Dirección de Planeación establezca estrategias de equivalencia entre los Objetivos, las Estrategias y los Programas Integrales de Acción señalados en el Programa de Desarrollo Institucional, para poder elaborar reportes que permitan determinar su avance periódicamente.
En el diagnóstico se hace una breve apreciación sobre la cultura organizacional y el clima laboral que prevalece en la Dirección de Programación y en las UR, por ser un factor que incide en la productividad laboral y en la calidad de los resultados del sistema, lo cual será determinante en el caso de implementar esta propuesta.
Se aplicó en la Dirección de Programación una encuesta para evaluar la motivación prevaleciente entre el personal adscrito, a fin de verificar la hipótesis de que la motivación es sumamente baja y que se requiere atender de manera directa el problema mediante una adecuada dirección y sensibilización del personal, por ser este un factor determinante en la realización de cualquier cambio orientado a la mejora de los procesos y, consecuentemente, de la calidad de los resultados.
Se parte del principio de que el factor humano es un recurso estratégico para el mejoramiento y la productividad. Como se plantea en el estudio, los dos aspectos relevantes en materia de capital humano son: contar con personal altamente capacitado pero también que tenga un grado alto de motivación para realizar su tarea. En la fig. 4 se presenta un esquema general de la metodología a seguir.
Metodología
Análisis de contexto Marco normativo Marco conceptual Marco Institucional
Diagnóstico FODA Global
Diseño Conceptual
FODA Específico Diseño Detallado
Nuevos Requerimientos
IMPLANTACIÓN
SED - Indicadores Gráficas y Reportes
[image:26.612.155.517.428.691.2]Productos del Sistema
Fig. 4.- Metodología General del trabajo
1.2.- Marco conceptual
En la época actual, el conocimiento y la inteligencia están llamados a ser la principal fuente de riqueza, de bienestar y la base de una nueva economía. En la formación de este nuevo capital social están ampliamente involucradas las Instituciones Públicas de Educación Superior, la mayoría de las cuales cuentan con experiencia en la formación de personal técnico de alta calificación, lo que es una garantía de éxito profesional.
El logro de la misión y de la visión de estas instituciones se fundamenta en la utilización de la planeación como una metodología que permite asegurar que se alcancen esos propósitos utilizando los escasos recursos con que cuentan.
1.2.1.- Planeación
La planeación es vista como la estrategia mediante la cual se logran los escenarios deseados, lo que incluye tanto su diseño como el establecimiento de las mejores formas de alcanzarlos. Dice Juan Prawda10 en “Teoría y Praxis de la planeación
educativa en México” que la planeación es un proceso anticipatorio de asignación de
recursos para lograr fines determinados y establece los siguientes pasos de una metodología de planeación:
• La elaboración de un diagnóstico para conocer el estado de cosas que prevalecen en la realidad,
• El diseño de los escenarios que pueden presentarse en el futuro,
• La definición de los fines, objetivos y metas que pueden presentarse en esos escenarios,
• La definición de los medios que conducirán al sistema de su estado actual al escenario deseado y, finalmente,
• La elaboración de mecanismos de evaluación y control para medir en forma permanente los logros alcanzados y compararlos con los deseados.
El Programa de Desarrollo Institucional reúne este conjunto de elementos que constituyen la base de la planeación para el período de 2000 al 2006. Por su parte, los Programas Institucionales de Mediano Plazo se encargan de aterrizar estos objetivos y metas en períodos de tres años y sirven de base para la elaboración de los Programas Operativos Anuales (POA’s).
Estos POA’s son realizados por cada una de las escuelas, centros de investigación, unidades interdisciplinarias y áreas de apoyo y se integran en los que se denomina el Programa Operativo Anual Institucional, que hace las veces de programa de trabajo de cada año. El esquema mostrado en la figura 5 aclara estas ideas.
M E D IA N O P L A Z O 6 A Ñ O S
C O R T O P L A Z O 1 A Ñ O
P LA N N AC IO N AL D E D ES AR R O L LO
P rogramas S ectoriales
P rograma de D esarrollo
Institucional IP N P rograma de D esarrollo
Educativo
P rograma de C ien cia y
Tecnología
P rograma O p erativo Anual UR
P rograma O p erativo Anual Instit
P rograma Institucional
de M ediano P lazo
[image:28.612.121.456.42.422.2]M E D IA N O P L A Z O 3 A Ñ O S
Fig. 5.- Esquema de la planeación institucional
Puede verse también como estos POA’s se vinculan al Plan Nacional de Desarrollo (PND), a los programas sectoriales de educación y de ciencia y tecnología y al PDI, que son los programas con una duración de seis años, llamados también de mediano plazo, a diferencia de los de largo plazo que generalmente cubren un plazo de 20 a 25 años.
1.2.2.- Programación11
La programación de las actividades de un proyecto son determinantes en el seguimiento y en el control de su ejecución. En la búsqueda de los mejores métodos de verificación del cumplimiento de las actividades y del logro de las metas, se han ideado infinidad de métodos de programación. En este caso, se hace un breve esbozo de cuatro de ellos a fin de mostrar las principales ideas en este campo.
1.2.2.1.- Tabla de eventos básicos.
Consiste en la utilización de una tabla que lista las actividades, los responsables de su ejecución y la fecha de entrega.
Actividad Responsable Fecha de entrega Terminado
Act. 1 SI
Act. 2 SI
Act. 3 NO
...
...
Act. n
Tabla 1.- Tabla de eventos básicos
Se puede decir que es el método más sencillo y muy difundido pero solo es útil para programas cortos, con pocos participantes y pocas actividades. Entre sus desventajas se encuentra el que solo registra la fecha de término y no funciona para proyectos complejos.
1.2.2.2.- Diagrama de Barras (GANTT)
Consiste en una lista de actividades, como en el método de eventos básicos, con una barra del lado derecho que muestra las fechas de inicio y término de cada una de ellas. Aunque es un método muy popular, tiene la desventaja de que no indica la relación entre las actividades y no facilita la priorización.
1.2.2.3.- Método de ruta crítica (CPM)
Este método es muy útil en proyectos o programas con muchas actividades y cuya complejidad no permite la aplicación de alguno de los anteriores. Consta básicamente de cuatro etapas:
A B A termina antes de iniciar B
A
B A parcialmente terminada antes de empezar B
A
B
A termina antes de concluir B a.- Identificar la correlación de actividades
b.- Establecer la duración de las actividades
c.- Preparar programa del proyecto
d.- Determinar las rutas críticas
Es ampliamente utilizado en proyectos de ingeniería y tiene la ventaja de que existe software para la programación de rutas críticas.
1.2.2.4.- Calendario de metas.
Este método es utilizado en los casos en que los programas pueden cuantificarse y definir un calendario de metas para indicar lo que se espera lograr en un tiempo dado, el cual puede ser mensual, trimestral o semestral. En este procedimiento es vital la especificación de las unidades de medida que mejor representen los logros y avances de los programas.
En el caso que se estudia en este trabajo, se especifican las metas que cada UR espera alcanzar en un año y se detallan por unidad de medida en los programas cuya operación tiene bajo su responsabilidad. También se debe distribuir el trabajo en los cuatro trimestres del año.
El esquema de programación se muestra en la siguiente gráfica:
PROGRAMA PROGRAMADO AÑO
UNIDAD DE MEDIDA
ANUAL 1er.Trim 2º. Trim 3er. Trim. 4º. Trim.
1.2.3.-Presupuestación
Se considera el presupuesto como un enfoque sistemático y formalizado para el desempeño de las fases importantes de las funciones administrativas de planificación y control12.
Para el desarrollo de este trabajo, el presupuesto es el conjunto de elementos que permiten que un programa o un proyecto cuente con los recursos humanos, materiales y servicios necesarios para su adecuada operación. A través del tiempo se han explorado distintas metodologías para determinar el presupuesto adecuado para los programas, siendo los mas utilizados en la administración pública:
El presupuesto tradicional, que consiste en una asignación de recursos a los programas con base en la dotación histórica, la cual parte de la existencia de un presupuesto irreductible, constituido principalmente por el pago de salarios y prestaciones del personal.
El presupuesto por programas, que es básicamente la asignación de recursos con base en los servicios en lugar de las funciones o la estructura burocrática. Cada partida de gasto se traduce en una actividad específica dentro de cada programa. En esta modalidad presupuestal lo que cuenta es el logro de los objetivos y metas de los programas y vincula estrechamente los recursos disponibles con las metas de corto plazo13.
El presupuesto base cero parte de que los proyectos o programas no cuentan con recursos y se considera que no existen y que debe demostrarse la necesidad de su existencia como si fuera la primera vez que se operan. El principio en el que se soporta es que lo importante es el futuro y que el pasado y el presente no cuentan14.
Se analizan en detalle las distintas actividades que se deben llevar a cabo para implantar un programa, se seleccionan las alternativas que permitan obtener los resultados deseados, y se hace un estudio comparativo de sus beneficios y costos correspondientes.
La secuencia lógica para una presupuestación con base cero es:
Identificar y analizar cada una de las diferentes actividades existentes y nuevas de la organización en "Paquetes de Decisión".
Evaluar y categorizar todos los paquetes de decisión por medio de un estudio de costo-beneficio o en forma subjetiva.
Asignar los recursos conforme a los dos puntos anteriores.
Un aspecto central en la administración del presupuesto es el control presupuestal, que no debe realizarse de manera jerárquica sino a partir de los centros de responsabilidad, de manera que se delegan las responsabilidades en los coordinadores de los programas, quienes deben contar con el apoyo en recursos e información para cumplir con los objetivos y metas.
La presupuestación del IPN tiene características del presupuesto tradicional, aunque se intenta que se oriente al presupuesto por programas. En la parte específica del proceso, se distinguen dos etapas: la del anteproyecto de presupuesto que se integra al presupuesto sectorial, que a su vez se incorpora al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para su presentación ante la Cámara de Diputados; y la etapa de elaboración del programa presupuesto institucional, en la que participan todas las Unidades Responsables.
La fase de elaboración del anteproyecto de presupuesto sectorial tiene sus tiempos, sus procedimientos y formatos propios y por lo general cambian con frecuencia. Su principal objetivo es lograr la participación de todas las entidades, con categoría de unidad responsable registradas ante la SHCP, en la elaboración del PEF. La participación en este proceso ha llegado a ser solamente de formalidad, ya que en la práctica se autorizan los recursos con base a criterios distintos a las cantidades solicitadas y, a lo más, restituyen la pérdida del valor adquisitivo mediante un incremento equivalente a la inflación esperada, de allí la crisis presupuestal que están atravesando varias instituciones de educación superior (IES), según lo declara la propia ANUIES. Esta parte de la presupuestación no será considerada en este trabajo por la imposibilidad de incidir en el proceso.
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humanos, de materiales y suministros, de servicios y de mobiliario y equipo, es decir, de los capítulos de gasto considerados en el Clasificador por Objeto del Gasto15, que es un documento que norma la estructura del gasto público.
El Clasificador por Objeto del Gasto para la Administración Pública Federal, se autorizó el 13 de Octubre del 2000 y ha sufrido varias modificaciones. El que está vigente fue publicado el 18 de noviembre del 2002, en el Diario Oficial de la Federación.
Este Clasificador está estructurado en forma de árbol y cuenta con los siguientes elementos: Capítulo de gasto, Concepto de gasto, Partida y subpartida. Cada capítulo cuenta con varios conceptos, los conceptos se clasifican en partidas, las que a su vez se dividen en subpartidas.
Dado que en este ejercicio no se detalla el ejercicio presupuestal, solamente se especifican los principales capítulos en los cuales incide el gasto de la educación superior. Un mayor desglose del clasificador se encuentra en el Diario Oficial de la Federación ya señalado.
Principales capítulos del clasificador por objeto del gasto:
Capítulo de Gasto Denominación
1000 2000 3000 4000 5000 6000
Servicios Personales Materiales y Suministros Servicios Generales
Subsidios y Transferencias Bienes Muebles e Inmuebles Obras Públicas
1.2.4.- Evaluación
La evaluación es el medio que permite conocer con relativa precisión la situación en que se encuentra un proceso, un proyecto o un programa, determinando el grado de cumplimiento de sus objetivos y metas, y la eficiencia, eficacia e impacto de las acciones realizadas. Es por eso que la información que se genera a través del proceso de evaluación es la base para establecer los lineamientos, políticas y estrategias que orientan la evolución de la organización.
La evaluación debe entenderse como un proceso permanente de reflexión y análisis que haga posible identificar y explicar las características y condiciones de desarrollo de los procesos y las acciones institucionales.
Existen múltiples formas de clasificar los procesos evaluativos, dependiendo de las fuentes de evaluación y el ámbito sobre el que se efectúa la evaluación. Entre los más empleados están los siguientes:16
1.2.4.1.- Evaluación intermedia o evaluación terminal
La evaluación intermedia busca información durante el desarrollo del programa o proyecto para poder detectar deficiencias o rezagos que permitan aplicar soluciones o correcciones oportunamente. La evaluación terminal, llamada también ex-post, se lleva a cabo al terminar el proyecto con el fin de conocer si se alcanzaron las metas propuestas y los factores que contribuyeron o se opusieron a ello.
1.2.4.2.- Evaluación formativa/sumativa
Originada en el campo de la educación, la evaluación formativa se realiza durante la elaboración del curriculum para retroalimentar información que permita mejorarlo. La sumativa es un estudio de los productos del curriculum para analizar su utilización en el aula.
1.2.4.3.- Evaluación interna/evaluación externa
Tiene que ver con quienes realizan la evaluación, ya sea dentro de la Institución o algún externo al proyecto o a la organización.
1.2.4.4.- Evaluación de procesos/evaluación de repercusiones
Esta modalidad de evaluación se refiere al análisis de la dinámica del proyecto en su desarrollo, así como del impacto en el medio o en los afectados por el programa.
La evaluación programática presupuestal que se realiza en el IPN es una evaluación interna de los procesos, realizada durante la operación de los programas y al finalizar la ejecución del POA.
1.3.- Marco Institucional
La Ley de Planeación señala la obligatoriedad de realizar la Planeación Nacional del Desarrollo, entendiendo con ello la ordenación racional y sistemática de las acciones orientadas a transformar la realidad del País, debiendo proponer para esto los objetivos, las metas, estrategias y prioridades; la asignación de recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución; coordinar las acciones y evaluar los resultados.
Señala esta norma la importancia de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo y los Programas Sectoriales que se deben integrar de acuerdo a la estructura de la Administración Pública Federal. En este caso, el Programa Sectorial correspondiente es el de Educación y es el Programa Nacional de Educación el que globaliza a todos los tipos, niveles y modalidades educativas.
El marco de la planeación institucional está da dado por el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Nacional de Educación y el Programa de Desarrollo Institucional. (Un análisis más amplio del marco institucional se encuentra en el anexo 3
1.3.1.- Plan Nacional de Desarrollo 2001 - 200617
En materia de programación, en el capítulo 2 relativo a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, se señala la obligatoriedad de elaborar los programas operativos anuales por parte de todas las dependencias de la Administración Pública Federal al señalar:
“Cada año se presentarán al Congreso de la Unión los programas operativos anuales de cada dependencia y entidad de la Administración Pública Federal como el instrumento de corto plazo que compromete al Poder Ejecutivo Federal al cumplimiento de una serie de acciones y proyectos que tienen como objetivo hacer frente a los retos e impulsar las oportunidades que se presentan en el desarrollo del
país, siguiendo los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo”.
Se hace énfasis en el seguimiento y la evaluación de metas e indicadores para conocer el desempeño de las Instituciones, por lo que es relevante platear un conjunto de indicadores que reporten el avance real de los programas:
“La claridad en metas y objetivos, junto con la amplia disponibilidad de información tanto en el seno del propio gobierno como para la sociedad, permiten establecer una relación sistemática y transparente entre el gobierno y los ciudadanos para efectuar el seguimiento y la evaluación del desempeño de las entidades que conforman la administración pública y de sus servidores públicos.
“Para ello se creará un sistema de seguimiento y control, cuyo elemento central es el Sistema Nacional de Indicadores que mide el avance del Plan Nacional de Desarrollo en cada uno de sus objetivos y estrategias. Cada secretaría y organismo descentralizado definirá sus objetivos, así como los indicadores que deberán mostrar el avance real en el cumplimiento de cada uno de ellos. El Sistema Nacional de Indicadores se convierte así en un elemento clave para que la acción del gobierno constantemente se evalúe y se corrija, aplicando las medidas pertinentes cuando el indicador señale una desviación del Plan.”
El PND debe ser el marco de referencia para los Programas Operativos Anuales:
“El Plan Nacional de Desarrollo es, también, el marco en el que se definirán los programas sectoriales, regionales, institucionales y especiales. Tanto el Plan como los programas específicos permearán en los programas operativos anuales, por lo que el esfuerzo de lograr la visión del México al que aspiramos en el año 2025 será apoyado por la Administración Pública Federal de acuerdo con el marco establecido en la misión.”
Derivado de lo anterior, los Programas Operativos Anuales, generados en los procesos de programación y presupuestación, deben partir de los programas propuestos en el Plan Nacional de Desarrollo (PND), en el Programa Nacional de Educación (PNE) y el PDI, como base para garantizar los avances en los distintos planes y programas normativos.
Se observa en el Plan una preocupación por la transparencia en el ejercicio de los recursos, por el logro de los objetivos y por informar a los ciudadanos en qué se gasta y qué se logra con sus impuestos. De allí que en el inciso 4.3 “Los principios que sustenta el Ejecutivo Federal”, se señala:
Rendición de cuentas
“La rendición de cuentas exige un sistema de planeación que, basado en el Plan
Nacional de Desarrollo, defina las prioridades, actividades y metas de cada área de gobierno, así como un sistema de indicadores que mida su cumplimiento y los evalúe en relación con los objetivos del desarrollo nacional.
“Esto facilitará la adopción de las acciones correctivas en los casos en los que sean necesarias y la adecuación de procesos y proyectos, así como las acciones que permitan fortalecer y consolidar los éxitos obtenidos con la acción del gobierno y la participación de la sociedad”.
La mención a la necesidad de estimular a los servidores públicos, es importante para fortalecer la motivación del personal:
“Finalmente, debe establecerse un sistema de estímulos para los servidores públicos sobresalientes, y promover las actividades destacadas de las organizaciones sociales en su colaboración para el desarrollo de su localidad, región o incluso del país. Los sistemas de premiación y reconocimiento de los servidores eficaces y de los ciudadanos conscientes, deben multiplicarse para estimular estas conductas”.
1.3.2.- Programa Nacional de Educación 2001 - 200618
Por su parte, el Programa Nacional de Educación establece nuevos criterios en materia de planeación, programación, presupuestación y evaluación que modifican la forma en que se ha venido trabajando en las distintas dependencias oficiales, por lo que es importante retomar estas ideas y aplicarlas en el diseño de un modelo de programación y presupuestación más eficiente y que proporcione la información que requiere la rendición de cuentas y la calidad de los servicios educativos.
A continuación se señalan los principales elementos del PNE relativos a la planeación, la evaluación y al uso de los indicadores en la medición del desempeño, que aparece en la primera parte, “El punto de partida, el de llegada y el camino” (pág. 68):
“Los indicadores que la SEP maneja desde hace tiempo deberán mantenerse, puesto que permiten visualizar el desarrollo del sistema educativo a lo largo de un lapso prolongado; pero deberán complementarse con nuevos indicadores y perfeccionarse en cuanto a la confiabilidad y la validez de la información que proporcionan”.
Los párrafos que se indican a continuación constituyen un diagnóstico de los procesos de planeación, programación, presupuestación y evaluación y que es la razón básica de este estudio:
