Política Habitacional e Instrumentos de Renta Urbana

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REPRESENTANTE LEGAL:

Rector de la Universidad de Chile, Sr. Víctor Luis Pérez Vera DIRECTOR RESPONSABLE:

Decano de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo Sr. Julio Chesta Peigna DIRECTOR REEMPLAZANTE:

Director del Instituto de la Vivienda, Rubén Sepúlveda Ocampo COMITÉ EDITOR:

Académicos Investigadores chilenos del Instituto de la Vivienda, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile: Gustavo Carrasco Pérez

Rubén Sepúlveda Ocampo Orlando Sepúlveda Mellado

Investigadores chilenos externos del INVI:

Joan Mac Donald Maier: Investigadora Corporación de Promoción Universitaria (CPU)

Emilio Moyano Díaz: Doctor Investigador Universidad de Talca Giulietta Fadda Cori: Investigadora Universidad de Valparaíso

Investigadores Extranjeros:

Víctor Saúl Pelli: Universidad Nacional del Nordeste, Argentina.

REVISTA INVI Nº 58

Volumen 21. NOVIEMBRE de 2006

UNIVERSIDAD DE CHILE / Facultad de Arquitectura y Urbanismo / Instituto de la Vivienda

Jorge Di Paula: Universidad de la República Oriental del Uruguay. Ronaldo Ramírez: University College London, University of London,

Inglaterra.

CONSEJO INTERNACIONAL DE EVALUADORES.

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Revista INVI Nº 58 Vol. 21/ Noviembre

DEFINICIÓN DE LA REVISTA INVI.

La Revista del Instituto de la Vivienda fue creada en agosto de 1986 con el nombre de Boletín INVI y el propósito de contribuir al conocimiento sobre el hábitat residencial. En diciembre del año 2003 pasa a llamarse Revista INVI. Es una publicación periódica con salida regular, impresa en los meses de mayo, agosto y noviembre de cada año.

La Revista INVI tiene una cobertura internacional y difunde el tema vivienda y hábitat residencial desde una perspectiva académica, de acuerdo a la misión del Instituto que le dio origen, consistente en generar e incrementar el conocimiento teórico y práctico del hábitat residencial desde una perspectiva integral, dirigido a los agentes del proceso habitacional mediante la investigación, docencia, extensión, asistencia técnica y creación inter y transdisciplinaria.

Sus contenidos se definen por la política editorial que privilegia las colaboraciones por su temática, sistematización y rigor científico, especialmente derivadas de investigaciones.

Cada número de la Revista INVI tiene una asignación temática en función de las motivaciones detectadas en el ámbito científico y la coyuntura de la vida real.

Definition of Revista INVI

Revista INVI (Instituto de la Vivienda) was created in August 1986 with the name Boletín INVI and the purpose of contributing to the existing knowledge base on residential habitat. In December 2003, the name was changed to Revista INVI (Journal). This is a periodic publication with regular printed issues on the months of May, August and November each year.

Revista INVI has an international coverage and disseminates the subject of housing and residential habitat from an academic perspective, according to the mission of the Institute which created it, consisting in "generating and incrementing theoretical and practical knowledge on residential habitat from an integral perspective, targeted to agents of the residential process through research, teaching, extension, technical assistance and interdisciplinary and transdisciplinary creation".

Its contents are defined according to its editorial policy which privileges collaborations according to their subject matter, systematisation and scientific rigour, especially those derived from research.

Each issue of Revista INVI has a theme assigned to it according to motivations detected in the scientific field as well as real life situations.

La Revista INVI está incluida en el Catálogo LATINDEX e indexada en:

- - Periódica, Índice de Revistas Latinoamericanas en Ciencias.

- - Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe (Red ALyC).

Ganó el Primer Premio en la Categoría de Publicaciones Periódicas de Nivel Internacional, en la XIV Bienal Panamericana de Arquitectura de Quito, Ecuador, en Noviembre de 2004.

Ocupa el 6º lugar en visitas y el 7º lugar en solicitudes de artículos, dentro de un universo de 2.585 títulos de Revistas Científicas Especializadas, registradas en el Portal "Al Día" del Sistema de Servicios de Información y Bibliotecas (SISIB) de la Universidad de Chile.

Diagramación: Amalia Isabel Ruiz Jeria Impresión: LOM Ediciones Ltda. Traducción Inglés:Margarita Zúñiga Pacheco Canje y Ventas: Estela Acha Ibarra

Editor: Orlando Sepúlveda Mellado, INVI / FAU / UCH. Dirección: Portugal Nº84, Santiago. Chile.

Fonos: (56 2) 978 30 37.

Fax: (56 2) 222 95 22 y 222 26 61 Página Web: www.invi.uchile.cl E-mail: [email protected]

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Todos los valores incluyen costos de envío. Consultas y solicitudes de cotizaciones dirigirlas a: Centro de Documentación "Edwin Haramoto Nishikimoto" Instituto de la Vivienda F.A.U. Universidad de Chile Portugal Nº84 Santiago, Chile

Fono (56-2) 9783113 (56-2) 9783037 Fono-fax (56-2) 2222661 email: [email protected]

PRECIOS REVISTA INVI 2006

CHILE E X T R A N J E R O

Suscripción $ 10.000 US$33

Número 35 en adelante $ 3.700 US$11

Números 31 al 34 $ 3.000 US$9

Números 21 al 30 $ 2.500 US$8

Números 03 al 19 $ 2.000 US$7

Estudiantes

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sumario

/Orlando Sepúlveda

La desocupación de los centros urbanos y la tipología de las viviendas: El mercado inmobiliario en Curitiba.

/ Fábio Duarte y Keila Blascovi

La política de vivienda en el contexto de la pobreza urbana en México: retos y perspectivas de Participación social.

/ Mara Cortés y Fernando Winfield

Recuperación de la renta urbana: Una tarea ética pendiente.

/ Mario Torres

Reseña 72

Documentación

75

Informativo

78 Editorial

7

Artículos 11

26

42

Aportes para la formulación de una política de vivienda en Bolivia

/ Viviana Fernández

Últimos documentos recibidos.

/ María Estela Acha

Planificación temática años 2007-2008, NOS _{59 - 60 - 61 - 62 - 63 - 64.}

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editorial

Orlando Sepúlveda Mellado

Académico Instituto de la Vivienda, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, U. de Chile.

En el presente número, dedicado al tema de "Política habitacional e instrumentos de renta urbana", se plantea una visión macroespacial de las ciudades, incluyendo, como es de suponer, el ámbito habitacional, como un componente básico y esencial de las estructuras urbanas.

El problema surge cuando el Estado, cumpliendo con sus compromisos de servicio a la población, especialmente a la más carenciada a través de sus planes habitacionales, se encuentra con que la escasez del suelo urbano le exige financiamientos excesivos, desproporcionados con los valores de la vivienda, impulsándolo, la mayor de las veces, a búsquedas de terrenos en los bordes y periferia de las ciudades, donde los precios son más bajos. En los sistemas de libre mercado, esta búsqueda se ve obligada a competir con las demandas habitacionales de los sectores medios y altos, canalizadas a través de las gestiones comerciales de las empresas inmobiliarias. Por otra parte, el suelo, considerado un bien transable y sujeto a la oferta y demanda en un sistema de libre mercado, tiende a menudo a constituirse en objeto de maniobras comerciales, incluso de tipo especulativo, donde la acción estatal se ve forzada a subsidiar la demanda de la vivienda social, en una escalada de precios cuya alza y plusvalía pareciera no tener techo.

En este escenario de competencia financiera e inversional, donde tradicionalmente el Estado busca los menores precios del suelo urbano para construir viviendas, surge como consecuencia inevitable, una concentración de amplios sectores urbanos con viviendas de bajo costo, concentrando agrupaciones masivas de gente pobre, cuyos escasos recursos económicos no alcanzan a solventar los gastos de conservación y mantenimiento de la urbanización, equipamiento comunitario y servicios a la comunidad. Este panorama conduce inevitablemente a que las ciudades sufran segregaciones socio-urbanas provocando desequilibrios profundos de tipo económico que intervenidos por un mercado sin limitaciones en lo especulativo, crea disfunciones urbanas patológicas, arrastrando comportamientos sociales a menudo contrarios a la estabilidad y armonía social.

La situación descrita motiva cuestionar varias interrogantes en torno a despejar ¿quién se beneficia con estos encontrados conflictos?, ¿quiénes se perjudican?, ¿quiénes abusan?, ¿qué puede hacer el propietario rural en el borde exterior de los centros urbanos, ante frecuentes ofertas de compra muy superiores al precio convencional de su tierra?, ¿en qué suelo debe construir la empresa inmobiliaria?, ¿quién se beneficia cuando se construye en los suelos baratos: el vendedor, la empresa constructora, el comprador de la vivienda, el transportista que extiende el servicio de movilización, el comercio que ve demanda en las nuevas áreas residenciales?

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E D I T O R I A L / ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO actores que intervienen en la dinámica del mercado

del suelo urbano, tengan reglas definidas que garanticen equidad, armonía social y se pueda alcanzar el fin último, consistente en asegurar una mejor calidad de vida a los ciudadanos.

En este sentido, presentamos un articulado q u e t r a t a u n a p a r t e d e e s t o s t e m a s d e s d e diferentes enfoques, experiencias y objetivos particulares; no obstante el tema no se agota, porque como sabemos la complejidad de los problemas u r b a n o s d e m a n d a l a p a r t i c i p a c i ó n i n t e r y transdisciplinaria frente a un fenómeno, que como expresión de la vida social y colectiva vive una dinámica permanente.

De esta manera presentamos un primer artículo de los Arquitectos Fábio Duarte y Keila Blascovi, titulado "La desocupación de los centros urbanos y la tipología de las viviendas: El mercado inmobiliario en Curitiba", donde señalan que las regiones centrales de las ciudades experimentan hace decenios un proceso de pérdida de población residente, en que ha habido cambios significativos en los modos de vivir de la gente y que lo manifiestan al momento de elegir el lugar de la ciudad donde vivir; exponen el caso de la ciudad de Curitiba, Brasil, donde discuten factores habitacionales que llevan a la desertificación del centro urbano, que con intervenciones acertadas podrían revertir la tendencia y contribuir a la recuperación habitacional del centro.

Por otra parte, tenemos otro artículo titulado "La política de vivienda en el contexto de la pobreza u r b a n a e n M é x i c o : r e t o s y p e r s p e c t i v a s d e

Participación social", de los arquitectos mexicanos Mara A. Cortés y Fernando N. Winfield Reyes, donde señalan que en las últimas décadas los gobiernos de los países del mundo han tratado de incorporar dentro de sus planes y programas de desarrollo una serie de políticas derivadas de compromisos internacionales, tratando de que en la escala de lo local sean pertinentes para combatir la pobreza urbana y las problemáticas de ella derivadas, en particular la carencia de vivienda y servicios, educación, salud, empleo; agregando que este esfuerzo requiere no sólo seguir los acuerdos internacionales bajo diversas estrategias, sino adaptarlos a la condición local por medio de la práctica reflexiva de las instituciones encargadas de implementar estos programas, incorporando de una forma cada vez más sólida a los actores de la sociedad civil en este complejo proceso. En este sentido, señalan que México no es la excepción y comentan sobre el papel de las políticas de vivienda que han venido operando en el país y las buenas prácticas que podrían tener las posibilidades de cambio y mitigación de la pobreza urbana.

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Orlando Sepúlveda Mellado

Académico Instituto de la Vivienda, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, U. de Chile.

favorecen la acumulación de la renta urbana en manos de los dueños de la tierra, estimulan la especulación, contribuyendo a la exclusión y a la inequidad en el acceso a bienes y servicios urbanos.

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La desocupación de los centros urbanos y la tipología de

las viviendas: El mercado inmobiliario en Curitiba

Desertion of urban centers and housing typology: land

market in Curitiba

artículos

Fábio Duarte* y Keila Blascovi**

Fecha recepción: 15/05/2006 Fecha aceptación: 04/07/2006

Las regiones centrales de las ciudades conocen hace decenios un proceso de pérdida de población residente. En este artículo discutimos que, más que las cuestiones urbanísticas de infraestructura y diseño urbano de esas regiones incompatibles con las necesidades

socioeconómicas y productivas de la ciudad contemporánea, ha habido (y este proceso se queda vigente) alteraciones significativas en los modos de vivir de la gente que presentan impactos directos en el momento de elegir la región de la ciudad donde vivir. Para el análisis de esta hipótesis exploramos la dinámica del mercado inmobiliario de la ciudad de Curitiba, Brasil, tanto en sus aspectos cuantitativos (valores de los inmuebles, dimensión, etc.) cuanto cualitativos (los factores que inducen a la gente a decidir por la compra de departamentos, etc.). Con esto, la intención es de discutir factores habitacionales (y no solamente urbanísticos) que llevan a la desertificación de centros urbanos, factores que bien trabajados, pueden

contribuir a la recuperación habitacional de los centros.

Palabras-llaves: Mercado inmobiliario; áreas centrales; tipología habitacional; Curitiba/Brasil

During the last decades, urban central areas in Brazilian cities have loose permanent population. In this article we argue that, beyond questions of incompatible urban design, of obsolete infrastructure or of new forms of economic production for which central areas are not compatible, there are more "domestic" causes like the constitution and the necessities of the families for which the apartment typology in downtown are not well fitted. To analyze this hypothesis, we explore the dynamics of the real estate market of the center area of Curitiba, Brazil, in comparison with new neighborhoods with the same socioeconomic profile and similar real estate values. Based on demographic and real state data, we conclude analyzing the factors that had led to the emptying of the central area of the city and that can influence in its recovery.

Keywords: real state; central areas;

demography; residential typology; Curitiba/ B r a s i l

* Pontificia Universidad Católica del Paraná. Brasil. E- mail <[email protected]>

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1. INTRODUCCIÓN

En las últimas décadas, se viene sucediendo una desocupación de las actividades en las áreas urbanas centrales, que realizan distintos actores económicos, inclusive del desarrollo inmobiliario residencial, dejando los centros urbanos por regiones más distantes. Estas nuevas regiones atraen inversiones para la creación de centros empresariales dependientes de una infraestructura moderna, regiones con una planificación urbanística adaptada a transportes más rápidos y medios de comunicación avanzados, lo que estimula el mercado inmobiliario para explotarlas. Al mismo tiempo, por distintas razones, el centro se desocupa de usos tradicionales, la población de bajos ingresos no puede acceder a las viviendas de las regiones centrales y ocupan las periferias sin un control legal. En Brasil, incluso las políticas oficiales entre los años 70 y 80 han reforzado esta descentralización de la habitación de bajo costo (GOMES, 2005).

Con la pérdida de la importancia relativa del centro, las inversiones privadas no sólo disminuyen, sino que en muchos casos, las inversiones públicas también se dirigen a otras áreas. Este proceso genera un desperdicio que no es de interés para la sociedad, donde la infraestructura instalada en las áreas centrales pasa a ser subutilizada. A pesar de esto, el área central cuenta con una localización en el espacio urbano privilegiada: el acceso al centro de las ciudades posee normalmente mejores ofertas de transporte colectivo y un buen sistema vial.

Ante el panorama de la desocupación y de la depreciación sufrida por estas áreas en las últimas décadas, las investigaciones de planificadores y encargados municipales acerca de los costos socioeconómicos de esta desocupación, crea una tendencia en la escena mundial por buscar la revitalización de los centros de las grandes ciudades. "Los procesos de revitalización parecen responder a las demandas actuales de las ciudades dentro de las configuraciones del mundo globalizado" (BOTELHO, 2005). Pero la gran mayoría de los análisis se concentran en los aspectos urbanísticos o aún en cuestiones de ámbito económico mundial. La intención en este artículo es basarnos en el análisis de la dinámica del mercado inmobiliario, para buscar en las transformaciones tipológicas de las habitaciones negociadas en este mercado en las últimas décadas, algunas perspectivas para explicarnos el abandono de las habitaciones en las áreas centrales.

La ciudad de Curitiba, internacionalmente conocida por su planeamiento urbano, estimuló la descongestión de su centro desde 1960, mediante la creación de polos regionales y de un sistema de transporte colectivo, junto con proyectos para la preservación de su centro. Sin embargo, actualmente uno percibe que esta preocupación tenía un componente de rescate histórico y de preservación arquitectónica que no siguió los cambios de la base económica, de los transportes individuales y colectivos, de la demanda de infraestructura de alta tecnología y de las nuevas formas de vivir, todo un conjunto de cuestiones que a través de los años fueron implacables para el centro de la ciudad.

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En este artículo analizaremos la desocupación habitacional del centro de Curitiba. Para esto estudiaremos la dinámica del mercado inmobiliario en los distritos con características socioeconómicas similares a las del centro, buscando conocer las razones de esta desocupación en la tipología de las viviendas.

2. LA CENTRALIDAD URBANA

Tradicionalmente, el centro de ciudad era el lugar donde se concentraban las actividades que necesitaban una mayor accesibilidad, y como consecuencia del flujo poblacional, los centros adquirieron una mayor multifuncionalidad y se densificaron. Sin embargo, poco a poco, nuevas formas de organización económica y social surgieron, y las ciudades empezaron a reducir sus actividades urbanas a funciones elementales con el objetivo de optimizar la producción industrial, las finanzas, el comercio, la habitación y el ocio (ASCHER, 2001, p. 63).

Así la centralidad urbana fue multiplicada en centros menores, apoyada por instrumentos de zonificación (zoning). Los centros periféricos surgieron con una tendencia a la especialización y tener menos funciones múltiples (VILLAÇA, 1998). Según Jane Jacobs, esta manera de producción y de apropiación del espacio urbano fue un error:

El distrito es sin duda el más grande de los segmentos que lo componen, debe ser

responsable de más de una función principal; siendo de preferencia, más que dos. Éstos deben garantizar la presencia de una población que sale de sus viviendas en diversos horarios y está en lugares por diversas razones (JACOBS, 2000, p.167).

Jacobs (2000) defiende una idea, hoy clave de un sinnúmero de proyectos de recuperación de centros urbanos, con una búsqueda de "usos combinados". Según la autora, cuando un uso principal se asocia a otro que lleva a la gente a las calles en distintos horarios, el resultado es económicamente eficiente, generando un ambiente fértil para la diversidad de empresas; esto a su vez atrae a otros usuarios, formando un ciclo positivo para el contexto urbano. Esta idea se refleja en proyectos urbanos recientes donde la separación terminante de las funciones sale de la escena, dando lugar a nuevas mezclas y al renacimiento de centralidades de funcionamientos múltiples.

Lo que se ve en esta argumentación es una respuesta a una pregunta constante para los urbanistas: "¿Tiene sentido seguir creciendo en extensión?" Y como completan Villanueva y Castelo (2002, p. 72), "No queda lugar para fundar nuevas ciudades. Debemos centrar nuestro empeño en refundarlas, más bien, haciendo buen uso de todo el patrimonio que legaron nuestros antepasados".

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región. A continuación, haremos un análisis de la desocupación del centro de Curitiba para enseguida analizar a través de datos cuantitativos (valores de las habitaciones) y cualitativos (factores inductores de compra) del mercado inmobiliario para explicarnos posibles razones del abandono por parte de los moradores de la región central de la ciudad.

3. DESOCUPACIÓN POBLACIONAL DEL CENTRO DE CURITIBA

3.1. Dimensión urbanística

El proceso de urbanización de Curitiba y de su Región Metropolitana (llamada RMC) es reflejo de la situación socioeconómica del país, y de las migraciones de carácter agrícola-urbano del Estado del Paraná (cuya capital es Curitiba) que habían sido absorbidas por la RMC (Regiào Metropolitana de Curitiba). En la década del 70, el índice del crecimiento de la población de la ciudad llegó al 5,8% al año (IBGE [Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística], 1980). Este alto crecimiento junto a una apropiación desordenada del territorio municipal, ha sido uno de los factores que exigieron la elaboración de un plan de manejo para la ciudad. La Oficina SERETE (Sociedade de Estudos e Projetos Ltda.) ganó el concurso para la elaboración del plan de 1966 que definió y dirigió el desarrollo urbano y la densificación poblacional por medio de un modelo lineal de extensión urbana con integración del transporte, reglas de uso del suelo y el sistema vial.

Con el incentivo de la extensión y densificación urbana, junto a los ejes estructurales, el centro de Curitiba perdió las inversiones públicas y comenzó a sufrir un proceso de desocupación, resultando que desde 1970 hasta la actualidad, el índice ocupacional de característica residencial en esta región viene decayendo constantemente. El centro de Curitiba, escena de más de tres siglos de historia, observa la obsolescencia y el deterioro de sus edificios históricos, unido a una mala iluminación de las áreas públicas, un aumento de la violencia urbana y de los problemas sociales. La población, atemorizada con el decaimiento del centro, busca lugares más seguros para realizar compras y para el ocio, como grandes centros comerciales (shopping centers), y también para habitar.

3.2 Dimensión Socioeconómica

Desde la década de 1970, en el mismo período cuando Curitiba puso en ejecución su plan urbanístico -que la reorganizó y la proyectó internacionalmente-, su centro ya experimentaba un principio de desocupación, que fue acentuándose en las décadas siguientes. La participación del centro en la población total de la ciudad bajó a la mitad entre los años 1980 y 2000, pasando de 4,1% a 2,1% (IBGE, 1980, 1991 y 2000).

Esta escena se podía leer como la existencia de una extensión hacia la periferia de la ciudad, y no necesariamente como la desocupación del centro. Sin embargo, aun con los datos del IBGE, se constata que la región perdió 10 mil habitantes en este período. El distrito más populoso, que en 1970 fue el centro, hoy

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no se encuentra entre los diez primeros en orden de mayor población. Hubo, entonces, dos movimientos: un crecimiento de las periferias, sobre todo en razón de las migraciones para la metrópoli, y al mismo tiempo, un vaciamiento poblacional del centro.

FIGURA 1: Índice del crecimiento de la población del centro con referencia al promedio de la ciudad.

FUENTE: IBGE - Censos Demográficos de 1980, 1991, 2000 e Contagem da população 1996

FIGURA 2: Evolución de las viviendas privadas no ocupadas en relación con el total de viviendas privadas en Curitiba y en el Centro. FUENTE: IBGE - Censos Demográficos de 1980, 1991, 2000 e Contagem da população 1996

Aquí es importante abrir un paréntesis. El número de domicilios privados no ocupados es dividido por el IBGE en las siguientes categorías: uso ocasional, que son los domicilios que no son viviendas permanentes (usada por estudiantes o en vacaciones); cerrado, que son domicilios ocupados por habitantes, pero que se

Este escenario se muestra crítico cuando analizamos que del total de viviendas privadas ubicadas en el Centro, el 29% no están ocupadas (según criterios del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística), y de éstas, el 58% se encuentran totalmente vacías. Estos datos, a diferencia del promedio de la ciudad, acentúan el proceso de desocupación de la región, como vemos en la Figura 2.

La Figura 1 presenta el índice del crecimiento de la población del centro con referencia al promedio de la ciudad.

encuentran temporalmente ausentes; y vacante, inmuebles que se encuentran vacíos en la fecha de la referencia. La categoría más relevante para este estudio es la última, por lo tanto compone la mayoría de los inmuebles no ocupados y puede convertirse en objeto de las políticas públicas de habitación que vengan a cumplir una "función social", característica prevista en el Estatuto de la Ciudad (BRASIL, 2001).

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El perfil del habitante de la región central también indica desafíos para el mantenimiento y el incremento de la población en la región. Al realizar un análisis de tres censos pasados (IBGE: 1980, 1991, 2000), percibimos una alteración acentuada en el perfil de la población del centro, donde familias tradicionales, conformadas por una pareja de esposos e hijos es cada vez más rara. Por otra parte, como se puede ver en la figura 3, el centro abriga dos grupos de edad distintos: de un lado, jóvenes entre 20 y 29 años; y de otro, gente anciana, principalmente mujeres.

Figura 3: Pirámide de grupos de edad del centro - 2000. FUENTE: IBGE - censo demográfico 2000

Refiriéndonos a los ancianos, la región central es la que más concentra gente con edad mayor a 70 años, cuando comparamos con todos los otros barrios de la ciudad, y, por lo tanto, con un índice de mortalidad 50% más alto que el promedio de la ciudad, lo que contribuye a la desocupación de muchos inmuebles.

Sobre la población que fluctúa entre los 20 y 29 años, categoría que también se destaca cuando se compara con el porcentaje de los otros barrios, podemos concluir que no son residentes permanentes, es decir esos jóvenes no forman parte de familias. Esto se puede concluir cuando se compara la relación entre el número de jóvenes con personas entre 45 y 54 años (sus posibles padres y madres), y se encuentra un promedio de 4,2 niños por familia, lo que en mucho excedería el promedio municipal. Eso nos indica que probablemente la gente entre los 20 y 29 años no es parte de las familias constituidas (madre/padre/hijos), sino jóvenes que viven solos. Finalmente, observamos que la base de la pirámide, compuesta por niños hasta 9 años, es la menor entre las regiones de la ciudad. Si este último dato indica directamente un bajo crecimiento vegetativo de la población, una característica importante del centro y que consolida el bajo potencial de crecimiento de la población (y hasta su reducción), es que los dos grupos de edad destacados, cuando comparamos con todos los otros barrios de la ciudad, en cuanto ancianos y jóvenes, no inducirán el crecimiento vegetativo de la población: los primeros, al no encontrarse en edad fértil; y los segundos, al no constituir familias y ser un grupo de población transitoria; en el caso de Curitiba, estudiantes residentes junto a universidades de la región.

La búsqueda de inmuebles en el centro por los estudiantes universitarios fue confirmada por

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Marcos Machado, del SECOFI (Sindicato da Habitaçào e dos Condomínios) - Unión de las empresas inmobiliarias, en entrevista al periódico Gazeta do Povo. Una de las principales motivaciones se debe al bajo valor del alquiler del m2 en la región y por la facilidad de locomoción en transportes colectivos. Según el INPESPAR (Instituto Paranaense de Investigación y Desarrollo del mercado Inmobiliario del Estado de Paraná), mientras que el metro cuadrado de una vivienda en algunos barrios de Curitiba está entre R$750 y R$900, en el centro este valor cae para R$550 y R$700 (INPESPAR, 2005)

-siendo que U$1 es aproximadamente R$2,31.

Los reducidos precios relativos de venta y de alquiler de la región central no han constituido, sin embargo, un suficiente atractivo para que segmentos económicos y sociales de bajos ingresos vengan a vivir al centro. Esto ocurre debido a que paralelamente a la depreciación de las propiedades inmobiliarias residenciales, se dio una depreciación social. La imagen del centro como el lugar más importante, por lo tanto, sufrió un proceso de deterioro intenso y rápido. Actualmente la región es percibida como un referente negativo desde el punto de vista empresarial, así como en el imaginario de la mayoría de los habitantes, según una investigación de opinión en distritos, hecha con cerca de 600 personas de diferentes regiones. Interesante es que no obstante la desocupación de los inmuebles residenciales en el centro y, casi como consecuencia, el deterioro de la imagen del barrio junto a la gente, los actuales residentes son contrarios a programas sociales de habitación en la región (BLASCOVI y DUARTE, 2005).

Otro factor relevante es que a pesar de que el centro sea accesible por distintos modos de transporte público, las calles peatonales, símbolo de la modernidad urbanística de la ciudad en los 70, la carencia de garajes en los edificios y de áreas de estacionamiento, han otorgado a la región una difícil accesibilidad para los empresarios, comerciantes y habitantes.

Delante de esta escena, este estudio enfoca la dinámica del mercado de propiedades inmobiliarias residenciales en busca de razones de esta desocupación. El foco en el mercado de propiedades inmobiliarias es una estrategia de investigación que parte de la hipótesis de que su dinámica refleja los deseos habitacionales de la población (maneras de vivir) y de las fuerzas privadas que proveen estas demandas.

4. MERCADO INMOBILIARIO EN CURITIBA

4.1 Síntesis metodológica

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Para homogeneizar la muestra buscada, hemos seleccionado inmuebles con valores del m2 entre R$800 y R$950. Finalmente, comparamos inmuebles con dimensiones similares. La figura 4 demuestra estos números.

FIGURA 4: Área promedia de inmuebles por distritos FUENTE: Autores + Imóveis Curitiba , 2005

La diferencia del metraje entre el distrito con departamentos mayores (Cabral) y las dimensiones promedias de los departamentos en la región central es de 5%, lo que no explicaría, por separado, el rechazo significativo de las familias que buscan departamentos entre los 120m2 y 150m2 en los inmuebles del centro.

completar los datos como en entrevistas con sus agentes para tener una visión de los que trabajan directamente con los potenciales compradores. Debido a que la intención de los proyectos de recuperación de áreas centrales es la de fijar o atraer la población para estas regiones, enfocamos nuestra investigación en el mercado de compra y venta de viviendas.

4.2 Deseo de compra

4.2.1 Tipo de habitaciones

La primera pregunta que nos planteamos fue saber cuál es el perfil de la vivienda que se busca en Curitiba, entre viviendas aisladas, viviendas en condominios cerrados y departamentos.

Una investigación hecha por el SINDUSCON/ Paraná, entre 1994 y 2001 señala un cuadro evolutivo de la tendencia del tipo de vivienda que el inversionista se prepone adquirir, como expresa la Figura 5.

Enseguida, la investigación enfocó el mercado de propiedades inmobiliarias, teniendo como base los exámenes efectuados por SINDUSCON (Sindicato da Indústria da Constrçào Civil) - Unión de la Industria de la Construcción civil del Estado de Paraná (1995, 1996, 1997, 1999, 2001) y por INPESPAR (2005), así como investigaciones directas junto a empresas inmobiliarias, tanto para

FIGURA 5: Tipo de vivienda buscada. Fuente: Sinduscon-PR (1994 a 2001)

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El gráfico demuestra una inversión importante en la preferencia de las habitaciones aisladas en relación a los departamentos, entre los años de 1996 y 1997. La predilección por departamentos a partir

de este período tendería a poner al centro en una posición ventajosa en el mercado de propiedades inmobiliarias, una vez que la verticalidad es una característica importante de la región, estimulada por las leyes urbanísticas que restringen la verticalización exactamente a la región central y junto a los corredores estructurales del transporte colectivo. Con esa ventaja aparente, la pregunta acerca de la desocupación de las viviendas en el centro se mantuvo.

A continuación, buscamos información sobre las características internas de los departamentos deseados, rescatando la hipótesis de que el rechazo de la idea de vivir en el centro, más allá de cuestiones de orden urbano, como comúnmente se discute, está basado en los cambios en las formas de vivir, que serían igualmente -o más- importantes. Buscamos tres características principales: el número de garajes por departamento; el número de habitaciones por departamento; y el número de suites (habitaciones con baño) por departamento.

4.2.2 Garajes

El segundo punto analizado ha sido el número ideal de garajes para cada unidad de habitación buscada por los compradores. Este punto consolida

FIGURA 6: Evolución del número ideal de garajes por cada unidad habitacional.

FUENTE: Sinduscon-PR (1994 a 2001)

la afirmación anterior con respecto a la atención a las nuevas demandas de la población para atraer a habitantes fijos. El resultado está expresado en la figura 6.

El gráfico señala un aumento significativo de la demanda para dos garajes por departamento. Lo interesante aquí es que tanto en la búsqueda por tres garajes o más, o por un garaje solamente, la demanda es constante -en este último caso presentando una caída acentuada en los últimos 10 años-. La relación entre esta demanda por garajes con el incremento del número de vehículos per cápita confirma que esta búsqueda tiende a crecer. Los datos del IBGE (2001) y del DETRAN (Departamento de Trafico) señalan que Curitiba, con 422 vehículos para cada mil habitantes, representa un auto para cada 2,2 habitantes, sobrepasa a las principales capitales del país.

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baja oferta de los inmuebles de la región central debido a la característica de número de garajes por departamento, como demuestra el cuadro 7, basado en la investigación junto a las empresas inmobiliarias de la ciudad.

FIGURA 7: Número promedio de garajes por departamento. Fuente: Autores + Imóveis Curitiba, 2005

4.2.3 Número de habitaciones

En este punto, buscamos comparar el número de habitaciones por departamento entre aquellos ofertados para la venta, ilustrado en la figura 8.

Un promedio de menos de un garaje por departamento coloca al centro en la última posición comparativa con los otros barrios analizados, y, peor, hace que la oferta de departamentos con el número de garajes sea inadecuada a las características deseadas por los potenciales compradores del mercado inmobiliario en Curitiba.

FIGURA 8: Porcentaje de los departamentos en relación al número de dormitorios para cada distrito.

FUENTE: Inpespar, 2005

La diferencia encontrada es relevante e indica claramente uno de los cambios en el estándar de la tipología de las residencias: el aumento del número de las habitaciones por departamento. Lo que vemos es que este nuevo estándar no se encuentra como característica de los inmuebles de la región central - y constituye un factor importante de la preferencia de viviendas.

(22)

Los departamentos del centro con apenas una habitación son 3 veces mayores que en el segundo barrio con oferta de departamento con esa tipología -Água Verde-. El centro también presenta un porcentaje un poco más elevado de departamentos con dos habitaciones, pero la diferencia no es

inmuebles. Como demuestra la figura 9, en esta característica el centro ocupa la última posición, con el índice más bajo de suites por departamento. Importante es recordar que todos los departamentos investigados poseen áreas promedias similares.

FIGURA 9: Porcentaje de inmuebles con suites por distrito. FUENTE: Autores + Imóveis Curitiba, 2005

considerable. Pero cuando se trata de departamentos con tres y cuatro habitaciones, los que son los más preferidos por las familias, el centro, con una oferta de 41% de sus departamentos con esa tipología -frente al 70% en Água Verde, 77% en Cristo Rei y 80% en Cabral-, señala una deficiencia importante para la conquista de compradores.

Otra conclusión posible es que con una gran oferta de departamentos con uno y dos habitaciones (29% más elevada

que el promedio de los otros barrios), la gente que compra un departamento en esta región son personas que viven solas (una habitación) o pequeñas familias que, al agrandarse, buscarán departamentos más grandes.

4.2.4 Suites - habitaciones con baño

Otro cambio observado en el estándar tipológico de los departamentos es el crecimiento de la demanda por suites. En este punto la diferencia sigue siendo aún mayor, consolidando la hipótesis de que el cambio interno de la tipología de los departamentos -señalando así nuevas maneras de habitar- influencia la elección de distritos, a excepción del centro, para la compra de

4.2.5 Edad de los inmuebles

(23)

22

FIGURA 10: Edad media de los edificios por barrio FUENTE: Autores + Imóveis Curitiba, 2005

4.2.6 Predilección y rechazo

El último análisis está relacionado a los criterios de predilección o rechazo de los compradores en lo que se refiere a la localización. En este punto han sido registrados diez distritos de acuerdo a la preferencia y el rechazo por parte de los inversionistas. La posición del centro en estas dos listas es preocupante. En la primera (sobre la preferencia), el centro está en el último lugar, con solamente 3% de las citaciones de las respuestas espontáneas. Ya en la segunda lista (sobre el rechazo), el resultado sigue siendo peor: el distrito está en el tercer lugar entre los más rechazados, quedándose atrás solamente de distritos como Boqueirão y Pinheirinho, que son barrios más periféricos y pobres (SINDUSCON, 2001).

5. CONCLUSIÓN

En este artículo intentamos establecer una relación entre el mercado inmobiliario de la ciudad de Curitiba con el fenómeno urbano de depreciación y desocupación de las propiedades inmobiliarias de su centro.

Hasta fines del siglo 20, el centro fue caracterizado por el uso intensivo del suelo, con una mayor concentración de actividades económicas, sobre todo del sector terciario, expresándose en un incremento de los precios de la tierra en la ciudad; en el crecimiento del perfil terciario y una consiguiente concentración diurna de actividades; en la pérdida de la función residencial, como causa de la desocupación de la región en el período nocturno; y por ser el foco del sistema de transportes públicos y punto de convergencia y de la distribución del tráfico urbano.

A partir de la década del 70, el centro de Curitiba sufrió el efecto de un crecimiento descentralizado. Esta descentralización aparece en la razón de algunos factores: aumento constante del precio de la tierra, impuestos y alquileres; congestionamientos; dificultad del logro de espacio para crecimiento; restricciones legales que limitan la acción del mercado de propiedades inmobiliarias; el crecimiento de la industria automovilística, que promovió una difusión de vehículos entre las clases medias, lo que mudó la demanda en la tipología de garajes por vivienda, que ahora necesitan abrigar estos vehículos.

(24)

La ciudad de Curitiba ha trabajado estas cuestiones en su Plan urbanístico de 1966, cuyo principio fundamental era el de estimular el crecimiento de la ciudad junto a los ejes estructurales de transporte colectivo, donde se permitía una verticalización acentuada, lo que hizo que las tierras, junto a los ejes estructurales, hayan tenido una destacada valorización en el mercado inmobiliario.

Para toda esta caracterización, la investigación buscó aportar dos aspectos. El primero era verificar, mediante el análisis de mercado de propiedades inmobiliarias a regiones con perfil socioeconómico similar al del centro y la oferta de propiedades inmobiliarias con características básicas (precio del m2 y tamaño de los departamentos), las posibles razones del rechazo de la compra de inmuebles residenciales en el centro. El segundo, ligado al primer aspecto, era verificar si la hipótesis que parte del rechazo por la compra de viviendas en el centro tiene razones no urbanísticas, y sí de carácter doméstico, señalando que la manera de habitar de las familias se había modificado, alterando, por lo tanto, el prisma del análisis acerca de la desocupación del centro, ligado solamente a las cuestiones urbanísticas.

Intentamos demostrar, a través de la dinámica del mercado de propiedades inmobiliarias, que los compradores de departamentos, especialmente cuando los inmuebles poseen exactamente las mismas características básicas (la dimensión y el valor similar por m2), buscan otras características cada vez más importantes: el número de dormitorios, el número de suites, y el número de garajes por

departamento. Hemos visto que todas estas características son deficientes en los inmuebles residenciales del centro de Curitiba.

Resumiendo, tendríamos primero una clara distinción del perfil de la población del centro frente a la de los otros barrios. El centro conoce un decrecimiento (-2,33% al año) acentuado de la población y más de 30% de sus inmuebles residenciales están desocupados. Segundo, la gente que vive en el centro presenta características muy particulares frente a las otras regiones de la ciudad: el mayor porcentaje de personas con más de 65 años de edad sobre el total de su población, está en el centro; así como también el porcentaje más grande de jóvenes (entre los 20 y 29 años) sobre el total de la gente que ahí vive -un porcentaje muy superior que el de los otros barrios-. Pero esos jóvenes no son moradores permanentes que poseen o integran familias, una vez que sus presumibles padres y madres (personas entre los 40 y 49 años) tendrían que tener más de 4 hijos por familia -una cantidad casi dos veces más grande que el promedio de la ciudad-. Jóvenes que no son moradores permanentes (atraídos al barrios por la presencia de universidades) y gente vieja en un porcentaje expresivo explican el bajo porcentaje de niños, y lo que refuerza que el mantenimiento o crecimiento vegetativo de la población no ocurrirá, por lo contrario.

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24

departamento la situación se repite. Los compradores familiares de departamentos entre los 120 m2 y 150 m2 en Curitiba buscan departamentos con 3 ó 4 habitaciones; en el centro, solamente poco más del 40% presenta esas características, contra más del 70% en los otros barrios investigados. El número de suites por departamento (50% en el centro contra casi 70% o más en los otros barrios) refuerza que las características internas de los departamentos, que a su vez señalan cambios en las maneras de vivir de la gente, son cada vez más importantes cuando uno se decide por comprar un departamento. Eso parece obvio, pero muchas veces los aspectos más domésticos no son considerados en los análisis sobre la desocupación de los inmuebles residenciales en áreas centrales.

Una posible recomendación sería que a veces es necesario que los planificadores urbanos miren hacia dentro de los domicilios, para entender la dinámica urbana.

Por su importancia histórica, riqueza de infraestructura y oferta de servicios públicos, la desocupación de los centros genera un desperdicio socioeconómico dañino a toda la sociedad. La reversión de este cuadro exige, antes que nada, una puesta en práctica de los instrumentos de desarrollo urbano, que permitan articular la política habitacional con el objetivo de garantizar el uso social y balanceado del territorio. Así, las políticas de densificación poblacional en el centro (como decimos, un área rica en infraestructura), son por lo tanto, particularmente importantes para asegurar la función social de este espacio.

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VILLAÇA, F. Espaço intra-urbano no Brasil. São Paulo:

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(27)

26

La política de vivienda en el contexto de la pobreza urbana

en México: retos y perspectivas de Participación social

Housing policy in the context of urban poverty in México:

challenge and perspective of social participation

En las últimas décadas los gobiernos de los países del mundo han tratado de incorporar dentro de sus planes y programas de desarrollo una serie de políticas derivadas de compromisos internacionales, tratando de que en la escala de lo local sean pertinentes para combatir la pobreza urbana y las

problemáticas de ella derivadas, en particular la carencia de vivienda y servicios, educación, salud, empleo, así como otros factores que influyen directamente en la calidad de vida de la mayoría de la población.

Este esfuerzo requiere no sólo de seguir los acuerdos internacionales bajo diversas estrategias, sino adaptarlos a la condición local por medio de la práctica reflexiva de las instituciones encargadas de implementar estos programas, los profesionales del desarrollo, el sector privado y las

universidades, incorporando de una forma cada vez más sólida a los actores de la sociedad civil en este complejo proceso. En este sentido, México no es la excepción. Se ha buscado hacer una reflexión sobre el papel de las políticas de vivienda que han venido operando en el país, los actores involucrados, los alcances y expectativas que las buenas prácticas podrían tener en un futuro y sobre todo, las posibilidades de cambio y mitigación de la pobreza urbana a través de estrategias de participación social que atiendan de un modo más operativo e incluyente el satisfactor habitacional para grandes grupos de la población en este país.

Palabras Clave: Políticas de Vivienda / Pobreza Urbana / Desarrollo / Participación Social

REVISTA INVI Nº 58 / NOVIEMBRE 2006 / VOLUMEN 21: 26 A 41

artículo

Mara Cortés* y Fernando Winfield**

Fecha recepción: 24/05/2006 Fecha aceptación: 12/07/2006

During the last decades governments all over the world have tried to incorporate a series of policies which derive from international agendas within national plans and programmes. Such policies are targeting urban poverty and the problems associated to housing, education, health, employment and all other factors at the scale of local, as these problems have a direct effect upon the quality of life of large groups of population.

This effort requires no only to follow international agreements which are implemented through diverse strategies, but also to be adapted to local conditions by the jeans of a reflective practice. The role of institutions and agencies, practitioners, private sector and universities become one of great relevance in fostering the social participation in this process.

In this respect, Mexico is not the exception. In this work, a reflection on the role of housing policy is central to understand how such instruments have worked, the properties of the different groups involved so far, the outcomes as well as the expectations for future good practices in this field. Further possibilities on changes towards a mitigation of urban poverty with a new housing agenda are assessed, as well of the discussion on social participation strategies in a wider scope, taking into account that they could be fully considered in a more operational and inclusive way for large numbers of urban poor in this country.

Key Words: Housing Policy / Urban Poverty / Development / Social Participation

* Universidad Veracruzana. México. E - mail <[email protected]>

(28)

POBREZA URBANA Y VIVIENDA: AGENDAS GLOBALES, POLÍTICAS NACIONALES,

COMPROMISOS LOCALES

En las últimas décadas la comunidad internacional y los gobiernos de la mayoría de los países del mundo han acordado el seguimiento de un conjunto de políticas dirigidas a abatir los problemas derivados de la pobreza urbana y los asentamientos irregulares, mediante estrategias y programas de apoyo a la consecución progresiva de una vivienda económicamente accesible, adecuada a su entorno social y ambientalmente más sostenible. Resultado de estos acuerdos son la Agenda Hábitat (UN-Habitat, 2003a y 2003b), la Agenda 21, la Alianza de Ciudades y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Payne y Majale, 2004, 12-16; Hall, 2005; Garau, 2005), a los que progresivamente México se ha comprometido buscar alcanzar a través de la integración, concertación, difusión y promoción de políticas en los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), con la incorporación de todos los sectores sociales en un proceso de participación democrática (Secretaría de Desarrollo Social, 2001a y 2004).

Población

79.374,400 27.025,600 106.400,000

Porcentaje

74,6 % 25,4 % 100,0 %

URBANA RURAL TOTAL POBLACIÓN EN MÉXICO

Fuentes: a) INEGI (2005): Indicadores Económicos. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. Aguascalientes, México. www. inegi.gob.mx; b) Cortés Lara, Mara (2005): A business for development? Exploring the social enterprise approach as an alternative for housing the urban poor in Mexico. Tesis de maestría.

Al interés de dar continuidad a los compromisos derivados de los acuerdos de las agendas internacionales para promover el desarrollo y en particular la vivienda para los grupos de la población en condiciones de pobreza, se suma la presión resultado del crecimiento demográfico y su impacto en el territorio, sobre todo en las áreas periféricas de las ciudades que en las últimas décadas han sido el entorno para alojar, por lo general en procesos de irregularidad en la tenencia de la tierra y en relación con mecanismos de una economía informal asociada a la producción del espacio habitacional, a un porcentaje significativo de la población mexicana (Zanetta, 2005, 147).

Si bien es cierto que tales procesos de informalidad y de producción popular del hábitat han sido identificados y estudiados desde hace por lo menos tres décadas como alternativas para superar el déficit de vivienda, su reconocimiento dentro de los marcos de la política nacional no necesariamente ha significado una valoración realista de los medios necesarios para alcanzar los objetivos, frecuentemente ambiciosos, contenidos en marcos estratégicos, planes y programas, para lograr que todos los grupos de la población, sin menoscabo a su condición económica, tengan acceso a la vivienda, como se consigna en el artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que señala la obligatoriedad del gobierno federal de promover la consecución de una vivienda digna y decorosa (Gobierno de la República, 2005).

(29)

28

confluencia de marcos institucionales nacionales y acuerdos internacionales cuyos compromisos, traducidos en indicadores, y revisados desde los procesos recientes de operación y concertación sectorial, permiten una evaluación, así sea general, sobre los retos y alcances que, desde la perspectiva de nuevos programas nacionales y agendas internacionales, probablemente deben plantearse en su actualización periódica y en su adecuación estratégica hacia el corto, mediano y largo plazo (Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento del Territorio 2001-2006; SEDESOL 2001a), señalando la importancia de la consideración del factor tiempo en su expresión espacial y demográfica en el territorio, así como las implicaciones que desde un conjunto de enfoques sugieren la proyección de tendencias en el ámbito

de la pobreza urbana y la vivienda en México1.

20.875,467 HAB 26,3% de la población urbana Equivale al 20% de la población total POBREZA URBANA CON MENOS DE US$2.00 AL DÍA (2004)

5.873,706 7,4% de la población urbana Equivale al 5.52% de la población total POBREZA URBANA CON MENOS DE US$1.00 AL DÍA (2004)

Fuente: World Bank (2004): World Development Indicators. CD-ROM. Washington, D.C. citada en Cortés Lara, Mara (2005): A business for development? Exploring the social enterprise approach as an alternative for housing the urban poor in Mexico. Tesis de maestría. Centre for Development and Emergency Practice. Oxford.

Las dos vertientes señaladas, tanto desde los acuerdos internacionales, como del diseño de políticas nacionales, resultan sin embargo insuficientes si a ellas no se incorpora de una manera más decisiva la participación social de los grupos

relacionados directamente con la pobreza y la integración de otros actores como universidades, organizaciones no gubernamentales o empresas sociales cuya formación o perfil pueden apoyar, en un esfuerzo de colaboración y asociación plural y democrática, a que los retos puedan enfocarse desde una diversidad de frentes de acción y alternativas complementarias, dando pie a un proceso de desarrollo que supere la coyuntura o la demagogia para plantearse objetivos concretos con una base social más práctica.

LA AGENDA HÁBITAT DE NACIONES UNIDAS

Planteada como una respuesta a los problemas de la pobreza urbana y los asentamientos irregulares, la Agenda Hábitat II de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos fue suscrita por los gobiernos de 171 países en 1996. Cinco años más tarde, la Asamblea General de las Naciones Unidas llevó a cabo una sesión especial denominada Agenda Hábitat y Estambul +5 con el objeto de revisar y valorar la implementación de los acuerdos de una manera más completa y consistente a escala global (UNCHS, 2001; UN-Habitat, 2003).

Dos objetivos centrales se desprenden de la Agenda Hábitat: asegurar vivienda para todos y promover un desarrollo sostenible en las áreas urbanas de todo el mundo, tomando en consideración las tendencias de urbanización y de que en este tipo de entornos se darán procesos de transformación con una gran intensidad de impacto al medio ambiente. 1Y como es de esperarse,

sucederá con un instrumento similar para el periodo 2006-2012, o los previsibles acuerdos de la Agenda Hábitat III del Foro Global de Vancouver 2006.

ARTÍCULO /LA POLÍTICA DE VIVIENDA EN EL CONTEXTO DE LA POBREZA URBANA EN MÉXICO: RETOS Y PERSPECTIVAS DE PARTICIPACIÓN SOCIAL /

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Algunos de los compromisos clave para entender, difundir y sobre todo hacer operativos los objetivos sociales, ecológicos y económicos de esta agenda son: a) buenas prácticas y participación; b) equidad de género; c) financiamiento a la vivienda y los asentamientos humanos; d) cooperación internacional; e) asesoría y seguimiento.

El concepto de buenas prácticas (enablement) ha sido fundamental para señalar una transformación en la manera en la que la política social, y en lo particular la política habitacional (o en el caso de México, sectorial) había sido enfocada y atendida parcialmente, toda vez que estudios comparativos sobre el desarrollo histórico de los planes y programas de los diversos organismos de la vivienda en México (Garza y Schteingart, 1978, 80; Gilbert y Varley, 1991, 42-61) habían indicado la dificultad de lograr la consecución de una vivienda para todos los grupos sociales desde la estrategia de un Estado proveedor. Estimados y estadísticas posteriores (SEDESOL, 2001b; CONAFOVI, 2002) habrían de reforzar la necesidad en la emergencia de un nuevo paradigma.

PRODUCCIÓN DE VIVIENDAS EN MÉXICO

Fuente: Herbert and Pickering (1997) citada en Zanetta (2005, 147). Producción formal

Producción informal

Década de los 80

40% 60%

Década de los 90

47% 53%

El concepto de buenas prácticas reconoce que los gobiernos no son capaces de cubrir las necesidades de vivienda de manera directa o a través de los programas de interés social, ya que la escala de los problemas y necesidades tan diversas requiere la

participación del sector privado, las organizaciones no gubernamentales y, principalmente, las comunidades en lo local (Payne y Majale, 2004, 13-14 y 119; Hamdi, 2005, 1-4). Para ello, el papel del Estado se convierte en el de regulador de los procesos del mercado y en reforzar el apoyo a los grupos más vulnerables económicamente para promover la regularización del suelo habitacional y la construcción y mejora de vivienda en áreas urbanas de pobreza.

Tipo

Escrituradas con servicios, construidas por desarrolladores; financiamiento privado

Escrituradas, con servicios, construidas por desarrolladores; financiamiento público

Regularizaciones (posiblemente escrituradas, retroactivamente con servicios); auto-construidas; financiamiento en efectivo Sin escritura; sin servicios; auto-construidas;

financiamiento en efectivo Total

Cantidad en Millones

3,73

8,45

4,68

7,57

24,43

Porcentaje del total

15,27

34,58

19,16

30,99

100%

CLASIFICACIÓN DEL INVENTARIO DE VIVIENDA EN MÉXICO (2003)

Fuente: CIDOC (2004): El Estado de la Vivienda en México- 2004. Centro de Investigación y Documentación de la Casa en colaboración con el Joint Center for Housing Studies de la Universidad de Harvard y la CONAFOVI. México.

SOBRE EL DESARROLLO COMO PROCESO SOCIAL

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30

alrededor de 1948 como resultado del llamado del Presidente Harry Truman de los Estados Unidos, quien planteó una serie de retos por alcanzar en materia de cooperación internacional y desde entonces se convirtió en un aspecto fundamental para los temas de gobernabilidad a la escala regional y nacional. El llamado "Punto Cuatro" derivado de esta intervención enfocaba su atención en las nuevas estrategias a considerar para tratar de reducir las diferencias entre

lo que se consideró pobreza y riqueza2.

Sobre esta base y a casi 60 años de distancia, sin embargo, es evidente que el concepto, que se ha ido modificando, no es todavía lo suficientemente claro para todos aquellos involucrados en el ámbito del desarrollo. Es por tanto pertinente y necesario una reflexión de las implicaciones de este propósito en relación con las estrategias y los medios para lograrlo. El concepto del desarrollo adquiere así importancia en la medida en la que se logran compromisos con los principales actores en el proceso y se definen objetivos comunes que sean alcanzables.

Para ello se requiere que tanto los países desarrollados como aquellos en vías de desarrollo, el mercado y las comunidades, así como los distintos niveles de gobierno, pongan en práctica las implicaciones del desarrollo no sólo desde la retórica de servir intereses amplios e incluyentes, sino esencialmente desde una reflexión crítica que sitúe el análisis en resultados prácticos. Desde luego, es complejo establecer modalidades de vinculación entre distintos niveles y escalas de actuación, pero es una tarea insoslayable.

Las políticas habitacionales son un caso de gran relevancia para el desarrollo. En el contexto actual, comunidades, entidades gubernamentales a distintos niveles y estrategias de mercado deben plantearse desde las necesidades locales en entornos con implicaciones globales. Resultado de ello es la confluencia de las respuestas que de una manera crítica y pertinente deben darse en base a los problemas locales, sus prioridades y necesidades, y no sólo como la emergencia de respuestas a las agendas internacionales, si lo que se busca es lograr atenciones congruentes con su propia dinámica y realidad nacional.

La noción del desarrollo ha cambiado con el tiempo y, llevada a la práctica, implica el reconocimiento de una diversidad de enfoques en el que proyectos, políticas y estructuras sociales y económicas operan desde distintas estrategias. En la vivienda como en otros ámbitos asociados, en cierta etapa "el desarrollo, se pensó, podría ser resultado de una especie de ingeniería social que sería llevado a quien lo necesitara por aquellos que se consideraban los expertos y que más sabían sobre el tema, en modalidad de tecnología, financiamiento y valores morales que harían la vida mejor. En esta noción era considerado como algo que se hacía para otros, algo que era suministrado a otros que no estaban capacitados para lograrlo por ellos mismos" (Hamdi, 2004, 13). De manera genérica, este paradigma o modo de entender el desarrollo pareció operar hasta que nuevos enfoques señalaron la necesidad de cambios y adaptaciones.

A partir de la Agenda Hábitat II se ha hecho hincapié en la incorporación de los agentes sociales 2La referencia clave a este

documento señala, como "Punto Cuatro" o cuarta consideración, lo siguiente: "debemos embarcarnos en un nuevo programa sin precedentes que permita que los beneficios de nuestros avances científicos y del progreso industrial se pongan al servicio del mejoramiento y el crecimiento de las áreas subdesarrolladas. Más de la mitad de la población del mundo vive en condiciones que se aproximan a la miseria. Su alimentación es inadecuada. Son víctimas de las enfermedades. Su vida económica es primitiva y sigue estancada. Su pobreza es una limitante y una amenaza, tanto para ellos mismos como para las áreas más prósperas del mundo. Por primera vez en la historia, la humanidad posee el conocimiento y la habilidad para ayudar a superar el sufrimiento de esta gente" (Rist, 2002, 70-71).

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en modalidades distintas y en la actualidad puede señalarse que el enfoque hacia el desarrollo plantea transformaciones en el modo en el que operan las estructuras económicas, pero todavía no ha sido difundido con amplitud ni, en el mejor de los casos, entendido plenamente por todos los actores que se busca involucrar en el proceso. Evidentemente, en su situación contemporánea, el enfoque hacia el desarrollo considera una visión más apegada a los contextos en los que se busca operar, intentando primar el papel de comunidades y grupos específicos, perfiles de profesionales y prácticas concretas. Hoy por hoy, el desarrollo se reconoce como un proceso que sucede en el tiempo, que no se produce o se logra instantáneamente o totalmente a la vez, sino que puede ser influido o complementado por una serie de interacciones sociales (Kaplan, 1996, 3; Hamdi, 2004, 130).

En términos amplios una política implica la capacidad de los gobiernos para plantear e implementar estrategias coherentes de desarrollo que den respuesta a determinados problemas sociales. En el caso mexicano, las políticas son frecuentemente diseñadas desde la posición privilegiada de poder por alguien o por un conjunto de expertos que consideran a otros en necesidad, de tal manera que una serie de estrategias determinadas deben seguirse para alcanzar metas establecidas: puede ser el mejoramiento, la superación de una condición reconocida como una problemática social o el capital semilla para intentar detonar un proyecto, aunque en su concepción no necesariamente se incluya la opinión de los beneficiarios directos en el proceso de elaboración,

tarea que usualmente se lleva a cabo por parte de las oficinas gubernamentales o las agencias para el desarrollo.

En muchas ocasiones el desarrollo ha sido entendido como la oportunidad de mejorar la imagen de los entornos de la pobreza urbana, sin ir más allá de aspectos superficiales como pintar casas, operar alguna ruta de autobuses suburbanos para integrar de algún modo a los pobres de la ciudad o simplemente, entregar a los grupos económicamente más vulnerables paquetes de láminas de cartón o zinc y materiales de construcción para contabilizar acciones de vivienda. Esta manera de instrumentar el desarrollo, que no necesariamente es generalizable, mucho tiene sin embargo que ver con el maquillaje de la pobreza y con la inmediatez en la que recursos que podrían ser verdaderamente significativos y potenciar el desarrollo, se convierten en proyectos express, resultado de presupuestos que se deben ejercer en poco tiempo.

PROPORCION DE LA POBLACIÓN TOTAL CON INGRESOS PER CÁPITA INFERIORES A UN DÓLAR DIARIO (1990-2005)

PORCENTAJE 1990 10,8

1995 5,6

2000 8,6

2005 4,1

(33)

32

un logro institucional, relegando el papel de las comunidades como si se tratara de sujetos pasivos o recipientes estáticos del desarrollo así concebido.

Por otro lado, desde el punto de vista de las comunidades, grupos de escasos recursos y profesionales del desarrollo, debe sin duda considerarse un cambio de actitud en la manera en la que se entiende la aplicación de los recursos, al potenciar el diseño y la implementación de las políticas no como procesos de ingeniería social aplicados a objetos conceptuales estáticos, sino como procesos con contenido social cuya naturaleza implica entender y acercarse a dinámicas cotidianas, acaso sin promesas pero estableciendo compromisos que integren a todos los actores de una manera más útil.

Para lograr articular a los diferentes actores del proceso, las estructuras y las relaciones deben modificarse progresiva y coherentemente hacia una visión que vincule los retos actuales de la vivienda en las áreas urbanas de pobreza, en términos

cuantitativos y cualitativos, de manera particular en países en vías de desarrollo en los que las agencias internacionales muestran su disposición e interés en convencer a los gobiernos nacionales en la implementación de las agendas globales para el

desarrollo. México no es la excepción3. El gobierno

federal (2000-2006) realizó esfuerzos importantes para ajustar las políticas nacionales a las agendas del desarrollo global, y los programas y proyectos fueron diseñados aparentemente en consideración a las últimas tendencias del desarrollo a nivel internacional, por ejemplo, los Objetivos de Desarrollo del Milenio y otros acuerdos suscritos, pero en la práctica y en la revisión de los resultados alcanzados, se desprende que el nuevo estilo de planeación con línea social y desarrollo, sin menoscabo a sus logros y esfuerzos, refleja metas que no se alcanzaron completamente, toda vez que hacia la conclusión del sexenio, el perfil de cambios y los objetivos que se habían propuesto en sus inicios quedaron cortos y rebasados por la realidad demográfica y socioeconómica.

REZAGO DE VIVIENDA ACUMULADO AL 2000

(Unidades) 4.290.665

CRÉDITOS NECESARIOS PARA ADQUISICIÓN DE VIVIENDA AL 2006 (Unidades)

8.680.169 (100%)

OBJETIVO NECESARIO DE FINANCIAMIENTO DE VIVIENDA

2001-2006 8.680.169

NECESIDAD DE VIVIENDA POR CRECIMIENTO DEMOGRÁFICO

2001-2006 4.389.504

NÚMERO APROXIMADO DE CRÉDITOS OTORGADOS ENTRE 2001 Y 2006

3.369.300 (38,82%)

OBJETIVO DEL GOBIERNO FEDERAL PARA EL FINANCIAMIENTO

DE VIVIENDA 2001-2006 4.500.000 (51,84%)

TOTAL DE VIVIENDAS NECESARIAS AL 2006

8.680.169

REZAGO DE VIVIENDA AL 2006

5.310.869 (61,18%)

OBJETIVO ALCANZADO ENTRE 2001 Y 2006

3.369.300 NECESIDAD DE VIVIENDA NUEVA EN MÉXICO (2001-2006)

Fuente: Tabla elaborada por los autores con datos obtenidos de la CONAFOVI.

http://www.conafovi.gob.mx/que%20hacemos/financiamiento/rezago%20y%20necesidades/index.htm http://www.conafovi.gob.mx/que%20hacemos/financiamiento/Seguimiento/CierreP2005xOrganismo.htm

3Además de la adhesión a las Agendas Hábitat II y Hábitat II+5, el gobierno mexicano ha suscrito en 2000 los compromisos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (UN-MDG, 2001; CEPAL, 2000-2004), los que incorporan los principios hacia un desarrollo sostenible en las políticas y programas nacionales, señalando metas globales que deberán ser alcanzadas por los diferentes sectores en plazos específicos; algunos de los cuales consideran los horizontes temporales hacia 2015 y 2020.