UNIVERSIDAD TÉCNICA PARTICULAR DE LOJA
La Universidad Católica de Loja
ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS
MAESTRIA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
TEMA:
“La ejecución del silencio administrativo en Ecuador”
TESIS DE GRADO PREVIO A LA OBTENCION DEL TITULO DE MAGISTER EN DERECHO ADMINISTRATIVO
AUTOR:
Dr. Galo Vinicio Cárdenas Carrión
DIRECTOR:
Ab. Julián Mauricio Burneo Valdivieso Mgs.
CENTRO UNIVERSITARIO: Loja
CERTIFICACION DEL DIRECTOR
Ab. Julián Burneo Valdivieso Mgs.
DIRECTOR DE INVESTIGACIÓN
CERTIFICA:
Que el presente trabajo de investigación realizado por el
estudiante DR. GALO VINICIO CARDENAS CARRION, sobre el
tema “LA EJECUCIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN ECUADOR”, han sido cuidadosamente revisados, por lo que
he podido constatar que cumple con todos los requisitos de
fondo y de forma establecidos por la Escuela de Ciencias
Jurídicas de la Universidad Técnica Particular de Loja
para esta clase de trabajos, por lo que autorizo su
presentación.
Loja, Marzo del 2012
AUTORÍA
Yo, DR. GALO VINICIO CARDENAS CARRIÒN, como autor del
presente trabajo de investigación, soy responsable de las
ideas, conceptos, procedimientos y resultados vertidos en
el mismo.
CESIÓN DE DERECHOS DE AUTOR
Yo, DR. GALO VINICIO CARDENAS CARRIÒN, declaro conocer y
aceptar la disposición del Art. 67 del Estatuto Orgánico
de la Universidad Técnica Particular de Loja que en su
parte pertinente textualmente dice: “Forman parte del
patrimonio de la Universidad la propiedad intelectual de
investigaciones, trabajos científicos o técnicos y tesis
de grado que se realicen a través, o con el apoyo
financiero, académico o institucional (operativo) de la
Universidad”.
AGRADECIMIENTO
Agradezco a la Universidad Técnica Particular de Loja, y
por intermedio de ella, a cada uno de los profesores de la
Maestría en Derecho Administrativo, que con paciencia y
dedicación supieron enrumbarme dentro de la misión y
visión de la Universidad.
Es importante recalcar la valía de la aportación de cada
uno de los señores profesores al impartir y compartir sus
conocimientos en la rama del Derecho y de lo cual espero
aprovechar en bien y beneficio propio y de la comunidad.
DEDICATORIA
Este trabajo que es el fruto de un permanente estudio y
esmero, lo dedico con todo amor a:
A mi familia, que con su amor, paciencia, comprensión y
apoyo supieron contribuir para la consecución de mis
objetivos y metas propuestas.
INDICE DE CONTENIDOS
CAPITULO I
1.1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1.1.1. MARCO JURÍDICO APLICABLE A LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA BAJO EL PRINCIPIO DE JERARQUIA
1.1.2. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRAL
1.1.3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA INSTITUCIONAL.-
1.1.4. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SECCIONAL
1.2. EL SERVICIO PÚBLICO
1.3. LA EFICACIA ADMINISTRATIVA.
LA POTESTAD ADMINISTRATIVA
1.4. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA
CAPITULO II
SILENCIO ADMINISTRATIVO
2.1. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA
2.1.1. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA QUE CAUSA ESTADO.
2.1.2. LA COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA
2.2. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
2.2.1. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN ECUADOR
2.2.2. CONCEPTO
2.2.3. ESTIMACIÓN Y EFECTOS
2.2.4. CONSECUENCIAS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.
2.4. SANCIONES ADMINISTRATIVAS QUE ESTABLECE EL ESTATUTO
DEL REGIMEN JURIDICO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION
EJECUTIVA.
CAPITULO III
3.1. DISEÑO METODOLOGICO
3.2. MÉTODOS.
3.3 MATERIALES UTILIZADOS
CAPITULO IV
RESULTADOS
4.1 Presentación y análisis de la investigación.
4.2 Contrastación de la Hipótesis
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Conclusiones.
Recomendaciones.
El silencio administrativo ha sido objeto de vivas
controversias en el campo del derecho y de la doctrina.
Existe silencio cuando la administración asume una actitud
de inercia respecto a una conducta que requiere un
pronunciamiento concreto. El derecho canónico y la
filosofía popular han sentado el aforismo de que “quien calla, otorga” pero tal axioma no tiene valor de un
principio jurídico en el campo del derecho. El silencio no
es la decisión de la voluntad administrativa,
necesariamente querida, sino un hecho negativo.
El silencio administrativo es una institución cuyo sentido
y finalidad depende estrechamente del contexto político y
constitucional vigente en cada momento histórico. El
silencio administrativo es una institución que resguarda
ciertos derechos fundamentales que se ven transgredidos
cuando la administración tributaria no cumple con su
obligación de atender a las reclamaciones presentadas por
los particulares en el tiempo y en las forma debidas. En
nuestro sentir, los derechos que el silencio
administrativo coadyuva a resguardar en el ámbito
tributario son tres: el derecho de petición, el derecho a
El Derecho Administrativo, nace con la independencia de
los Estados Unidos de Norteamérica y la Revolución
Francesa, como resultado de la limitación al poder del
monarca y su estructuración tripartita. En ese mismo
momento surgió la necesidad de la existencia de un Derecho
para poner límites al poder y lo que es más, para evitar
la posibilidad de la arbitrariedad, el despotismo o el
totalitarismo por parte de la autoridad, a esta limitación
que el poder de la Autoridad tiene, con referencia al
derecho, es lo que se ha dado en denominar de manera
general principio de legalidad.
En el Estado Absolutista, es claro que el Derecho y su
posibilidad creadora radican en el monarca, en el rey y el
poder que él tenía para la producción de la norma radica
en él mismo, esto bien se puede resumir en la célebre y
famosa frase pronunciada por Luis XIV, rey de Francia, que
expresó “El Estado soy yo”, nos da la justa acepción del
poder del rey en sí mismo o en la divinidad, debiendo
recordar desde siempre todas las atrocidades que se
infligieron en contra de los primarios derechos de los
seres humanos en nombre de Dios. Si esto que acabamos de
analizar entendemos por Derecho, entonces hemos de
convenir que el poder es único, que el mismo radica en el
dictar normas jurídicas, ejecutar las mismas y hacer
justicia. Se debe tener presente que los actos del rey no
eran susceptibles de ser impugnados, sino bajo
determinadas circunstancias.
El ocaso del poderío de tal dinastía, producido por la
Revolución Francesa en el siglo XVIII,alumbró la
institución del Derecho Administrativo, como el conjunto
de normas que trataban de regular la actividad y la
organización de la Administración Pública, regulado bajo
el principio del liberalismo. Pero este liberalismo, se
interpretó de dos formas distintas. Para unos, ser liberal
significaba desconocer la Administración, es decir
someterla a un Derecho igual al de cualquier particular,
no haciendo excepciones para ella. Para otros, el
liberalismo suponía por el contrario, crear un Derecho
especial, es decir, un conjunto de normas directamente
aplicables a la Administración con independencia de los
administrados.
La estructura del Estado Social de Derecho aún no se
consolida ni en los países desarrollados de La Europa
Continental, empero la vertiginosa marca de la
globalización y la transnacionalización de los adelantos
sociedades como la nuestra. Es de anotar que, las
necesidades sociales tan crecientes, hacen que la
satisfacción de la misma trate de ser alcanzada de modo
inmediato y en el mismo lugar que se requiere sea
satisfecha; este tipo de realidades entonces hacen que por
la fuerza de las circunstancias de la presencia del Estado
liberal, corramos camino hacia lo que denominamos hoy en
día Estado Social y Democrático de Derecho.
El constitucionalismo moderno, es un constitucionalismo de
derechos; por lo tanto, hablar de Constitución de derechos
es un pleonasmo; pues, toda Constitución es de derechos;
es más creo que se trata de un Estado de Juridificación,
que conforman el “Estado Social y Democrático de Derecho”; pero, con el aditamento que es de “Derechos y Justicia”;
en cuanto al término justicia, sólo desempeña una función
semántica, siendo esto es una real imbricación entre lo
que es el Estado con la Sociedad. Al respecto, se debe
tener presente, que el Estado de Derecho se caracterizó
por su sentido negativo y abstencionista, por así decirlo,
esto es no siquiera intervenía en el control, supervisión
o vigilancia de la satisfacción de las necesidades
sociales, sino que amen de tener una falta de contacto con
la realidad social, se mostraba prácticamente de espaldas
ejercicio del mismo existía, pero el Estado era simple
observador de que el mismo se ejerza siempre que la
realidad en la que se desenvolvía el administrado, pueda
plasmarlo. Cabe en este punto además mencionar que el
liberalismo es proclive en materia pública no sólo a negar
su participación sino a estar ausente del control, no de
otra manera se explica la corriente del silencio negativo
y de la ausencia de control a los actos de gobierno,
políticos y discrecionales.
El mundo actual, nos conmina a no dejar de lado la
realidad social y afrontar con sabiduría e imaginación,
dentro del marco dialéctico de la racionalidad, lo tocante
al cumplimiento del nuevo rol del Estado en su conjunto,
como nuevo eje del desarrollo social, para que dentro de
un marco de promoción y materialización de los derechos
ciudadanos alcancemos el logro de una sociedad que viva en
democracia, dignidad, solidaridad y responsabilidad.
El desarrollo y progreso de los pueblos se debe a gran
medida por el aporte de la Universidades hacia la
sociedad, aporte que ha convertido en la luz en medio del
Como profesional de las Ciencias Jurídicas y como futuro
maestrante, he realizado este trabajo siguiendo las
directrices generales de la investigación jurídica. Para
ampliar el bagaje intelectual y jurídico he recurrido a
varias bibliotecas jurídicas, como la de la Corte Superior
de Justicia de Loja, y de las Universidades Técnica
(Escuela de Ciencias Jurídicas) y Nacional de Loja (Área
Jurídica), como también, bibliotecas particulares de
Abogados en libre ejercicio profesional, y, bibliografía
que he adquirido.
El problema que me incitó a que realice este trabajo de
investigación fue por los medios de prensa se ha
denunciado como se ha operado el Silencio Administrativo,
y, por ende, se necesitó una investigación del mismo, para
profundizar el conocimiento en este tema.
El silencio administrativo ha sido objeto de vivas
controversias en el campo del derecho y de la doctrina.
Existe silencio cuando la administración asume una actitud
de inercia respecto a una conducta que requiere un
pronunciamiento concreto. El derecho canónico y la
filosofía popular han sentado el aforismo de que “quien calla, otorga” pero tal axioma no tiene valor de un
es la decisión de la voluntad administrativa,
necesariamente querida, sino un hecho negativo.
El silencio suple a la decisión. Ante la imposibilidad
material de que la administración resuelva positiva o
negativamente, reclamos, peticiones, quejas, recursos,
consultas, formuladas por los particulares, y ante la
necesidad de garantizar la seguridad jurídica y la certeza
de sus derechos, derivados de las relaciones con los
órganos de la administración, la doctrina y algunas
legislaciones han previsto el remedio del “silencio administrativo”.
En virtud de esta doctrina, y a efectos de dar solución a
un reclamo o a un pedido, se entiende que la petición ha
sido considerada favorablemente. Al producirse el
“silencio” se pone al descubierto la desidia, la dejadez,
el descuido y la deficiencia e ineficacia administrativa.
Ante la incertidumbre e inactividad de la administración
se presume en favor del administrado que la petición ha
II.
DESARROLLO DE
1.1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La Administración es Conducción, es Gobierno de los
intereses o bienes, en especial de los públicos. Lo público
es perteneciente al Estado e implica servicio a sus
conciudadanos. El Estado moderno no es más que una
comunidad o corporación de servicios públicos cuyos
agentes son los gobernantes. Por lo tanto, es de entender
que las funciones del Estado son todas aquellas
actividades que los gobernantes ejercen para crear,
organizar y asegurar el funcionamiento ininterrumpido de
los servicios públicos.
En, si, la Administración Publica “es la actividad
racional, técnica, jurídica y permanente, ejecutada por el
Estado, que tiene por objeto planificar, organizar,
dirigir, coordinar, controlar y evaluar el funcionamiento
de los servicios públicos”1
.
Nuestra Carta Magna, respecto a la administración pública,
norma:
“Art. 227.- La administración pública constituye un
servicio a la colectividad que se rige por los principios
de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía,
desconcentración, descentralización, coordinación,
participación, planificación, transparencia y
evaluación.”2
El fin de la administración es prestar servicios
eficientes y eficaces para satisfacer necesidades
generales y lograr el desarrollo económico, social y
cultural del país. Para obtener estos resultados la
administración tiene que formular objetivos, trazar
políticas, elegir procedimientos, decidir correctamente,
ejecutar las resoluciones y controlar las acciones de los
servidores.
En el escenario jurídico, “El Derecho proporciona, a la
administración, la estructura jurídica indispensable para
que cualquier organismo social pueda ser administrado. La
administración, a su vez da al Derecho la eficacia
jurídica de sus normas, sobre todo de aquellas que
directamente tienden a la organización de la sociedad”3
.
Nuestra Ley define a la administración como “La
organización, con personalidad jurídica, que desarrolla su
actividad para satisfacer el interés general”4
.
2 Constitución de la República. Ed. Legales. 2008. Art. 227.
La Administración Pública; es por lo tanto, el sistema
administrativo de un estado; y que existe principalmente
para dos cosas:
- Prestar servicios públicos a la comunidad a quien se
debe; y
- Ejercitar controles públicos a las personas y la
propiedad dentro de su dominio.
Con estos objetivos las normas y leyes que regulan la
administración pública deben:
- Establecer las agencias administrativas adecuadas;
otorgándoles ciertos poderes, describiendo el alcance
y límite de los mismos.
- Proveer de los medios para hacer cumplir las
decisiones administrativa hechas en el ejercicio de
estos poderes; y,
- Proporcionarles un sistema que brinde seguridad
contra acciones administrativas arbitrarias,
discriminatorias o no autorizadas.
La administración pública según la doctrina se divide en:
Administración Pública Central.
Administración Pública Institucional
1.1.1. MARCO JURÍDICO APLICABLE A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA BAJO EL PRINCIPIO DE JERARQUIA
Si hablamos de Derecho es sinónimo de Ordenamiento
Jurídico y no de norma jurídica, pues, aquello que
nosotros denominamos generalmente Derecho es una
característica de ciertos ordenamientos normativos más que
de ciertas normas. Para definir lo que es norma jurídica
basta decir que es “aquella que pertenece a un Ordenamiento Jurídico”5
Ningún órgano del Estado, esto es, ningún Poder público
puede regular por sí solo la complejidad social en cuanto
a las conductas que se producen a su interior. Por ello,
se hace necesario apelar a dos técnicas:
a)La recepción de normas ya formuladas (fuentes
reconocidas), por ejemplo, la costumbre que es una
fuente reconocida por el Estado. “Cuando el
legislador remite expresamente a la costumbre en una
situación particular o cuando expresa o tácitamente
remite a la costumbre en materias no reguladas por la
ley (es el caso de la llamada costumbre “praeter legem”, él acoge normas jurídicas ya elaboradas”6
.
b)“La delegación del Poder de producir normas jurídicas
en poderes u órganos inferiores (fuentes delegadas).
Típico caso es el reglamento respecto de la ley. Los
reglamentos son, como las leyes, normas generales y
abstractas; pero a diferencia de las leyes, su
producción se confía generalmente al poder ejecutivo
por delegación del poder legislativo, y una de sus
funciones es la de integrar leyes muy genéricas, que
contienen solo máximas de dirección y que no pueden
ser aplicadas a una especificación posterior. Es
imposible que el poder legislativo dicte todas las
normas necesarias para regular la vida social:
entonces se limita a dictar normas genéricas, que son
cada vez más numerosos, el encargo de hacerlas
exigibles.”7
En nuestro ordenamiento constitucional, nuestra carta
magna, al respecto norma:
“Art. 425.- El orden jerárquico de aplicación de las
normas será el siguiente: La Constitución; los
tratados y convenios internacionales; las leyes
orgánicas; las leyes ordinarias; las normas
regionales y las ordenanzas distritales; los decretos
y reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos y las
resoluciones; y los demás actos y decisiones de los
poderes públicos.”8
El Ordenamiento está integrado por una complejidad de
normas y, por tanto, éste hace derivar una problemática
que se centra en las relaciones de las diversas normas
entre sí. “El primer dato que aparece es que tal
multiplicidad de normas es una unidad que se sustenta en
el principio de jerarquía”9 .
El principio de jerarquía “permite establecer el orden de
aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para
solucionar las posibles contradicciones entre normas de
distinto rango”10
. Por aquello, este principio, considera
que la Constitución es superior a cualquier otra norma.
Al respecto, nuestra constitución de la Republica norma:
8 Constitución de la República. Ed. Legales. Quito-Ecuador. Primer Párrafo del Art. 425. 9 VALLES. Joseph. Introducción al Derecho. Ed. Ariel. Barcelona-España. 2000. Pág. 63.
“Art. 424.- La Constitución es la norma suprema y
prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento
jurídico. Las normas y los actos del poder público
deberán mantener conformidad con las disposiciones
constitucionales; en caso contrario carecerán de
eficacia jurídica.
La Constitución y los tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por el Estado que
reconozcan derechos más favorables a los contenidos
en la Constitución, prevalecerán sobre cualquier otra
norma jurídica o acto del poder público.”11
Con estos antecedentes puedo determinar que el significado
del principio de jerarquía dentro del marco jurídico de la
administración pública, determina:
- Superioridad de la Constitución sobre cualquier otra
norma jurídica.
- Superioridad de la norma escrita sobre la costumbre y
los principios generales de Derecho, sin perjuicio
del carácter informador del ordenamiento jurídico de
estos últimos.
- Superioridad de la ley y de las normas con rango de
ley sobre las normas administrativas. La doctrina
discute si las relaciones entre la ley orgánica y la
ley ordinaria se rigen por el principio de jerarquía
según el cual la ley orgánica sería superior, o por
el de competencia, lo que supondría que ambas tienen
el mismo rango.
- -A su vez las disposiciones administrativas se
encuentran jerarquizadas según el siguiente orden:
decretos, órdenes de las comisiones delegadas del
Gobierno, órdenes ministeriales y disposiciones de
las demás autoridades y órganos inferiores según el
orden de su respectiva jerarquía.
De acuerdo al principio de subsidiariedad, las leyes deben
estar elaboradas de acuerdo a la Constitución.
1.1.2. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRAL
La Administración Pública Central “es la actividad
política, jurídica y técnica que ejerce jerárquica e
Imperativamente el Presidente de la República, de acuerdo
con las funciones constitucionales, legales y
reglamentarias, para satisfacer necesidades generales
dentro de un organismo social, valiéndose de diferentes
procedimientos, órganos e instituciones públicas,
de eficiencia, agilidad, transparencia, descentralización,
desconcentración, racionalización y economía de los
servicios; y la coparticipación y solidaridad social”12
.
La Constitución de la República, dice:
“Art. 141.- La Presidenta o Presidente de la
República ejerce la Función Ejecutiva, es el Jefe del
Estado y de Gobierno y responsable de la
administración pública.
La Función Ejecutiva está integrada por la
Presidencia y Vicepresidencia de la República, los
Ministerios de Estado y los demás organismos e
instituciones necesarios para cumplir, en el ámbito
de su competencia, las atribuciones de rectoría,
planificación, ejecución y evaluación de las
políticas públicas nacionales y planes que se creen
para ejecutarlas”13
.
La Ley de Modernización del Estado, expresa:
“Art. 40.- RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DEL EJECUTIVO.- “Dentro de los límites que impone la Constitución
12 JARAMILLO O. Herman Dr. Obra Citada. Pág. 21.
Política, declarase de competencia exclusiva del
Ejecutivo la regulación de la estructura,
funcionamiento y procedimientos de todas sus
dependencias y órganos administrativos”.
El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva, manifiesta:
“Art. 5.- GOBIERNO Y ADMINISTRACION PUBLICA CENTRAL.-
Corresponde a los órganos superiores de la Función
Ejecutiva la dirección de la política interior y
exterior del Estado, así como su administración civil
y militar, de acuerdo a las normas constitucionales y
legales.
La Función Ejecutiva la ejerce el Presidente de la
República quien representa al Estado en forma
extrajudicial, ejerce la potestad reglamentaria y
tiene a su cargo la dirección de toda la
Administración Pública Central e Institucional ya sea
directa o indirectamente a través de sus ministros o
delegados”.
Al respecto, el Estatuto del Régimen Jurídico y
“Art. 1.- OBJETO.- El presente estatuto instituye
principalmente la estructura general, el
funcionamiento, el procedimiento administrativo común
y las normas sobre responsabilidad de los órganos y
entidades que integran la Administración Pública
Central e Institucional y que dependen de la Función
Ejecutiva.
Art. 2.- AMBITO.- Este estatuto es aplicable
principalmente a la Función Ejecutiva. Para sus
efectos, la Función Ejecutiva comprende:
a) La Presidencia y la Vicepresidencia de la
República y los órganos dependientes o adscritos a
ellas;
b) Los Ministerios de Estado y los órganos
dependientes o adscritos a ellos;
c) Las personas jurídicas del sector público
adscritas a la Presidencia de la República, a la
Vicepresidencia de la República o a los ministerios
de Estado; y,
ch) Las personas jurídicas del sector público
autónomas cuyos órganos de dirección estén integrados
en la mitad o más por delegados o representantes de
organismos, autoridades, funcionarios o servidores
Los órganos comprendidos en los literales a) y b)
conforman la Administración Pública Central y las
personas jurídicas del sector público señaladas en
los demás literales conforman la Administración
Pública Institucional de la Función Ejecutiva.
La organización, funcionamiento y procedimiento de
las otras administraciones públicas; de las Funciones
Legislativa, Judicial y Electoral; y, en general de
aquellas entidades y órganos que no integran ni
dependen de la Función Ejecutiva se regulan por sus
leyes y reglamentos especiales.
En cualquier caso en aquellas materias no reguladas
por leyes y reglamentos especiales, las personas
jurídicas del sector público autónomas cuyos órganos
de dirección estén integrados por delegados o
representantes de la Función Ejecutiva, podrán
aplicar, de forma supletoria las disposiciones del
presente estatuto.”14
La Administración Pública de la Función Ejecutiva de
acuerdo con la jurisdicción territorial, funciones y
competencias se encuentran organizado y estructurado
jerárquicamente de la siguiente forma:
14
Presidente de la República;
Vicepresidente de la República;
Secretario General de la Administración
Ministros de Estado;
Gobernadores;
Intendentes de Policía;
Jefes Políticos;
Comisarios de Policía; y,
Tenientes Políticos.
El organismo asesor del Presidente de la República es el
Gabinete que se encuentra integrado de la siguiente
manera:
El Presidente de la República;
El Vicepresidente de la República;
El Secretario General de la Administración-
Los Ministros de Estado
Invitados del Presidente de la República.
En sí, la administración pública central son las
instituciones que dependen totalmente del poder ejecutivo
para realizar sus actividades, y forman justamente el
secretarías de Estado. En dicha administración central los
órganos se agrupan colocándose unos respecto a otros en
una situación de dependencia tal que entre todos ellos
existe un vínculo que, partiendo del órgano situado en el
más alto grado de ese orden , los vaya ligando hasta el
órgano de ínfima categoría, a través de diversos grados en
los que existen ciertas facultades.
La relación jurídica que liga a los diversos órganos
colocados en la situación que se acaba de describir,
constituye lo que se denomina relación de jerarquía.
Mediante dicha relación se explica cómo se mantiene la
unidad del poder administrativo, a pesar de la diversidad
de los órganos que lo forman. La relación de jerarquía
consiste en una relación de dependencia que implica
ciertos poderes de los órganos superiores sobre los
inferiores, en cada grado de la jerarquía, hasta el
Presidente de la República, que es el jefe jerárquico
superior de la administración pública.
1.1.3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA INSTITUCIONAL.-
“Es una rama de los servicios generales del Estado o del
Municipio que se han desprendido de su organización para
autonomía propia, patrimonio independiente y grado de
especialidad y responsabilidad”15
.
En este sentido la institución pública representa el grado
más alto de descentralización por servicio; a su vez, es
una ventaja y una garantía porque tiende a tecnificar y
especializar a la administración. Por ejemplo, el
Municipio y la Universidad son instituciones públicas
descentralizadas, especializadas, con características
peculiares propias dentro de la administración. Las
instituciones públicas de carácter científico, educativas,
deportivas, son muestra palpable del grado de desarrollo
económico y cultural de un país.
El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva, dice:
Art. 7.- De la Administración Pública
Institucional.- La Administración Pública
Institucional, está conformada por las entidades de
derecho público creadas por o en virtud de una Ley,
con personalidad jurídica y patrimonio propio,
diferente al de la Administración Pública Central, a
las que se les ha encargado la organización y control
del funcionamiento de los servicios públicos propios
de ésta, bajo los principios de especialidad y
variedad.
En forma expresa deberá indicarse su organización y
el Ministerio o el ente seccional autónomo al cual se
adscriben, el que ejercerá la tutela administrativa
pertinente, el control financiero y decisional, sin
perjuicio de la autonomía operativa de la entidad y
otros controles pertinentes.
1.1.4. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SECCIONAL
“Son entidades del sector público como los Consejos
Provinciales y los Concejos Cantonales, ahora llamados
gobiernos autónomos descentralizados, de carácter
orgánico-funcional que gozan de autonomía propia,
patrimonio económico y de capacidad jurídica para obrar y
realizar actos reglados y discrecionales que fueren
necesarios para el cumplimiento de sus fines en la forma y
condiciones que determine la Constitución y las leyes y
con facultad legislativa para dictar ordenanzas, para
gobernar, ejecutar y hacer cumplir sus órdenes”16
.
De acuerdo al modelo de descentralización llevado a cabo
por el gobierno del Ec. Rafael Correa, dentro de la
administración pública institucional se incluyen las
regiones, provincias, distritos metropolitanos, parroquias
y a las circunscripciones territoriales, tal como se
encuentra normado en el Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomías y Descentralización, más conocido
como el COOATAD.
Par esta división territorial, las provincias se unirán
por afinidad histórica y cultural, por complementariedad
ecológica y el manejo integrado de cuencas. Además, los
gobiernos provinciales son los que conformarán sus
regiones autónomas.
Esta división política-administrativa, debemos conjugar
dos cosas: “la necesidad de tener economías de escala en
la administración, con agrupaciones más grandes a las
provincias que más o menos tengan la posibilidad de
políticas coherentes de gran escala; y por otro lado las
provincias deben rediseñarse al interior de las regiones
de manera que sean compatibles con los propósitos de
desarrollo y bien común que cada región debe tener”17.
El COOTAD, al respecto manifiesta:
“Artículo 28.- Gobiernos autónomos descentralizados.-
Cada circunscripción territorial tendrá un gobierno
autónomo descentralizado para la promoción del
desarrollo y la garantía del buen vivir, a través del
ejercicio de sus competencias.
Estará integrado por ciudadanos electos
democráticamente quienes ejercerán su representación
política. Constituyen gobiernos autónomos
descentralizados:
a) Los de las regiones:
b) Los de las provincias;
c) Los de los cantones o distritos metropolitanos; y,
d) Los de las parroquias rurales.
En las parroquias rurales, cantones y provincias
podrán conformarse circunscripciones territoriales
indígenas, afroecuatorianas y montubias, de
conformidad con la Constitución y la ley.
La provincia de Galápagos, de conformidad con la
Constitución, contará con un consejo de gobierno de
Artículo 29.- Funciones de los gobiernos autónomos
descentralizados.- El ejercicio de cada gobierno
autónomo descentralizado se realizará a través de
tres funciones integradas:
a) De legislación, normatividad y fiscalización:
b) De ejecución y administración: y,
c) De participación ciudadana y control social”18
.
La administración publica seccionales el acto de gobernar,
ejercer autoridad y disponer de un conjunto de bienes, de
los gobiernos seccionales. El término es amplio y puede
hacer referencia tanto al uso que alguien hace de sus
propiedades y bienes (o incluso de las ajenas) hasta a la
administración política y económica de un gobierno
seccional.
La administración debe ocurrir en el marco de reglas
pautadas y consenso, en general, de forma democrática, ya
que suele tratarse de una práctica de regulación en pos
del progreso común. Sin embargo, cuando se habla de
administraciones corruptas o fraudulentas se refiere a
casos en los que esto tiene lugar por parte de un
individuo u organización que hace uso de bienes o recursos
ajenos en contra de la voluntad de su propietario.
18 CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN. Ed. Legales. 2010.
1.2. EL SERVICIO PÚBLICO
“Servicio Público es toda actividad encaminada a
satisfacer una necesidad de carácter general, en forma
continua y obligatoria, según la ordenación del derecho
público, bien sea que su prestación está a cargo del
Estado directamente o de concesionarios o administradores
delegados, o a cargo de simples personas privadas"19.
El Servicio Público es una actividad permanente y
reglamentada de la administración que tiende a satisfacer
necesidades generales. Lo cierto es que el servicio
público es la actividad práctica del Estado.
En nuestro ordenamiento jurídico, el ente encargado de
cumplir los objetivos de la Administración Publica, es el
sector público. Nuestra carta magna, norma al respecto:
“Art. 225.- El sector público comprende:
1. Los organismos y dependencias de las funciones
Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y de
Transparencia y Control Social.
2. Las entidades que integran el régimen autónomo
descentralizado.
3. Los organismos y entidades creados por la Constitución
o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la
prestación de servicios públicos o para desarrollar
actividades económicas asumidas por el Estado.
4. Las personas jurídicas creadas por acto normativo de
los gobiernos autónomos descentralizados para la
prestación de servicios públicos.”20
Hoy en día el Estado no solo se preocupa de los servicios
básicos como agua potable, luz eléctrica, salubridad,
alimentación, etc. sino también de la eficiencia, eficacia
y calidad.
No olvidemos que el Estado garantiza y reconoce a las
personas "el derecho a disponer de bienes y servicios
públicos y privados de óptima calidad, a elegirlos con
libertad así como a recibir información adecuada y veraz
sobre su contenido y características"21.
La Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, dice:
20 Constitución de la República. Obra Citada. Art. 225.
Art. 2.-. “El servidor público es toda personal natural legalmente nombrada para prestar servicios
remunerados en instituciones de Derecho Público o de
instituciones de Derecho Privado, con finalidad social
o pública.”
a. La Calidad del Servicio
Conjunto de propiedades que reúne el uso de un servicio
público y que satisface necesidades individuales y
colectivas y que al mismo tiempo permite apreciarlo y
calificarlo de excelente.
b. Formas de Prestación de los Servicios Públicos
1. Servicios públicos prestados por la administración
central, institucional o seccional;
2. Servicios públicos prestados por empresas públicas;
3. Servicios públicos prestados por administración
delegada; y.
4. Servicios públicos prestados mediante concesión,
asociación. capitalización o cualquier otra forma
contractual.
La esencia del monopolio consiste en dominar el mercado
mediante la eliminación de la competencia, por medio del
monopolio estatal se tiende a satisfacer necesidades
generales sin fines de lucro; por medio del monopolio
privado se tiende a satisfacer necesidades generales o de
grupo con fines de lucro.
El Reglamento Sustitutivo del Reglamento General de la Ley
de Modernización del Estado, en su Art. 39 manifiesta:
"Mediante el proceso de desmonopolización se busca que la
economía nacional se beneficie de la participación de más
de un agente en el ejercicio y desarrollo de actividades
económicas o prestación de servicios bajo condiciones de
competencia, eficiencia y nacionalidad" 22
d. Elementos Constitutivos de los Servicios Públicos
Los servicios públicos están constituidos por cuatro
elementos que son:
5 Necesidad de carácter general, que es el interés o la
aspiración que tiene la sociedad porque se cree y
22 CORPORACIÓN DE ESTUDIOS Y PUBLICACIONES, Ley de Modernización del Estado, Edición 29ª,
organice un determinado servicio.
6 Régimen Jurídico especial, que es la prestación de los
servicios públicos, los mismos que se encuentran
regulados por leyes y reglamentos especiales de
diferentes órdenes.
7 Bienes o Patrimonio, estos satisfacen necesidades
colectivas, lo cual el Estado requiere de bienes
muebles, inmuebles y de recursos financieros conocido
comúnmente como el "patrimonio".
8 Recursos Humanos o personal, el Estado para garantizar
los servicios públicos utiliza personal especializado.
A estas personas la Ley de Servicio Civil y Carrera
Administrativa la denomina "Servidores Públicos".
e. Características de los Servicios Públicos
Los Servicios Públicos tienen que ser regulares, continuos
e iguales para todos los usuarios.
1. Servicios Regulares.- Debe desenvolverse de conformidad con la Constitución, las leyes y
2. Servicios Continuos.- Deben ser continuos y no interrumpidos lo cual no deben ser desatendidos
porque afectan a la colectividad.
3. Servicios Iguales.- Todas las personas tenemos los mismos derechos en el uso de los servicios.
1.3. LA EFICACIA ADMINISTRATIVA.
“Es la capacidad científica, técnica y racional que poseen
los servidores públicos para atender, tramitar, satisfacer
y solucionar en forma oportuna y con todo celo los
requerimientos administrativos”23
. Si existe mayor
capacitación, conciencia y espíritu de colaboración como
producto de mejores estímulos, mayor eficiencia y
responsabilidad habrá en el cumplimiento de las tareas
administrativas.
Juan Hidalgo Corral, sostiene que “La eficiencia es hacer cada cosa en el tiempo estrictamente necesario”24
La Ley de Modernización del Estado... dice:
Art. 1.- “OBJETO.- La presente Ley tiene por objeto establecer los principios y normas generales para
regular:
a)La racionalización y eficiencia administrativa;
b)La descentralización, la desconcentración y la
simplificación...”
Art. 4.- “FINALIDAD.- El proceso de modernización del
Estado tiene por objeto incrementar los niveles de
eficiencia, agilidad y productividad en la
administración de las funciones que tiene a su cargo el
Estado; así como promover, facilitar y fortalecer la
participación del sector privado y de los sectores
comunitarios o de autogestión en las áreas de
explotación económica, reservadas al Estado”.
El Reglamento General de la Ley de Modernización del
Estado, dice:
Art. 9.- “El proceso de eficiencia administrativa se
traduce en la capacidad para optimizar la utilización
de recursos humanos, financieros, materiales y
tecnológicos, mediante el uso racional de los
acertada correlación entre los objetivos, funciones,
instancias y decisiones, para mejorar el nivel de
gestión de la Administración Pública, a fin de
responder a los requerimientos y demandas nacionales.
La desregulación, por su parte, es un proceso de
eliminación de normas que obstaculizan o limitan las
actividades productivas y la prestación ágil y
oportuna de los servicios a la colectividad”.
Para optimizar los servicios y racionalizar los recursos
se requiere de incentivos económicos, atención médica
preventiva y curativa oportuna, confort y adiestramiento
continuo a los servidores; y de gobernantes y
administradores capaces que mediante la planificación y
organización sepan conducir la nave del Estado. Los
enemigos de la eficiencia dentro de la administración
pública son la improvisación, los desajustes económicos y
la irresponsabilidad en el manejo de los recursos
El funcionario público tiene responsabilidad sobre sus
actos, al respecto, nuestra Constitución norma:
“Art. 233.- Ninguna servidora ni servidor público
realizados en el ejercicio de sus funciones, o por
sus omisiones, y serán responsables administrativa,
civil y penalmente por el manejo y administración de
fondos, bienes o recursos públicos.
Las servidoras o servidores públicos y los delegados
o representantes a los cuerpos colegiados de las
instituciones del Estado, estarán sujetos a las
sanciones establecidas por delitos de peculado,
cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito. La
acción para perseguirlos y las penas correspondientes
serán imprescriptibles y, en estos casos, los juicios
se iniciarán y continuarán incluso en ausencia de las
personas acusadas. Estas normas también se aplicarán
a quienes participen en estos delitos, aun cuando no
tengan las calidades antes señaladas.”25
La Responsabilidad de un servidor público es consecuencia
del control de la administración pública. En la
administración pública deben haber controles establecidos
en leyes y reglamentos para lograr que los recursos
públicos (económicos, financieros, materiales y humanos)
sean bien utilizados, es decir, logrando que constituyan
una inversión y ahorro, más no un gasto o pérdida para el
Estado.
Cuando los controles en el manejo de los recursos públicos
están bien definidos y ejecutados, se consigue generación
efectiva de riquezas. Estos controles están presentes
antes, durante y después de la ejecución de un acto o de
un contrato administrativo, ejerciéndose en el Ecuador a
través de las Instituciones Superiores de Control, como la
Contraloría General del Estado, Procuraduría General del
Estado, Ministerio Público, Comisión de Control Cívico de
la Corrupción y Superintendencias, así como a través de
los fiscalizadores de los contratos administrativos y de
las auditorías internas.
De los resultados de los controles ejercidos nace la
determinación de las responsabilidades para todos aquellos
que administren los recursos públicos, así como para
terceros que tienen relación directa o indirecta con tal
administración. Estas responsabilidades están previstas en
la Constitución de la Republica, en la Ley y en el
Reglamento respectivo, con sus consecuentes grados de
culpabilidad y sanciones, siendo las normas que rigen esta
materia la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado conocida como LOCGE y el Reglamento de
1.4. LA POTESTAD ADMINISTRATIVA
La Administración Pública para ejecutar y desarrollar las
actividades regladas y discrecionales y lograr los fines
que persigue el Estado, goza de ciertas potestades que se
caracterizan por ser inalienables, intransferibles,
imprescriptibles e irrenunciables; es decir, que no se las
puede enajenar, transferir, prescribir y renunciar las
facultades. Las potestades son prerrogativas inherentes a
la propia administración.
La Potestad Administrativa es la “Potestad que se
relaciona con el poder público que detentan las
autoridades del Estado para el gobierno de una Nación o
para alcanzar el cumplimiento de las leyes y garantizar el
orden público”26
.
No se puede confundir “poder” con “potestades”. “El poder
es un atributo exclusivo y único del Estado; y, la
potestad un privilegio de la administración”27. Entre las principales potestades de la Administración tenemos: la
reglamentaria, la de mando, la ejecutiva, la
jurisdiccional y la sancionadora.
La Potestad Reglamentaria.- Es la facultad constitucional y legal que tiene la Administración Pública para dictar
reglamentos, estatutos y gobernar bajo el imperio de
normas jurídicas generales.
La Potestad de Mando.- El mando significa dar órdenes e instrucciones oportunas y convenientes y exigir su
cumplimiento. Por medio de órdenes se ejerce el principio
de autoridad y por medio de instrucciones se fijan
procedimientos para garantizar la eficacia del servicio.
“Esta potestad constituye la expresión directa del
principio de autoridad que goza la administración en el
ejercicio de sus funciones”28
.
La Potestad Ejecutiva.- Es la facultad y competencia que tiene la Administración Pública para hacer efectivos sus
actos. Por medio de esta potestad se pasa de la palabra a
la acción o de la teoría a la práctica. Esta prerrogativa
es la manifestación real del poder de mando. Por medio de
esta potestad la Administración ejecuta las resoluciones
adoptadas valiéndose aún de medidas coercitivas propias e
impropias.
La Potestad Jurisdiccional.- Confiere a la administración atribuciones para obrar dentro de la esfera de su
competencia. “Esta potestad pública se caracteriza porque
los funcionarios de la Administración obran relativamente
como jueces”29
.
La Potestad Sancionadora.- Por medio de esta prerrogativa la administración tiene facultades para imponer sanciones
predeterminadas por la Ley. Esta potestad es uno de los
medios de que se sirve la administración para mantener el
acatamiento a las normas jurídicas, restaurar el orden
jurídico lesionado y evitar que prevalezcan actos
contrarios a la Ley. Las sanciones pueden ser:
administrativas, civiles y penales.
1.5. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA
Es “un conjunto de facultades y poderes atribuidos por
medio de la ley a determinados órganos de la
Administración Pública”30
. Por medio de la competencia la
administración exterioriza la decisión de una persona
jurídica. Merced a la competencia un órgano se distingue
de otro órgano.
29 JARAMILLO, Herman, Dr. Obra citada. Pág. 36.
Los principios básicos que rigen la competencia son:
a) La competencia no puede existir sin una norma jurídica
que la regule; aunque la doctrina de común acuerdo
advierte la dificultad de caracterizar de manera unitaria
a la reserva de ley por su diversidad y heterogeneidad es
posible determinar, que como apunto el tratadista Eduardo
Garcia de Enterría, “la principal característica de esta
es la prohibición de regular por medio distinto a la ley
formal entendida como norma emanada exclusivamente de los
parlamentos o asambleas determinadas materias”31
.
b) La competencia es indelegable, es decir, no se la puede
extender a otras personas; y,
c) La competencia le corresponde específicamente a los
órganos de la Administración Pública y no a las personas
naturales.
La Ley de Modernización del Estado, con relación a la
competencia, dice:
Art. 8.- “RELACIONES ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS.- Las Administraciones Públicas, en el
desarrollo de su actividad propia y en sus relaciones
recíprocas, deberán respetar las competencias de las
otras administraciones y prestar, en su propia
competencia, la cooperación que las demás recabaren
para el cumplimiento de sus fines”.
Art. 40.- “RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DEL EJECUTIVO.-
Dentro de los límites que impone la Constitución
Política, declarase de competencia exclusiva del
Ejecutivo, la regulación de la estructura,
funcionamiento y procedimiento de todas sus
dependencias y órganos administrativos”.
Art. 57.- “INDELEGABILIDAD.- En ninguna circunstancia
serán delegables las competencias constitucionales
del Presidente y Vicepresidente de la República”.
El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutivo, expresa:
Art. 84.- “DE LA COMPETENCIA.- La competencia
administrativa es la medida de la potestad que
competencia es irrenunciable y se ejercerá por los
órganos que la tengan atribuida como propia, salvo
los casos de delegación o avocación, cuando se
ejerzan la forma prevista en este Estatuto”.
Art. 85.- “RAZONES DE LA COMPETENCIA.- La competencia
administrativa se mide en razón de:
a) La materia que se le atribuye a cada órgano, y
dentro de ella según los diversos grados;
b) El territorio dentro del cual puede ejercerse
legítimamente dicha competencia; y,
c) El tiempo durante el cual se puede ejercer
válidamente dicha competencia”.
Art. 86.- “PRESUNCIÓN DE COMPETENCIA.- Si alguna
norma atribuye competencia a la Administración
Pública Central, sin especificar el órgano que debe
ejercerla, se entenderá que la facultad de tramitar y
resolver las peticiones o imputaciones
correspondientes a los órganos inferiores competentes
por razón de la materia y del territorio y, de
existir varios de éstos, al superior jerárquico
común.
Los órganos administrativos serán competentes para
medidas y decisiones que las consideren
razonablemente necesarias para cumplir con sus
objetivos específicos determinados en la Ley no
obstante que dichos asuntos, medidas y decisiones no
hayan sido expresa y detalladamente a ellos
atribuidos”.
Art. 87.- “INCOMPETENCIA.— Cuando un órgano
administrativo se estime, fuera de toda duda
razonable, incompetente para el conocimiento y
resolución de un asunto remitirá todo lo actuado al
órgano que estime competente, sin perjuicio de que
los interesados puedan peticionar la inhibición del
órgano que estimen incompetente o recurran,
peticionándola, al que consideran competente, siempre
que dichos órganos no estén en relación de jerarquía”
Art. 88.- “COMPETENCIA Y PROCEDIMIENTO.- Los actos
administrativos que dicten las Administraciones
Publicas, sea de oficio o de instancia del interesado
se expedirán por el órgano competente y acorde al
procedimiento establecido”.
Por medio de la competencia se habilita legalmente al
ley le autoriza. La falta de competencia acarrea la
CAPITULO II
SILENCIO
2.1. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA
La Administración Pública en su funcionamiento encuentra
unas limitaciones en el principio de juridicidad, lo que
lleva a que todas sus actuaciones estén apegadas a
Derecho, a unos valores basados en el bien común. A este
conjunto de situaciones jurídicas y políticas de la
administración pública es a lo que denominamos régimen
administrativo y las normas, principios jurídicos y
jurisprudencia que regula dicho régimen, es lo que
constituye el Derecho Administrativo, debiendo recalcarse
que dicho régimen difiere de acuerdo al sistema político y
social en el que se desenvuelva
La decisión significa resolver. “Desde el punto de vista
de la administración la decisión es la potestad que posee
el representante legal de un órgano de la Administración
Pública para poner en práctica el principio de autoridad y
resolver por medio de órdenes e instrucciones claras,
precisas, concretas, oportunas y convenientes un problema
de la realidad”32
.
Dicha resolución debe ser motivada. Al respecto, nuestra
Carta Magna, norma:
“Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen
derechos y obligaciones de cualquier orden, se
asegurará el derecho al debido proceso que incluirá
las siguientes garantías básicas:
7. El derecho de las personas a la defensa incluirá
las siguientes garantías:
l) Las resoluciones de los poderes públicos deberán
ser motivadas. No habrá motivación si en la
resolución no se enuncian las normas o principios
jurídicos en que se funda y no se explica la
pertinencia de su aplicación a los antecedentes de
hecho. Los actos administrativos, resoluciones o
fallos que no se encuentren debidamente motivados se
considerarán nulos. Las servidoras o servidores
responsables serán sancionados.”33
La motivación de las resoluciones administrativas se
enuncia las normas o principios jurídicos en que se funda
y se explica la pertinencia de su aplicación a los
antecedentes de hecho. La motivación debe obrar en la
resolución, no sólo en los documentos que la acompañan. La
motivación debe indicar los presupuestos de hecho y las
razones jurídicas que han determinado la decisión del
órgano, en relación con los resultados del procedimiento
previo.
Por tanto, la motivación es no sólo elemento formal en
tanto requisito obligatorio de toda manifestación
administrativa, sino “elemento sustancial y de contenido
expreso que da cuenta del mérito y la oportunidad de la
resolución que se adopta, que por lo tanto, permite el
conocimiento del administrado no sólo de las razones
jurídicas atinentes a las competencias dela autoridad sino
también de aquellas que en orden al interés público, a su
conveniencia son propias de ser adoptadas; por lo que
entonces, la administración en todas su manifestaciones
debe, expresar de modo sustantivo la razón y razones
concretas de |a facultad legal, abstracta de la autoridad
contenida en la Ley”34. Por la motivación se garantiza el
conocimiento del administrado de la actuación de la
administración y por ella se faculta la tutela y control
de las actuaciones administrativas.
En el escenario jurídico la decisión es una “declaración
de la voluntad soberana de un funcionario de la
Administración Pública, que en ejercicio de sus funciones
constitucionales, legales y reglamentarias, crea,
modifica, reconoce o extingue derechos u obligaciones de
las personas naturales o jurídicas”35
.
Para que una decisión tenga vínculo jurídico y produzca
efectos certeros y firmes, es necesario que se la
manifieste por medio de la palabra verbal o escrita, que
salga consciente y sanamente del fuero interno del
administrador al fuero externo, sin “vicio” alguno que lo
nulite. Por medio de la exteriorización de la voluntad se
expresan juicios de “valor” del “ser” y del “deber ser”.
En la esfera de la Administración Pública se “decide” y se “ejecuta”. La decisión es un principio soberano, un
atributo exclusivo del Estado. El órgano activo que decide
puede ser unipersonal o colegiado. En el primer caso, una
sola persona en calidad de autoridad decide y ejecuta; en
el segundo caso, un cuerpo colegiado decide y el
funcionario de mayor jerarquía ejecuta. El órgano es parte
del aparato estatal y centro permanente de decisión
administrativa y soberana. El principio soberano es una
guía inexorable por donde la decisión debe circular, sin
dar el brazo a torcer. Toda decisión es fundamentalmente
una declaración de la voluntad soberana; sin ella no se
puede concebir su existencia.
En relación con las decisiones del Presidente de la
República, el Estatuto del Régimen Jurídico de la Función
Ejecutiva, dice:
“Art. 11.- ATRIBUCIONES Y DEBERES DEL PRESIDENTE DE
LA REPUBLICA.- Son atribuciones y deberes del
Presidente de la República:
f) Adoptar sus decisiones de carácter general o
específico mediante Decretos Ejecutivos.
Art. 123.- LIMITACIONES.- La administración no podrá
expedir disposiciones o tomar decisiones contrarias a
las leyes ni regularlas, salvo la potestad
reglamentaria que la ejerce el Presidente de la
República.
Art. 126.- OBLIGACIONES DE RESOLVER.- La
administración está obligada a resolver en forma
expresa sobre cuantas solicitudes se formulen por los
interesados, así como en los procedimientos iniciados
de oficio y cuya apertura y resolución afecte a los
ciudadanos”36
.
El Presidente tiene, un doble carácter: de órgano político
y de órgano administrativo. Su carácter de órgano político
deriva de la relación directa e inmediata que guarda con
el Estado y con los otros órganos representativos del
mismo Estado. Dentro de la esfera que le señala la ley, su
voluntad constituye la voluntad del Estado. Como autoridad
administrativa, el Presidente de la República constituye
el jefe de la administración pública.
Ocupa el lugar más alto de la jerarquía administrativa,
concentrando en sus manos los poderes de decisión, de
mando y jerárquico necesarios para mantener la unidad en
la administración.
2.1.1.LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA QUE CAUSA ESTADO.
Los términos “causa estado” que se utiliza en Derecho Público, significa que el “acto administrativo está firme, que es definitivo e irrevocable en sede administrativa”37
.
Equivale, además, a acto administrativo “perfecto”.
Los actos administrativos que causan estado, dictados por
autoridad competente, que deciden sobre el fondo de una
cuestión planteada, una vez agotados todos sus recursos
dentro del procedimiento administrativo, tienen fuerza
ejecutoria.
La Ley de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa,
dice:
Art. 5.- “Las resoluciones administrativas causan
estado cuando no son susceptibles de recurso alguno en
la vía administrativa, sean definitivas o de mero
trámite, si éstas últimas deciden, directa o
indirectamente, el fondo del asunto de modo que ponga
término a aquélla o haga imposible su continuación”.
La decisión administrativa causa estado desde que se hace
conocer al administrado el fondo de la cuestión planteada
y una vez resuelta no es susceptible de recurso alguno. Al
encontrarse firme y definitivo un acto administrativo se
habla de la decisión administrativa que causa estado con
fuerza obligatoria.
El concepto causa estado es de carácter formal y relativo.
Esto significa que la decisión puede ser revisada,
modificada o extinguida mediante una acción judicial
propuesta ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso -
que causa estado no es en sí ni ante sí un principio
absoluto sino “relativo”.
2.1.2. LA COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA
Entendemos por “cosa juzgada administrativa” la “sentencia
ejecutoriada dictada por el Tribunal Distrital de lo
Contencioso—Administrativo de la Corte Superior o de la
Sala respectiva de la Corte Suprema de Justicia, que
adquiere las características de resolución firme,
inamovible e irrevocable para que se cumpla en la propia
sede administrativa”38
.
La “decisión administrativa que causa estado” es diferente a “cosa juzgada administrativa”.
En el primer caso, la decisión adquiere fuerza de ley en
la propia sede administrativa, una vez que se hayan
agotado toda clase de reclamos o recursos propuestos por
los administrados.
En términos generales la cosa juzgada es un asunto propio
del derecho procesal y desde sus orígenes se han
establecido requisitos clásicos para que se configure:
“eadem rem, eadem causa petendi y eadem causa condictio personaraum”39
.
La figura de la cosa juzgada, como ya se indicó, es propia
de la vía judicial, no obstante lo anterior, según la
doctrina, es también aplicable en procedimientos
administrativos y ello se presenta de la siguiente forma:
“Conforme a lo anterior, es posible, entonces, que
igualmente se presente el fenómeno de la cosa juzgada en
el procedimiento gubernativo, cuando en la nueva petición
que un administrado haga a una autoridad existe identidad
en la persona, identidad en la solicitud o petitum, y
también, identidad en el fundamento jurídico o causa
petendi de lo solicitado; en otras palabras, cuando la
administración, con anterioridad, ya había tomado una
decisión definitiva sobre el mismo aspecto o punto
jurídico que nuevamente le somete a su consideración el
que ya había pedido en otra ocasión”40
.
También la jurisprudencia se ha pronunciado en igual
sentido, así:
39 Borja. Rodrigo. Obra Citada. 91.
