Déficit fiscal e inflación en el Perú (1980 2010)

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(1)Rolando Gilmer Solano Coello Bachiller en Ciencias Económicas. “DÉFICIT FISCAL E INFLACIÓN EN EL PERÚ” (1980 – 2010). TESIS PARA OPTAR EL TITULO DE:. ECONOMISTA. --------------------------------------------------. Universidad Nacional de Trujillo Facultad de Ciencias Económicas Escuela Académico Profesional De Economía. TRUJILLO – PERÚ 2011 1.

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(3) PRESENTACION. Señores Integrantes del Jurado.. En cumplimiento con lo dispuesto en el Reglamento de Grados y Títulos en la Escuela. Académico. Profesional. de. Economía,. Facultad. de. Ciencias. Económicas de la Universidad Nacional de Trujillo, me permito poner a vuestra consideración la presente Tesis denominada: "Déficit Fiscal e Inflación en el Perú: 1980 - 2010". Por tal motivo, dejo a vuestro criterio profesional la evaluación, agradeciendo de antemano por las recomendaciones, a fin de superar mis limitaciones en el campo de la investigación económica.. Trujillo, Setiembre del 2011.. Atentamente,. --------------------------------------------Rolando Solano Coello Bachiller en Ciencias Económicas. 3.

(4) DEDICATORIA. Con inmenso amor y respeto, a quienes supieron conducirme por la senda del bien. Mis padres: Santos y María.. 4.

(5) RESUMEN Este documento busca mostrar lo ocurrido en el actuar del sector público durante los últimos treinta años, explorando para ellos los factores que determinaron el déficit fiscal y la inflación durante este periodo, y sobre todo tratando de demostrar la respuesta de la inflación a la forma en que ha sido tratado el financiamiento del déficit fiscal en dicho periodo. El objetivo principal del trabajo es analizar la influencia del déficit fiscal en la evolución de la inflación en la economía peruana desde 1980 hasta 2010. En este trabajo también se discute la hipótesis que tiene que ver con algunos hechos relevantes del gasto público que han incidido de manera positiva en la evolución de la inflación en el periodo de estudio. La hipótesis propuesta es probada usando un enfoque cuantitativo, cuyos resultados son la comprobación empírica de que la evolución de la inflación ha estado influenciada por el desenvolvimiento del sector público, básicamente expresado por el déficit fiscal, teniendo periodos de mayor influencia, como es la década de 1980, donde el déficit fiscal fue financiado por emisión monetaria, y periodo de menor influencia donde el déficit fue financiado por otras fuentes de financiamiento. Además de ello utilizamos un modelo econométrico para describir el comportamiento de la inflación explicado por el comportamiento del déficit fiscal. Finalmente se llega a la conclusión de que la inflación en el Perú si se ha visto influenciada por el déficit del sector público, debido principalmente a la forma en que este fue financiado, existiendo dos periodo diferenciados, el primero la década de 1980, donde el déficit fiscal fue financiado por emisión monetaria y, la década de 1990 en adelante donde el déficit fiscal fue financiado por otras fuentes de financiamiento diferentes a la emisión.. 5.

(6) ABSTRAC This document seeks to show the happened in to act of the public sector during the last thirty years, exploring for them the factors that determined the fiscal deficit and the inflation during this period, and especially trying to demonstrate the response of the inflation to the form in which it has been an agreement the financing of the fiscal deficit in the above period mentioned. The principal aim of the work is to analyze the influence of the fiscal deficit in the evolution of the inflation in the Peruvian economy from 1980 until 2010. In this work also there is discussed the hypothesis that it has to see with some relevant facts of the public expenditure that have affected in a positive way in the evolution of the inflation in the period of study. The proposed hypothesis is proved using a quantitative approach, which results are the empirical checking of which the evolution of the inflation has been influenced by the development of the public sector, basically expressed by the fiscal deficit, having periods of major influence, since it is the decade of 1980, where the fiscal deficit was financed by monetary emission, and period of minor influences where the deficit was financed by other sources of financing. Besides it we use a model econometric to describe the behavior of the inflation explained by the behavior of the fiscal deficit. Finally, it comes near to the conclusion of which the inflation in Peru has seen influenced by the deficit of the public sector, principally owed to the form in which this one was financed, existing two period differentiated, the first one the decade of 1980, where the fiscal deficit was financed by monetary emission and, the decade of 1990 in forward where the fiscal deficit was financed by other sources of financing different from the emission.. 6.

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(8) ÍNDICE DEDICATORIA RESUMEN ÍNDICE ABSTRAC I.. INTRODUCCIÓN. 1.1. Antecedentes…………………………………………………………………………10 1.2. Justificación del Problema………………………………………………………… 12 1.3. Realidad Problemática…………………………………………………………….. 13 1.4. Problema……………………………………………………………………………. 13 1.5. Objetivos……………………………………………………………………………. 13 1.6. Marco Referencial………………………………………………………………….. 14 1.7. Hipótesis…………………………………………………………………………….. 19 1.8. Alcances y Limitaciones…………………………………………………………… 19 II.. DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN. 2.1. Tipo de Diseño……………………………………………………………………… 22 2.2. Material y Métodos…………………………………………………………………. 22 2.2.1. Población y Muestra………………………………………………………… 22 2.2.2. Métodos y Técnicas………………………………………………………… 22 2.2.3. Técnicas e Instrumentos de recolección de información……………….. 23 2.2.4. Fuentes de Información…………………………………………………….. 23 2.2.5. Estrategia Metodológica……………………………………………………. 23 III.. RESULTADOS Y DISCUSIÓN…………………………………………………. 24. IV.. CONCLUSIONES………………………………………………………………… 61. V.. RECOMENDACIONES………………………………………………………….. 62. VI.. BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………… 63. ANEXOS…………………………………………………………………………………… 65. 8.

(9) I.. INTRODUCCIÓN. 9.

(10) 1.1.. Antecedentes El análisis de la influencia del déficit fiscal en la inflación ha sido estudiado por una gran cantidad de economistas a nivel internacional; entre los que destacan los siguientes:. Pérez López (2002), analiza, las evoluciones del déficit público, la inflación y la masa monetaria en los países de la Unión Europea en el período 1970-2000 intentando identificar y cuantificar las relaciones entre dichas evoluciones con la finalidad de realizar una modelización coherente que explique la tasa de inflación en función del déficit público y la masa monetaria. Y una vez fijado un modelo común para todos los países, analiza país a país la estacionariedad y el orden de integración de las variables del modelo, así como su cointegración con vistas a establecer un modelo compacto en el transcurso del tiempo sin relaciones espúreas. Además, ajusta modelos de corrección del error para medir la fuerza de la validez de los modelos en el largo plazo. Finalmente, realiza el diagnóstico de los modelos analizados y cuantifica las influencias definitivas de las variables déficit público y masa monetaria sobre la tasa de inflación en todos los países de la Unión Europea presentando una comparación con el caso español.. Favero y Spinelli (1999).Usando series de tiempo. Prueban una relación causal de largo plazo desde el déficit hacia el crecimiento del dinero y hacia la inflación en Italia para el periodo 1875 – 1975.. Ghartey (2001), Ghana. Período 1972 – 1992. Estima una ecuación de inflación para Ghana para el período 1972 - 1992, examinando la consistencia de la política fiscal bajo diferentes regímenes monetarios; y analiza que el déficit fiscal es un factor inflacionario, debido a su financiación por medio de emisión.. Lozano (2008), analiza la relación causal de largo plazo entre el déficit fiscal, el crecimiento monetario y la inflación en Colombia, mediante un. 10.

(11) modelo vectorial de corrección errores (VEC) usando información trimestral para el periodo (1980-07), para ello considera las definiciones M0, M1 y M2 de la oferta monetaria. El test de cointegración de Johansen sugiere que al menos existe un vector de cointegración entre estas variables. Bajo dichas condiciones emplea el VEC que le permite estimar este tipo de relación entre variables no estacionarias y cointegradas. Entre los principales resultados; encuentra una relación positiva cercana a 1 entre el crecimiento del dinero (M0, M1 y M3) y la inflación, comparable a la encontrada con otras técnicas. Con respecto al rol del déficit fiscal, el VEC estimado provee evidencia de que un incremento de un punto porcentual en el déficit fiscal (como porcentaje del PIB) incrementa en casi 0.46 puntos porcentuales en la tasa de crecimiento de M1. La relación causal de largo plazo entre déficit fiscal, crecimiento del dinero y la inflación pueden variar dependiendo del grado de independencia del Banco Central y el tipo de régimen de política monetaria. Por otro lado encuentra que la hipótesis de Sargent y Wallace (HSW) podría ser el enfoque más adecuado para entender la dinámica entre este conjunto de variables en Colombia a partir de 1980. La HSW tiene dos partes. La primera se refiere a la causalidad entre el déficit presupuestario que causa el crecimiento monetario y subsecuentemente, el crecimiento del dinero causa la inflación. La segunda, se refiere a la exogeneidad débil del déficit fiscal en la ecuación de largo plazo del crecimiento.. Cevdet et al (1996) usando información trimestral de Turquía analizan la existencia de relación estable de largo plazo entre el déficit fiscal, crecimiento monetario e inflación, cuyos resultados según ellos fue afirmativa. Usando el vector de cointegración encontrado en el estudio, concluyen que un impacto de los déficits fiscales sobre la inflación no puede ser rechazada bajo el supuesto de largo plazo de neutralidad del dinero. Sin embargo, utilizando un modelo VAR irrestricto con data trimestral correspondiente al periodo de financiamiento con bonos, los resultados sugirieron una relación débil de las otras variables a la inflación. Una comprobación adicional usando el enfoque ARIMA valida 11.

(12) el miso resultado y muestra que la inercia en el proceso inflacionario se fue incrementando en el tiempo. La disponibilidad de financiamiento con bonos después de 1986 podría explicar el debilitamiento de la relación de los déficits fiscales a la inflación, hasta cierto punto.. Tekin-Koru A. and Özmen E. (1998) investigaron la relación de largo plazo entre el déficit fiscal, inflación y crecimiento monetario en Turquía considerando dos sistemas alternativos trivariados correspondientes a los agregados monetarios M0 y M3. Descubrieron que mientras que la endogeneidad conjunta del dinero y la inflación rechaza la validez de la posición monetarista, la falta de una relación directa entre la inflación y los déficits fiscales hace que las explicaciones de teoría fiscal pura sean invalidadas para el caso de Turquía. Consistente con el régimen de política de financiamiento de la deuda interna a través del sistema bancario comercial, los déficits fiscales conducen a un crecimiento no del señoreaje sino de M3 en Turquía. Este modo de financiamiento del déficit, conduce a la creación de dinero y restringe el alcance para una política monetaria efectiva, que no podría ser sostenible, como que el ratio bonos de gobierno / M3 no puede crecer sin límite. Los resultados que encuentran a través del test de Cointegración de Johansen sugieren que el dinero y la inflación están conjuntamente determinados.. 1.2.. Justificación del Problema. 1.2.1. Teórica La investigación a realizar permitirá plantear un marco teórico- práctico que de sustento al impacto del déficit público en el incremento en el nivel general de precios. 1.2.2. Práctica Se utilizara un modelo econométrico para demostrar el comportamiento de la inflación explicado por el financiamiento del déficit fiscal, en el periodo de estudio.. 12.

(13) 1.3.. Realidad Problemática. En la década del 80 (conocida como la década pérdida), el Perú experimentó altas tasas de inflación; provocada por el cuantioso déficit presupuestario del Estado financiado en gran parte por la emisión de dinero.. Actualmente,. la. macroeconómica,. economía como. peruana. resultado. de. goza las. de. una. políticas. estabilidad económicas. implementadas en la década del noventa.. Políticas que han incidido de manera positiva en la reducción de la inflación, debido por un lado a la independencia del Banco Central de Reserva para financiar el déficit y por otro lado a la inserción del Perú en la comunidad financiera internacional lo que le ha permitido al Perú financiar su déficit con otras fuentes de financiamiento externo.. 1.4.. Problema ¿Cuál ha sido la influencia del déficit fiscal en la evolución de la inflación en el Perú, en el periodo de estudio?. 1.5.. Objetivos Objetivo General. Analizar la influencia del déficit fiscal en la evolución de la inflación en el Perú. Objetivos Específicos a. Analizar el comportamiento de los principales indicadores del Sector Público No Financiero y de la Inflación en el Perú desde 1980 hasta 2010.. 13.

(14) b. Demostrar mediante un modelo econométrico la influencia del déficit fiscal en la evolución de la inflación. 1.6.. Marco Referencial. 1.6.1. Literatura sobre Déficit Fiscal e Inflación. En el campo económico existen diversas concepciones, con respecto a la relación del déficit fiscal y la inflación. Una de las teorías es la hipótesis monetarista que nace de las ideas de Friedman sobre su concepción de cómo deben ser tomadas las políticas fiscales y monetarias; la segunda concepción es la Teoría Fiscal del Nivel de Precios (TFNP), la tercera es la concepción neokeynesiana, modelo que sustenta su intervención en base a los escritos por John Maynard Keynes (1936). 1.6.1.1.. Hipótesis Monetarista. Con la teoría cuantitativa del dinero, el patrón de la actividad económica real requiere un cierto nivel deseado de saldos monetarios reales y el nivel de precios está controlado por la oferta nominal de dinero, el razonamiento es sencillo. Dada la oferta nominal de dinero – exógenamente determinado por la autoridad monetaria - el nivel de precios se determina como el único nivel de precios que harán que el poder adquisitivo de la oferta de dinero igual al nivel deseado de saldos reales. Desde el punto de vista operativo, esto significa que el banco central trata de asegurar la cantidad de dinero que los agentes desean para sus transacciones. Dado el nivel de precios, si la oferta nominal de dinero difiere de los saldos reales deseados, se traducirá en cambios en el nivel de precios. Por lo tanto, el nivel de precios tiene que ser totalmente flexible y determinado exclusivamente por la oferta nominal de dinero exógeno.. 14.

(15) Respecto a la política fiscal, la oferta nominal de dinero puede cambiar debido a la utilización de señoreaje como fuente principal de financiamiento del gasto público, o como resultado de una operación de mercado abierto en el que el banco central compra deuda pública a un tipo de interés dado. Dado que estos dos mecanismos de expansión monetaria pueden tener repercusiones distintas para los impuestos y el nivel de endeudamiento público, que puede dar lugar a diferentes efectos en los precios / o tasas de interés. Mientras que la hipótesis monetarista (HM) comenta sobre el primer mecanismo, el segundo es analizado ampliamente por la teoría fiscal del nivel de precios (TFNP).. El déficit fiscal y su financiación a través de la creación de dinero (señoreaje) son considerados como exógenos a la autoridad monetaria. Por lo tanto, el crecimiento del dinero estaría dominado por las necesidades de financiación del gobierno, y el nivel de precios aumenta como resultado de la expansión monetaria. Desde el punto de vista empírico, en términos del sistema déficit - el crecimiento del dinero - la inflación, esto significa que las dos primeras variables en el sistema han de satisfacer la propiedad de exogeneidad débil, mientras que el segundo tiene que ser determinada de manera endógena. En consecuencia, con un enfoque monetarista, se espera que haya una correlación positiva entre el crecimiento monetario y la inflación. Un régimen de esa naturaleza es conocido como dominancia fiscal, de conformidad con el espíritu de la investigación seminal de Sargent y Wallace (1981). Estrictamente hablando, enfatizaron que la causalidad va del déficit fiscal al crecimiento del dinero y, posteriormente, a partir del crecimiento monetario A la inflación. Además, en el largo plazo la ecuación de crecimiento monetario, el déficit fiscal debe ser débilmente exógena.. En la práctica, el punto de vista monetarista basada en la teoría cuantitativa del dinero se enfrenta a serias dificultades cuando trata 15.

(16) de controlar la inflación. Una de esas dificultades es la definición adecuada de la oferta nominal de dinero, debido principalmente a la sustitución de llevar a cabo las transacciones se ha incrementado, dado el rápido ritmo de innovación financiera y la desregulación global del sistema financiero. La efectividad de influir en los precios a través de la oferta nominal de dinero estándar fue cuestionada, debido a la cantidad de activos financieros no monetarios en el ámbito de control de la autoridad monetaria. En cambio, la tasa de interés nominal se convierte en el instrumento utilizado para controlar el nivel de precios y la oferta nominal del dinero termina siendo determinada endógenamente en el mercado de dinero.. 1.6.1.2.. Teoría Fiscal del Nivel de Precios (TFNP). La teoría fiscal del nivel de precios (TFNP) relaciona la política fiscal y monetaria a través de la restricción presupuestaria intertemporal del gobierno (RPI), que ya se entiende como una condición de solvencia de largo plazo de las finanzas del sector público. La RPI se cumple cuando el valor descontado de futuros superávit primarios del gobierno es mayor que (o igual) el valor de la deuda pública corriente nominal. Es importante señalar que el señoreaje está incluido en el superávit del gobierno - como fuente de ingresos -, mientras que la deuda pública nominal tiene en cuenta la base monetaria. Por ello, el sector público relevante está constituido tanto por el gobierno y el banco central. Debido a que la RPI se expresa, con mayor frecuencia, como porcentaje del PIB nominal, la tasa de descuento es determinada por el ratio de la tasa de interés real a la tasa de crecimiento económico.. De acuerdo con la TFNP, la RPI es asumida por ser una condición de equilibrio, y la trayectoria futura de los ingresos y los gastos primarios se decide exógenamente por la autoridad fiscal. Por lo tanto, dada una tasa de descuento, si el valor descontado de los 16.

(17) superávit primario es inferior a un nivel pre determinado de deuda nominal (ambos como porcentaje del PIB nominal), el nivel de precios tiene que "saltar" para igualar a la condición RPI: es decir, el nivel de precios se convierte en la variable de ajuste exclusiva para mantener esa condición.. Con el fin de ser más explícito acerca de cómo el nivel de precios se ve afectada por las acciones fiscales, Woodford (1995) sugiere considerar primero un shock positivo y exógeno de los precios que reduzca el valor real de los pasivos del gobierno y conduzca a una reducción paralela en el valor real de las carteras privadas invertidas en valores del gobierno. El menor valor real de los activos privados genera un efecto riqueza negativo, que se refleja finalmente en una menor demanda de bienes, de acuerdo con la TFNP, las expectativas de los agentes sobre la sostenibilidad de la política fiscal podría producir un efecto riqueza similar.. Si el mercado tiene una percepción negativa de la sostenibilidad de las finanzas públicas, es decir, si el valor descontado de los superávits primarios del gobierno no cubre el valor nominal de sus pasivos, se le pedirá un aumento en el nivel de precios lo suficientemente necesaria para restablecer el equilibrio RPI. El nivel de precios más alto reduce el valor real de las carteras privadas, generando así el efecto riqueza antes mencionado. Cuanto mayor sea la responsabilidad del gobierno nominal (la deuda nominal), mayor será el ajuste necesario en el nivel de precios. Por lo tanto, la TFNP también se conoce como la teoría cuantitativa de la deuda pública.. 17.

(18) Marco Conceptual Las siguientes definiciones fueron obtenidas del portal del Ministerio de Economía y Finanzas:. -. Gasto Público.- Se clasifican en gastos no financieros los gastos corrientes no financieros y los de capital. Los gastos corrientes no financieros corresponden a egresos de naturaleza periódica destinados a la adquisición y contratación de bienes y servicios, la planilla de remuneraciones y pensiones a cargo del gobierno central así como a la transferencia de recursos a otras entidades del sector público y/o al sector privado. Los gastos de capital corresponden tanto a la adquisición de activos no financieros de duración mayor a un año. Los gastos financieros muestran el costo financiero de la deuda pública, en el cual se incluyen los intereses por deuda interna y externa.. -. Ingresos Públicos.- Los ingresos del gobierno central se clasifican en ingresos corrientes y de capital. Los ingresos corrientes se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios consideran al monto de impuestos pagados por los contribuyentes al gobierno central. Los ingresos no tributarios están constituidos por recursos directamente recaudados (tasas por servicios) de los diferentes pliegos presupuestales, intereses por depósitos bancarios, canon y regalías petroleras, regalías mineras, transferencias de utilidades de empresas estatales, etc. Los ingresos de capital incluyen recursos provenientes de la venta de activos, donaciones y transferencias para propósitos de su utilización para gasto de capital.. -. Resultado Económico.- Es la diferencia entre el total de ingresos que recauda el Gobierno (corrientes y de capital) y los gastos (corrientes y de capital). El Resultado Económico es llamado déficit fiscal cuando es negativo y superávit fiscal si es positivo.. 18.

(19) -. Inflación.- Es el aumento generalizado de los precios, pero esto es relativo ya que constantemente hay aumento de los precios. Para los economistas la inflación, es el aumento progresivo, constante generalizado de los precios teniendo como base el aumento anterior. Un aumento genera otro aumento esto es lo que se denomina "la espiral inflacionaria". El concepto de inflación es de difícil interpretación como un síntoma del estado de deterioro de la economía del país, de una mala política económica, del desbarajuste económico del país.. 1.7.. Hipótesis Dada la literatura revisada para el presente trabajo, se ha llegado a la siguiente hipótesis de investigación:. El déficit fiscal tuvo una influencia positiva en la evolución de la inflación en el Perú, cuyo grado de influencia ha dependido de la forma en que ha sido financiado dicho déficit. 1.8.. Alcances y Limitaciones El propósito del presente trabajo es analizar el impacto del déficit fiscal en la evolución de la inflación desde 1980 hasta 2010, para lo cual se ha realizado un recuento de los principales indicadores del sector público y su relación con la inflación, principalmente por la forma en que fue financiado dicho gasto público. Por otro lado se ha realizado un modelo econométrico. para. tener. una. relación. exacta. de. tal. impacto,. concluyendo con ello que el déficit fiscal ha influido de manera positiva en la evolución de la inflación. Sin embargo el tópico abordado no ha sido tratado en toda su extensión y profundidad, debido a una serie de factores que han impedido el desarrollo pleno del presente trabajo, tales como la carencia de información para algunas variables como los agregados monetarios. 19.

(20) desde 1980 y de manera trimestral que hubiesen enriquecido el trabajo, que sumado a la información trimestral de la inflación y del déficit fiscal hubiésemos aplicado la metodología de cointegración que es muy aplicado en este tipo de trabajos en la mayoría de trabajos analizados para la realización del presente.. 20.

(21) II. DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN. 21.

(22) 2.1. Tipo de Diseño. La investigación es de carácter no experimental, longitudinal y descriptivo. Es no experimental, dado que la observación de las variables, que comprende el fenómeno, son analizadas en su contexto real, no se puede en este caso realizar experimentos sobre dichas variables bajo estudio. Es longitudinal pues se analiza el comportamiento de las variables económicas y financieras durante un período de tiempo. Es descriptiva porque interpreta las relaciones que se presentan entre las variables estudiadas.. 2.2. Material y Métodos 2.2.1.. Población y Muestra La población y muestra de nuestra investigación está dada por el conjunto de datos del Déficit Fiscal e Inflación durante el período que va desde 1980 hasta 2010. Publicadas en las series estadísticas del Banco Central de Reserva del Perú.. 2.2.2.. Métodos y Técnicas Cualitativo-Cuantitativo Este método representa el más alto grado de integración o combinación entre los enfoques cualitativo y cuantitativo. Ambos se entremezclan o combinan en todo el proceso de investigación o al menos, en la mayoría de sus etapas. La investigación oscila entre los esquemas de pensamiento inductivo y deductivo.. 22.

(23) El método analítico – sintético, para descomponer las variables y con ello entender la evolución de la economía y sus principales causas que generó coyunturas favorables y desfavorables.. 2.2.3.. Técnicas e Instrumentos de recolección de información Para obtener la información o datos de las variables analizadas, se ha utilizado la técnica de instrumentos de recolección de datos de fuente secundaria y del análisis documental (memorias y libros).. 2.2.4.. Fuentes de Información Se ha utilizado como fuentes de información: las estadísticas publicadas por el Banco Central de Reserva del Perú, asimismo, libros. y. revistas. especializadas,. informes,. anuarios,. investigaciones y otros documentos relacionados con el déficit fiscal e inflación en el Perú. 2.2.5.. Estrategia Metodológica El estudio inicia con un análisis de los antecedentes del déficit fiscal y su impacto en la inflación a nivel internacional con la revisión de estudios previos realizados en la materia. Posteriormente se ha realizado un análisis cuantitativo de las principales variables (indicadores) que inciden en el déficit fiscal tanto del sector público no financiero como del gobierno central, así como de la inflación. Finalmente se presentó un modelo econométrico para medir el impacto del déficit fiscal en la inflación, lo que nos permitió conocer el grado de dependencia - en todo el periodo de estudio del déficit fiscal sobre la inflación en el Perú.. 23.

(24) III.. RESULTADOS Y DISCUSIÓN. 24.

(25) 3.1. ANÁLISIS DE LOS PRINCIPALES INDICADORES DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO Y DE LA INFLACIÓN.. La economía peruana durante las décadas de 1980 y 1990 se ha caracterizado por períodos alternados de crecimiento no sostenible, crisis de balanza de pagos y programas de ajuste y en la última década se ha caracterizado por un crecimiento sostenido, buen manejo de las finanzas públicas, etc.. 3.1.1.. Sector Público No Financiero. El objetivo de esta sección es analizar la evolución y estructura del gasto público en el Perú. Esto lo haremos a través de una revisión estadística a nivel agregado de las cuentas de gasto del Sector Público No Financiero (SPNF), y luego específicamente de los gastos del gobierno central. El periodo de análisis es 1980 – 2010.. 1980 – 1985 Este periodo es reconocido como aquel que encierra una de las mayores crisis fiscales presentada a lo largo de la historia peruana, pues en 1983 el déficit del sector público no financiero llegó a ser 11.3% (ver gráfico Nº 01) medido como porcentaje del PBI, mientras que el déficit del gobierno central fue de 8.5%.. 25.

(26) Gráfico Nº 01. 12.00. Resultado Económico del Sector Público No Financiero 1980 - 1985 (% PIB) 11.30. 10.00. 8.71. 7.98. 7.60. 8.00 6.00. 4.53 3.55. 4.00 2.00 0.00 1980. 1981. 1982. 1983. 1984. 1985. Fuente: BCRP / Elaboración: Propia. Dicho comportamiento estuvo influenciado por condiciones adversas en el entorno económico - financiero, entre ellas figuran: la fuerte caída del PBI en 1983(9.3%), cierre del financiamiento externo a consecuencia de la primera crisis mexicana de la deuda, elevados niveles de la tasa de interés internacional (LIBOR), que en promedio resultaron superiores a años. anteriores,. y. presencia. de. fenómenos. climatológicos. que. ocasionaron desastres naturales. Esta etapa puede dividirse en dos sub-períodos: el de expansión (19801983) y posterior ajuste (1984-1985). El sub-período de expansión estuvo marcado por un crecimiento de la inversión pública y de los intereses de la deuda externa y en la parte final del sub- período (1983) por una abrupta caída de los ingresos tributarios. El crecimiento de la inversión pública se debió a la voluntad política del gobierno de aumentar los gastos, con especial énfasis en grandes proyectos de irrigación y construcción de carreteras. También fue relevante, durante los primeros cuatro años del período, la expansión de los gastos en defensa, debido a los problemas de narcotráfico y terrorismo que empezaban a surgir. De otro lado, la expansión del gasto estuvo vinculada al crecimiento de los intereses de la deuda externa,. 26.

(27) como resultado del crecimiento de los niveles de endeudamiento durante la década pasada y de las altas tasas de interés internacionales (ver gráfico Nº 02). Gráfico Nº02. 12.00. Inversión Pública del Sector Público No Financiero 1980 - 1985 (% PIB) 9.83. 10.00 8.00. 9.57. 8.58. 8.80. 6.97. 6.94. 6.00 4.00 2.00 0.00 1980. 1981. 1982. 1983. 1984. 1985. Fuente: BCRP / Elaboración: Propia. A partir de 1983, la crisis fiscal y de balanza de pagos provocó que se inicie el incumplimiento de las obligaciones con los acreedores externos. Asimismo, el gobierno encuentra otra forma de financiar el déficit sin recurrir al financiamiento del Banco Central, a través de la utilización de los fondos de la Seguridad Social y del no pago de los aportes del gobierno que le correspondían como empleador. El ajuste se caracterizó por una contracción de los gastos corrientes no financieros (ver gráfico Nº 03) y de capital y por una recuperación de los ingresos tributarios a los niveles previos a su abrupta caída (ver gráfico Nº 04). Sin embargo, esta recuperación no tuvo sus bases, en la mejoría de los impuestos a la renta y al consumo general de bienes, sino que se sostuvo en el crecimiento significativo de los impuestos a los combustibles. Como consecuencia de ello, la participación de los impuestos a los combustibles en la recaudación total aumentó de 5.7% a 27.9% (ver cuadro Nº 01).. 27.

(28) Gráfico Nº 03. 20.00. Gasto No Financiero del Sector Público No Financiero 1980 - 1985 (% PIB) 18.68 17.98. 17.04. 17.18. 16.26. 15.09. 15.00 10.00 5.00 0.00 1980. 1981. 1982. 1983. 1984. 1985. Fuente: BCRP / Elaboración: Propia. Gráfico Nº 04. 20.00. Ingresos Tributarios del Sector Público No Financiero 1980 - 1985 (% PIB) 18.16 15.38. 14.97. 14.89. 15.00. 11.90. 12.95. 10.00 5.00 0.00 1980. 1981. 1982. 1983. 1984. 1985. Fuente: BCRP / Elaboración: Propia. 28.

(29) Cuadro Nº 01 Ingresos Corrientes del Gobierno Central1980 - 1985 (% del Total) 1980 1981 1982 1983 1984 1985 I. INGRESOS TRIBUTARIOS 90.57 88.53 88.30 86.74 81.28 86.81 1. Impuestos a los ingresos 28.68 19.41 18.85 16.75 14.53 11.96 2. Impuestos al patrimonio 3.18 3.91 3.77 3.48 2.87 2.30 3. Impuestos a las exportaciones 11.84 7.43 4.67 2.53 0.83 1.99 4. Impuestos a las importaciones 15.21 20.56 18.65 18.43 18.17 19.34 5. Impuesto general a las ventas (IGV) 27.05 29.53 30.11 29.03 21.10 17.73 - Interno 18.29 17.62 16.49 17.55 12.17 9.32 - Importaciones 8.76 11.92 13.62 11.48 8.94 8.42 6. Impuesto selectivo al consumo (ISC) 8.57 9.48 15.04 19.90 24.12 36.02 - Combustibles 5.77 6.66 8.36 12.00 15.43 27.97 - Otros 2.79 2.82 6.67 7.90 8.68 8.05 7. Otros ingresos tributarios 3.85 4.48 4.04 4.00 6.40 4.79 8. Documentos valorados 7.80 6.28 6.83 7.38 6.74 7.32 II. INGRESOS NO TRIBUTARIOS 9.43 11.47 11.70 13.26 18.72 13.19 III. TOTAL (I+ II) 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 Fuente: BCRP. 1985 – 1991 Hacia mediados de la década del ochenta, en el primer gobierno de Alan García, sobre la base de una concepción económica heterodoxa, implementó un conjunto de políticas expansivas, tanto en el plano fiscal como en el plano monetario. Esta política, de carácter populista, tuvo inicialmente (durante los dos primeros años de gestión) resultados favorables sobre el PBI1. Sin embargo, estas medidas implicaban el financiamiento monetario del déficit (medido por el crecimiento de la emisión primaria que pasó de S/. 37 mil millones en 1986 a 78.7 en 1987 y a 423.8 en 1988). Alan García se embarca en una política de ruptura con la comunidad financiera internacional al declarar la moratoria oficial de la deuda externa limitándose el servicio de la misma al 10% de las exportaciones, trayendo consigo el corte del crédito al país (el de la banca comercial se reduce a 1. El PIB creció 12.1% en 1986 y 7.7% en 1987.. 29.

(30) cero. y. el. de. proveedores. y. organismos. internacionales. cae. drásticamente).Esta Esta disminución en el pago de la deuda externa, trajo consigo una notable acumulación de atrasos en el pago a los principales acreedores tanto oficiales como privados. Según Paredes edes & Sachs (1991) la deuda externa peruana creció en el período 1985-1989 1985 1989 a una tasa promedio anual de 6.8% por la capitalización de los atrasos y no por nuevos préstamos. La a pérdida progresiva de reservas; es decir, las Reservas Internacionales I Netas, que tenían un nivel de 1,493 millones de dólares en 1985, llega a ser negativa en -352 352 millones de dólares en 1988 (ver gráfico Nº 05). 05) Gráfico Nº 05 Reservas Internacionales Netas (Millones de US$) 2,000 1,493. 1,480 1,500. 1,304 1,125. 1,000. 793. 914. 889. 958 531 357. 500 43 0. 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 -500. -352. Fuente: BCRP / Elaboración: Propia. En cuanto to a las políticas económicas; se tiene una política de expansión del gasto público y de relajamiento de la política monetaria lo que trae consigo una hiperinflación y la escasez de productos, con las colas para comprar algunos productos, se hicieron cosa de todos los días. Por un lado, la emisión primaria promedio anual pasa de una variación porcentual anual de solo 17.1% en 1982 a un incremento de 530.6% en 19852, y si bien bajo hasta un nivel de 69.9% en 1987, se desboco a una variación 2. En 1985 la emisión primaria creció 530.5% (tasa muy superior a la tasa de inflación de ese año, de 158.3%) por efecto de la conversión forzosa a moneda nacional de todas las cuentas en moneda extranjera. Para facilitar este proceso, el Banco Central debió aumentar fuertemente la cantidad de circulante que se dio a cambio de los dólares.. 30.

(31) porcentual anual de 438.2% en 1988 y una de 5,214.0% en el año 1990. Este financiamiento monetario del déficit contribuyó a un continuo aumento de los precios, pasando de una inflación de dos dígitos en 1986 (62.9%) a una inflación de tres dígitos en 1987 (114.5%) y a una evidente inestabilidad monetaria en 1989 con niveles de inflación superiores a 2000%. Este proceso de alta inflación generó presiones recesivas en la economía peruana, a tal grado que el PBI real se deterioró considerablemente. La inflación a inicios de la década de los 90´ superó el 7000% (ver cuadro Nº 02). Es importante señalar que los intentos de frenar la inflación mediante retrasos en el precio de los servicios públicos aumentaron el déficit fiscal. Ante la incapacidad para aumentar la base imponible y falta de voluntad para reducir el gasto público, en un contexto de total restricción para acceder al crédito externo, el gobierno prefirió recurrir al financiamiento interno del BCRP para solventar el déficit fiscal (Pasco Font, 2000). Cuadro Nº 02 Inflación 1980 - 1991 (Var. %) Años. 1980. 1981. 1982. 1983. 1984. 1985. 1986. 1987. 1988. 1989. 1990. 1991. Inflación. 60.8. 72.7. 72.9. 125.1. 111.5. 158.3. 62.9. 114.5. 1722.3. 2775.0. 7649.6. 139.2. Fuente: BCRP. El déficit fiscal del sector público no financiero medio como porcentaje del PIB crece rápidamente desde 3.6% en 1985 a 7.4% en 1986, un 10% en 1987, alcanzando su valor máximo en 1988 (11.8%) y finalmente un 10.9% en 1989 (ver gráfico Nº 06), esto se debió al elevado nivel de desahorro en cuenta corriente (7.3%) (ver gráfico Nº 07), mientras que el desahorro en cuenta corriente del gobierno central fue 3.8% alcanzando su máximo en el 1989 (6.6%). Por otro lado la actividad terrorista iniciada en 1980 no es combatida propiamente de tal manera que esta lleva a jaquear la estructura misma del Estado.. 31.

(32) Gráfico Nº 06. 14.00. Resultado Económico del Sector Público No Financiero 1986 - 1991 (% PIB) 11.77. 12.00. 10.03. 10.94. 10.00 8.00. 8.73 7.42. 6.00 2.87. 4.00 2.00 0.00 1986. 1987. 1988. 1989. 1990. 1991. Fuente: BCRP / Elaboración: Propia. Gráfico Nº 07. 2.00 1.00 0.00 -1.00 -2.00 -3.00 -4.00 -5.00 -6.00 -7.00 -8.00. Ahorro en Cuenta Corriente del Sector Público No Financiero 1986 - 1991 (% PIB) 0.70. 1986 -1.40. 1987. 1988. 1989. -4.97. 1990. 1991. -5.51 -7.26. -6.81. Fuente: BCRP / Elaboración: Propia. Este ciclo también puede dividirse en dos sub-períodos: el de expansión (1986-1988)y posterior ajuste (1989-1991). El sub-período de expansión estuvo marcado por una continua disminución de los ingresos tributarios, en tal sentido la estructura tributaria existente no contenía mecanismos de indexación de la deuda tributaria, por lo que el efecto Olivera- Tanzi3 explicaba parte de la 3. La inflación también afecta el valor real de la recaudación tributaria cuando hay rezagos significativos en la recolección de impuestos. El problema es que la obligación se define en una determinada fecha, pero el. 32.

(33) dramática caída en la recaudación. La proliferación de exoneraciones y beneficios tributarios desarticularon totalmente el sistema tributario. Los ingresos corrientes del gobierno central disminuyeron, en 1989, a 8.7% del PBI, el nivel más bajo en términos anuales (ver gráfico Nº 08), lo que obligó a una contracción del gasto corriente y de capital, marcando el inicio del sub-período de ajuste (ver cuadro Nº 03). Gráfico Nº 08. 16.0. Ingresos Tributarios y Corrientes del Gobierno Central (% PIB) 15.0. 14.0. 13.3. Ingresos Tributarios 11.4 10.3. 12.0. Ingresos Corrientes. 11.9 10.4. 10.0 8.1. 8.0. 11.7 10.9. 12.1 11.2. 1990. 1991. 8.7. 6.0 4.0 2.0 0.0 1986. 1987. 1988. 1989. Fuente: BCRP / Elaboración: Propia. pago se hace después. Es decir, cuando no existe un mecanismo que conserve el valor real de la obligación tributaria durante el rezago. En consecuencia, un aumento de la tasa de inflación durante este periodo reduce el valor real de la recaudación tributaria. Este fenómeno se conoce como el efecto OliveraTanzi (en honor a sus descubridores Julio H. G. Olivera y Vito Tanzi) y puede convertirse en un círculo vicioso. El aumento del déficit fiscal provoca un alza en la inflación, la que a su vez reduce el valor de la recaudación tributaria; la reducción de esta última aumenta el déficit fiscal, y así sucesivamente.. 33.

(34) Cuadro Nº 03 Gastos No Financieros del Gobierno Central (% PIB) 1986 1987 1988 1989 I. GASTOS NO FINANCIEROS 16.6 16.1 12.4 13.1 1. CORRIENTES 13.0 13.2 10.2 10.2 a. Remuneraciones 6.6 7.1 5.2 5.2 b. Bienes y servicios 3.1 2.5 1.8 1.6 c. Transferencias 3.4 3.6 3.2 3.3 2. GASTOS DE CAPITAL 3.6 3.0 2.2 2.9 a. FBK 3.1 2.4 1.7 2.2 b. Otros 0.5 0.6 0.5 0.7 II. INTERESES 4.3 4.1 5.5 5.1 1. Deuda interna 0.7 1.1 1.0 0.6 2. Deuda externa 3.6 3.0 4.5 4.5 III. TOTAL (I+II) 20.9 20.3 17.9 18.2 Fuente: BCRP. 1990 12.0 10.3 3.7 2.4 4.1 1.8 1.7 0.1 7.7 1.4 6.2 19.7. 1991 10.8 8.9 3.4 2.1 3.4 2.0 1.9 0.1 4.0 0.3 3.6 14.8. En 1990 el Perú atravesaba una de las etapas más críticas en su historia. La economía estaba en una profunda recesión y se tenía una inflación desbocada. El Perú se había aislado completamente de la comunidad financiera internacional, con un default en el pago de sus obligaciones externas y con el acceso al crédito restringido. En medio de ello se estaba en una situación de casi guerra interna, con el terrorismo azotando al país. La presencia del Estado en muchos lugares del país era mínima o inexistente. En ese sentido, el presidente de ese entonces Alberto Fujimori, realizo un ajuste denominado programa de estabilización, siendo este el siguiente respecto a las políticas monetaria y fiscal: - Política Monetaria. la política monetaria recobró su independencia del marco fiscal y se constituyó en la pieza clave de la lucha contra la inflación, mediante la restricción del financiamiento primario al sector público. Se utilizó la masa monetaria como el ancla nominal del programa mientras simultáneamente se unificaba el mercado cambiario y se dejaba flotar el tipo de cambio. A fines de 1990, el Banco Central. 34.

(35) diseñó un programa que consistía en la fijación mes a mes de tasas de expansión de la base monetaria, teniendo en consideración que se intervendría para evitar fluctuaciones en el tipo de cambio. Sin embargo, el Banco Central no pudo cumplir con su objetivo por la falta de liderazgo, poca experiencia en aplicar una política activa y descoordinaciones entre las políticas monetaria y fiscal. A partir de julio de 1991 hasta 1992 se aplicó una política monetaria que consistía en fijar metas decrecientes para la expansión de la base monetaria acompañadas de una política de incrementos también decrecientes en los precios públicos. De acuerdo con Terrones (1993) estas metas de crecimiento monetario fueron fijadas de una manera independiente de las necesidades financieras del Estado y de una manera consistente con la evolución decreciente de la inflación esperada. En mayo de 1992, se anunció un cambio en la política monetaria, introduciendo instrumentos para realizar operaciones de mercado abierto además de la emisión. La política monetaria consistió en comprar divisas para garantizar un piso para el tipo de cambio y esterilizar el exceso de emisión con obligaciones del Banco Central de Reserva en moneda nacional. A partir de 1993, la política monetaria se encuentra enmarcada dentro de la Constitución de 1993, donde se establece que el Banco Central de Reserva del Perú cuenta con autonomía dentro de su propia Nueva Ley Orgánica y que su finalidad es preservar la estabilidad monetaria. - Política Fiscal. Por el lado de los gastos se eliminaron todos los subsidios a los alimentos y se congelaron las remuneraciones al sector público. Asimismo, se creó un Comité de Caja Fiscal, encargado de programar la ejecución de gastos dependiendo de un estricto control de caja de acuerdo a la disponibilidad mensual de recursos tributarios evitando el financiamiento del déficit fiscal mediante emisión primaria del BCR. Por el lado de los ingresos se crearon una serie de impuestos como el impuesto a las exportaciones, contribuciones de emergencia, se eliminaron una serie de exoneraciones tributarias y aumentaron las tarifas de los bienes y servicios públicos.. 35.

(36) Estas reformas permitieron la recuperación de los ingresos tributarios, el mismo que dependía de impuestos extraordinarios y de una débil base tributaria, que fue complementado a inicios de 1991 por una reforma tributaria de carácter permanente, que eliminó una serie de impuestos de poca recaudación y exoneraciones tributarias, simplificó el sistema, eliminando exoneraciones y deducciones e inició un programa de fortalecimiento institucional de la administración tributaria. Por su parte, ante la ineficiente función de las empresas públicas y al amparo de la reforma emprendida, se inició el proceso de la recuperación real de los principales precios y tarifas públicas, eliminando de esta manera los déficit de algunas empresas estatales para luego emprender la eliminación de los monopolios estatales por medio del programa de privatizaciones. Las características de este periodo representaron un importante cambio frente a la etapa anterior, en la que los gastos realizados por el sector público explicaron fuertemente la evolución de las cuentas fiscales, mientras que durante todo este período fueron los ingresos aquellos mayormente relacionados con el desequilibrio fiscal, pues tanto el gasto en inversión pública como el gasto en remuneraciones se tornó decreciente. En base a los resultados obtenidos en el primer gobierno de Alan García, Novales (2006) afirma lo siguiente sobre los programas populistas que dieron en Latinoamérica: “El punto de partida en el programa populista es pensar que la política macroeconómica puede conseguir impulsar el crecimiento y, además, de forma simultánea, mejorar la distribución de la renta.. Sus. presupuestos. teóricos. fundamentales. son:. a). incomprensión del papel de los precios en el sistema económico, por lo que no se anticipan las consecuencias de una congelación administrativa de los precios; b) la consideración de que la inflación no es un fenómeno monetario, por lo que no hay una excesiva preocupación por el crecimiento de los agregados 36.

(37) monetarios; c) incapacidad y desinterés por controlar las finanzas públicas; d) la creencia de que el nivel de renta y de empleo puede aumentarse de forma sostenida mediante expansiones de la demanda, y e) una ingenua (o perversa) confianza en la capacidad de controlar procesos económicos complejos mediante medidas administrativas.” Por otro lado Dornbush y Edwards (1991), señalan que en las experiencias populistas pueden distinguirse tres fases, que describen referidas a las experiencias de Argentina bajo Isabel Perón y de Chile bajo Salvador Allende y de Perú bajo Alán García: Fase I: Control de precios. Crecimiento del salario real. Expansión monetaria instrumentada mediante una política de dinero barato y subvenciones públicas a empresas financiadas con creación de dinero. Tipo de cambio fijo y apreciado. Control administrativo de las importaciones. El programa funciona en ésta época. Fuerte crecimiento impulsado por el crecimiento del consumo, no hay inflación. Elementos negativos de esta fase: escasa inversión productiva, escasez de importaciones y pérdida de reservas de divisas por déficit. comercial. y. salida. de. capitales. (nacionales. y. extranjeros).Argentina (1973-74), Chile (1971) y Perú (1986 y principios de 1987). Fase II: Empieza a aparecer la escasez en los mercados (por la congelación de precios, la escasa inversión productiva y el control de importaciones) y, con ellas, el mercado negro. Se trata de paliar esta situación mediante importaciones y permitiendo algunas elevaciones de precios, para estimular oferta y para aliviar las dificultades de las empresas. Esta acción supone la quiebra de la credibilidad del programa: se multiplican las 37.

(38) presiones para conseguir autorización para elevar los precios y se activa aún más el mercado negro, se producen acaparamientos ante la expectativa de aumentos de precios, con lo que desabastece aún más los mercados blancos. Aparecen las primeras tensiones inflacionistas (la cantidad de dinero en la fase 1 y principios de la fase 2 ha crecido mucho y la capacidad de compra había crecido en la fase 1). Los intentos de sostener a las empresas sin permitirles elevar sus precios han hecho crecer el déficit público que es financiado con creación de dinero. La producción nacional se resiente de forma significativa. Esta fase termina con una devaluación, ante la caída de las exportaciones y la pérdida casi total de reservas, y con una aceleración de la inflación. Argentina (1975), Chile (1972) y Perú (1987). Fase III Hiperinflación y escaseces generalizadas. Reducción de la renta nacional y de los salarios reales. Profunda crisis de balanza de pagos. Fuerte inestabilidad social y empobrecimiento de los asalariados. Necesidad de un plan de ajuste de gran dureza. Argentina (1976), Chile (1973) y Perú (1988). 1992 – 1996 Según Pasco Font (2000). “Las políticas de estabilización aplicadas a partir de agosto de 1990 tuvieron como objetivo la eliminación de la hiperinflación, sentar las bases para la reinserción del país en el sistema financiero internacional, restablecer el orden macroeconómico de manera sostenible y hacer frente a la crisis de balanza de pagos. En contra de lo que usualmente sucedió en otros procesos de estabilización económica en la región, en el Perú se optó por usar la masa monetaria como el ancla nominal del sistema para frenar la hiperinflación.” Y la política fiscal estuvo enfocada al pago de la deuda externa (Jiménez, 2001).. 38.

(39) En ese sentido, la principal característica de este periodo (1992 – 1996) es la estabilidad que presentan las variables fiscales y la recuperación de los ingresos del gobierno central hasta alcanzar niveles cercanos a los de la década del 70. Dos aspectos merecen ser destacados: el programa de privatizaciones y la reforma tributaria. Como lo afirmase Arnao (2010): “En los primeros años de los noventa, por su parte, la férrea disciplina fiscal se debió más a la incapacidad para obtener financiamiento interno y externo que a una voluntad política de cerrar los déficit. El gasto de capital fue influenciado por factores electorales y por la corrupción.” A partir de 1992 se inicia el proceso de privatizaciones. La creciente importancia de este proceso se evidencia al analizar el monto de transacción en relación al PBI, que ascendió de 0.15% en 1992 a 5.1% en 1994, decreciendo posteriormente llegando a 3.89% en 1996 (ver gráfico Nº 09). Por lo que al proceso de privatizaciones se le atribuye el éxito de la reforma tributaria en los primeros años de los noventa, permitiendo al gobierno un mayor margen de maniobra en la gestión pública, que se incrementó notablemente a mediados de esa década con los ingresos provenientes de dicha fuente.. 39.

(40) Gráfico Nº 09 Privatizaciones (Millones de S/.) 6 000. 5 279. 5 032 5 000 4 000 3 000. 2 151. 2 000 1 000 69. 300. 0 1992. 1993. 1994. 1995. 1996. Fuente: BCRP / Elaboración: Propia. En 1991 se inició la reforma tributaria que contempló principalmente la reestructuración institucional de SUNAT4 y en menor medida de las aduanas, y la reformulación del sistema tributario eliminando impuestos de poca recaudación y exoneraciones tributarias, ampliando la base tributaria y simplificando el sistema impositivo. Los dos pilares de la reforma tributaria peruana fueron el fortalecimiento institucional y la simplificación del sistema tributario. El primer punto se abordó a través de una renovación del personal de la SUNAT con mayor énfasis en la selección y capacitación del mismo, y en la implementación de nuevos sistemas de control y fiscalización, comprendiendo también el seguimiento sistemático de principales contribuyentes. Reforma tributaria que tuvo los siguientes resultados: •. La reconstrucción del sistema tributario, el cual había colapsado.. 4. Creada en mayo de 1988 mediante Ley Nº 24829 y el 17 de mayo de 1991 el Gobierno aprobó el Decreto Legislativo Nº 639, declarando en reorganización la SUNAT, norma que fue complementada con la aprobación del Decreto Legislativo Nº 673 que establece que el nuevo régimen laboral para los funcionarios y servidores de la SUNAT establecida por la Ley Nº 4916, modificatorias y conexas, permitiendo de esta manera pagar sueldos competitivos similares a los del sector privado; también se le otorgó la SUNAT el 2% de la recaudación de los tributos que administra, y tuvo capacidad para disponer de ellos oportunamente. En ese sentido, la autonomía en el manejo de los recursos financieros, ha sido un factor muy importante en el proceso de la reforma estructural.. 40.

(41) •. La construcción de una sólida institución de administración tributaria del gobierno(SUNAT). •. La ampliación de la base tributaria, como consecuencia de los importantes avances en el desarrollo de la conciencia tributaria a pesar que todavía no se ha incorporado segmentos importantes del sector informal.. •. Sostener la recaudación en dos impuestos de aplicación general, el Impuesto Generala las Ventas y el Impuesto a la Renta.. En este periodo, los niveles del déficit, oscilan entre 3.9% y 1.08% como porcentaje del PBI, lo cual muestra una importante recuperación de las finanzas públicas en relación al déficit promedio del período anterior (ver gráfico Nº 10). Gráfico Nº 10. 4.50 4.00 3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 0.00. Resultado Económico del Sector Público No Financiero 1992 - 1996 (% PIB) 3.90 3.08. 3.22 2.80. 1.08. 1992. 1993. 1994. 1995. 1996. Fuente: BCRP / Elaboración: Propia. Como consecuencia de la reinserción en el sistema financiero internacional y de la conformación de un Comité de Caja del gobierno central que tiene como principio de que sólo se gasta lo que se recauda, los niveles de financiamiento externo se recuperaron (ver gráfico Nº 11), mientras que el financiamiento interno se tornó negativo (ver gráfico Nº 12).. 41.

(42) Gráfico Nº 11 Financiamiento Externo 1980 - 1996 (% PIB) 6.8. 6.4. 6.3. 5.7 5.5. 5.0 4.2. 5.6 4.2. 3.6. 3.2 3.0. 1.9 2.0. 2.4 2.5. 1996. 1995. 1994. 1993. 1992. 1991. 1990. 1989. 1988. 1987. 1986. 1985. 1984. 1983. 1982. 1981. 0.8. 1980. 8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0. Fuente: BCRP / Elaboración: Propia. Gráfico Nº 12 Financiamiento Interno 1980 - 1996 (% PIB) 8.0. 6.5 6.7. 6.0. 4.0. 5.4. 4.9. 6.0. 3.3. 2.6. 2.5. 1.9. 1.9. 2.0. 0.5. 0.0 -2.0 -1.9. -4.0. -0.4. -1.3. -1.1 -3.6. -6.0. 1996. 1995. 1994. 1993. 1992. 1991. 1990. 1989. 1988. 1987. 1986. 1985. 1984. 1983. 1982. 1981. 1980. -4.7. Fuente: BCRP / Elaboración: Propia. Periodo 1997 – 2001 En la segunda mitad de la década del 90´, segundo gobierno de Alberto Fujimori, se mantuvieron las políticas implementadas en su primer gobierno, lo que permitió tener una economía estable hasta el año 19975 y que se vio afectada por un conjunto de shocks tanto internos como externos que escaparon del accionar de Estado, siendo la crisis asiática 5. Después de haber alcanzada en 1994 un crecimiento del PIB de 12.8%, la tasa más alta de crecimiento del PIB de los últimos 30 años.. 42.

(43) (julio de 1997) la que dio inicio a un proceso recesivo que se agravó después con el fenómeno el niño (1997, 1998), la crisis rusa (septiembre de 1998), que de una u otra manera afectaron el desenvolvimiento normal de la economía. Mostrando con ello nuevamente tasas crecientes del déficit fiscal del sector público no financiero - después de haber obtenido un superávit fiscal en 1997 (0.1%) -, alcanzando un máximo en el año 1998 (3.24 % del PIB), explicado por la disminución de la demanda interna, la caída de los ingresos tributarios y el incremento de los gastos públicos no financieros6. Tal como lo afirma Jiménez (2002). “El año 1999 fue el primer año de la década en el que se registró un déficit primario de 1.0% y un déficit global de 3.1%. Los gastos crecieron en 7.1%, mientras cayeron los ingresos en 5.2% y el PBI no primario en 1.6%. Después, durante los años 2000 y el actual 2001, la política fiscal recobró su carácter pro cíclico, pero esta vez en términos legales. Recuérdese que a fines del año 1999 se promulgó la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal aparentemente con el propósito de evitar o limitar la adopción de políticas fiscales contra cíclicas.” En 1999, luego de desencadenada la crisis internacional, se dicta una ley de Prudencia y Transparencia Fiscal (Ley No. 27245) que establece los “lineamientos para una mejor gestión de las finanzas públicas” y crea un Fondo de Estabilización Fiscal, “con el fin de contribuirá la estabilidad económica” requisito esencial, dice, para el logro del crecimiento económico sostenible. Como principio general, la ley se plantea “asegurar el equilibrio o superávit fiscal en el mediano plazo, acumulando superávit fiscales en los períodos favorables y permitiendo únicamente déficit fiscales moderados y no recurrentes en períodos de menor crecimiento”. Supuestamente en virtud de este principio general y el objetivo de estabilidad económica, la ley dispone, como expresión de la prudencia fiscal, una regla numérica 6. En el primer semestre el déficit económico aumentó con respecto a períodos análogos del año anterior, en concordancia con una posición expansiva asociada al ciclo electoral; en el segundo semestre se inició un ajuste en el gasto público con la finalidad de evitar una ampliación mayor del déficit fiscal. Sin embargo, no se logró cumplir con el límite de 2,0 por ciento del PBI de déficit económico establecido en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal.. 43.

(44) según la cual “el déficit fiscal anual del Sector Público Consolidado no podrá ser mayor al 1% del PBI. Gráfico Nº 13 Resultado Económico del Sector Público No Financiero 1997 - 2001 (% PIB) 3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 0.00 -0.50. 3.22. 3.24 2.67. 0.98 -0.06 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. Fuente: BCRP / Elaboración: Propia. Tras alcanzar un superávit fiscal en 1997, en 1998 el resultado fiscal pasó nuevamente a ser deficitario y (ver gráfico Nº 13), a partir del año 1999, la situación se agravó principalmente por la caída de los ingresos públicos (de 14% a 12% del PBI) (ver gráfico Nº 14). Según Rozenberg (2000): “al final de 1998, las finanzas públicas también fueron afectadas por la recesión interna y la baja en los términos de intercambio, lo que recortó los ingresos tributarios del gobierno central de 14,1% a 13,8% por ciento del PBI durante dicho año. Lamentablemente, la inercia del ministro de Economía y Finanzas de entonces, Jorge Baca Campodónico, y de su equipo económico, durante el segundo semestre de 1998, generó mucha incertidumbre y desconfianza entre los empresarios, inversionistas y consumidores en general. Ya que estas autoridades, al principio, ignoraron y, luego, subestimaron la importancia y transcendencia de la Crisis y de sus efectos en la economía interna. No reaccionaron. oportunamente. con. las. medidas. macroeconómicas. anticíclicas necesarias para paliar los efectos negativos del choque externo, y de las secuelas del Fenómeno del Niño, en la actividad económica interna. Ni generaron la liquidez necesaria para remediar de. 44.

(45) inmediato el rompimiento en la cadena de pagos, que se venía dando, desde entonces, entre las empresas afectadas por la falta de liquidez de los bancos locales.” Gráfico Nº 14 Ingresos Tributarios y Corrientes del Gobierno Central (% PIB) 18.00 16.00 14.00 12.00 10.00 8.00 6.00 4.00 2.00 0.00. 15.95 14.16. 1997. Ingresos Tributarios Ingresos Corrientes 15.75 14.96 14.61 14.11 13.92 12.65 12.31 12.25. 1998. 1999. 2000. 2001. Fuente: BCRP / Elaboración: Propia. Gráfico Nº 15 Gasto No Financiero del Sector Público No Financiero (% PIB) 16.20 16.00 15.80. 15.96 15.77. 15.60 15.40 15.20 15.00 14.80. 15.33 15.10. 15.10. 14.60 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. Fuente: BCRP / Elaboración: Propia. La crisis trajo como consecuencia la caída de los ingresos corrientes, obligó a una contracción de los gastos de capital desde el segundo semestre del año 2000, alcanzando en el 2001 el 2.2% del PBI (ver cuadro Nº 04). El menor dinamismo en la inversión del gobierno central. 45.

(46) fue reflejo de las medidas de ajuste y austeridad fiscal iniciadas en el año 2000. Según Jiménez (2000), “la caída de la producción urbana contrae los ingresos tributarios y, dada la política fiscal pro cíclica, los gastos no financieros del gobierno y, en particular, la inversión pública, disminuyen para mantener la meta de déficit global.” Cuadro Nº 04 Gastos No Financieros del Gobierno Central (% PIB) 1997 1998 1999 2000 I. GASTOS NO FINANCIEROS 15.1 15.3 16.0 15.8 1. CORRIENTES 11.4 11.9 12.6 12.9 a. Remuneraciones 4.1 4.2 4.5 4.4 b. Bienes y servicios 3.4 3.6 3.5 3.8 c. Transferencias 4.0 4.1 4.6 4.7 2. GASTOS DE CAPITAL 3.7 3.4 3.4 2.8 a. FBK 2.8 3.0 3.2 2.6 b. Otros 0.9 0.4 0.1 0.3 II. INTERESES 1.8 1.9 2.1 2.2 1. Deuda interna 0.1 0.1 0.1 0.3 2. Deuda externa 1.7 1.8 2.0 1.9 III. TOTAL (I+II) 16.9 17.2 18.1 18.0 Fuente: BCRP. 2001 15.1 12.9 4.3 3.9 4.6 2.2 1.9 0.3 2.1 0.2 1.9 17.3. El Gobierno de Transición del Dr. Paniagua, en el primer semestre de 2001, puso en marcha un severo ajuste fiscal. Dada la rigidez de los gastos corrientes y la no aplicación de medidas que eleven la presión tributaria7, todo el peso del ajuste recayó en la inversión pública, la cual cayó a 4% del PIB en el 2001 y a 3% en el 2001 (ver gráfico Nº 16). Medidas que redujeron el déficit a 2.6% del PIB en el 2001 (0,7% del PBI durante el primer semestre del año 2001, comparado con el 2,4% obtenido en similar período del año 2000.). 7. A pesar que mediante la Ley Nº 27434 en marzo de 2001, el Congreso de la República otorgó facultades al Gobierno de Transición para legislar en materia tributaria con el fin de modificar, total o parcialmente, las exoneraciones de impuestos y cualquier otro beneficio o tratamiento tributario especial, no se llevaron a cabo ninguna modificación a dichas exoneraciones.. 46.

(47) Gráfico Nº 16 Inversión Pública del Sector Público No Financiero (% PIB) 6.00 5.00. 4.42. 4.53. 4.84 3.95. 4.00 3.08 3.00 2.00 1.00 0.00 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. Fuente: BCRP / Elaboración: Propia. Periodo 2002 – 2006 El gobierno de Toledo aplicó una política fiscal expansiva, pero manteniendo la disciplina fiscal, en línea con el principio establecido en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) de asegurar el equilibrio o superávit fiscal en el mediano plazo, acumulando superávit fiscales en los períodos favorables y permitiendo, únicamente, déficit fiscales moderados y no recurrentes en períodos de menor crecimiento, con el objetivo de mantener la estabilidad económica, condición esencial para alcanzar el crecimiento económico y el bienestar social. Durante el periodo 2002-2006 el déficit del Sector Público no Financiero (SPNF) presentó una tendencia decreciente en su trayectoria pasando de 2,2% en el 2001 a 0,4% en el 2005. Y la obtención de un superávit en el 2006 equivalente a 2.3% del PBI. Ello fue compatible con el objetivo básico de la política fiscal que es la reducción en el mediano plazo del déficit económico del Sector Público No Financiero (ver gráfico Nº 17).. 47.

(48) Gráfico Nº 17 Resultado Económico del Sector Público No Financiero 2002 - 2006 (% PIB) 3.00 2.20 2.00. 1.68 1.06. 1.00. 0.38. 0.00 -1.00. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. -2.00 -3.00. -2.32. Fuente: BCRP / Elaboración: Propia. La reducción del déficit fiscal estuvo sustentado por el crecimiento de los ingresos tributarios que pasaron de 12% del PBI en el 2002 a 15% en el año 2006 (ver gráfico Nº 18) y por el congelamiento de los gastos no financieros que permanecieron en un nivel promedio de 14.5% del PBI durante el periodo 2002 – 2006. Los ingresos del Gobierno Central se incrementaron como producto de la evolución favorable de la actividad económica8 y de las medidas de política tributaria9 y administración tributaria10 adoptadas por el MEF y la SUNAT. Con el objetivo de aumentar la recaudación tributaria se implementó medidas para ampliar la base tributaria, reducir la evasión tributaria e incrementar la recuperación de la deuda tributaria, entre otros.. 8. Entre 2002 – 2006, la tasa de crecimiento promedio anual del PBI fue de 6.8%. La tasa del IGV (incluyendo el IPM) se elevó de 18 % a 19 % en 2003 y el Impuesto a la Renta de 27% a 30% en 2004, y la eliminación de otros impuestos como el Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES) en diciembre del 2004. 10 Constituido por los sistemas de detracciones, retenciones y percepciones. 9. 48.

(49) Gráfico Nº 18 Ingresos Tributarios y Corrientes del Gobierno Central (% PIB) 20.0 18.0 16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0. Ingresos Tributarios. Ingresos Corrientes 17.5. 12.1. 2002. 14.8. 14.8. 14.4 12.9. 2003. 15.7. 13.1. 2004. 15.2. 13.6. 2005. 2006. Fuente: BCRP / Elaboración: Propia. En el lado de los gastos, lo que más salta a la vista es que, entre 2001 y 2005, la participación del gasto corriente dentro del gasto no financiero se elevó de 85.2 % a 87.3%, y para el año 2006 esa participación disminuye a 86.2%; mientras que la participación del gasto de capital se redujo casi en la misma magnitud (ver cuadro Nº 05). Dentro del gasto corriente, hay una elevación importante de las remuneraciones, que es un típico gasto permanente, inflexible a la baja, que sube de 28.8% del gasto no financiero registrado en 2001, a 30.2% en 2005, y disminuir a 28.9% en el 2006. Sin embargo, son las transferencias las que más se elevan, desde 32.5 % en el 2002 a 34.1% en el 2006, explicado fundamentalmente por la extraordinaria elevación de las transferencias atadas a tributos: Foncomun, canon y regalía minera.. 49.