Indicadores de Gobernanza para la Gestión Ambiental del Río Fucha

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(1)INDICADORES DE GOBERNANZA PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL DEL RÍO FUCHA. ANDREA DUARTE SUÁREZ 20121110006. UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS FACULTAD DE MEDIO AMBIENTE MAESTRÍA EN DESARROLLO SUSTENTABLE Y GESTIÓN AMBIENTAL BOGOTÁ D.C OCTUBRE DE 2015 1.

(2) INDICADORES DE GOBERNANZA PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL DEL RÏO FUCHA. ANDREA DUARTE SUÁREZ TESIS DE GRADO. HELMUT ESPINOSA GARCÍA DIRECTOR. UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS FACULTAD DE MEDIO AMBIENTE MAESTRÍA EN DESARROLLO SUSTENTABLE Y GESTIÓN AMBIENTAL BOGOTÁ D.C OCTUBRE DE 2015 2.

(3) Tabla de contenido 1.. 2.. Introducción................................................................................................................... 7 1.1.. Presentación general ................................................................................................ 7. 1.2.. Planteamiento del problema de investigación.......................................................... 9. Capítulo I. Marco de referencia ................................................................................. 11 2.1.. Marco conceptual ................................................................................................... 11. 2.1.1.. Gestión Integrada del Recurso Hídrico (GIRH) ............................................. 12. 2.1.3.. Enfoque sistémico para la gestión del recurso hídrico. .................................. 13. 2.1.4.. Gobernanza y Gobernabilidad ........................................................................ 14. 2.1.4.1. 2.1.5.. Gobernanza y evaluación. ........................................................................... 16 Gobernanza del agua ...................................................................................... 28. 2.1.6. Participación Ciudadana en los procesos de gobernanza y gestión del recurso hídrico…………............................................................................................................ 29 2.2.. Estado del Arte ....................................................................................................... 33. 2.2.1. Mecanismos de Evaluación de Gobernanza y de Gestión del Recurso Hídrico en Latinoamérica ........................................................................................................... 33 2.2.1.1.. Uso de Indicadores para Gestión del Recurso Hídrico en Latinoamérica ...... 34. 2.2.2.. Escenario de Gobernanza y Gestión del Recurso Hídrico en Colombia ........ 37. 2.2.3. Escenarios de participación ciudadana en Colombia como base para la gobernaza . .................................................................................................................... 40 2.3.. Marco Geográfico .................................................................................................. 43. 2.4.. Descripción General de la Cuenca del río Fucha ................................................... 43. 2.4.1. 2.5. 3.. Problemáticas asociadas a la cuenca del río Fucha ........................................ 44. Generalidades Localidad de San Cristóbal ............................................................ 46. Capitulo II. Marco Metodológico .............................................................................. 50 3.1.. Enfoque Investigativo ............................................................................................ 50. 3.2.. Instrumentos de recolección de información. ........................................................ 50. 3.3. Etapas metodológicas……………………………………………………….........51. 3.4.. Análisis de resultados. ........................................................................................... 52. 3.5. Modelo de análisis de gobernanza para la cunca alta del río Fucha . .......... ¡Error! Marcador no definido. 4.. Capitulo III. Resultados .............................................................................................. 62 3.

(4) 4.1. Descripción de los Procesos de Gobernanza en la Cuenca Alta del Río Fucha ............ 62 4.1.1. Resumen.................................................................................................................. 62 4.1.2. Aplicación del modelo MAG en la cuenca alta río Fucha .................................. 63 4.1.2.1. Problemas de la cuenca alta del río Fucha……………………………............63 4.1.2.2. Identificación de actores…………………………………………………...... 75 4.1.2.3. Puntos nodales…………………………………………………………….… 87 4.1.2.4. Normas……………………………………………………………………..... 89 4.1.2.5. Procesos……………………………………………………………………... 90 4.2. Indicadores de gobernanza para la gestión ambiental de la Cuenca alta del río Fucha. Una Propuesta para Tomadores de Decisión .................................................................... 94 4.2.1.. Resumen ......................................................................................................... 94. 4.2.1. Caracterización de subsistemas de gobernanza para la cuenca alta del río Fucha ....................................................................................................................................... 95 4.2.2. Propuesta sistema de indicadores para la cuenca Fucha ..................................... 96 5.. Capitulo IV. Discusión de resultados ...................................................................... 107. 5.1. Categorización e identificación de las formas de gobernanza en la cuenca alta del río Fucha en la localidad de san Cristóbal……………………………………………………107 5.1.1. Tipo de gobernanza para la cuenca alta del rio Fucha en la localidad de San Cristóbal……………………………………………………….………………… 108 5.2. Identificación de elementos de gobernanza desde un modelo ideal………………... 111 53. Gobernanza de la cuenca alta del río Fucha en la localidad de San Cristóbal, frente a otros escenarios de gestión del recurso hídrico………………………………………….114 6.. Capitulo V. Conclusiones .......................................................................................... 118. 7.. Bibliografía ................................................................................................................ 122. 8.. Anexos ........................................................................................................................ 129. 4.

(5) Lista de figuras Figura 1. Modelo gobernanza interactiva ............................................................................ 25 Figura 2. Generalidades de los consejos de cuenca en Colombia ....................................... 42 Figura 3. Cuenca río Fucha.................................................................................................. 47 Figura 4. División por tramos de la cuenca alta del río Fucha en la localidad de San Cristóbal................................................................................................................................ 49 Figura 5. Fases metodológicas ............................................................................................ 52 Figura 6. Modelo de análisis de la gobernzanza para la cuenca alta del río Fucha ............ 56 Figura 7. Elementos analizados dentro de la denominacion de actores ............................. 59 Figura 8. Clasificación de actores………………..………………………………...……...60 Figura 9. Clasificación de relaciones entre actores………………………………………...61 Figura 10. Representación esquemática MAG-Fucha ........................................................ 63 Figura 11. Reconocimiento de los ciudadanos con relación a la cuenca del río Fucha. ..... 64 Figura 12. Habitantes de los tramos 2 y 3 que consideran a la cuenca del río Fucha como un caño.................................................................................................................................. 64 Figura 13. Asentamientos sobre la cuenca alta del río Fucha ............................................. 65 Figura 14. Distribución de la cultura política, en cinco dimensiones ................................. 66 Figura 15. Medición general de la cultura política .............................................................. 66 Figura 16. Conocimiento frente a actividades de gestión en la cuenca ............................... 67 Figura 17. Identificación de roles ........................................................................................ 67 Figura 18. Invasión ronda del río Fucha .............................................................................. 68 Figura 19. Estado de las ocupaciones ilegales en la loclaiad de San cristóbal en 2010 ..... 68 Figura 20. Apartamentos aledaños a la cuenca.................................................................... 69 Figura 21. Estructura de control uso del suelo, vivienda ilegal. ........................................... 70 Figura 22. Distribución de actores, según nivel de acción. ................................................. 79 Figura 23. Actores internos y externos en la cuenca alta del río Fucha ............................ 80 Figura. 24. Categorización de actores en la cuenca alta del río Fucha ................................. 84 Figura 25. Actividades de integración comunitaria en la cuenca alta del río Fucha. .......... 91 Figura 26. Adecuación del jardín eco-urbano, por parte de organizaciones sociales y el colegio José Félix Restrepo, a la altura del carrera 6 este. ................................................... 92 Figura 27. Recorridos guiados tramo 2 y 3 en la cuenca alta del rio Fucha. Fuente. .......... 93 Figura 28. Actividades de carácter cultural en la cuenca alta del río Fucha ....................... 94 Figura 29. Susbsistemas del modelo de indicadores para la cuenca alta del río Fucha ..... 96 Figura 30. Esquematización modelo de indicadores para la cuenca alta del río Fucha ……………………………………………………………………………………………...97 Figura 31. Distribución de relaciones entre actores…………...…………………………109 Figura 32. Tipo de gobierno del sistema Fucha ………………………………………....110 Figura 33.Categorización de los niveles de gobernanza en el sistema Fucha ................... 110. 5.

(6) Lista de tablas Tabla 1. Variables e indicadores de gobernanza a nivel global. .......................................... 19 Tabla 2. Sistema de análisis gobernanza interactiva ........................................................... 24 Tabla 3. Elementos del MAG ............................................................................................... 26 Tabla 4. Categorías de participación en la gestión del recurso hídrico ................................ 31 Tabla 5. Clasificación de actores en la gestión del recurso hídrico ...................................... 32 Tabla 6. Clasificación de indicadores más comunes en Latinoamérica para la gestión del recurso hídrico. ..................................................................................................................... 34 Tabla 7. Ejemplo: indicadores de gestión del recurso hídrico .............................................. 35 Tabla 8. Estructura general análisis de contenido………………………………………….53 Tabla 9. Clasificación de actores entrevistados……………………………………………53 Tabla 10. Clasificación de documentos revisados……………...………………….………54 Tabla 11. Actores entrevistados………......………………………………………………..55 Tabla 12. Ejemplo problemas de gobernanza……......……………………………….……57 Tabla 13. Puntos con conexiones erradas pertenecientes al tramo 3 .................................... 70 Tabla 14. Gobernanza desde la PNGIRH ............................................................................. 71 Tabla 15. Sistematización del concepto de gobernanza a partir de los actores entrevistados..................................................................................................................……75 Tabla 16. Identificación del concepto de gobernanza en la cuenca alta del río Fucha ......... 74 Tabla 17.Cambios de los concejos de cuenca a nivel normativo ......................................... 75 Tabla 18. Actores institucionales de orden distrital ............................................................. 75 Tabla 19. Actores de acción local ........................................................................................ 77 Tabla 20. Clasificación de actores ........................................................................................ 82 Tabla 21. Resultados categorización de actores. .................................................................. 83 Tabla 22. Momentos de evaluación para la cuenca Fucha ................................................... 97 Tabla 23 Propuesta de indicadores de gobernanza para cuenca alta del río Fucha……....98 Tabla 24 Descripción de indicadores SAG CN ..................................................................... 100 Tabla 25. Descripción de indicadores SAGcs ..................................................................... 101 Tabla 26. Descripción indicadores SG ............................................................................... 102 Tabla 27. Descripción indicadores SR ............................................................................... 104 Tabla 28 Elementos de gobernanza hallados ..................................................................... 112 Tabla 29. Factores para la implementación de la gestión integral del recurso hídrico……………………………………………………………………………….……115 Tabla 30. Comparación de indicadores……………………………………….………..…117. 6.

(7) 1. Introducción 1.1. Presentación general En las cuatro últimas décadas, se han venido suscitando grandes cambios en las formas de gobierno y del como éste responde a las demandas de una sociedad cada vez más compleja, participativa y pluralista. Dando origen al concepto de gobernanza o la nueva gobernabilidad, en donde el gobierno pasa, de ser el centro de la dirección de la sociedad a un actor indispensable pero insuficiente (Aguilar, 2007). Éste nuevo enfoque propone la construcción de redes para la acción pública, la cual se conforma por un número variado de actores en intima interacción (Kooiman, 2005) La gobernanza, se define como una forma de gobierno en la que la coherencia de la acción pública, no está representada por un pequeño grupo político-administrativo, relativamente homogéneo y centralizado, sino por la adopción de formas de coordinación a distintos niveles, cuyo resultado, siempre incierto, depende de la capacidad de los actores públicos y privados para definir un espacio común de negociación, movilizar recursos e implementar modos de responsabilización y de legitimación de las decisiones, que propendan por el desarrollo integral de las comunidades (Fuente, 2002) Éstas interpretaciones de gobierno se pueden emplear para reconocer estructuras de gestión en diferentes campos, un ejemplo de ello es la gobernanza del agua, ya que se ha identificado que los cambios en la autoridad se manifiestan en la gestión de los recursos hídricos (Dourojeanni & Jouravlev, 2001). Por su parte, debido a los conflictos que se dejen alrededor de su uso y como recurso indispensable para la vida, se requiere de un marco de acción holístico que vincule factores políticos, económicos, administrativos y culturales, esto permite el desarrollo de capacidades que den solución a problemas. En concordancia con ello se genera la vinculación de los diferentes actores asociados a este recurso, en los procesos de toma de decisiones que garanticen la suplencia de necesidades y una gestión equitativa y eficiente (Rogers & Hall, 2003). La gestión integral del recurso hídrico (GIRH), propone un sistema de gestión que toma al agua como un recurso indispensable para el desarrollo humano, pero que a su vez es un componente esencial para el sostenimiento de los ecosistemas de los cuales se obtienen bines y servicios, por lo que su gestión debe ser coordinada con otros elementos como el suelo, la flora y la fauna, teniendo presente los múltiples usos del agua, por lo que su gestión no se restringir solo a oferta y demanda, si no a establecer condiciones de sustentabilidad (BID, 1998; GWP, 2000). Dicha estructura de gestión en los últimos años, ha venido permeado los sistemas de manejo del agua en Latinoamérica, para lo que Colombia, no es la excepción, ya que ha integrado estos lineamientos en su política de aguas, la cual tiene sus orígenes en la expedición del Decreto 1381 de 1940, que generó los primeros lineamientos explícitos de política para el 7.

(8) manejo del agua, y la expedición del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto-Ley 2811 de 1974), que da inicio al proceso de planificación ambiental del territorio. En 1993, con la expedición de la Ley 99, se crea el Ministerio de Ambiente, como organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables y fijando las pautas generales para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas y demás áreas de manejo especial. En 2010, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible-MADS), expidió la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico (PNGIRH), que establece los diferentes usos del agua, la cuenca hidrográfica como unidad de planificación, el conocimiento y la participación como base a los procesos de gestión. Por otro lado la política de gestión del recurso hídrico en Colombia, hace referencia a la gobernanza del agua como un proceso, que considera la participación a múltiples niveles más allá del Estado, en donde la toma de decisiones incluye no solamente a las instituciones públicas, sino a los sectores privados, organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil en general, las cuales se pondrán en marcha por medio de tres estrategias participación, cultura del agua y manejo de conflictos. En tanto que para organismos internacionales y diferentes autores la gobernanza se constituye en el centro de la gestión del recurso hídrico, aquí es solo un objetivo de la política pública, por lo que será necesario generar mecanismos de evaluación que permitan identificar, qué aspectos de la estructura gubernamental y social, permiten el desarrollo de los procesos de gobernanza (Aguilar & Bustelo, 2010). Puesto que esta es una construcción social gestada por la interacción de diversos actores, es posible su construcción desde contextos locales, pese a que no exista una directriz especifica desde el gobierno, ya que las comunidades y sectores, se organizan parar ser partícipes de la acción publica (Hufty M. , 2007) Este estudio se centró en la descripción de los procesos de gobernanza de la cuenca alta del río Fucha perteneciente a la localidad de San Cristóbal, la cual se desarrolló en tres etapas: I) Descripción de los componentes de gobernanza en la cuenca del río Fucha, (actores, problemas, nodos, normas y procesos), con el uso del enfoque MAG. II) Categorización y definición del modelo de gobernanza desarrollado (identificación de relaciones, categorización de actores, reconocimiento del tipo de gobierno, así como de su nivel). III) Sistematización, se propuso un sistema de indicadores que permita evidenciar los procesos desarrollados en esta cuenca, tomando como referente tres categorías de análisis subsistema a ser gobernado (SAG), subsistema de gobierno (SG) y subsistema de interacciones (SI), propuestas por Kooiman et al (2008). Los procesos de gestión de la cuenca alta del río Fucha, se adaptan a un sistema mixto de gobernanza en donde predominan factores de jerarquía, ya que los diferentes actores vinculados a la cuenca, poseen diferentes niveles de acción, por lo que se establecen relaciones de dirección entre el sistema Estado-sociedad. De igual forma se identificó, que si bien existe un modelo de gobernanza, en todos sus niveles este carece de una estructura de 8.

(9) gestión unitaria, coordinada y coherente con las necesidades propias del contexto, lo que se traduce en barreras para la sustentabilidad de los recursos hídricos. Es necesario desde la configuración de políticas públicas establecer mecanismos de evaluación, en torno a tres factores reconocimiento de la estructura de gobierno, la puesta en marcha del dicho modelo, los resultados y efectos que produce en la sociedad (Aguilar & Bustelo , 2010).. 1.2. Planteamiento del problema de investigación En los últimos 20 años de alcaldías en la cuidad de Bogotá, se ha venido identificando una creciente preocupación por el medio ambiente y la conservación de los recursos naturales y en especial por el agua, desde la administración de Jaime Castro en 1993, bajo el plan de gobierno “Prioridad Social” que buscaba iniciar procesos de recuperación del río Bogotá y mejorar los sistemas de saneamiento, hasta el día de hoy, con el plan de gobierno del actual alcalde, bajo el lema “Bogotá Humana”. En donde una de sus estrategias de desarrollo enuncia “Un territorio que enfrenta el cambio climático y se ordena alrededor del agua”, reconociendo así, que existen límites ecológicos que deben respetarse y la dependencia del ser humano con los recursos naturales; bajo esta iniciativa la alcaldía pretende recuperar parte de la estructura ecológica principal de la ciudad, según el Artículo 26 del acuerdo 489 de 2012, dando prioridad al recurso hídrico, buscando iniciar acciones dirigidas a la renaturalización de los cuerpos de agua (Concejo de Bogotá, 2012). Están son algunas de las iniciativas del gobierno distrital por recuperar y hacer un uso racional de tan vital recurso como es el agua, lo que se pone en marcha a través de los planes de manejo y de ordenamiento territorial. No obstante, los ríos en Bogotá se mantienen contaminados y muchos de ellos han perdido su valor como prestadores de servicios ecosistémicos y generadores de desarrollo (Rodríguez et al, 2010), como es el caso del río Fucha que recorre diez de las veinte localidades de la ciudad, lo que lo hace el tercer río más importante de Bogotá (Consorcio DUQUE-SIMA, 2006). El río Fucha, presenta altos niveles de contaminación los cuales predominan en la cuenca media y baja, que corresponden al perímetro urbano, donde se encuentran trazas de metales pesados, materia orgánica y bacterias asociadas a heces humanas (Rodríguez, et al; 2012). Dentro de las causas principales de este fenómeno están los procesos asociados a la invasión de zonas de ronda por industrias, viviendas y habitantes de calle, inadecuado manejo y disposición de las basuras y de vertimientos (EAAB-ENDA, 2006). Esto hace evidente la pérdida de la cuenca como elemento generador de desarrollo, lo cual puede ser consecuencia del desequilibrio entre las relaciones sociedad-Estado, que ha contribuido a conflictos y a la disminución de la calidad del recurso hídrico de esta cuenca. Tomando como base la relación sociedad-Estado, se ha venido reconociendo la importancia de la participación social en los procesos de gestión del recurso hídrico, como lo enuncia la 9.

(10) Política Pública de Gestión del Recurso Hídrico (principio 7 y objetivo 6), para generar acciones de control, vigilancia y monitoreo ciudadano y el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Artículo 2) con el fin de apropiar a las comunidades frente al uso racional del agua y en concordancia con los lineamientos internacionales, que han surgido en los últimos años. Esta integración permite el descubrimiento de características, que configuran los diferentes escenarios a ser gestionados, indicando problemáticas, necesidades y potencialidades, generando de esta forma relaciones reciprocas entre estos entes (MMADS, 2010). En concordancia con ello, se han propiciado instancias como los Consejos de Cuenca y las Comisiones Ambientales Locales, favoreciendo espacios de participación, de los cuales se puede decir, que si bien se establecieron, no tienen un impacto importante en los procesos de toma de decisiones, puesto que existen marcos normativos que delimitan su acción y una estructura institucional rígida, que impide su completa integración. Esto junto con la falta de apropiación y reconocimiento del territorio, genera acciones por parte de los ciudadanos de baja permanencia y constancia, centradas en trabajo in situ, como campañas de limpieza y arborización en la ronda del río dejando de lado las problemáticas de fondo que propiciaron las condiciones actuales de la cuenca. En Bogotá en las últimas seis administraciones, se han tenido visiones diferentes y contradictorias frente a las iniciativas en la gestión ambiental y participación ciudadana, que afectan la cuenca del río Fucha, lo que se traduce en escenarios de actuación discontinuos que impiden el alcance de objetivos propuestos desde las políticas públicas y debilidad institucional. (Hernández et al, 2011). Estos factores permean los procesos de gobernanza, ya que disminuyen la participación ciudadana, la equidad, la eficacia, la responsabilidad de los diferentes actores asociados a dicha cuenca, y aumentan la corrupción (Moriarty et al. 2007). Traduciéndose en conflictos socio-ambientales, obstaculizando los caminos de comunicación entre el Estado y la sociedad, conduciendo de esta forma a mayores riesgos políticos y sociales, fallas y rigidez en la maquinaria gubernamental, que impiden adaptarse a los cambios y dar respuesta a los problemas complejos que enfrenta cada sistema, estableciendo barreras que impiden alcanzar el desarrollo deseado (Rogers & Hall, 2003). Estos factores se presentan, debido a la carencia de unidad y coherencia directiva del sistema de gobierno, que se traducen en la escaza integración de políticas públicas, programas y organismos. Además se asume al gobierno como entidad única en el proceso de dirección de la sociedad, desconociendo el capital y complejidad de ésta. Dichas visiones impiden que la maquinaria gubernamental se integre al entramado social, por lo que, no se presentan acciones de cooperación que potencialicen los procesos de gestión, que a su vez desencadenen en la rehabilitación y sustentabilidad de los recursos hídricos en la cuenca Fucha (Aguilar & Bustelo, 2010).. 10.

(11) Desde la política pública de gestión del recurso hídrico, se plantea una visión de gobernanza, centrada en actos de participación y de cultura ciudadana, considerándosele como elemento de gestión, que caracteriza el proceso de toma de decisiones, pero no se hace alusión a la estructura gubernamental, su capacidad de respuesta y el efecto de sus acciones en la sociedad, la escasa definición de la gobernanza y de medios para evaluar su alcance, impide que los procesos locales de gestión del recurso hídrico, jueguen un papel transcendental en la rehabilitación y conservación de los cuerpos de agua (Dourojeanni & Jouravlev, 2001). Tomando como base estos aspectos es necesario identificar ¿qué indicadores de gobernanza pueden emplazarse para describir los procesos de gestión ambiental desarrollados en la cuenca alta del río Fucha en la localidad de San Cristóbal?, con el fin de generar una propuesta metodológica que permita identificar el modelo de gobernanza y su estructura. Según Aguilar (2009), identificar estos dos aspectos son cruciales, desde una concepción amplia de la gobernanza, refiriéndose a esta como un proceso de gobierno horizontal, en donde los diferentes actores vinculados cooperan para alcanzar objetivos comunes. La evaluación de los procesos de gobernanza permite fortalecer tres factores; I) recopilar y sistematizar información, con el fin de identificar los aspectos de la acción practica y mejorar la futura. II) Rendición de responsabilidades, haciendo referencia a como se responde a las demandas de la sociedad. III). Iluminar acciones futuras, va más allá de recopilar información sobre una gestión concreta, busca una aproximación sistemática que integre diferentes saberes para generar un aprendizaje a largo plazo, potencializando el conocimiento y la comprensión de la realidad (Aguilar & Bustelo, 2010). Para los procesos de gestión del recurso hidrico no basta con tener presente los factores de calidad y cantidad del agua, es decir que lo sucede directamente sobre el cause es necesario tener presente el reconocimeinto del medio por el cual se van aplicar las decisiones y luego la capacidad para materializarlas (Dourojeanni & Jouravlev, 2001). La combinación de estos aspectos permitió proponer tres objetivos para el reconocimiento de la estructura de gobernanza en la cuenca alta del río Fucha y para la propuesta de un sistema de evaluación partir del uso de indicadores. Como primera instancia se realizó una caracterización de la gestión ambiental del río Fucha por medio del modelo; Marco de Análisis de la gobernanza (MAG), propuesto por Hufty (2007). En un segundo aspecto se categorizaron los procesos de gobernanza desarrolladas en la zona de estudio, tomando como referente el enfoque de gobernanza interactiva de Kooiman et al (2008). Y finalmente se generó una propuesta de indicadores de gestión ambiental, desde el concepto de gobernanza. 2. Capítulo I. Marco de referencia 2.1.. Marco conceptual. 11.

(12) El agua es un recurso esencial para la vida humana y para el sostenimiento de los ecosistemas, circula a través del ciclo hidrológico, lo que permite vincularse a otros recursos como el suelo, la flora y la fauna. Pese a que el 90% del planeta está conformado por agua solo el 2,53%, que corresponde a agua dulce almacenada en acuíferos, embalses, ríos, etc, es consumible. Si bien esta cantidad es suficiente para la población actual, por la desigualdad en la distribución, debido a las amplias variaciones en la precipitación y a los altos niveles de contaminación (dos toneladas de residuos son arrojados a fuentes de agua diariamente), este recurso está siendo presionado (World Water, 2003). Se estima que para el 2050, la demanda mundial de agua alcanzara un 55%, por lo que más del 40% de la población vivirá con problemas de escasez de agua, de igual forma se prevée que el calentamiento global aumentara dicha disminución en un 20% (UN-WATER, 2014). Esto hace necesario implementar sistemas de manejo de los recursos hídricos que tomen en consideración las diferentes facetas del ciclo hidrológico y las comunidades, puesto que su participación y apropiación son la base del éxito de los procesos de gestión (Dourojeanni, 2002), poniéndose de relieve la gobernanza del agua, ya que al ser vista ésta, desde un enfoque sistémico permite ver las diferentes interacciones entre actores y elementos, para identificar posibles modos de acción. 2.1.1. Gestión Integrada del Recurso Hídrico (GIRH) La primera Conferencia de la ONU sobre el Agua, celebrada en Mar del Plata, Argentina, en 1977, destacó el derecho de todos los pueblos a acceder a agua potable en las cantidades y la calidad correspondientes a sus necesidades básicas, por lo que varios documentos y planes de acción de la ONU, han reiterado la necesidad de garantizar el acceso a ésta como un factor clave para superar el hambre y la pobreza, aludiendo a la escasez de agua como uno de los mayores obstáculos al desarrollo (Castillo, 2009). Debido a la gran demanda que genera este recurso, no solo para el funcionamiento de los sistemas biológicos, si no económicos, sociales y culturales, es necesario adoptar un sistema de manejo que responda a estas necesidades y a los múltiples usos del agua (Van Hofwegen & Jaspers, 2000), por lo que desde hace unas décadas se ha venido propiciando un cambio en el paradigma y enfoque con el que se maneja dicho elemento, en donde éste es parte esencial de los sistemas ecológicos, biológicos y sociales. Dejando atrás una visión reduccionista, cuyas únicas metas de gestión eran la cantidad y la calidad (BID, 1998) Para hablar de la GIRH, es necesario conceptualizar lo que se conoce por cuenca hidrológica, esta hace referencia a la unidad de gestión y planificación territorial, que se compone por ecosistemas terrestres y acuáticos, la cual se divide en alta, media y baja (GWP, 2011). Dicha definición no solo encierra elementos físicos propios de la cuenca, si no también aquellos características del entorno social, permitiendo visualizar ese territorio como un nodo problemático, en el cual convergen diferentes conflictos por el uso del agua y sus servicios ecosistémicos, debido a la superposición de intereses de índole político, cultural, ecológico, 12.

(13) económico y ambiental, de allí que se emplee un sistema integral para su manejo (Dourojeanni et al; 2002). Según el Banco interamericano para el desarrollo (BID), la gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH), se sustenta en los principios de la Declaración de Dublín, el Programa 21, la Declaración de San José, y el Plan Acción aprobados por la Cumbre de las Américas para el Desarrollo Sostenible, celebrada en Santa Cruz de la Sierra (Bolivia) en diciembre de 1996 (BID, 1998). Por lo que la GIRH se define como proceso centrado en la toma de decisiones razonables, que reconoce las necesidades y deseos de los diferentes usuarios (Van Hofwegen & Jaspers, 2000), vinculando todos los componentes del ciclo hidrológico y sus interacciones con otros recursos. Según Dourojeanni et al, (2002), al revisar las diferentes definiciones de la GIRH, esta integra tres categorías centrales: los usuarios en torno a sus necesidades, intereses y el uso que se haga del recurso. El ciclo hidrológico y los ecosistemas de los cuales depende la cantidad, calidad, tiempo de ocurrencia, aguas subterráneas o superficiales, etc. Y finalmente el desarrollo integral de las comunidades, tomando factores económicos, culturales y ambientales.. 2.1.3. Enfoque sistémico para la gestión del recurso hídrico. Se fundamenta en la Teoría General de Sistemas y en el concepto de ecosistemas, donde este último es considerado como un conjunto de mallas tróficas y comunidades en competencia, a través de las cuales se intercambia energía y nutrientes, por lo que éstos elementos están es constante interacción, entre ellos mismos y con el medio físico (Pirot et al, 2000) La idea central de la teoría de sistemas expuesta por Von Bertalanffy (1976), expone que problemas de diferentes áreas del conocimiento guardan cierta correspondencia entre sus características, esto implica la existencia de sistemas generalizados que pueden ser explicados por modelos y leyes que siguen este mismo patrón. Por lo que pueden pensarse estos como principios, así por ejemplo un principio matemático, puede emplearse para explicar el crecimiento de diferentes poblaciones. Estas aproximaciones se establecen, al considerar que todos los sistemas se componen de los mismos elementos básicos. Cabe resaltar que este modelo no se basa en analogías, si no en identificar elementos o comportamientos comunes, para establecer principios, que si bien no pueden especificar por completo las características de dicho sistema, si permite entender a grandes rasgos su funcionamiento, lo que es llamado como su “totalidad o unidad” esto permitirá la apertura de nuevas teorías e integración de saberes Este enfoque permite un acercamiento holístico a la gestión de los recursos naturales. Puesto que integra el conocimiento científico en las relaciones entre la ecología, el marco 13.

(14) socioeconómico y político, orientándose hacia la sustentabilidad en el largo plazo (Pavlikakis & Tsihrintzis, 2000); esta visión desde diferentes aristas permiten la construcción de principios que determinan las características del sistema. Por lo que se debe tener en presente: • • • •. Los elementos distinguidos del problema La relación causa y efecto que existe entre ellos Las funciones específicas que se cumplen en cada caso Los intercambios que se requieran entre los recursos una vez que se definan. La combinación de estos aspectos, configura tres atributos esenciales de todo sistema como son: su capacidad de respuesta, en relación a como este hace frente a un cambio, adaptabilidad, vista esta como la posibilidad de generar mecanismos, que le permite adaptarse a las condiciones del medio y homeostasis, que se relaciona con la propiedad de mantener algunos elementos esenciales para su funcionamiento, lo que se traduce en robustez. Es decir un sistema debe poder adaptase a su medio generar una respuesta y mantener algunos valores esenciales. A la luz de la teoría general de sistemas se evidencia la integración entre el agua, el suelo, los factores bióticos, lo que propicia la sustentabilidad de los ecosistemas, garantizando la conservación de los sistemas naturales en torno a su composición, función y estructura, a través del uso razonable, equitativo, participativo y descentralizado, al vincular de forma efectiva los componentes ecológicos, económicos, culturales y sociales, bajo un marco geográfico definido. Estos aspectos se fundamentan en la coherencia y cohesión institucional, que genera el Estado, de allí surge la idea de hablar de gobernanza del agua (Wenger et al, 2003), ya que esta como unidad de análisis, permite describir procesos colectivos desde un enfoque holístico al considerar la interacción de actores y las relaciones que se dejen entre ellos (Bazzaní, 2010) 2.1.4. Gobernanza y Gobernabilidad Si bien el concepto de gobernabilidad es tan antiguo como la sociedad humana, en un inicio se le atribuía al hecho de gobernar un navío, hoy por hoy, ha sido tan discutido, que su sistematización y alcance llega a convertirse en una tarea difícil. Desde de la década de los setenta empieza a tomar relevancia éste concepto en la esfera pública, en repuesta a la crisis del modelo de bienestar y a la reconstrucción de las líneas del poder a nivel mundial, cuando los gobiernos de países industrializados se ven limitados a la hora de responder a una ciudadanía cada vez más creciente y por ende altamente compleja; bajo esta noción se generan tres corrientes de pensamiento. Por un lado la gobernabilidad como la capacidad del Estado de hacer frente a las demandas de la sociedad, en una segunda instancia como el avance la sociedad a partir de sus potencialidades, sin la existencia de un poder controlador y autoritario. Finalmente en una tercera corriente, se le atribuye el mismo significado a gobernabilidad y gobernanza, lo que conduce al desbordamiento conceptual (Prats, 2003) 14.

(15) Así el diccionario de la Real Lengua Española define estos dos conceptos como sinónimos de la siguiente forma: “Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”. En definiciones por entidades internacionales como el Banco Mundial y el PNUD, destacan otros conceptos que enriquecen y caracterizan la visión de gobernabilidad como son: eficiencia, eficacia, legitimidad y reglas de juego, componentes esenciales con los que deben contar los gobiernos actuales. De igual forma, la Comisión de las Comunidades Europeas, en su libro Blanco de la Gobernanza, destaca cinco principios fundamentales como los pilares a la hora de aplicar dicho concepto, lo que se traduce en la buena gobernanza; como son apertura participación, responsabilidad, eficacia y coherencia (CCE, 2004). Estos factores se centran en el desarrollo institucional, describiendo las características básicas con las que debe contar el gobierno para hacer frente a los retos de la nueva gestión pública. Otros actores por su parte establecen claras diferencias entre estos conceptos. Nicandro (2001) y Aguilar (2007), consideran que si bien dichos conceptos están íntimamente relacionados por la acción del gobierno, cuando se habla del Estado y su estructura sociopolítica, estos conceptos divergen. Así la gobernabilidad es definida como “la capacidad del gobierno de gobernar una sociedad”, por ende este enfoque denota la estructura de la maquinaria gubernamental y desconoce el tejido social, dejando el gobierno como eje central. Por otro lado un enfoque de gobernanza reconoce dicho tejido, por lo que toma en relevancia a los diversos actores y sus relaciones, esto le da un carácter sistémico a este enfoque al considerar los diferentes elementos, sus relaciones y niveles de articulación, por lo que el sistema de gobierno es de carácter horizontal. Bajo esta premisa, el gobierno es un elemento fundamental pero “insuficiente”, debido a la complejidad del sistema social (Aguilar, 2007), ya que este es dinámico y diversificado, el cual requiere para su manejo componentes financieros, técnicos, gerenciales y culturales. Este es un concepto novedoso de gobierno, eliminando la visión de esté como un órgano de control jerarquizado; de esta forma cada comunidad construye su propio tejido social, que le permite manejar y tomar decisiones frente a los asuntos públicos (Mayntz, 1997; Kooiman, 2005). Whittingham (2002), propone dos matices para ilustrar la gobernanza, por lo que ésta puede tener un comportamiento dual. Según la visión de gobierno que se tenga y la disciplina desde donde se analice dicho concepto. Por lo que desde una mirada disciplinar ésta se define, como un proceso que articula actores públicos, privados y a la sociedad civil en general; bajo esta caracterización la gobernabilidad es un elemento de la gobernanza, el cual dinamiza la relación Estado-sociedad. En tanto que cuando el concepto se centra en el gobierno, éste se toma como la acción de gobernar, que implica proveer una dirección coherente a la sociedad y establecer los mecanismos eficientes y eficaces para lograr dicho fin. 15.

(16) Teniendo las diferentes posiciones entre los conceptos de gobernabilidad y gobernanza, en esta investigación se estableció un solo concepto, que será asumido como gobernanza, haciendo alusión al sistema Estado-sociedad, puesto que este enfoque toma en consideración, tanto el rol del gobierno como el de la ciudadanía, siguiendo la definición propuesta por Aguilar (2007), donde la gobernabilidad es un elemento de la gobernanza al hacer referencia a las capacidades que posee el gobierno para dirigir y solucionar problemas. En concordancia con ello, los cambios sociales se producen a través de la aplicación de herramientas normativas y administrativas. En tanto que la gobernanza será asumida como el conjunto de acciones en pro de objetivos comunes entre el gobierno y la sociedad fundamentado en la cooperación, por lo que los procesos de dirección, son una responsabilidad colectiva, al establecerse relaciones entre sectores y grupos de actores. El empleo del concepto de gobernanza, permitió describir de forma holística y flexible los procesos desarrollados en la zona de estudio, ya que en ésta convergen diferentes problemáticas de carácter social y ecológico, en los cuales los actores cobran gran significancia tanto el gobierno como la sociedad, pues ellos con el paso del tiempo han venido moldeando las actuales condiciones de la cuenca Fucha. Por lo es necesario no solo identificar las condiciones que suministra la maquinaria gubernamental, sino también la respuesta de ellas en la población y como esta se abre paso en la solución de problemas y conflictos. 2.1.4.1. Gobernanza y evaluación. Aguilar y Bustelo (2010), definen la evaluación como la recopilación y análisis sistemático de información por medio de criterios preestablecidos o marcos de referencia, para emitir juicios sobre el valor del fenómeno evaluado, dentro de la perspectiva de gobernanza empleada en esta investigación dicho proceso, es relevante para el gobierno, ya que le permite generar estrategias para coordinar los diferentes actores vinculados a la acción pública, con el fin de identificar soluciones a problemas o alternativas de desarrollo. En la evaluación de la gobernanza se establecen tres fases para la validación teórica y práctica; I) diseño y contextualización, que hace referencia, a la existencia de un modelo de gobernanza, si ésta es resultado de la cooperación entre actores públicos-privados y gubernamentales-social, si su estructura permite el alcance de objetivos propuestos y la capacidad de trasformar la intencionalidad en un hecho social. II) puesta en práctica, identificación y seguimiento de los factores esenciales para el funcionamiento de la propuesta de gobernanza. III) Resultado y efectos, incluye acuerdos, actuaciones conjuntas o atención integral y participativa de los problemas, entre otros.. 16.

(17) A continuación se identifican dos enfoques que pueden emplearse para describir y evaluar los procesos gobernanza siguiendo los parámetros de Aguilar y Bustelo (2010): en un primer aspecto, se tiene los enfoques centrados en principios que describen las características básicas, con lo que debe contar la estructura gubernamental para el desarrollo de capacidades que le permiten solucionar problemas, por lo que se remite al factor dos y tres. Un segundo enfoque idéntica los diferentes elementos de la gobernanza, centrándose en el primer parámetro expuesto por estos dos autores. Enfoques de análisis para la gobernanza: Tenido como base dos grandes pilares el Estado y la sociedad, para esta investigación es necesario generar un marco de análisis que permita establecer las condiciones y responsabilidades de cada uno, en el proceso de gobernanza, por lo que se generó dos grupos de análisis, uno centrado en principios que ofrece unas perspectiva del rol del gobierno, indicando las condiciones necesarias para conducción de la sociedad, estableciéndose variables e indicadores que permiten cuantificar la acción del Estado. Por su parte en un segundo enfoque describe la sociedad, como un sistema complejo, dinámico y diverso. Esta herramienta categoriza el modelo de gobernanza, en tipos y niveles Enfoque fundamentado en principios: Las instituciones internacionales como el PNUD, el Banco Mundial, la Unión Europea, UN-hábitat entre otros, han generado un marco de análisis fundamentado en principios, donde la aplicación de estos constituye la “buena gobernanza”. Los cuales han sido conceptualizados por diferentes autores como sigue:. Participación: hace referencia a la integración de un número variado de actores tanto públicos como privados que generan organizaciones formales y no formales, que se relacionan entre sí, y que se vinculan a los procesos de toma de decisiones. Teniendo como referentes su visión de mundo que perciben, lo que garantiza la calidad, la pertinencia y la eficacia de las políticas públicas (Martínez, 2005) Transparencia: es la base fundamental para la eficacia y la legitimización en el sector público. Abre caminos para una la participación efectiva por parte de la ciudadanía, a través del flujo permanente de información. Se pueden establecer tres tipos de transparencia I) planificación II) de gestión III) económico financiera IV) de contratación (De Estefano et al, 2011) Eficacia: se relaciona con el alcance de metas, que respondan a problemas, necesidades y elementos identificados, en tiempos y costos prudentes, así que está relacionada con la eficiencia económica. Esto denota que la eficacia no solo se restringe al cumplimiento de 17.

(18) objetivos, si no al cómo se alcanzan estos, al resultado y al impacto generado en las poblaciones (Martínez, 2005). La eficacia corresponde entonces a conjunto de elementos que incluye a las políticas, el sector institucional y técnico, cuyo efecto recae sobre los procesos de toma de decisiones. A nivel técnico hace referencia a disponer de la información pertinente, al análisis, cálculo, modelación y proyección de la misma. Dentro de un contexto político encierra la identificación de relaciones y sus efectos entre los actores implicados, en tanto que en lo institucional se liga allí como instrumento de las acciones del gobierno, por eso vale la pena identificar las características de la estructura gubernamental, si esta permite el cumplimiento de dichos objetivos o por el contrario es una barrera (Aguilar, 2014). Coherencia: se vincula al establecimiento de objetivos coherentes y coordinados, dicho de otra forma, los objetivos de las políticas públicas deben plantearse de tal forma que no sean obstruidos por otros o por acciones del gobierno, ni que rebasen la capacidad de cumplimiento por los diferentes sectores. Esta responsabilidad decae sobre las instituciones, por ello deben aplicar enfoques de coherencia que les permita actuar en sistemas complejos (Martínez, 2005). Parejo (2004), establece junto con estos principios dos aspectos más para tomar en consideración; I) responsabilidad, se dirige principalmente a las instituciones, esto implica la delimitación de funciones, de esta forma cada actor reconoce su papel y rol en los procesos de gobernanza, lo que permitirá abrir espacios para la evaluación y la transparencia. II) Apertura se entiende como aquella propiedad que pone a luz pública decisiones del gobierno por medio de la apertura de canales de comunicación y el uso de un lenguaje sencillo. Tomando la clasificación anterior, éste principio podría relacionarse con trasparencia puesto que ésta se fundamenta en suministrar información a la ciudadanía. Whittingham (2002), propone la igualdad refiriéndose al acceso de los procesos de gobernanza, en igualdad de condiciones, generando oportunidades que garantizan y mejoran el nivel de bienestar de la sociedad. Esta autora sistematiza estos principios convirtiéndolos en variables susceptibles de medir a través de indicadores por medio de la recopilación y análisis de información a partir de un grupo variado de autores. Se presentan dos propuestas para sistematizar este enfoque de análisis, por medio del uso de indicadores que ofrecen información sobre el alcance de la gobernanza, centrada en las instituciones, ya que establece los criterios que estas deben generar para la existencia del buen gobierno. Se toman como Whittingham (2002) y UN-Hábitat (2005), puesto que hacen un esfuerzo por cuantificar éste marco de análisis. (Ver tabla 1), los cuales podrán empelarse para identificar la estructura gubernamental en la cuenca Fucha y como ésta da respuesta a las diferentes problemáticas en la zona de estudio, empleando como referente un marco global. Este enfoque de análisis considera al Estado como eje central de los procesos de 18.

(19) gobernanza, ya que éste toma decisiones frente al manejo de los recursos públicos, en consideración a diferentes variables; como las necesidades de la población, las características culturales y ecológicas del territorio entre otras. Tabla 1: Variables e indicadores de gobernanza a nivel global.. Categoría de análisis Participación. Indicadores Whittingham (2002) . .  . Equidad.  . . . Representación y rol de nuevos grupos de interés en la planeación, decisión, realización y evaluación de proyectos, programas, o políticas que los afectan. Libertad de expresión y existencia de medios de comunicación locales. Porcentaje de decisiones tomadas por voto publico Procesos públicos de discusión en asuntos importantes para la comunidad, a cualquier nivel Derecho de asociación. Inclusión de grupos excluidos en procesos consultivos. Destinación de recursos a servicios dirigidos a poblaciones vulnerables; Representación de las mujeres.. Indicadores UN-Hábitat (2005).     . Ayuntamiento elegido Elección de Alcalde Número de votantes Foro público Asociaciones cívicas por 10 mil habitantes. . Carta de los ciudadanos derecho de acceso a los servicios básicos. Porcentaje de mujeres que participan en procesos de toma de decisiones y que acceden a puestos de cargos públicos. Políticas de precio del agua en pro de los pobres Incentivos para negocios informales. .  . 19.

(20) Categoría de análisis Rendición cuentas. Indicadores Whittingham (2002) de. . . .  . Eficiencia. . . . Cumplimiento de los requisitos legales y normas administrativas Mecanismos disponibles para que el público pueda informarse sobre proyectos, procesos y recursos Sistemas de comunicación que aseguran que las metas planteadas sean claras y oportunamente comunicadas a los ciudadanos. Grado de delegación de autoridad. Grado en el que las quejas y reclamos son atendidos por la administración. Utilización económica de fondos, mano de obra, y otros recursos Existencia de mecanismos para evaluar desempeño económico; sobre la población total Medición y mejoramiento del grado de satisfacción de las poblaciones Aledañas. 20. Indicadores UN-Hábitat (2005)..

(21) Categoría de análisis. Indicadores Whittingham (2002). Indicadores UN-Hábitat (2005). . Efectividad.       . . Responsabilidad.      . Ingreso per cápita del gobierno local Relación entre el presupuesto recurrente y capital real Transferencias de ingresos del gobierno local Relación entre la previsión y la recaudación real de impuestos Transferencia en el presupuesto del gobierno local Estándares de desempeño de suministro publicados Satisfacción del Consumidor Existencia de una declaración de la visión. Publicación formal de contratos, pliegos de licitaciones públicas, presupuestos y cuentas Control por los niveles más altos de Gobierno Códigos de conducta Servicios para las reclamaciones de los ciudadanos Comisión de anticorrupción Declaración de ingresos y activos Auditoría independiente. Nota. Fuente: adaptado de Whittingham (2002); UN-Hábitat (2005).. Finalmente se presenta la propuesta del instituto del Banco Mundial, que en la sexta edición del estudio Governance Matters, publicada en julio de 2007. Contempla seis categorías de análisis, que reúnen un grupo diversificados de variables, esta propuesta se aplicó a 209 países en los periodos de 1996, 1998, 2000, 20002 y 2004 (Kaufmann et al, 2009). Las cuales son descritas a continuación. 21.

(22) . .  . . . Voz y rendición de cuentas: establece la medida en que los ciudadanos de un país pueden participar en la elección de su gobierno, incluye libertad de expresión, asociación y de prensa Estabilidad política y ausencia de violencia: la probabilidad de que el gobierno esté sujeto a actos de desestabilización a través de medios inconstitucionales o violentos, incluidos actos de terrorismo. Eficacia del gobierno: mide la calidad de los servicios públicos, que incluyen la administración pública y formulación de políticas públicas. Calidad del marco regulatorio: la capacidad del gobierno para establecer políticas y reglamentaciones acertadas que permitan y promuevan el desarrollo del sector privado. Estado de derecho: el grado de confianza de los actores en las reglas sociales y su nivel de acatamiento, incluidos el nivel de cumplimiento de los derechos de propiedad, la policía y los tribunales, así como el riesgo de que se cometan delitos. Control de la corrupción: indica la medida en que se ejerce el poder público en beneficio privado, incluidas las modalidades de corrupción en pequeña y gran escala, y el control del Estado por minorías selectas. En pocas palabras en éste enfoque el Estado, juega un papel primordial y casi exclusivo, si bien se toma en cuenta la población por medio de la participación ciudadana, su rol es más de carácter informativo que decisorio, por lo que no se describen las características del tejido social y su influencia en la gobernanza. Por su parte el uso de indicadores permiten la cuantificación de los procesos de gestión, fijándose como meta los resultados obtenidos, por lo que en éste marco de referencia, dichas variables deben tomarse como condiciones básicas del proceso de gobernanza. Por otro lado permite describir como la maquinaria gubernamental, hace frente a los cambios en la sociedad y la suficiencia de necesidades, por lo que fue considerado para comparar los procesos desarrollados en la cuenca alta del río Fucha. Enfoques dinámicos: En esta categoría se encuentran dos enfoques que permiten la descripción de los fenómenos de gobernanza en in situ, ya que toman en consideración elementos que son comunes a diferentes sistemas de análisis como son; actores y sus relaciones, lo cual es congruente con el tipo de investigación desarrollada, puesto que al tomar como unidad de estudio la cuenca Fucha, se requiere un marco flexible y adaptable que dé respuesta a los procesos, que se han desarrollado en dicha zona. Así se tiene el modelo de gobernanza interactiva de Kooiman et al; (2008) y Marco de Análisis de la Gobernanza (MAG) de Hufty (2007). Gobernanza interactiva de Kooiman et al; (2008): Este autor identifica como esencia de la gobernanza las internaciones entre la sociedad y el Estado. Las sinergias entre estos dos 22.

(23) elementos poseen dos factores relevantes; I) Los procesos que son el resultado de las acciones adelantadas por los actores (públicos, privados y civiles). II) La estructura que es el marco o contexto sobre el cual se realizan los procesos, pueden ser las condiciones políticas, culturales, económicas, ambientales etc. Esto permite determinar dos tipos de interacciones; controladas cuando los elementos de la estructura determinan los objetivos, valores e intereses de los actores. Por su parte interacciones de tipo flexible son determinadas por los procesos y los actores. Este enfoque define tres elementos de análisis; como primera instancia se tiene el sistema a ser gobernado, éste puede ser de carácter ecológico, humano o una combinación de ambos, con características básicas como: dinamismo, complejidad y diversidad, así por ejemplo la sociedad como sistema es dinámica al cambiar en el tiempo, compleja al establecer un entramado de relaciones con diferentes niveles, que se materializan por medio de las acciones, y diversa por la gran variedad de actores presentes, con diversificado número de intenciones, que van generando tensiones que a su vez determinan flujos de energía, información y materiales. Como segunda categoría se presenta el sistema de gobierno, aquí se toman en consideración los medios por los cuales la maquinaria gubernamental, hace frente las necesidades de la sociedad, la cual es representada por las instituciones como un conjunto variado reglas, normas, modelos, visiones o valores que determinan las características del accionar político, frente al manejo de los recursos (Aguilar, 2007). Éstas pueden ser de cuatro tipos: como primera medida se tienen aquellas que generan políticas y normas, por medio de la adopción de decisiones colectivas vinculantes. Un segundo tipo se presenta aquellas cuya función es ejecutar e implementar. En una tercera instancia están aquellas instituciones, que ejercen control, puesto que vigilan el cumplimiento de los acuerdos y resuelven los conflictos usando como base la normatividad vigente. Finalmente aquellas encargadas del control institucional, verifican el cumplimiento de funciones, según el propósito de cada institución (Rothstein, 1999 citado en Prats, 2003). Finalmente como tercer elemento se tiene las interacciones de gobernanza, como el producto de la combinación de los dos elementos anteriores, que a su vez se divide en tres categorías I) participación, hace referencia a la relación Estado-sociedad civil. II) Cooperativa que se genera por medio de las relaciones entre sectores o actores del mismo nivel de acción. III) Gestión que está relacionada con aquellas que le apuntan a la dirección, por lo que van en un solo sentido. Estos tres elementos configuran las variables de análisis ilustradas en la tabla 2. 23.

(24) Tabla 2: Sistema de análisis gobernanza interactiva. Categorías de Descripción análisis Elementos de Imágenes: Se generan a partir de visiones, conocimientos, hechos, gobernanza juicios, presuposiciones, hipótesis, convicciones, valores, fines y objetivos, que se enmarca en las relaciones sociedad-estado y sociedadnaturaleza Instrumentos: Se establecen para modificar las relaciones sociedadEstado y sociedadnaturaleza, existen dos tipos fuertes que son de carácter directo y regulatorios y débiles, que son indirectos. Acciones: Materializan las imágenes y el efecto de los instrumentos Tipos de Autogobierno: Se establecen modos internos de gobierno, sus gobernanza componentes tienen la capacidad de autoreproducirse generando siempre la misma red de procesos, tejiendo una estructura que imposibilita interacciones con otros sistemas (sistema cerrado). Cogobierno: Se rige por la colaboración, coordinación y comunicación de actores, sin un actor central de gobierno. A su vez en esta categoría existen tres subniveles; micro, meso y macro, que indican el grado de interacción Estado-sociedad Gobierno jerárquico: Se fundamenta en un actor central que genera normas y políticas, las cuales rigen y controlan los comportamientos de la sociedad, estableciendo relaciones unidireccionales. Niveles de Primer nivel: Identificación del sistema de problemas, actores y sus acción de la interacciones gobernanza. Segundo nivel: instituciones; marco de acción, los cuales generan proceso y normas, se dinamizan como el punto de encuentro entre el Estado y la Sociedad. Tercer nivel: Meta-gobernanza. Principios orientadores. Constitución de políticas públicas y procesos de evaluación. Nota. Fuente: Kooiman (2005); Kooiman et al; (2008). La gobernanza interactiva se centra en la solución de problemas y la búsqueda de oportunidades para el desarrollo, al describir elementos como; imágenes que son representaciones de los actores, instrumentos que buscan cambiar o reforzar dichas lecturas y las acciones que son desencadenadas al combinar imágenes e instrumentos, así por ejemplo si se presenta sobreexplotación de un recurso, se puede generar un instrumento restrictivo, 24.

(25) que pueden generar el uso razonable de dicho recurso o conflictos entre actores, Por lo que el impacto de la aplicación de una herramienta de gestión está determinado por el contexto y la estructura del Gobierno. De igual forma los tipos y niveles de gobernanza, toman en consideración la maquinaria gubernamental, los sectores y la población en general, los cuales son de utilidad, para analizar los procesos de gobernanza en la cuenca Fucha, al permitir su caracterización, ya que por medio de la identificación y clasificación de relaciones, se podrá establecer la forma de gobierno; si se manifiesta un autogobierno, cogobierno, gobierno jerárquico o mixto. Por otra parte permite analizar tres niveles de acción de gobierno y establecer en qué medida todo el sistema posee las capacidades necesarias para solucionar problemas, adaptarse a nuevas condiciones del medio y generar alternativas de desarrollo (ver figura 1).. Figura 1. Modelo gobernanza interactiva Fuente: (Kooiman et al; 2008). Marco Analítico de la Gobernanza (MAG) de Hufty (2007): Define la gobernanza como un conjunto de procesos colectivos, formales e informales, que determinan como se toman decisiones y se construyen normas que rigen el comportamiento social, frente al uso de recursos comunes. Dicha definición, toma en consideración el Estado, las instituciones y la población en general, en estrechas relaciones, por lo que cada comunidad genera su sistema de gobernanza, siendo particular a cada contexto.. 25.

(26) Bajo estas premisas este autor propone el marco analítico para describir los procesos de gobernanza con determinadas características como; I) Realista, cuando se hace una lectura de los fenómenos tal y como son. II) interdisciplinariedad, establece la cooperación y coordinación de saberes para explicar fenómenos. III) metodología comparativa y generalizable, permite identificar modos de gobernanza a través del comportamiento de variables por lo que se vale de indicadores y demás medios observables. IV) Reflexivo toma al investigador como actor activo del fenómeno que investiga, de esta forma toma en cuenta sus interacciones y las de los demás actores. VI) Operacional, bajo este criterio la gobernanza es tomada como una variable intermedia que condiciona el comportamiento de otras variables, pero que a su vez es el resultado de otras variables. Elementos de análisis del MAG: este marco toma como referente cuatro dimensiones que permiten describir los procesos de gobernanza, como son descripción del problema, normas, actores, nodos y procesos (ver tabla 3) Tabla 3: Elementos del MAG. Dimensión de Descripción análisis Descripción del Se toman los problemas como construcciones sociales por ende problema este tiene diferentes puntos de partida y significación según los actores implicados. Las normas Mecanismos de actuación a diferentes niveles (internacional, nacional, regional o local) y en etapas (elaboración, trasmisión y reacción) de los actores. Existen tres tipo de normas; metanormas, principios orientadores que definen criterios y valores estructurales. Normas constitutivas, definen los mecanismos organizativos e institucionales. Normas regulativas, establecen los parámetros de conducta, fundamentados en el bien común Los actores Son el eje esencial de los procesos de gobernanza. Se clasifican atendiendo a tres parámetros; nivel de acción, movilización de recursos, carácter y tipo de relación que establece. Procesos Estados secuenciales del sistema en análisis, permiten identificar los patrones de evolución de los puntos nodales, la trama de interacciones entre actores y su relación con los cambios en las normas. Puntos nodales. Espacios físicos o virtuales, donde convergen actores, problemas y se toman decisiones.. Nota. Fuente Hufty (2007 y 2010). Para la aplicación de estos enfoques y definir el tipo de gobernanza en la cuenca Fucha es necesario tener presente el tipo de relaciones que se pueden establecer entre los diferentes actores y su naturaleza. Considerándose estos como puentes de comunicación entre actores 26.